Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko Pracodawców RP wobec założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej

Transkrypt

1 Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej Stanowisko Pracodawców RP wobec założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej I. Uwagi ogólne W opinii Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej bardzo dobrą praktyką jest kierowanie do konsultacji społecznych projektu ustawy już na etapie przygotowywania założeń. Z uznaniem przyjmujemy tę, mamy nadzieję trwałą, zmianę procesu stanowienia prawa i liczymy, że będzie ona realna, a nie tylko pozorna to znaczy proces konsultacji będzie nastawiony na słuchanie argumentów partnerów społecznych i dialogu z nimi, a nie tylko fasadą niezbędną do spełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pracodawcy RP mają wiele zastrzeżeń do propozycji zawartych w projekcie założeń. Uważamy, że wprowadzenie ich w zaproponowanym kształcie odetnie podmioty publiczne od zewnętrznego kapitału i spowoduje, że będą zdane na dokapitalizowanie przez podmioty tworzące, które są także zazwyczaj zadłużone. Warto zauważyć, że zadłużenie samorządów systematycznie rośnie i wynosi ponad 70 mld zł wiele z nich jest blisko limitu zadłużenia wynikającego z ustawy o finansach publicznych. To będzie stanowiło istotną barierę w unowocześnianiu podmiotów leczniczych i poprawie jakości udzielanych w nich świadczeń medycznych. II. Uwagi szczegółowe 1. Propozycja wprowadzenia jako jedynej drogi naprawczej pokrycia ujemnego wyniku finansowego za rok obrotowy przez podmiot tworzący (zamiast obowiązku zmiany organizacyjno-prawnej). W opinii Pracodawców RP ograniczenie drogi naprawczej jedynie do pokrycia ujemnego wyniku finansowy za poprzedni rok obrotowy przez podmiot leczniczy lub jego podmiot tworzący jest zdecydowanie niewystarczające do efektywnej poprawy funkcjonowania danego podmiotu. Uważamy, że jeśli podmiot taki otrzyma dofinansowanie ze strony właściciela publicznego to powinien być zobowiązany co najmniej do opracowania programu naprawczego akceptowanego 1

2 przez odpowiednie jednostki administracji publicznej. W przeciwnym razie będziemy mieli do czynienia ze stałym zadłużeniem się podmiotów i w jego konsekwencji z koniecznością podwójnego finansowania zarówno ze strony publicznego płatnika (NFZ), jak i organu tworzącego. To może istotnie wpływać na równość podmiotów funkcjonujących i konkurujących o publiczne pieniądze na rynku. Ponadto uważamy, że propozycja ta jest w pewnym sensie przeniesieniem niestabilności finansowej podmiotów leczniczych na ich organy tworzące. Oczywistym jest, że podmiot tworzący powinien dbać o kondycję finansową swojego podmiotu leczniczego i pilnować, aby nie popadał w długi, ale dotychczasowa praktyka pokazuje, że albo właściciele nie są tym zainteresowani, albo przy obecnym limicie budżetowym płatnika i wysokości wyceny procedur medycznych jest to bardzo trudne. Dowodzą temu dane zawarte na stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia zadłużenie SPZOZw stosunku do lat poprzednich nieznacznie, ale rośnie. W opinii Pracodawców RP proponowane rozwiązanie wymaga doprecyzowania o sytuację, w której podmiot tworzący nie dokapitalizuje ZPZOZw stopniu pozwalającym na pokrycie ujemnego wyniku finansowe z ostatniego roku obrotowego. Brak sankcji w tym przypadku może doprowadzić de facto do sytuacji w której przepisy te będą martwe i wrócimy do rozwiązania z ustawy o ZOZ, kiedy niezbędne było kilkukrotnie systemowe oddłużanie podmiotów publicznych. Ponadto trudno zgodzić się, żew takiej sytuacji rozwiązanie to wpłynie na poczucie bezpieczeństwa zdrowotnego pacjentów oraz osób zatrudnionych. Zwracamy także uwagę, że w założeniach zostało zapisane, iż rozwiązania polegające na zmianie formy organizacyjno-prawnej albo likwidacji SPZOZw przypadku niepokrycia przez zakłady ujemnego wyniku finansowego są stosowane jedynie incydentalnie co stawia pod znakiem zapytania celowość zmian w powyższym zakresie. 2. Obowiązek przekazywania zysku na działalność leczniczą W opinii Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej propozycja w obecnym kształcie może budzić obawy co do zgodności z Konstytucją RP w zakresie swobody prowadzenia działalność gospodarczej. Według utrwalonego w doktrynie stanowiska zasada wolności gospodarczej oznacza swobodę podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w dowolnie wybranych formach prawnych oraz na zasadzie samodzielności i bez naruszenia interesów publicznych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podmiot korzystający z tej wolności podejmuje podstawowe decyzje w kilku kwestiach w szczególności decyduje o: podjęciu działalności w określonej dziedzinie; o sprecyzowaniu przedmiotu działalności; doborze 2

3 i kształtowaniu formy prawno-organizacyjnej działalności; sposobach i zakresie prowadzenia działalności, w tym działalności w sferach: kontraktowej, konkurowania, koncentracji i inwestowania; ograniczeniu, zawieszeniu albo zaprzestaniu prowadzenia działalności. [patrz: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt: SK 35/08]. Oczywiście ustawa zasadnicza dopuszcza możliwość ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ale wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny [patrz: art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej]. Przykładem ważnego interesu publicznego będzie z pewnością zapewnienie wysokiej jakości świadczeń opieki zdrowotnej tym samym możliwym z punktu widzenia prawa kryterium ograniczającym dostęp do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej jest jakość realizowanych świadczeń. Przy tak sprecyzowanym celu, jakim jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, zrozumiała i oczywista jest potrzeba reinwestowania zysku w celu poprawy jakości i dostępności do świadczeń. Jednak na gruncie obowiązującego prawa i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego poważne wątpliwości wzbudza ewentualność sformułowania takiego warunku expressis verbis w przepisie ustawy. Tu należy wskazać, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej jest kategorią wolności prawnie chronionej, czyli sytuacji prawnej, która powstaje dla podmiotu prawa, któremu ona przysługuje w następstwie ustanowienia normy zakazującej wszystkim czy też niektórym podmiotom innego rodzaju podejmowania działań interweniujących w jakąś sferę zachowań podmiotu uprawnionego [patrz: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt: SK 35/08]. Natomiast niewątpliwie uzyskanie konsensusu w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym jest możliwe poprzez wskazanie poziomu reinwestowanego zysku jako kryterium nadające dodatkowe przywileje gospodarcze, o tyle o ile możliwe by było takie sformułowanie mierników spełnienia tego kryterium, aby były one zrozumiałe, obiektywne, weryfikowalne i niedyskryminujące." Uważamy także, że w kontekście tych propozycji, doprecyzowania i uregulowania wymaga równość podmiotów prowadzących działalność w różnej formie prawnej SPZOZ a spółka Skarbu Państwa. W dzisiejszym stanie prawnym te drugie są obłożone znacznie większymi daninami publicznymi m.in. poprzez obowiązek wypłaty 15% zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym na rzecz budżetu państwa na mocy ustawy z dnia 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Spzoz-y są także uprzywilejowanej w stosunku do spółek, w których Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego albo uczelnia medyczna posiadają ponad 50% akcji albo udziałów, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób 3

4 prawnych, korzystają one (a ww. spółki nie) ze zwolnienia z tego podatku w zakresie dochodów przeznaczonych m.in. cele ochrony zdrowia. Przepis ust. 1c pkt 1 w art. 17 tej ustawy wyłącza spod regulacji art. 17 ust. 1 pkt 4 wszelkie spółki, a więc także te, które będąc spółkami de facto publicznymi wykonują działalność leczniczą. W związku z tym spółki mają znacznie mniejsze zyski, które mogą reinwestować w działalność leczniczą co ogranicza ich możliwości rozwoju w stosunku do spzozów ale także pośrednio dyskryminuje ich pacjentów. W związku z tym Pracodawcy RP proponują : 1. Spółki, których dotyczy projekt założeń powinny być zwolnione z obowiązku wpłat 15% zysku. W tym celu należy dokonać zmiany art. 5 ustawy z dnia 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa przez dodanie, po ust. 1a, ust. 1b w brzmieniu: 1b. Z wpłat, o których mowa w art. 4, zwolnione są spółki, w których Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego albo uczelnia medyczna posiadają ponad 50% akcji albo udziałów, które na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618, z późn. zm.) przeznaczają zysk na działalność leczniczą. 2. Spółki powinny być także zwolnione z podatku dochodowego od osób prawnych na takich samych zasadach jak SPZOZ. 3. Zakaz zbywania udziałów albo akcji podmiotom prywatnym Rozszerzenie zakazu zbywania udziałów albo akcji podmiotom prywatnym na spółki Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego jest w praktyce formą minimalizacji udziału sektora prywatnego w systemie ochrony zdrowia, także tam, gdzie sektor publiczny nie będzie w stanie wypracować efektywnych rozwiązań. Zmiana zmierza do uzależnienia potencjalnego inwestora prywatnego od decyzji udziałowca publicznego, co oznacza ryzyko drastycznego obniżenia poziomu inwestycji w obszar opieki zdrowotnej ze strony sektora prywatnego i zahamowanie rozwoju tych podmiotów leczniczych, dla których wprowadzenie kapitału prywatnego jest optymalną formą rozwoju lub zwiększenie obciążeń publicznych w tych przypadkach, w których następstwem wprowadzenia proponowanej zmiany będzie konieczność pokrycia strat generowanych przez nierentowny podmiot leczniczy ze środków publicznych. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że rzadko udaje się wypracować koegzystencję mniejszościowego inwestora kapitałowego lub branżowego z większościowym udziałowcem będącym JST głównie ze względu na różne cele, naciski polityczne itd. 4

5 Uważamy, że rozwiązanie to zaprzepaści szansę na innowacyjny dynamiczny rozwój wielu podmiotom publicznym zainteresowanym współpracą z sektorem prywatnym, której utracenia nie zrekompensuje właściciel publiczny. Sektor prywatny poniesie krótkookresowo straty z tego powodu, jednak uważamy, że największym przegranym będą właściciele niedokapitalizowanych podmiotów leczniczych, które, aby dalej istnieć na rynku muszą podjąć istotne inwestycje (dostosować się do nowych wymogów). W skrajnych przypadkach będą skazane na wysokomarżowe pożyczki, które spowodują narastające zadłużenie i pogorszenie jakości udzielanych świadczeń. Uważamy, że w długim okresie sektor prywatny przeniesie swoje inwestycje albo do innych krajów, albo do innych sektorów gospodarki. W naszej opinii rozwiązanie to ogranicza także prawo samorządów do gospodarowania własnym mieniem, ma więc charakter restrykcji, a nie regulacji. Należy podkreślić, że w każdym przypadku decyzję o sprzedaży udziałów podejmował właściciel, proces odbywał się za jego zgodą i na jego warunkach (można określić obowiązek zachowania zakresu dotychczas prowadzonej działalności leczniczej) i w tym kontekście zmiany te nie powinny być wprowadzane. 4. Zmiana w zakresie kontroli podmiotów leczniczych Pracodawcy RP nie popierają zmiany, polegającej na całkowitym wyłączeniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie kontroli. Uzasadnieniem do tej zmiany w projekcie jest wyłącznie istnienie wątpliwości co do stosowania wobec podmiotów leczniczych przepisów o kontroli z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz specyfika udzielania świadczeń opieki zdrowotnej np.: w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia. Tymczasem podmioty lecznicze są kontrolowane przez wiele organów i instytucji publicznych. Całkowita rezygnacja ze stosowania przepisów o kontrolach zawartych w ustawie o działalności leczniczej powoduje istotne ograniczenie praw podmiotów leczniczych będących przedsiębiorcami. Na gruncie obowiązującego prawa nie budziło wątpliwości stosowanie zapisów art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym w sytuacji podejrzenia bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego organ kontroli nie musi dokonywać uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy o fakcie kontroli. Pracodawcy RP proponują utrzymanie zapisów stanowiących o podleganiu podmiotów leczniczych pod ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Postulujemy także o gruntowne 5

6 uzasadnienie zmian, które dotyczą poszerzenie uprawnień kontrolnych przysługujących wojewodom. 5. Ograniczenie obrotu wierzytelnościami Wprowadzenie zapisu zgodnie z którym wszystkie czynności prawne skutkujące zmianą właściciela wierzytelności lub obrotem wierzytelnościami będą następowały jedynie po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący jest złym rozwiązaniem. Uważamy, że zapis ten może odciąć zadłużone szpitale od dostępu do leków, wyrobów medycznych i dostępu do kapitału zewnętrznego innego niż ten pochodzący od właściciela. Ograniczenie obrotu wierzytelnościami czy zmiany wierzyciela ograniczy prawo tych firm do dochodzenia swoich roszczeń w tym sprzedaży wierzytelności firmie windykacyjnej i będzie miało wpływ na ograniczenie skłonności do dostarczania niezbędnych do funkcjonowania szpitala produktów z odroczoną płatności. 6. Współpraca z Policją Założenia do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej odnosi się do obowiązku współdziałania z Policją podmiotów wykonujących działalność leczniczą wyłącznie w zakresie poszukiwania osoby zaginionej, a w naszej opinii winny być rozszerzone o czynności związane z osobami poszukiwanymi. Brak odniesienia do współpracy z Policją w zakresie czynności operacyjnych związanych z ustaleniem miejsca pobytu osoby poszukiwanej może w praktyce prowadzić do niepotrzebnych sporów pomiędzy pracownikami podmiotów leczniczych a Policją. Uważamy, że przy okazji tej regulacji warto doprecyzować zasady współpracy także w zakresie osób poszukiwanych. W opinii Pracodawców RP bardzo ważne jest zagwarantowanie pracownikom szpitala poufności przekazywanych informacji. Uważamy, że w nowelizacji ustawy o działalności leczniczej należy także doprecyzować zasady przekazywania danych w świetle zapisów ustaw o ochronie danych osobowych oraz ustawy o informacji w ochronie zdrowia, a także zabezpieczyć bezpieczeństwo przekazywanych danych osobowych. 7. Zmiana nazewnictwa i interdyscyplinarności podmiotów leczniczych Pracodawcy RP, nie odnosząc się do ideologii stojącej za propozycją zmiany terminologii stosowanej w ustawie o działalności leczniczej, wnioskują o przeprowadzenie rzetelnej analizy 6

7 kosztów tych zmian zarówno tych po stronie legislatora, samorządów, jak i samych podmiotów leczniczych. Dopiero taka analiza powinna wykazać celowość i gospodarność przeprowadzania takich zmian. Uważamy, że zapis mówiący o odstąpieniu od zasady w myśl której w jednym przedsiębiorstwie można wykonywać działalność leczniczą wyłącznie jednego rodzaju może spowodować nadmierne uprzywilejowanie dużych SPZOZ-ów kosztem mniejszych świadczeniodawców np. w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. Rozwiązanie to wymaga doprecyzowania, tak aby uniknąć niszczenia mniejszych podmiotów kosztem dużych i aby nie doprowadzało do naruszania zasad konkurencji na rynku usług medycznych. 8. Możliwość finansowania świadczeń Proponowane rozwiązanie jest rozsądne co do idei, gdyż może występować potrzeba wspierania przez samorządy potrzeb zdrowotnych obywateli poprzez kupowanie świadczeń medycznych u podmiotów leczniczych znajdujących się na ich terenie. Jednak tak sformułowany zapis kupowanie świadczeń u swoich podmiotów leczniczych jest niedopuszczalny i może być sprzeczny z ustawą zasadniczą. Uważamy, że to rozwiązanie spowoduje nierówność dostępu podmiotów do środków publicznych i może stworzyć drugą, pozakonkursową, ścieżkę finansowania działalności publicznych podmiotów. Przepis ten także ogranicza samorządy, które będą mogły kupić nie świadczenia wynikające z zapotrzebowania mieszkańców, a te które udzielają swoje podmioty lecznicze. Zdaniem Pracodawców RP kupno świadczeń medycznych przez samorządy, ze środków budżetowych, powinno być prowadzone z zachowaniem pełnej transparencji i gospodarności czyli z zachowaniem zasad konkurencyjności. III. Dodatkowa propozycja Proponujemy zmianę przepisów (art. 17 ust. 4 pkt b) polegającą na tym, aby normalna umowa ubezpieczenia OC obejmowała także zdarzenia medyczne, bez konieczności zawierania odrębnego ubezpieczenia (wykreślenie w.w zapisu oraz zapisów pochodnych w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Uważamy że taka zmiana powinna zostać rozważona, gdyż ograniczy konieczność kupowania dwóch ubezpieczeń od analogicznych ryzyk. Ponadto dotychczasowe doświadczenia dowodzą, że brak ubezpieczenia od zdarzeń medycznych powoduje celowe działanie (propozycje niskich odszkodowań) mające na celu przesunięcie roszczeń do obszaru objętego polisą ubezpieczeniową OC. To podniesie 7

8 skuteczność dochodzenia roszczeń przez pacjentów na drodze pozasądowej, a ubezpieczyciel będzie mógł w interesie szpitala podejmować działania mające na celu minimalizowanie kwoty odszkodowania czyli zawarcie ugody na drodze przesądowej w zakresie ubezpieczeń od zdarzeń medycznych, 8