SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2018) 468 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie oceny i realizacji programów pomocy unijnej na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Słowacji i Litwie {SWD(2018) 344 final} PL PL

2 1 WPROWADZENIE W chwili przystąpienia do UE, Bułgaria, Słowacja i Litwa zobowiązały się do zamknięcia ośmiu reaktorów jądrowych przed końcem ich planowego okresu działania: elektrowni jądrowej Kozłoduj w Bułgarii (bloki 1 4); elektrowni jądrowej Bohunice V1 na Słowacji (dwa bloki); oraz elektrowni jądrowej Ignalina na Litwie (dwa bloki). UE zobowiązała się udzielić wsparcia finansowego do celów bezpiecznej likwidacji tych reaktorów. Dnia 13 grudnia 2013 r. przyjęto dwa rozporządzenia Rady 1, 2 w celu zapewniania wsparcia tych programów likwidacji w wieloletnich ramach finansowych (WRF) na lata , kontynuując pomoc udzielaną w poprzednich okresach. W niniejszym sprawozdaniu podsumowano wnioski z oceny śródokresowej unijnych programów pomocy na rzecz likwidacji obiektu jądrowego (zwanych dalej programami ) w Bułgarii, na Słowacji i na Litwie; dokonano w nim również przeglądu postępów poczynionych w 2017 r. i w latach poprzednich. Sprawozdanie spełnia wymogi w zakresie sprawozdawczości określone w art. 6 i art. 9 rozporządzeń. W trakcie obowiązywania WRF na lata Komisja przedstawiła trzy sprawozdania na ten temat 3,4,5. W niniejszym sprawozdaniu, jak określono w planie działania oceny śródokresowej 6, przeanalizowano i przedstawiono: w jakim stopniu osiągnięte zostały cele programów Kozłoduj, Bohunice i Ignalina pod względem rezultatów i skutków; skuteczność wykorzystania środków; oraz wartość dodaną UE Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1368/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia unijnego dla programów pomocy dotyczących likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii i na Słowacji oraz uchylające rozporządzenia (Euratom) nr 549/2007 i (Euratom) nr 647/2010 (Dz.U. L 346 z , s. 1) i sprostowanie (Dz.U. L 8 z , s. 31). Rozporządzenie Rady (UE) nr 1369/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia unijnego dla programu pomocy dotyczącego likwidacji obiektu jądrowego na Litwie oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1990/2006 (Dz.U. L 346 z , s. 7) oraz sprostowanie (Dz.U. L 8 z , s. 30 i Dz.U. L 121 z , s. 59). Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie realizacji zadań w ramach programu pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Litwie i na Słowacji w 2016 r. i latach poprzednich COM(2017) 328 final. Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie realizacji zadań w ramach programu pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Litwie i na Słowacji w 2015 r. i latach poprzednich COM(2016) 405 final. Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie realizacji zadań w ramach programu pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Litwie i na Słowacji w okresie COM(2015) 78 final. 1

3 Zgodnie z art. 9 obu rozporządzeń ocena dotyczy również istnienia potrzeby zmiany celów szczegółowych i procedur wykonawczych 7 opisanych, odpowiednio, w art. 2 ust. 2 i art. 7. Należy zauważyć, że w obecnych rozporządzeniach ograniczono zakres programów jedynie do działań likwidacyjnych, wykluczając środki łagodzące w sektorze energetycznym, które wspierano w poprzednich okresach. Takie przejście od finansowania złożonego połączenia projektów związanych z energią i likwidacją do jednego ukierunkowanego wysiłku dotyczącego programów likwidacji przy wsparciu zatwierdzonych szczegółowych planów likwidacji stanowiło kluczowy warunek dla zwiększonej efektywności i skuteczności. 2 CELE W przypadku obu rozporządzeń dąży się do osiągnięcia ogólnego celu, jakim jest pomoc odpowiednim państwom członkowskim w bezpiecznym osiągnięciu końcowego stadium likwidacji przy zachowaniu najwyższych norm bezpieczeństwa. We wszystkich trzech przypadkach odpowiednio określono programy pod względem ich zakresu, budżetu i planowania, przy terminach zakończenia wyznaczonych poza obecnym okresem finansowania. Trwałe składowanie wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych w głębokich warstwach geologicznych nie wchodzi w zakres programów i musi zostać szczegółowo opracowane przez każde państwo członkowskie w krajowym programie gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi zgodnie z wymogami odpowiedniej dyrektywy 8,9. W rozporządzeniach określono również cele szczegółowe: Wszystkie trzy programy: przeprowadzenie prac demontażowych w turbinowni i w budynkach pomocniczych; bezpieczne zagospodarowanie odpadów z likwidacji zgodnie ze szczegółowymi planami zagospodarowania odpadów. Programy Kozłoduj i Bohunice: demontaż dużych podzespołów i urządzeń w budynkach reaktorów Decyzja wykonawcza Komisji z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie zasad stosowania w odniesieniu do programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Litwie i na Słowacji w okresie , C(2014) 5449 final. Dyrektywa Rady 2011/70/Euratom z dnia 19 lipca 2011 r. ustanawiająca ramy wspólnotowe w zakresie odpowiedzialnego i bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi (Dz.U. L 199 z , s ). Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z postępów we wdrażaniu dyrektywy Rady 2011/70/EURATOM oraz w sprawie rejestru odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego obecnych na terytorium i prognoz na przyszłość COM(2017) 236 final. 2

4 Program Ignalina: usunięcie paliwa z rdzenia reaktora w bloku 2 oraz z basenów paliwowych reaktorów w blokach 1 i 2 do suchego przechowalnika wypalonego paliwa jądrowego; bezpieczne utrzymanie bloków reaktorów. W procedurach wykonawczych 7 określa się podstawę każdego programu likwidacji aż do momentu osiągnięcia odpowiedniego końcowego stadium i przedstawia konkretne cele dla każdego celu szczegółowego. 3 NARZĘDZIA Komisja przeprowadziła ocenę śródokresową głównie w oparciu o: 1) badanie zewnętrzne 10 przeprowadzone w 2017 r., które obejmowało gruntowne badanie źródeł wtórnych, wywiady z zainteresowanymi stronami, do których skierowana była inicjatywa, kontrole w terenie, analizę konsultacji publicznych i dodatkowych ukierunkowanych konsultacji, analizę porównawczą z porównywalnymi instrumentami i panel ekspertów; 2) badanie zewnętrzne 11 przeprowadzone w 2016 r., które obejmowało ocenę ogólnych szacowanych kosztów programów, ogólną ocenę ryzyka, analizę finansowania publicznego i innych źródeł finansowania oraz analizę solidności budżetów państw; 3) tematyczną weryfikację postępowań o udzielenie zamówienia przeprowadzonych przez zewnętrznego wykonawcę; 4) wewnętrzną ocenę wyników okresowego monitorowania przeprowadzonego przez Komisję i dokumentacji przedstawionej przez zainteresowane strony; 5) sprawozdanie specjalne 12 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. 4 OCENA ADEKWATNOŚCI, SPÓJNOŚCI, EFEKTYWNOŚCI, SKUTECZNOŚCI I WARTOŚCI DODANEJ UE W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy programy są na drodze do zrealizowania zamierzonych celów, i zawarto w nim zalecenia dotyczące sposobów usprawnienia realizacji tych celów. Do niniejszego sprawozdania dołączono dokument roboczy służb Komisji, w którym przedstawiono informacje faktyczne i analizę. Wszyscy operatorzy odpowiedzialni za likwidację pracują nad działaniami likwidacyjnymi. Słowacja poczyniła największe postępy i przeprowadza obecnie demontaż i odkażanie w budynku reaktora w obiekcie Bohunice. W budynkach Support to the mid-term evaluation of the Nuclear Decommissioning Assistance Programmes, sprawozdanie końcowe, EY, 2017 r. Nuclear Decommissioning Assistance Programme (NDAP) Assessment of the robustness of the financing plans considering the economic-financial-budgetary situation in each concerned Member State and of the relevance and feasibility of the detailed decommissioning plans, Deloitte, NucAdvisor, VVA Europe, badanie przygotowane dla DG ds. Energii Komisji Europejskiej, 2016 r. Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 22/2016 Programy pomocy unijnej na rzecz likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji od 2011 r. poczyniono pewne postępy, lecz wciąż należy zmierzyć się z najpoważniejszymi wyzwaniami. 3

5 pomocniczych w obiektach Kozłoduj i Ignalina demontaż i odkażanie są na zaawansowanym etapie. Ponadto główny projekt związany z bezpieczeństwem na Litwie zakładający usunięcie wypalonego paliwa jądrowego z reaktora RBMK (podobnego do paliwa stosowanego w Czarnobylu) jest obecnie na bardzo zaawansowanym etapie. Usunięcie paliwa z rdzenia reaktora w bloku drugim zakończono dnia 25 lutego 2018 r. (tj. 15 miesięcy przed wyznaczonym terminem). Na ogół programy są na drodze do osiągnięcia szczegółowych celów określonych w rozporządzeniach przy finansowaniu przewidzianym w ramach tych WRF. W odniesieniu do działań monitorujących zaobserwowano wyraźną tendencję wzrostu skuteczności, co potwierdzają niezależni eksperci. W niektórych obszarach należy dodatkowo ograniczyć i ściśle monitorować ryzyko opóźnień. Ocenę przeprowadzono pod względem pięciu głównych kryteriów: adekwatności, spójności, efektywności, skuteczności i wartości dodanej UE. Adekwatność 1) Jeżeli chodzi o WRF na lata , cele ogólne i szczegółowe programów pozostają w dużej mierze adekwatne pod względem odpowiedzi na potrzeby, które określono podczas przygotowywania WRF (tj. poczynienie postępów w zakresie likwidacji w stopniu, którego już nie można cofnąć, oraz osiągnięcie zwiększonego bezpieczeństwa). Spójność 2) Rozporządzenia są spójne z polityką UE, której celem jest zapewnienie najwyższego poziomu bezpieczeństwa jądrowego. Podstawę prawną programów opracowano w sposób zapewniający jej pełną spójność z dorobkiem prawnym traktatu EWEA, w szczególności w obszarze bezpieczeństwa jądrowego 13,14 i gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi 8. Nie stanowi to uszczerbku dla wyjątkowego charakteru finansowania UE wynikającego ze szczególnych wydarzeń historycznych, które leżą u podstaw tych programów. Wsparcie UE zapewniło przestrzeganie strategii natychmiastowego demontażu i umożliwiło szybsze obniżenie poziomu zagrożeń radiologicznych oraz zapobiegło przeniesieniu nieuzasadnionego obciążenia na przyszłe pokolenia, przy jednoczesnym częściowym pokryciu zobowiązań państw członkowskich. 3) Spełniając warunki wstępne, państwa członkowskie ukształtowały zakres programów. W konsekwencji długoterminowe gospodarowanie wypalonym paliwem jądrowym i odpadami wysokoaktywnymi wyraźnie wyłączono z programów i odpowiedzialność finansowa za nie spoczywa na państwach członkowskich zgodnie z dyrektywą Rady 2011/70/Euratom Dyrektywa Rady 2009/71/Euratom z dnia 25 czerwca 2009 r. ustanawiająca wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych (Dz.U. L 172 z , s. 18). Dyrektywa Rady 2014/87/Euratom z dnia 8 lipca 2014 r. zmieniająca dyrektywę 2009/71/Euratom ustanawiającą wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych (Dz.U. L 219 z , s. 42). 4

6 4) Programy są również spójne z polityką UE w takich obszarach, jak ochrona środowiska i ochrona socjalna. Skuteczność 5) Do tej pory poczyniono postępy we wszystkich trzech programach, a występujące od dawna problemy, które przeniesiono z poprzednich ram finansowych, zostały ostatecznie rozwiązane. Najważniejsze elementy infrastruktury gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi stały się gotowe do użytku albo realizowane są ostatnie etapy ich uruchamiania, co nadaje tempa działaniom likwidacyjnym. 6) We wszystkich trzech obiektach poczyniono znaczne postępy w zakresie demontażu i odkażania turbinowni i budynków pomocniczych. Operatorom odpowiedzialnym za likwidację udało się zidentyfikować i usunąć wąskie gardła w tych procesach. 7) Poczyniono postępy w zakresie demontażu i odkażania w budynkach reaktorów (obszar kontrolowany) we wszystkich trzech obiektach, zgodnie z harmonogramem odpowiedniego programu i terminami zakończenia. 8) Najważniejszymi produktami programów likwidacji są materiały, które można ponownie wykorzystać albo poddać recyklingowi, i kondycjonowane odpady promieniotwórcze, które można czasowo składować (tymczasowe składowanie odpadów) albo unieszkodliwić. We wszystkich trzech programach produkty te były mniej liczne niż dotychczas planowano z następujących powodów: (i) nieodłączne wątpliwości związane z charakterystyką elektrowni spowodowały przeszacowanie wartości docelowych; (ii) mniejszy wkład z demontażu do obiektów gospodarowania odpadami; oraz (iii) wyzwania techniczne związane ze szczególnymi strumieniami odpadów odziedziczonych. Okazało się jednak, że w ramach procesów gospodarowania odpadami możliwe jest na ogół osiągnięcie koniecznej przepustowości wydajności przy zachowaniu najwyższych norm bezpieczeństwa. Efektywność 9) Na początku obecnych WRF dane trzy państwa członkowskie ustanowiły szczegółowe plany likwidacji w celu spełnienia warunków wstępnych. Uwzględniono tym samym ogólne szacowane koszty programów i zaktualizowano je w odniesieniu do wcześniejszych problemów. W 2016 r. Komisja zakończyła ocenę tych nowych planów i stwierdziła, że są one kompletne, istotne, spójne, a ogólne szacowane koszty są na ogół właściwe co potwierdzają wyniki niezależnego przeglądu 11 pod warunkiem zwiększenia nieprzewidzianych wydatków do poziomu 16 %. Ustalono zatem wyraźnie zarówno granice zakresu wsparcia UE, jak i koszty podstawowe w celu monitorowania opłacalności. 10) Analiza wykazała, że w okresie obecnych ram finansowych programy realizowano na ogół w sposób opłacalny oraz że proces programowania jest o wiele bardziej zaawansowany. 11) Finansowa analiza porównawcza działań likwidacyjnych stanowi wyzwanie na całym świecie. To ograniczenie znajduje odzwierciedlenie w trudnościach, jakie występują przy porównywaniu trzech programów ze sobą i z innymi 5

7 programami likwidacji, pomimo powszechniejszego zastosowania międzynarodowej struktury kalkulacji kosztów likwidacji ) W analizie określono również główne czynniki wpływające na opłacalność: zarządzanie obowiązujące od 2014 r. skierowało programy w kierunku zwiększonej efektywności, a zmiany organizacyjne miały pozytywny wpływ na opłacalność; zwiększenie stopnia udziałów krajowych rzekomo przyczyniło się do większej odpowiedzialności i zainteresowania własnymi interesami gospodarczymi w państwach członkowskich. Nie udowodniono jednak, że wyższy wkład udziałów krajowych na poziomie projektów indywidualnych wiąże się z lepszymi wynikami; terminowe wdrażanie jest kluczowe dla opłacalności. Usuwanie przeszkód przeniesionych z poprzednich ram finansowych i nadrabianie w miarę możliwości nagromadzonych opóźnień przyczyniło się do osiągnięcia opłacalności (np. rozwiązanie długotrwałych sporów umownych w elektrowni Ignalina). Ponadto dzięki metodyce wartości wypracowanej 16 i zestawowi kluczowych wskaźników skuteczności zainteresowane strony programów są wyposażone w zestaw narzędzi pozwalający przewidzieć wpływ opóźnień, z możliwością ograniczenia lub uniknięcia negatywnego wpływu na koszty (zob. na przykład informacje na temat programu Bohunice); koszty pracy są istotnym składnikiem kosztów likwidacji nieodłącznie zależnym od czasu. Jeżeli pracę wykonuje głównie personel operatorów odpowiedzialnych za likwidację, opóźnienia mogą wpłynąć na koszt, zwłaszcza gdy mają one wpływ na ścieżkę krytyczną, tj. termin zakończenia programu. Aby ograniczyć to ryzyko, strategie zlecania na zewnątrz zapewniają odpowiednią elastyczność pozwalającą dostosować potrzeby i wysiłki. Wdrażanie takich strategii jest na zaawansowanym etapie w elektrowni Bohunice i postępuje w elektrowni Ignalina, gdzie w 2017 r. ustanowiono ustrukturyzowany plan zrób lub kup ; z drugiej strony oddelegowanie personelu elektrowni (który został zatrudniony w trakcie normalnej eksploatacji reaktorów) stanowi dobrą praktykę zarządzania wiedzą, ponieważ zapewnia przekazanie właściwego doświadczenia w celu obniżenia czasu wdrażania. Praktyka ta pociąga jednak za sobą ryzyko posiadania zbyt licznego personelu i ograniczenia elastyczności organizacji, w szczególności w przypadku, gdy nie są dostępne rozwiązania alternatywne; niektóre wyzwania techniczne pozostają nieodłącznie związane z procesem likwidacji, a rynek likwidacji jest nadal na etapie rozwoju. Doprowadziło to do przypadków utrudnień wśród wykonawców; wzrosty kosztów odnotowano w odniesieniu do zmian w prawodawstwie, a opóźnienia wydłużyły się w trakcie procesów zatwierdzania przez organ regulacyjny we wszystkich trzech krajach. Decyzje dotyczące bezpieczeństwa w dziedzinie jądrowej należy podejmować niezależnie od Międzynarodowa struktura kalkulacji kosztów likwidacji obiektów jądrowych, OECD 2012, NEA nr Miara postępu przedstawiająca wartość wykonanej pracy wyrażona w kategorii budżetu przeznaczonego na tę pracę. 6

8 szczególnych czynników gospodarczych; operatorzy odpowiedzialni za likwidację powinni zatem pracować z organami regulacyjnymi, aby przewidzieć takie zmiany w dziedzinie prawodawstwa i odpowiednio uwzględnić procesy regulacyjne w planowaniu projektu. Stwierdzono pewne dobre praktyki na Litwie i Słowacji, jednak problem ten dotknął programu Kozłoduj; mając na uwadze, że jedynie 3 z ponad 90 reaktorów zamkniętych w Europie zostały w pełni zlikwidowane, początkowo w ramach programów dążono do zwiększonej efektywności głównie w ramach uczenia się przez działanie. W tym zakresie dzielenie się wiedzą między trzema programami stanowiło kluczowe narzędzie do osiągania efektywności w trakcie obecnych WRF. Komisja stale zachęcała zainteresowane strony do dzielenia się dobrymi praktykami, w szczególności Słowację i Bułgarię z uwagi na podobieństwo ich elektrowni (reaktory VVER). Wartość dodana UE 13) Wartość dodana programów, tak jak postrzegano ją w przeszłości, maleje w sposób naturalny wraz z postępami we wdrażaniu. Od rozpoczęcia programów ich wartość dodana wzrosła pod względem bezpieczeństwa jądrowego i ograniczania ryzyka finansowego. Po 2020 r. szacowane luki w finansowaniu w Bułgarii i na Słowacji nie stwarzają zagrożenia dla zakończenia programów do planowanych terminów zakończenia. Na Litwie luka w finansowaniu po 2020 r. również uległa zmniejszeniu dzięki większemu zaangażowaniu tego kraju. Luka ta pozostaje jednak znaczna (1,331 mld EUR). Mimo że gospodarki trzech państw członkowskich wyraźnie są w stanie sprostać potrzebom finansowym przy pomocy krajowych środków finansowych, skutki takiego działania byłyby bardziej znaczące dla Litwy (0,3 % 0,5 % jej rocznego budżetu państwa). Programy przyczyniły się do znacznego obniżenia poziomu zagrożenia radiologicznego i zagrożenia dla ogółu społeczeństwa. Na Słowacji i w Bułgarii wyeliminowano najważniejsze zagrożenia związane z bezpieczeństwem jądrowym. Na Litwie nadal trwa usuwanie wypalonego paliwa jądrowego z budynków reaktora do czasu zakończenia tego procesu (którego zakończenie zaplanowano na 2022 r., ale który jest finansowany w ramach obecnych WRF) pozostałe zagrożenie radiologiczne zostanie obniżone o rzędy wielkości i będą je stanowić głównie napromieniowane rdzenie grafitowe. 14) Przemysł jądrowy UE zdecydowanie wkracza w nowy etap charakteryzujący się zwiększonymi działaniami podczas procesów końcowych w cyklu życia. Znaczne postępy poczyniono jednak jedynie w ramach kilku programów likwidacji, w tym w ramach programów Kozłoduj, Ignalina i Bohunice. Przemysł likwidacji nie osiągnął jeszcze zatem pełnej dojrzałości. W tym kontekście wsparcie programów likwidacji w Bułgarii, na Słowacji i Litwie udzielone przez UE zapewniło dodatkową wartość całemu unijnemu przemysłowi likwidacji w zakresie wiedzy, w tym wiedzy eksperckiej. Dzielenie się wiedzą i aspekty kapitalizacji programów stanowią zatem podstawę do zapewniania stałej wartości dodanej UE, wzmacniając w ten sposób bezpieczeństwo jądrowe. Proces ten można ponadto 7

9 wykorzystać w gospodarowaniu napromieniowanym grafitem, które stanowi wyzwanie techniczne na całym świecie 17. W 2017 r. program Kozłoduj poddano przeglądowi przeprowadzanemu co trzy lata zgodnie z krajowymi wymogami prawnymi i dobrą praktyką. Zgodnie z dostępnymi obecnie informacjami szacowany koszt końcowy 18 należy zwiększyć o 23 %. Z uwagi na to, że państwo członkowskie zapewniło zwiększony udział krajowy, potrzeby finansowe po 2020 r. wynoszą obecnie około 92 mln EUR. W każdym razie przyznane fundusze zapewniają skuteczne i efektywne realizowanie celów programu określonych w WRF na lata Poczyniono znaczne postępy w zakresie demontażu i odkażania turbinowni i budynków pomocniczych, a prace te mają się zakończyć do 2020 r. Jednym z głównych osiągnięć jest instalacja obiektu służącego ograniczeniu ilości odpadów zgodnego ze stanem techniki, który to obiekt zapewnia niezwykle wysokie wyniki w porównaniu z podobnymi obiektami w UE. W okresie obowiązywania obecnych WRF opóźnienia w programie Kozłoduj (zob. wartość wypracowana w stosunku do podstawy lub wskaźnika wykonania harmonogramu) nie miały dotychczas wpływu na ścieżkę krytyczną (termin zakończenia). Projekt zakładający demontaż Dotychczas nie przeprowadzono jeszcze demontażu żadnych reaktorów o rdzeniu grafitowym, mimo że wiele z nich zostało zamkniętych kilka lat temu. Oprócz Litwy również inne państwa członkowskie muszą rozpocząć podobne projekty, ponieważ mają one znaczne inwentarze napromieniowanego grafitu: Zjednoczone Królestwo ( t), Francja ( t), Litwa (3 800 t), Hiszpania (3 700 t), Włochy (3 000 t), Belgia (2 500 t), Niemcy (2 000 t). Szacowany koszt końcowy to przewidywany koszt całkowity zakończenia prac związanych z programem, który oblicza się w oparciu o dotychczasowe wyniki. Budżet końcowy stanowi całkowitą planowaną wartość programu (podstawę). 8

10 rdzeni reaktorów jest jednak na etapie przygotowawczym, a zakres postępów, jakich dokona się w ramach programu Kozłoduj, aby osiągnąć ten cel w 2020 r., pozostaje niejasny. W ramach programu Bohunice osiągnięto wysoki poziom dojrzałości: szacowany koszt końcowy całego programu nieznacznie się obniżył i jest wspierany przez plan dotyczący zagrożeń i zdarzeń awaryjnych zgodny ze stanem techniki; zapewnia to wysoki poziom pewności co do szacunków. Zrównoważenie zmian w szacowanych kosztach na poziomie projektu również pokazuje, że wstępne szacunki zasadniczo były prawidłowe mimo nieodłącznych wątpliwości związanych z tak złożonymi programami. Demontaż i odkażanie w turbinowni i w budynkach pomocniczych dobiega końca; ostatnie zadanie, tj. demontaż chłodni kominowych (zob. ilustracja z listopada 2017 r.), jest na dość zaawansowanym etapie i zostanie zakończone w 2018 r. Istotne prace w zakresie demontażu i odkażania przeprowadzono również w budynku reaktora pomimo wyzwań technicznych napotkanych na wczesnych etapach. Jak przedstawiono w poprzednich komunikatach 3, w odkażaniu głównego układu chłodzenia reaktora wystąpiły opóźnienia, które mogły mieć wpływ na termin zakończenia likwidacji. Okazało się jednak, że struktura zarządzania jest odpowiednia do zapewniania skuteczności i efektywności dzięki wczesnemu wykrywaniu problemów (monitorowanie, kluczowe wskaźniki skuteczności i zarządzanie wartością wypracowaną) i szybkiemu określaniu środków łagodzących. W konsekwencji działanie ponownie skierowano na właściwe tory, a operator odpowiedzialny za likwidację dokonał przeglądu ostatnich etapów programu, co pozwoliło uniknąć jakiegokolwiek wpływu na czas trwania likwidacji; obecnie utrzymuje się wstępny termin zakończenia procesu (2025 r.). Znajduje to 9

11 odzwierciedlenie w parametrach i wskaźnikach wartości wypracowanej (przerywana linia nakreśla nową podstawę i opiera się na połączeniu trzech nadchodzących ostatecznych projektów związanych z likwidacją). Do tej pory odkażono w pełni układy chłodzenia reaktora. Proces ten oznaczał, że do demontażu reaktorów potrzebna jest mniejsza liczba personelu i że dotrzymywany jest termin zakończenia programu wyznaczony na 2025 r. Z uwagi na typ reaktora program Ignalina stanowi pierwsze w swoim rodzaju wyzwanie. Szacowany budżet końcowy programu jest stabilny od 2014 r. Luka w finansowaniu po 2020 r. obniżyła się z uwagi na ostatnie polityczne zobowiązanie rządu litewskiego do utrzymania minimalnego poziomu udziałów krajowych na poziomie 14 % przez cały czas trwania programu. Przyznane obecnie fundusze zapewniają skuteczne i efektywne realizowanie celów programu określonych w WRF na lata Głównym osiągnięciem jest usunięcie wypalonego paliwa jądrowego z budynków reaktora. Proces ten rozpoczął się w czwartym kwartale 2016 r. i postępował zgodnie z planami; proces można było zakończyć wcześniej, nie stwarzając zagrożenia dla bezpieczeństwa operacyjnego. Zdjęcie przedstawia pojemniki osłonowe z wypalonym paliwem jądrowym składowane w nowym obiekcie tymczasowego składowania w październiku 2017 r. Poczyniono znaczne postępy w zakresie demontażu i odkażania turbinowni i budynków pomocniczych. Dokonano demontażu znacznych ilości sprzętu, zwiększając do maksimum wszelkie prawdopodobne możliwości ponownego wykorzystania i recyklingu. 10

12 W okresie obowiązywania obecnych WRF opóźnienia w programie Ignalina (zob. wartość wypracowana w stosunku do podstawy lub wskaźnika wykonania harmonogramu) nie miały dotychczas wpływu na ścieżkę krytyczną (termin zakończenia). Projekt zakładający demontaż rdzeni reaktorów jest jednak na etapie przygotowawczym i stanowi zagrożenie dla terminowego rozwoju programu po 2020 r. 11

13 5 OCENA ZARZĄDZANIA Struktura zarządzania zapewniła skuteczne i efektywne wdrażanie programów. Najważniejsze czynniki sukcesu obejmują wyraźne określenie ról i obowiązków, a także wzmocnione ramy monitorowania. Role i obowiązki Każde państwo członkowskie wyznaczyło koordynatora programu (wiceministra/sekretarza stanu) odpowiedzialnego za planowanie, koordynację i monitorowanie programu likwidacji. Takie działanie zapewniło kompleksowy nadzór nad programem na poziomie krajowym i zwiększyło dostęp Komisji do informacji w ramach wykonywanych przez nią zadań nadzorczych. W analizie określono również obszary, które wymagają dalszych usprawnień: większy udział państw członkowskich w roli zainteresowanych stron zaangażowanych finansowo w celu osiągnięcia ich zwiększonej odpowiedzialności wraz z większą rozliczalnością operatorów odpowiedzialnych za likwidację; należy zwiększyć terminowość corocznego cyklu planowania/sprawozdawczości poprzez uproszczenie procedur. Ramy monitorowania W każdym państwie członkowskim istnieją komitety pełniące funkcje w zakresie monitorowania i sprawozdawczości, którym współprzewodniczą przedstawiciel Komisji i koordynatorzy programu. Komitety są wyposażone w zestaw kluczowych wskaźników skuteczności i w szczegółowe cele, aby mogły kierować programami za pośrednictwem rzetelnej oceny i świadomego procesu decyzyjnego. Szczegółowe cele i wskaźniki (zaproponowane przez trzy państwa członkowskie i zatwierdzone przez Komisję 7 ) zapewniały informacje ilościowe na potrzeby zmierzenia postępu w dążeniu do osiągnięcia celów szczegółowych określonych w rozporządzeniach. Ponadto metodyka wartości wypracowanej wzmocniła nadzór Komisji zarówno nad skutecznością, jak i efektywnością, co przyniosło pozytywny efekt na poziomie krajowym. Niniejsza analiza oceny zapewnia obecnie możliwość dokonania przeglądu wskaźników skuteczności w celu: podsumowania osiągnięć i dostosowania wskaźników, aby odzwierciedlały faktyczny postęp w nadchodzących okresach; ułatwienia porównania wyników programów; oraz zapewnienia skutecznego monitorowania aż do zakończenia wszystkich wieloletnich projektów finansowanych w obecnym okresie. Współfinansowanie W podstawie prawnej wsparcia finansowego UE nie określono należnego poziomu udziałów krajowych. W związku z tym kontynuowano praktykę współfinansowania zgodnie z umowami przedakcesyjnymi. Mimo że takie podejście spowodowało niejasności, w obecnych ramach finansowych podniesiono poziomy udziału krajowego do kwot przedstawionych w tabelach 1 i 2. W tabelach tych przedstawiono 12

14 wypłaty i ustalone fundusze zgromadzone od rozpoczęcia programu pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych. Udziały krajowe znajdują się na ogół w granicach przedziałów określonych zgodnie z europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi (fundusze ESI). Ponadto analiza nie przyniosła żadnych dowodów potwierdzających, że wyższy wkład udziałów krajowych na poziomie projektów indywidualnych wiąże się z lepszymi wynikami. W tym kontekście prawdziwym problemem nie wydaje się poziom udziałów krajowych, ale raczej ogólne przekonanie, że programy mają charakter otwarty. Z uwagi na fakt, że określenie podstaw ukształtowało zakres programów, ich czas i koszty, kluczem do osiągnięcia właściwego poziomu odpowiedzialności jest ukończenie przenoszenia zagrożeń związanych z zarządzaniem (np. wzrost szacowanych kosztów projektu i opóźnienia) na państwa członkowskie będące beneficjentami. Tabela 1 Wypłaty (płatności na rzecz beneficjentów końcowych), (w mln EUR) Państwo UE* członkowskie Kozłoduj 215 (37 %) 364 (63 %) Bohunice 185 (44 %) 240 (56 %) Ignalina 159 (15 %) 928 (85 %) * W tym udziały innych darczyńców. Źródło: Sprawozdania monitorujące, EBOR, CPMA. Tabela 2 Ustalone fundusze (wypłaty plus przydzielone środki), (w mln EUR) Państwo UE* członkowskie Kozłoduj Bohunice Ignalina * W tym udziały innych darczyńców. Źródło: Sprawozdania monitorujące, roczne programy prac, EBOR, CPMA. Poziom referencyjny W ramach analizy porównawczej wybrano trzy instrumenty porównawcze : instrument Łącząc Europę, mechanizm pomocy w zakresie wsparcia budżetowego i główne projekty funduszy ESI. W odniesieniu do programów wybrany poziom referencyjny uwzględnia projekty o wysokim stopniu złożoności i innowacje techniczne, których dotyczą bardzo zróżnicowane systemy zarządzania. Analiza doprowadziła do następujących ustaleń: Ramy monitorowania wyników dotyczące programów są na ogół zgodne z najlepszą praktyką, w szczególności praktykami regulującymi operacje wsparcia budżetowego. Wszystkie instrumenty mają zapewnić pełną odpowiedzialność krajową za wdrażanie projektu poprzez wczesną procedurę zakupu na otwartym rynku i aktywny udział państwa członkowskiego. 13

15 W przypadku dwóch instrumentów porównawczych określono wyraźnie ramy dotyczące współfinansowania, ze stawkami współfinansowania UE wyraźnie ustanowionymi w podstawie prawnej i terminami wypłat w celu zapobiegania opóźnieniom. Wszystkie instrumenty stanowiące poziomy referencyjne przedstawiają wieloletnie ramy planowania zamiast rocznych ram planowania. 7 WNIOSEK Zgodnie z przewidywaniami ustalonymi dla obecnych WRF Bułgaria Słowacja i Litwa dokonały skutecznych i efektywnych postępów w likwidacji swoich reaktorów. Wystąpiły wyzwania i utrudnienia związane ze złożonością programów, jednak potwierdzono że system zarządzania jest w stanie sobie z nimi poradzić. Usunięto przeszkody z poprzednich ram finansowych, a przeniesione opóźnienia nadrobiono w największym możliwym zakresie. Przygotowanie i zatwierdzenie odpowiednich planów likwidacji w 2014 r. było ważnym etapem realizacji, dzięki któremu określono granice programów pomocy oraz ostatecznie ustanowiono potrzeby finansowe niezbędne do osiągnięcia końcowego stadium likwidacji. W połowie okresu potrzeby te potwierdzono w odniesieniu do programów Bohunice i Ignalina; w przypadku programu Kozłoduj trwający przegląd planu likwidacji może przynieść wzrost szacowanych kosztów po 2020 r. Ponadto szczegółowe cele i wskaźniki stanowiły dobrą podstawę do mierzenia postępów w osiąganiu celów szczegółowych. Analiza wykazała jednak również, że właściwe byłoby dostosowanie tych wskaźników w celu zapewnienia stałego skutecznego monitorowania i możliwej porównywalności pomiędzy tymi programami. W ramach WRF na lata nie będzie potrzebne żadne dodatkowe finansowanie. Zwiększenie poziomu dodatkowych środków finansowych potrzebnych programowi Ignalina w perspektywie długoterminowej (po 2020 r.) wymaga jednak uważnego monitorowania na Litwie. Osiągnięte poziomy udziałów krajowych wydają się odpowiednie do utrzymania właściwej efektywności; nie zostały one jednak ustanowione w podstawie prawnej, co powoduje utrzymywanie się braku pewności. Zwiększenie wkładów krajowych względem wkładów UE i określenie wyraźnych i sformalizowanych ram współfinansowania (na poziomie programu albo projektu) będzie prawdopodobnie dalej zachęcać do większej odpowiedzialności krajowej i poszukiwania oszczędności po stronie beneficjentów. Ponadto wyraźne przeniesienie zagrożeń (przekraczanie kosztów, opóźnienia) na odpowiednie państwa członkowskie miałoby większy wpływ w obecnym kontekście. Analiza wykazała również, że w wyniku finansowania UE w ramach obecnych WRF uda się osiągnąć znaczną poprawę poziomów bezpieczeństwa w obiektach. Główne oczekiwane zmiany w tym zakresie obejmują: w Bułgarii stałe postępy w budowie krajowego obiektu trwałego składowania, zarządzanie pozostałymi odpadami i rozpoczęcie głównych prac w zakresie demontażu i odkażania w budynku reaktora; 14

16 na Słowacji ostateczny demontaż rdzeni reaktora; na Litwie stałe postępy w zakresie usuwania paliwa i przygotowania do demontażu napromieniowanego rdzenia grafitowego, co stanowi pierwszy w swoim rodzaju projekt na niespotykaną dotąd skalę. W oparciu o wyniki tej oceny Komisja uważa, że nie należy zmieniać ani zawieszać tych środków w trakcie okresu obowiązywania obecnych WRF. Cele szczegółowe (art. 2 ust. 2 rozporządzeń) pozostają ważne, natomiast należy w miarę możliwości zmienić procedury wykonawcze, aby skorzystać z wyciągniętych wniosków. Celem każdej takiej aktualizacji powinno być wzmocnienie roli komitetów monitorujących i roli koordynatora programu, a także dalsze usprawnienie systemu zarządzania poprzez uproszczenie cyklu zarządzania programem, udoskonalenie treści dokumentów dotyczących planowania i monitorowania oraz aktualizację i sprecyzowanie celów i wskaźników w odniesieniu do wieloletnich środków, które wykraczają poza 2020 r. 15