Nina Półtorak Procedura prejudycjalna

Transkrypt

1 Nina Półtorak Procedura prejudycjalna wprowadzenie i wyrok TS z r. w sprawie postępowań przeciwko Azizowi Melkiemu (C-188/10) i Sélimowi Abdeliemu (C-189/10) Wyrok w sprawach Melki i Abdeli jest najbardziej aktualną i najdalej idącą wypowiedzią Trybunału Sprawiedliwości (dalej jako TS lub Trybunał) w odniesieniu do kwestii stosunku procedury prejudycjalnej do procedur krajowych, dotyczących badania zgodności z konstytucją przepisów prawa krajowego. Trybunał potwierdził w tym orzeczeniu, że procedury państw członkowskich odnoszące się do stwierdzania konstytucyjności przepisów krajowych, nie mogą ograniczać kompetencji sądów tych państw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym ani jurysdykcji TS w tym zakresie. W dwóch połączonych sprawach przez Trybunał do wspólnego rozpoznania francuski Cour de cassation wystąpił do TS z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi interpretacji art. 267 oraz art. 67 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako TFUE). Wnioski Cour de cassation pozostawały w związku z pytaniami skierowanymi do tego sądu przez sąd ds. swobód i zatrzymań co do zgodności art akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego (zezwalającego na przeprowadzanie kontroli na granicach Francji z państwami członkowskimi) z Konstytucją Republiki Francuskiej (dalej jako Konstytucja). Zarzuty co do braku konstytucyjności tego przepisu, podniesione przez strony, oparte były przy tym na zarzucie naruszenia prawa UE (art. 67 ust. 2 TFUE, który stanowi, że Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych), a w konsekwencji naruszenia art Konstytucji, który przewiduje, że Republika uczestniczy w Unii Europejskiej utworzonej przez państwa, które z własnej woli zdecydowały się na wspólne wykonywanie niektórych z ich kompetencji na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikającym z traktatu podpisanego w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r. Cour de cassation powziął przede wszystkim wątpliwość co do samej możliwości wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TS. Wiązało się to z regulacją prawa francuskiego z 2009 r., która wprowadziła priorytetową procedurę pytań prawnych dotyczących zgodności z Konstytucją. Wprowadzała ona obowiązek, w razie podniesienia zarzutu co do konstytucyjności, wystąpienia przez sąd niższy co Conseil d État lub Cour de cassation z pytaniem prawnym co do takiej zgodności przepisu, który ma zostać zastosowany w sprawie, a następnie Conseil d État i Cour de cassation decydowały o wystąpieniu z pytaniem o konstytucyjność do Conseil constitutionnel, czyli sądu konstytucyjnego. Cour de cassation postanowił więc skierować do TS pytanie dotyczące wykładni art. 267 TFUE w zakresie wyjaśnienia, czy stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, nakładającym na sądy obowiązek rozstrzygnięcia w trybie priorytetowym o skierowaniu do Conseil constitutionnel podniesionego przed nimi pytania prawnego o zgodność z Konstytucją, w sytuacji gdy takie pytanie dotyczy niezgodności z Konstytucją przepisu prawa krajowego z uwagi na jego niezgodność z prawem UE. Trybunał rozstrzygając sprawę, przypomniał przede wszystkim swoje dotychczasowe orzecznictwo, wskazujące na konieczność zagwarantowania sądom krajowym swobody co do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TS. Sądy krajowe nie mogą być przy tym ograniczone np. normą przewidującą ich związanie wyrokiem sądu wyższego. Sąd krajowy odmawia zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem UE, nie czekając na uchylenie przepisu przez ustawodawcę lub uchylenie go przez sąd konstytucyjny. Uprawnienia lub obowiązku sądu do wystąpienia prejudycjalnego nie mogą także ograniczać przepisy krajowe, ustanawiające nawet obligatoryjną jurysdykcję trybunałów konstytucyjnych w zakresie badania zgodności przepisów z konstytucją. W rozstrzyganych sprawach powstała wątpliwość co do interpretacji regulacji francuskiej w sprawie priorytetowych pytań prawnych. Sąd odsyłający twierdził, że regulacja ta daje Conseil constitutionnel uprawnienie do badania zgodności prawa krajowego z prawem UE, co wyłącza samodzielną kompetencję sądu do podjęcia decyzji o niezgodności prawa krajowego z prawem UE oraz wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym, gdyż po uzyskaniu rozstrzygnięcia Conseil constitutionnel sąd występujący z pytaniem dotyczącym konstytucyjności nie mógłby również wystąpić do TS z pytaniem prejudycjalnym. Tymczasem rząd francuski, powołując się na orzeczenia Conseil constitutionnel i Conseil d État, zapadłe już po skierowaniu pytań prejudycjalnych w omawianych sprawach, twierdził, że procedura priorytetowych pytań dotyczących konstytucyjności nie wyklucza ani nie uniemożliwia 50

2 sądowi samodzielnego rozstrzygnięcia o zgodności przepisów z prawem UE oraz wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym. Trybunał pozostawił interpretację prawa krajowego sądowi odsyłającemu, jednak wskazał, że interpretacja ta będzie miała zasadnicze znacznie dla oceny zgodności przepisów krajowych z prawem UE. Jeżeli przepisy o priorytetowym pytaniu ograniczałyby swobodę sądu w możliwości wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym, dając pierwszeństwo pytaniom w zakresie konstytucyjności, albo gdyby rozstrzygnięcie sądu konstytucyjnego uniemożliwiało sądowi samodzielną ocenę zgodności z prawem UE przepisów krajowych i wystąpienie prejudycjalne, to będą one niezgodne z prawem unijnym, w szczególności z zasadą efektywności tego prawa. Przepisy krajowe dotyczące kontroli konstytucyjności nie naruszają natomiast art. 267 TFUE, jeżeli nie uniemożliwiają sądowi krajowemu wystąpienia prejudycjalnego na każdym etapie postępowania, nawet po zakończeniu postępowania w sprawie kontroli zgodności z konstytucją, oraz nie wykluczają możliwości zastosowania niezbędnych środków w celu zapewnienia tymczasowej ochrony sądowej praw gwarantowanych w porządku prawnym UE oraz nie wyłączają możliwości odstąpienia od stosowania, po zakończeniu postępowania przed sądem konstytucyjnym, krajowego przepisu sprzecznego z prawem Unii. Warto dodać, że TS zwrócił również uwagę na problem dyrektyw i oceny konstytucyjności przepisów krajowych, które implementują dyrektywy. Uznał, że jeżeli kontrola przepisów krajowych co do ich konstytucyjności oparta jest na tych samych zarzutach, jakie mogą być postawione wobec dyrektywy, którą implementują, kontroli sprawowanej przez Trybunał powinna zostać poddana sama dyrektywa, co w istocie wyłącza kompetencję sądów konstytucyjnych do oceny konstytucyjności przepisów implementujących dyrektywę ze względu na zarzuty, które dotyczą samej dyrektywy. Jak już wspomniano, wyrok TS w sprawie Melki i Abdeli stanowi jak dotychczas najdalej idącą wypowiedź Trybunału co do stosunku postępowań przed sądami konstytucyjnymi w zakresie badania zgodności z konstytucją przepisów krajowych oraz postępowania prejudycjalnego w zakresie zgodności tych przepisów krajowych z prawem UE. Trybunał, w konsekwencji dotychczasowego orzecznictwa, stwierdził, że procedury konstytucyjne nie mogą naruszać lub osłabiać możliwości samodzielnego wykonania przez sąd krajowy obowiązków płynących z zasady pierwszeństwa oraz zasady efektywności. Procedury te nie mogą przy tym ograniczać kompetencji sądów do wystosowania pytań prejudycjalnych do TS ani związanej z tym jurysdykcji Trybunału. Sformułował on również warunki, jakie spełniać muszą te procedury, aby pozostawały w zgodzie z art. 267 TFUE. W kontekście omawianego wyroku szczególnie istotne będzie stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego co do kompetencji do rozstrzygania o zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa wtórnego UE. W jedynym z orzeczeń (w którym przedmiotem badania nie był jednak akt prawa UE) TK uznał, że akt prawa wtórnego UE nie może być przedmiotem kontroli konstytucyjnej 1. Trybunał Konstytucyjny będzie miał okazję do szerszej wypowiedzi w tym zakresie, gdyż toczy się obecnie sprawa dotycząca konstytucyjności rozporządzenia Rady nr 44/ Wyrok Trybunału Sprawiedliwości (Wielka Izba) z r., w sprawie postępowań przeciwko Azizowi Melkiemu (C-188/10) i Sélimowi Abdeliemu (C-189/10) 3 1. Pytanie prejudycjalne dotyczy interpretacji art. 67 TFUE i art. 267 TFUE. 2. Pytanie zostało skierowane w ramach postępowań prowadzonych przeciwko panu Melkiemu i panu Abdeliemu narodowości algierskiej dotyczących decyzji o umieszczeniu w ośrodku niepodlegającym kompetencji administracji penitencjarnej. Ramy prawne Punkty 3 10 zostały pominięte w niniejszym opracowaniu. Prawo krajowe Konstytucja z r. 11. Artykuł 61-1 Konstytucji Republiki Francuskiej z r., zmienionej ustawą konstytucyjną nr z r. o reformie instytucji Piątej Republiki ( Konstytucja ), stanowi: Jeżeli w toku postępowania przed sądem podniesiony zostanie zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucją, Conseil d État lub Cour de cassation mogą przedłożyć tę kwestię Conseil constitutionnel, która rozstrzyga ją w określonym terminie. Przesłanki stosowania niniejszego przepisu określa ustawa organiczna. 12. Paragraf 2 i par. 3 art. 62 Konstytucji Republiki Francuskiej stanowi: Przepis, którego niezgodność z konstytucją została stwierdzona na podstawie art. 61-1, zostaje uchylony z dniem ogłoszenia orzeczenia Conseil constitutionnel lub z dniem późniejszym, określonym w tym orzeczeniu. Conseil constitutionnel określa warunki i granice uchylenia się od skutków takiego przepisu. Orzeczenia Conseil constitutionnel są niezaskarżalne i wiążą władze publiczne oraz wszystkie organy administracyjne i sądowe. 13. Artykuł 88-1 Konstytucji stanowi: Republika uczestniczy w Unii Europejskiej utworzonej przez państwa, które z własnej woli zdecydowały się na wspólne wykonywanie niektórych z ich kompetencji na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikającym z traktatu podpisanego w Lizbonie r. Zarządzenie nr Ustawa organiczna nr z r. o stosowaniu art Konstytucji wprowadziła nowy rozdział IIa Priorytetowe pytania prawne o zgodność z Konstytucją do Tytułu II zarządzenia nr z r. 1 Postanowienie TK z r. (U 6/08), OTK 2009/11, poz Postanowienie TK z r. (SK 45/09), OTK 2010/2A, poz Dz. Urz. UE C 221 z r., s Uzasadnienie orzeczenia nie zostało jeszcze opublikowane w Zbiorze Orzecznictwa, nie jest też dotychczas dostępne w języku polskim na stronie TS. 51

3 o ustawie organicznej dotyczącej Conseil constitutionnel, w następującym brzmieniu: Sekcja 1 Przepisy mające zastosowanie w postępowaniu przed sądami, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Conseil d État lub Cour de cassation. Artykuł 23-1 Przed sądami, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Conseil d État lub Cour de cassation, zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane Konstytucją, należy, pod rygorem niedopuszczalności, podnieść w odrębnym piśmie z uzasadnieniem. Możliwe jest podniesienie takiego zarzutu po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym. Nie jest możliwe podniesienie go z urzędu. ( ) Artykuł 23-2 W przedmiocie skierowania priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją do Conseil d État lub Cour de cassation sąd rozstrzyga bezzwłocznie w drodze orzeczenia z uzasadnieniem. Pytanie takie jest kierowane, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: 1. Kwestionowany przepis ma zastosowanie w sporze lub postępowaniu, lub jest podstawą ścigania. 2. Nie został już wcześniej uznany za zgodny z Konstytucją w uzasadnieniu i sentencji orzeczenia Conseil constitutionnel, chyba że nastąpiła zmiana okoliczności. 3. Pytanie nie jest pozbawione poważnego charakteru. W każdym stanie sprawy sąd, przed którym podniesiono zarzuty braku zgodności przepisu ustawowego z jednej strony z prawami i wolnościami gwarantowanymi przez Konstytucję i z drugiej strony ze zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinien w trybie priorytetowym rozstrzygnąć o skierowaniu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją do Conseil d Etat lub Cour de cassation. Postanowienie o skierowaniu pytania przekazywane jest do Conseil d État lub Cour de cassation w terminie tygodnia od jego ogłoszenia wraz z pismami procesowymi lub żądaniami stron. Postanowienie to nie podlega zaskarżeniu. Odmowę skierowania pytania można zaskarżyć wyłącznie w drodze odwołania od orzeczenia rozstrzygającego spór w całości lub częściowo. Artykuł 23-3 został pominięty w niniejszym opracowaniu. Sekcja 2 Przepisy mające zastosowanie do postępowania przed Conseil d État i Cour de cassation Artykuł 23-4 O przekazaniu do Conseil constitutionnel priorytetowego pytania o zgodność z Konstytucją Conseil d État lub Cour de cassation rozstrzygają w terminie trzech miesięcy od jego otrzymania zgodnie z art lub art akapit ostatni. Pytanie zostaje przekazane, jeżeli spełnione są przesłanki z art pkt 1 i pkt 2, a pytanie jest nowe lub ma poważny charakter. Artykuł 23-5 Zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucją, można podnieść, nawet po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym, w trakcie postępowania przed Conseil d État lub Cour de cassation. Zarzut taki należy, pod rygorem niedopuszczalności, podnieść w odrębnym piśmie z uzasadnieniem. Nie jest możliwe podniesienie go z urzędu. W każdym stanie sprawy Conseil d État lub Cour de cassation, przed którym podniesiono zarzuty braku zgodności przepisu ustawowego z jednej strony z prawami i wolnościami gwarantowanymi przez Konstytucję i z drugiej strony ze zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinien w trybie priorytetowym rozstrzygnąć o skierowaniu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją do Conseil constitutionnel. Conseil d État lub Cour de cassation podejmuje decyzję w terminie trzech miesięcy od podniesienia zarzutu. Pytanie zostaje skierowane do Conseil constitutionnel, jeżeli spełnione są przesłanki z art pkt 1 i pkt 2, a pytanie jest nowe lub ma poważny charakter. Po skierowaniu pytania do Conseil constitutionnel, Conseil d État lub Cour de cassation zawiesza postępowanie do czasu uzyskania jej rozstrzygnięcia. Powyższe nie znajduje zastosowania, gdy właściwa strona jest pozbawiona wolności w związku z danym postępowaniem, a przepisy przewidują, że Cour de Cassation ma wydać rozstrzygnięcie w określonym terminie. Jeżeli Conseil d État lub Cour de cassation jest zobowiązany do pilnego rozstrzygnięcia, możliwe jest niezawieszanie postępowania. (...). Artykuły 23-7 i zostały pominięte w niniejszym opracowaniu. Kodeks postępowania karnego 15. Na mocy art kodeksu postępowania karnego (code de procédure pénale), będącego w mocy w czasie postępowania: Funkcjonariusze policji oraz na ich rozkaz i odpowiedzialność pracownicy policji oraz jednostek współpracujących z policją wymienieni w art. 20 i art mogą wezwać wykazania, przy pomocy wszelkich środków, swojej tożsamości każdego, wobec kogo istnieje jeden lub kilka prawdopodobnych powodów, by podejrzewać: że popełnił lub usiłował popełnić przestępstwo lub wykroczenie; że czyni przygotowania do popełnienia zbrodni lub występku; że może udzielić informacji użytecznych w postępowaniu w sprawie zbrodni lub występku; że jest poszukiwany przez organ sądowy. Na pisemne zarządzenie prokuratora Republiki na potrzeby wykrywania i ścigania określonych przez niego przestępstw lub wykroczeń, na tych samych zasadach można kontrolować tożsamość każdej osoby w miejscach i czasie określonych przez prokuratora. Okoliczność, że w wyniku kontroli zostaną ujawnione przestępstwa lub wykroczenia inne niż określone w zarządzeniu prokuratora Republiki, nie jest podstawą nieważności postępowań wpadkowych. Tożsamość każdej osoby niezależnie od jej zachowania może również podlegać kontroli na zasadach określonych 52

4 w akapicie pierwszym w celu zapobieżenia zagrożeniu dla porządku publicznego, w szczególności bezpieczeństwa osób i mienia. W strefie mieszczącej się między granicą lądową między Francją i państwami będącymi stronami konwencji podpisanej w Schengen r. a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju, a także w publicznie dostępnych strefach portów, lotnisk i dworców kolejowych lub autobusowych dostępnych dla ruchu międzynarodowego, wskazanych w drodze zarządzenia, również możliwe jest kontrolowanie, zgodnie z zasadami określonymi w akapicie pierwszym, tożsamości osób w celu sprawdzenia przestrzegania obowiązku posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą. Jeżeli kontrola ma miejsce na pokładzie pociągu obsługującego połączenie międzynarodowe, to może zostać przeprowadzona na odcinku trasy między granicą i pierwszym przystankiem znajdującym się w odległości ponad 20 kilometrów od granicy. Jednak w przypadku linii kolejowych wykonujących połączenie międzynarodowe i których obsługiwanie charakteryzuje się szczególnymi cechami, kontrola może zostać również przeprowadzona na odcinku trasy między tym przystankiem i przystankiem znajdującym się w odległości do 50 kolejnych kilometrów. Te linie i przystanki zostaną określone w drodze zarządzenia ministra. W przypadku gdy odcinek autostrady rozpoczyna się w strefie, o której mowa w zdaniu pierwszym, a pierwszy punkt poboru opłat znajduje się poza linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb lądu, kontrola może być przeprowadzana na parkingach aż do tego pierwszego punktu poboru opłat, a także w punkcie poboru opłat i przyległych parkingach. Punkty poboru opłat, które są objęte tym przepisem, zostaną wyznaczone w drodze zarządzenia. Okoliczność, że kontrola tożsamości doprowadzi do ujawnienia przestępstw innych niż nieprzestrzeganie wyżej wymienionych obowiązków, nie stanowi przyczyny nieważności postępowań wpadkowych. Postępowanie krajowe i pytania skierowane w postępowaniu prejudycjalnym: 16. A. Melki i S. Abdeli, obywatele algierscy przebywający we Francji nielegalnie, zostali poddani, zgodnie z art akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego, kontroli policyjnej w strefie mieszczącej się między granicą lądową Francją i Belgii a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju r. prefekt regionu Północy Republiki Francuskiej doręczył A. Melkiemu i S. Abdeliemu, odpowiednio, decyzję o wydaleniu w trybie administracyjnym oraz decyzję o umieszczeniu w strzeżonym ośrodku niepodlegającym kompetencji administracji penitencjarnej. 17. Zarówno A. Melki, jak i S. Abdeli skierowali do sądu ds. swobód i zatrzymań (juge des libertés et de la détention), do którego prefekt zwrócił się o przedłużenie pobytu w strzeżonym ośrodku, pismo zawierające priorytetowe pytanie o zgodność z Konstytucją. Każdy z nich twierdził, że art akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego narusza prawa i wolności zagwarantowa ne przez Konstytucję. 18. W dwóch decyzjach z r. sąd ds. swobód i zatrzymań postanowił o skierowaniu do Cour de cassation następującego pytania: czy art akapit czwarty kodeksu postępowania karnego narusza prawa i wolności zagwarantowane przez Konstytucję Republiki Francuskiej, oraz zdecydował o przedłużeniu pobytu A. Melkiego i S. Abdeliego w strzeżonym ośrodku o 15 dni. 19. Według sądu odsyłającego A. Melki i S. Abdeli, utrzymując że art akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania francuskiego jest sprzeczny z Konstytucją Republiki Francuskiej, powołują się na jej art Twierdzą, że zobowiązania wynikające z traktatu z Lizbony, w tym zobowiązanie doty czące swobody przepływu osób, mają moc konstytucyjną w świetle art wspomnianej Konstytucji i że art akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego, który zezwala na przeprowadzanie kontroli na granicach Francji z państwami członkowskimi, jest sprzeczny z zasadą swobody przepływu osób, ustanowioną w art. 67 ust. 2 TFUE, który stanowi, że Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych. 20. Sąd odsyłający rozważa, przede wszystkim, pytanie o zgodność przepisów art akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego z prawem UE oraz z Konstytucją. 21. Cour de cassation wyjaśnia, że z art i art zarządzenia nr i z art. 62 Konstytucji wynika, że sądy orzekające co do istoty, wskutek ustawy organicznej nr , zostały pozbawione możliwości skierowania do Tr ybunału pytania prejudycjalnego, jeśli zostało skierowane priorytetowe pytanie o zgodność z Konstytucją do Conseil constitutionnel 22. Przyjmując pogląd, że decyzja o skierowaniu pytania priorytetowego co do konstytucyjności do Conseil constitutionnel zależy od interpretacji prawa UE, Cour de cassation skierował do Trybunału następujące pytania prejudycjalne: 1) Czy art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, podpisanego w Lizbonie z r., stoi na przeszkodzie przepisom ustawowym, takim jak art. art (akapit drugi) i 23-5 (akapit drugi) zarządzenia nr (...) w zakresie, w jakim nakładają na sądy obowiązek rozstrzygnięcia w trybie priorytetowym o skierowaniu do Conseil constitutionnel podniesionego przed nimi pytania prawnego o zgodność z Konstytucją, w sytuacji gdy takie pytanie dotyczy niezgodności z Konstytucją przepisu prawa krajowego z uwagi na jego niezgodność z prawem Unii? 2) Czy art. 67 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, podpisanego w Lizbonie z r., stoi na przeszkodzie przepisom ustawowym, takim jak 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego 4, zgodnie z którym «w strefie mieszczącej się między granicą lądową między Francją i państwami będącymi stronami konwencji podpisanej w Schengen z r. a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju, a także w publicznie dostępnych strefach portów, lotnisk i dworców kolejowych lub autobusowych dostępnych dla ruchu międzynarodowego, wskazanych w drodze zarządzenia, 53

5 również możliwe jest kontrolowanie, zgodnie z zasadami określonymi w akapicie pierwszym, tożsamości osób w celu sprawdzenia przestrzegania obowiązku posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą. Jeżeli kontrola ma miejsce na pokładzie pociągu obsługującego połączenie międzynarodowe, może zostać przeprowadzona na odcinku trasy między granicą i pierwszym przystankiem znajdującym się w odległości ponad 20 kilometrów od granicy. Jednakże w przypadku linii kolejowych wykonujących połączenie międzynarodowe i których obsługiwanie charakteryzuje się szczególnymi cechami, kontrola może zostać również przeprowadzona na odcinku trasy między tym przystankiem i przystankiem znajdującym się w odległości do 50 kolejnych kilometrów. Te linie i przystanki zostaną określone w drodze zarządzenia ministra. W przypadku gdy odcinek autostrady rozpoczyna się w strefie, o której mowa w zdaniu pierwszym, a pierwszy punkt poboru opłat znajduje się poza linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb lądu, kontrola może być przeprowadzana na parkingach aż do tego pierwszego punktu poboru opłat, a także w punkcie poboru opłat i przyległych parkingach. Punkty poboru opłat, które są objęte tym przepisem, zostaną wyznaczone w drodze zarządzenia»? Punkty zostały pominięte w niniejszym opracowaniu. 31. W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zwraca się w istocie o wyjaśnienie, czy art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie przepisom ustawy krajowej, ustanawiającej procedurę oceny konstytucyjności prawa krajowego i nakładającej na sądy obowiązek rozstrzygnięcia w trybie priorytetowym o skierowaniu do Conseil constitutionnel podniesionego przed nimi pytania prawnego o zgodność z Konstytucją w sytuacji, gdy takie pytanie dotyczy niezgodności z Konstytucją przepisu prawa krajowego z uwagi na jego sprzeczność z prawem Unii. Punkty zostały pominięte w niniejszym opracowaniu. 40. Artykuł 267 TFUE przyznaje Trybunałowi jurysdykcję do wydania wyroku prejudycjalnego w zakresie interpretacji Traktatów i aktów instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii oraz ważności tych aktów. Akapit drugi tego artykułu przewiduje, że w przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania; a akapit trzeci przewiduje, że w przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. 41. Wynika z tego, po pierwsze, że jeżeli jest to odpowiednie, w pewnych okolicznościach, dla pytań dotyczących wyłącznie prawa krajowego, które mają zostać rozstrzygnięte w czasie skierowania pytania do Trybunału (zob. wyrok w połączonych sprawach: 36/80 i 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association i inni, ECR 1981, s. 735, pkt 6), sądy krajowe mają najszersze uznanie co do skierowania pytania do Trybunału, jeśli uznają, że zawisła przed nimi sprawa dotyczy zagadnień interpretacji prawa UE lub jego ważności, wymagających decyzji sądu (zob. np. sprawa 166/73, Rheinmühlen-Düsseldorf, ECR 1974, s. 33, pkt 3; sprawa C-348/89, Mecanarte, ECR 1991, s. I-3277, pkt 44; sprawa C-210/06, Cartesio, Zb. Orz. 2008, s. I-9641, pkt 88). 42. Trybunał uznał, że krajowa norma przewidująca, że sądy, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu i są związane wyrokiem sądu wyższego, nie może pozbawiać sądu niższego uprawnienia przewidzianego w art. 267 TFUE do skierowania pytania w zakresie interpretacji prawa UE do Trybunału (zob. Rheinmühlen-Düsseldorf, pkt 4 i pkt 5, Cartesio, pkt 94). Sąd niższy musi mieć swobodę, w szczególności jeśli uważa, że wyrok sądu wyższego może doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem UE, skierowania pytania do Trybunału w tym zakresie (C-378/08, ERG i inni, Zb. Orz. 2010, s. I-0000, pkt 32). 43. Po drugie, Trybunał uznał, że sąd krajowy, który ma zastosować w ramach swojej jurysdykcji przepisy prawa UE, ma obowiązek przyznać tym przepisom pełną skuteczność, jeżeli taka jest potrzeba, odmawiając z własnej inicjatywy zastosowania wszelkich sprzecznych z nim przepisów prawa krajowego, nawet przyjętych później, i nie ma w tym zakresie obowiązku oczekiwania na uchylenie tych przepisów przez ustawodawcę czy w inny konstytucyjny sposób (np. Simmenthal, pkt 21 i pkt 24; C-187/00, Kutz-Bauer, ECR 2003, s. I-2741, pkt 73; C-387/02, C-391/02 i C-403/02, Berlusconi i inni, Zb. Orz. 2005, s. I-3565, pkt 72; C-314/08, Filipiak, Zb. Orz. 2009, s. I-0000, pkt 81). 44. Każdy przepis prawa krajowego lub każda praktyka legislacyjna, administracyjna czy sądowa, która mogłaby osłabić efektywność prawa UE, odbierając właściwemu sądowi krajowemu, który ma zastosować to prawo, uprawnienie do podjęcia wszelkich środków do niestosowania krajowych przepisów, które mogłyby pozbawić regulacje prawa Unii Europejskiej pełnej mocy i skuteczności, jest niezgodna z podstawowymi wymogami prawa UE (Simmenthal, pkt 22; C-213/89, Factortame i inni, ECR 1990, s. I-2433, pkt 20). Nastąpiłoby to w sytuacji konfliktu pomiędzy przepisami prawa UE i prawa krajowego, gdy rozwiązanie tego konfliktu zostałoby zastrzeżone dla organu innego niż sąd, który ma zastosować prawo UE, nawet gdy takie ograniczenie efektywności prawa UE miałoby charakter jedynie czasowy (zob. w tym zakresie Simmenthal, pkt 23). 45. W końcu Trybunał stwierdził, że sąd krajowy, który w sprawie związanej z prawem UE uznaje, iż przepis prawa krajowego jest nie tylko sprzeczny z prawem UE, lecz także niekonstytucyjny, nie traci prawa ani nie może unikać obowiązku wynikającego z art. 267 TFUE do skierowania pytania do Trybunału co do interpretacji lub ważności prawa UE, z tego powodu, że uznanie, iż przepis prawa krajowego jest niekonstytucyjny, jest przedmiotem obowiązkowego pytania do sądu konstytucyjnego. Efektywność prawa UE byłaby zagrożona, gdyby obowiązek skierowania sprawy do sądu konstytucyjnego mógł powstrzymać 54

6 sąd krajowy, rozpatrujący sprawę z aspektem prawa UE, od wykonania uprawnienia przyznanego w art. 267 TFUE do skierowania do Trybunału pytania dotyczącego interpretacji lub ważności prawa UE, które pozwoliłoby mu na rozstrzygnięcie, czy przepis prawa krajowego jest zgodny z prawem UE (Mecanarte, pkt 39, pkt 45 i pkt 46). 46. Z przytoczonego wyżej orzecznictwa wynika, że w odniesieniu do takiego przepisu prawa krajowego, jakiego dotyczy pytanie pierwsze w niniejszej sprawie, trzeba zauważyć, że sąd odsyłający przyjmuje założenie, że według tych przepisów Conseil constitutionnel rozpatrując pytanie o konstytucyjność, oparte na fakcie niezgodności odpowiedniej regulacji z prawem UE, rozstrzyga również, czy regulacja ta jest zgodna z prawem UE. Jeżeli tak jest, sąd krajowy kierując pytanie dotyczące zgodności z Konstytucją, nie może przed tym wystąpieniem rozstrzygnąć o zgodności danej regulacji z prawem UE ani też skierować wniosku o orzeczenie wstępne w odniesieniu do niej do Trybunału. Co więcej, jeżeli Conseil constitutionnel uznałaby, że dana regulacja jest zgodna z prawem UE, sąd rozstrzygający sprawę nie mógłby, po rozstrzygnięciu Conseil constitutionnel, które jest wiążące dla wszystkich sądów, skierować wniosku do Trybunału o orzeczenie prejudycjalne. To samo dotyczyłoby sytuacji, gdyby zarzut niezgodności regulacji z Konstytucją został podniesiony w postępowaniu przed Conseil d État lub Cour de cassation. 47. Zgodnie z tą interpretacją krajowe przepisy, których dotyczy pytanie w tej sprawie, skutkowałyby uniemożliwieniem sądom powszechnym i administracyjnym, zarówno przed wystąpieniem z pytaniem o konstytucyjność, jak i w zależności od przypadku, po rozstrzygnięciu Conseil constitutionnel w tym zakresie, wykonania ich uprawnienia lub wypełnienia ich obowiązku przewidzianego w art. 267 TFUE do skierowania wniosku o rozstrzygnięcie prejudycjalne do Trybunału. Należy stwierdzić, że jak wynika z zasad wskazanych w orzecznictwie przytoczonym w pkt powyżej, art. 267 TFUE wyklucza regulacje krajowe, takie jak wskazane w pytaniu. 48. Jednak, jak wskazano w pkt powyżej, rząd francuski i belgijski przyjmują odmienną interpretację regulacji prawa francuskiego, wskazanych w pierwszym pytaniu sądu odsyłającego, polegając m.in. na rozstrzygnięciach Conseil constitutionnel nr DC z r. i Conseil d État nr z r., które zostały wydane po skierowaniu przez Cour de cassation pytania prejudycjalnego do Trybunału. 49. W tym zakresie należy przypomnieć, że do sądu krajowego występującego z pytaniem należy wskazanie prawidłowej interpretacji prawa krajowego. 50. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do sądu krajowego należy interpretacja prawa krajowego, tak dalece, jak to możliwe, w sposób zapewniający zgodność z wymogami prawa UE (C-262/97, Engelbrecht, ECR 2000, s. I-7321, pkt 39; C-115/08, ČEZ, Zb. Orz. 2009, s. I-0000, pkt 138; C-91/08, Wall, Zb. Orz. 2010, s. I-0000, pkt 70). W świetle wspomnianych wyżej rozstrzygnięć Conseil constitutionnel i Conseil d État taka interpretacja krajowych przepisów, które wprowadzają mechanizm badania konstytucyjności, nie może być wykluczona. 51. Odpowiedź na pytanie, czy możliwa jest interpretacja mechanizmu pytań priorytetowych, dotyczących zgodności z Konstytucją w zgodzie z wymogami prawa UE, nie może pomijać zasadniczych cech systemu współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, ustanowionego w art. 267 TFUE, jakie wynikają z cytowanego wyżej w pkt orzecznictwa. 52. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, aby zapewnić pierwszeństwo prawa UE, funkcjonowanie tego sytemu współpracy wymaga, aby sąd krajowy miał swobodę w skierowaniu pytania do Trybunału, które uważa za konieczne, na dowolnym etapie postępowania, który uzna za odpowiedni, nawet po zakończeniu wpadkowego postępowania dotyczącego zgodności z Konstytucją. 53. W zakresie, w jakim krajowe przepisy przewidują obowiązek wszczęcia procedury badania zgodności z Konstytucją, która uniemożliwiłaby sądowi krajowemu natychmiastową odmowę zastosowania przepisu krajowego niezgodnego z prawem UE, funkcjonowanie systemu ustanowionego w art. 267 TFUE niezależnie od tego wymaga, aby sąd miał swobodę, po pierwsze, przyjęcia każdego odpowiedniego środka zapewniającego tymczasową ochronę prawną uprawnień przyznanych w prawie UE, a po drugie, aby mógł nie zastosować, po zakończeniu takiego postępowania wpadkowego (dotyczącego konstytucyjności), tego przepisu krajowego, który sąd uzna za niezgodny z prawem UE. 54. Należy zauważyć, że priorytetowy charakter postępowania wpadkowego w zakresie konstytucyjności prawa krajowego, które przede wszystkim implementuje przepisy dyrektywy UE, nie może ograniczać jurysdykcji Trybunału w zakresie samodzielnego stwierdzenia nieważności aktu prawa UE, w szczególności dyrektywy, gdyż celem tej jurysdykcji jest zagwarantowanie pewności prawa przez zapewnienie jednolitości stosowania prawa UE (zob. 314/85, Foto-Frost, ECR 1987, s. 4199, pkt 15 do pkt 20; C-344/04, IATA i ELFAA, Zb. Orz. 2006, s. I-403, pkt 27; C-119/05, Lucchini, Zb. Orz. 2007, s. I-6199, pkt 53). 55. W zakresie, w jakim priorytetowy charakter postępowania w zakresie konstytucyjności prowadzi do uchylenia przepisu krajowego który implementuje przepisy dyrektywy UE na tej podstawie, że przepis ten jest niezgodny z konstytucją krajową, Trybunał mógłby, w praktyce, zostać pozbawiony możliwości, na żądanie sądów krajowych rozstrzygających sprawy w danym państwie członkowskim, weryfikacji ważności takiej dyrektywy w odniesieniu do tych samych podstaw odnoszących się do wymogów prawa pierwotnego, a w szczególności praw uznanych w Karcie Praw Podstawowych UE, której art. 6 TUE przyznaje taką samą moc, jak traktatom. 56. Zanim dokonana zostanie ocena konstytucyjności przepisów, które implementują dyrektywę UE, na podstawie takich samych podstaw, jakie dotyczą wątpliwości co do ważności samej dyrektywy, sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, są zasadniczo, zgodnie z art. 267 TFUE, zobowiązane wystąpić do Trybunału z pytaniem o ważność dyrektywy, a co za tym idzie wyciągnąć odpowiednie wnioski z orzeczenia prejudycjalnego wydanego przez Trybunał, chyba że sąd wszczynający postępowanie w sprawie konstytucyjności wystąpił z takim pytaniem do Trybunału, zgodnie z akapitem drugim 55

7 art. 267 TFUE. W odniesieniu do krajowych przepisów implementujących dyrektywę pytanie dotyczące ważności dyrektywy ma pierwszeństwo w świetle obowiązku transpozycji dyrektywy. Dodatkowo, nałożenie ścisłych terminów badania przez sądy krajowe nie może uniemożliwiać wystąpienia prejudycjalnego w zakresie ważności dyrektywy. 57. Wobec powyższego odpowiedź na pierwsze pytanie jest następująca: Artykuł 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów państwa członkowskiego, które wprowadzają wpadkową kontrolę zgodności z konstytucją ustaw krajowych, o ile priorytetowy charakter tego postępowania skutkuje uniemożliwieniem zarówno przed skierowaniem pytania o zgodność z konstytucją do sądu krajowego sprawującego kontrolę nad zgodnością ustaw z konstytucją, jak i, ewentualnie, po wydaniu orzeczenia w tej kwestii przez ten sąd wszystkim pozostałym sądom krajowym skorzystania z ich uprawnienia lub spełnienia obowiązku, polegających na wystąpieniu do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Natomiast art. 267 TFUE nie stoi na przeszkodzie istnieniu takiego uregulowania krajowego, o ile pozostałe sądy krajowe zachowują swobodę: zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z każdym pytaniem prejudycjalnym, jakie uważa za niezbędne, i to na każdym etapie postępowania, nawet po zakończeniu postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją; stosowania wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia tymczasowej ochrony sądowej praw gwarantowanych w porządku prawnym Unii oraz odstąpienia od stosowania, po zakończeniu takiego postępowania wpadkowego, tego krajowego przepisu ustawowego, jeżeli uważa go za sprzeczny z prawem Unii. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy przepisy krajowe, których dotyczy sprawa główna, mogą być interpretowane zgodnie z tymi wymogami prawa Unii. Punkty zostały pominięte w niniejszym opracowaniu. Zgodnie z powyższym, Trybunał (Wielka Izba) orzeka: 1) Artykuł 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów państwa członkowskiego, które wprowadzają wpadkową kontrolę zgodności z konstytucją ustaw krajowych, o ile priorytetowy charakter tego postępowania skutkuje uniemożliwieniem zarówno przed skierowaniem pytania o zgodność z konstytucją do sądu krajowego sprawującego kontrolę nad zgodnością ustaw z konstytucją, jak i, ewentualnie, po wydaniu orzeczenia w tej kwestii przez ten sąd wszystkim pozostałym sądom krajowym skorzystania z ich uprawnienia lub spełnienia obowiązku, polegających na wystąpieniu do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Natomiast art. 267 TFUE nie stoi na przeszkodzie istnieniu takiego uregulowania krajowego, o ile pozostałe sądy krajowe zachowują swobodę: zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z każdym pytaniem prejudycjalnym, jakie uważa za niezbędne, i to na każdym etapie postępowania, nawet po zakończeniu postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją; stosowania wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia tymczasowej ochrony sądowej praw gwarantowanych w porządku prawnym Unii oraz odstąpienia od stosowania, po zakończeniu takiego postępowania wpadkowego, tego krajowego przepisu ustawowego, jeżeli uważa go za sprzeczny z prawem Unii. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy przepisy krajowe, których dotyczy sprawa główna, mogą być interpretowane zgodnie z tymi wymogami prawa Unii. 2) Artykuł 67 ust. 2 TFUE oraz art. 20 i art. 21 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) stoją na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego, które przyznaje organom policji państwa członkowskiego uprawnienie do kontrolowania wyłącznie w strefie 20 kilometrów w głąb kraju, licząc od granicy lądowej tego państwa z innymi państwami będącymi stronami KWUS tożsamości każdej osoby, niezależnie od jej zachowania i istnienia szczególnych okoliczności wskazujących na ryzyko zagrożenia dla porządku publicznego, w celu ustalenia, czy przestrzega ona obowiązków posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą, jeżeli uregulowanie to nie zawiera niezbędnego zakreślenia tego uprawnienia gwarantującego, że praktyczne wykonywanie uprawnienia do przeprowadzania kontroli tożsamości nie przybierze skutku równoważnego ze skutkiem odpraw na granicach. Szczegółowe informacje o prenumeracie oraz zakupie pojedynczych egzemplarzy można uzyskać pod numerem infolinii ; fax (0 22) , handel@wolterskluwer.pl Zamówienia na prenumeratę Europejskiego Przeglądu Sądowego przyjmują również: RUCH SA OKDP w Warszawie, tel. (0 22) , , , infolinia ; GLM SERVICE, tel. (0-22) ; GARMOND PRESS SA, tel. (0 22) ; KOLPORTER SA, tel. (0 22) , (0 22)