Raport końcowy. Przegląd stanu wdraŝania Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata

Transkrypt

1 Raport końcowy Przegląd stanu wdraŝania Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata Autorzy: Magdalena Tarczewska-Szymańska (kierownik badania) Marta Bochniewicz dr inŝ. Korneliusz Pylak dr Krzysztof Piróg Beata Płonka Warszawa, sierpień 2011 Projekt sfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego

2 Spis treści Spis treści... 2 Spis skrótów... 4 Streszczenie (Summary) Opis koncepcji oraz metodologii badania Przedmiot ewaluacji Opis koncepcji badania Cele badania Zakres badania Kryteria ewaluacyjne Obszary badawcze Wyniki badania Trafność określenia celów RPO WiM w kontekście potrzeb regionu i beneficjentów Trafność celów RPO WiM w kontekście dokumentów strategicznych Trafność celów RPO WiM w kontekście potrzeb beneficjentów Konieczność modyfikacji celów RPO WiM Trafność doboru wskaźników do monitorowania RPO WiM Skuteczne i efektywne wykorzystanie środków RPO WiM Osiągnięcie celów RPO WiM Poziom osiągnięcia celów RPO WiM Poziom osiągnięcia celów Osi priorytetowych i Działań RPO WiM Poziom terytorialnej koncentracji wsparcia finansowego w RPO WiM Poziom osiągnięcia celów innych dokumentów strategicznych Uwarunkowania realizacji celów RPO WiM Istniejący system zarządzania i jego otoczenie Zapisy Szczegółowych Opisów Osi Priorytetowych Wzór wniosku o dofinansowanie i studium wykonalności oraz logika tworzenia projektów przez beneficjentów Kryteria wyboru projektów Najbardziej efektywne projekty Efekty finansowe związane z interwencją z RPO WiM Efekt deadweight interwencji z RPO WiM Efekt dodatkowości związany z interwencją z RPO WiM Efekt dźwigni związany z interwencją z RPO WiM UŜyteczność dotychczasowych i potencjalnych efektów rezultatów i oddziaływania RPO WiM Spełnienie oczekiwań beneficjentów poprzez interwencję z RPO WiM Efekty rzeczowe realizacji projektów w ramach RPO WiM Efekty bezpośrednie realizacji projektów w ramach RPO WiM Efekty uboczne realizacji projektów w ramach RPO WiM Efekty mnoŝnikowe realizacji projektów w ramach RPO WiM Efekty synergii związane z realizacją projektów w ramach RPO WiM Trwałość dotychczas osiągniętych i potencjalnych pozytywnych efektów Wnioski i rekomendacje Aneksy MoŜliwość osiągnięcia wskaźników monitorowania RPO WiM Zestawienie usprawnień wprowadzonych przez IZ RPO WiM w okresie w celu minimalizacji i usunięcia problemów we wdraŝaniu RPO WiM Zestawienie realokacji przeprowadzonych w okresie w ramach Działań / Poddziałań RPO WiM Opis efektów ubocznych realizacji projektów w ramach RPO WiM Szczegółowy opis zastosowanej w badaniu metodologii

3 Analiza ekspercka dokumentów Standaryzowana analiza dokumentacji projektowej Indywidualne wywiady pogłębione Wywiady kwestionariuszowe z beneficjentami RPO WiM Zogniskowany wywiad grupowy Analiza wskaźników Panel ekspertów Panel dyskusyjny Narzędzia badawcze zastosowane w ewaluacji Lista respondentów, którzy wzięli udział w poszczególnych metodach Lista dokumentów, publikacji i innych materiałów źródłowych, wykorzystanych przy ewaluacji Baza danych z wywiadów ankietowych Zestawienia danych zebranych z poszczególnych metod badawczych Transkrypcje lub notatki z przeprowadzonych wywiadów pogłębionych Prezentacja multimedialna wyników

4 Spis skrótów CAWI EFRR FGI IDI IZ IP IPII KPR Computer-Aided Web Interview (wspomagany komputerowo wywiad internetowy) Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Focus Group Interview (wywiad zogniskowany) In-Depth Interview (wywiad pogłębiony) Instytucja Zarządzająca RPO WiM (Zarząd Województwa Warmińsko- Mazurskiego) Instytucja Pośrednicząca RPO WiM (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Olsztynie) Instytucja Pośrednicząca II stopnia RPO WiM (Warmińsko-Mazurska Agencja Rozwoju Regionalnego) Krajowy Program Reform na lata na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej PORPW Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej na lata POIG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata POIiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na lata RPO WiM Regionalny Program Operacyjny Warmia i Mazury na lata RZGW SL WFOŚiGW WMARR WJM ZDW Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Strategia Lizbońska Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Olsztynie Warmińsko-Mazurska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie Wielkie Jeziora Mazurskie Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie 4

5 Streszczenie (Summary) Cele i metodologia badania Niniejsze badanie miało charakter ewaluacji śródokresowej ( mid-term ). Głównym celem badania było określenie i ocena dotychczasowych i potencjalnych efektów wdraŝania Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata Badanie objęło następujące obszary: badanie trafności określenia celów RPO WiM w kontekście potrzeb regionu i beneficjentów, badanie i ocenę wykorzystania środków RPO WiM w kontekście kryteriów skuteczności i efektywności, badanie i przedstawienie uŝyteczności dotychczasowych i potencjalnych efektów rezultatów i oddziaływania RPO WiM, w tym efektów ubocznych (pozytywnych i negatywnych), badanie trwałości dotychczas osiągniętych i potencjalnych pozytywnych efektów. ZróŜnicowanie zagadnień badawczych oraz zakres prac koniecznych do wykonania wymagał zaangaŝowania szerokiego wachlarza metod: w zakresie gromadzenia danych: analiza danych zastanych: wstępna analiza dokumentacji projektowej, ekspercka analiza dokumentów, standaryzowana analiza dokumentacji projektowej, badania terenowe: indywidualne wywiady pogłębione z przedstawicielami wszystkich instytucji naleŝących do systemu realizacji RPO WiM, wywiady kwestionariuszowe CAWI z beneficjentami RPO WiM, zogniskowany wywiad grupowy z osobami oceniającymi projekty w ramach RPO WiM, w zakresie analizy i oceny danych: analiza wskaźników, panel ekspertów, panel dyskusyjny. Trafność określenia celów RPO WiM w kontekście potrzeb regionu i beneficjentów Trafność w kontekście potrzeb regionu Analiza dokumentów strategicznych wykazała, Ŝe cele RPO WiM zostały trafnie określone w kontekście potrzeb i problemów regionu, a logika wsparcia w ramach RPO WiM Objectives and the methodology This research was a mid-term evaluation. The main objective of this research was to identify and assess existing and potential effects of the implementation of the Regional Operational Program of Warmia and Mazury (RPO WiM) for the years The research covered the following areas: study on the accuracy of defining objectives in the RPO WiM in the context of the needs of the region and the beneficiaries, study and assessment of the RPO WiM funds' use in the context of effectiveness and efficiency criteria, study and presentation of usability of the existing and potential outcomes - results and impact of the RPO WiM, including side effects (positive and negative ones), study of the sustainability of the so far achieved effects and the potential positive effects. Diversity of research problems and the scope of necessary work demanded the use of wide range of methods: in terms of gathering the data: desk research: preliminary analysis of project documentation, expert analysis of documents, standardized analysis of project documentation, field research: individual in-depth interviews with representatives of all the institutions of the RPO WiM realization system, CAWI survey interviews with the beneficiaries of the RPO WiM, focused group interview with the assessors of projects realized within the framework of the RPO WiM, in terms of the analysis and evaluation of the data: analysis of indicators, panel of experts, discussion panel. Accuracy of defining objectives in the RPO WiM in the context of the needs of the region and the beneficiaries Accuracy in the context of the needs of the region Analysis of strategic documents revealed that the objectives of the RPO WiM have been addressed accurately in the context of the needs and problems of the region, and the logic 5

6 stanowi spójną całość wzajemnie uzupełniających się działań, wpisującą się w dokumenty strategiczne na poziomie regionalnym i krajowym. Działania RPO WiM w pełni odpowiadają potrzebom regionu zdiagnozowanym w analizie SWOT. Praktycznie kaŝde Działanie / Poddziałanie jest odpowiedzią na jedną ze słabych stron regionu. Trafność w kontekście potrzeb beneficjentów Cele RPO WiM i poszczególnych jego komponentów zostały trafnie określone w kontekście potrzeb beneficjentów Programu, bowiem średni popyt na środki z RPO WiM udostępnione w ramach konkursów wyniósł blisko 123% i w kaŝdej Osi był on większy niŝ 100% oprócz Osi V ( Infrastruktura transportowa regionalna i lokalna ). Problem dotyczy jednak środków na budowę powiązań pomiędzy światem nauki i biznesem oraz w mniejszym stopniu infrastruktury B+R. Popyt na projekty współpracy jest duŝo mniejszy niŝ zakładano (podobnie zresztą jak w całym kraju). Z kolei w przypadku infrastruktury B+R niski popyt wynika z braku moŝliwości składania projektów przez przedsiębiorców (np. Poddziałanie 1.1.1) oraz ze słabej kondycji ośrodków badawczych. Dlatego naleŝy w pierwszej kolejności umoŝliwić w przyszłym Programie przedsiębiorcom realizację projektów współpracy, przy czym naleŝy pozwolić na współpracę nie tylko z ośrodkami badawczymi z województwa, ale równieŝ z ośrodkami z Polski i z Europy. Trafność doboru wskaźników Analiza trafności doboru wskaźników do monitorowania RPO WiM wykazała kilka problemów. Po pierwsze, beneficjenci często starają się wybierać wskaźniki, które łatwo jest im osiągnąć lub łatwo zmierzyć, a takŝe wiedzą, jak je mierzyć. Dlatego naleŝy weryfikować wykorzystanie wszystkich wskaźników na etapie oceny. Po drugie, w RPO WiM realizowane są projekty, które nie realizują jednego ze wskaźników obowiązkowych programowych (produktu lub rezultatu), a nawet takie które nie realizują Ŝadnego z tych wskaźników. Oznacza to, Ŝe co czwarta złotówka nie realizuje Ŝadnego wskaźnika produktu, co piąta Ŝadnego wskaźnika rezultatu, a co 10 ani produktu, ani rezultatu. Nie oznacza to jednak, Ŝe projekty te nie realizują celów RPO WiM. Analiza wykazała, Ŝe to wskaźniki obowiązkowe programowe nie obejmują wskaźników realizowanych przez te projekty. NaleŜy zatem uzupełnić wskaźniki na poziomie Działań. Dodatkowo, naleŝy przemodelować wskaźniki na poziomie Osi priorytetowych, aby stanowiły pomost pomiędzy wskaźnikami Działań, a wskaźnikami celu głównego RPO WiM. Z kolei na poziomie celów RPO WiM naleŝy dodać wskaźnik dotyczący spójności przestrzennej województwa. of support within the ROP WiM is a coherent whole of complementary actions and is consistent with the strategic documents both at regional and national levels. The RPO WiM measures fully meet the needs of the region diagnosed in the SWOT analysis. Practically every Measure/ Sub-Measure is a response to one of the weaknesses of the region. Accuracy in the context of the needs of the beneficiaries The RPO WiM objectives and the objectives of its individual components have been addressed accurately in the context of the needs of the beneficiaries of the Programme as the average demand for funds from the RPO WiM made available through competitions was close to 123% and in each Axis it was bigger than 100% apart from the Axis V ('Regional and Local Transport Infrastructure'). The problem, however, concerns the construction of links between the spheres of academia and business, and to a lesser extent - the infrastructure of R&D. The demand for collaborative projects is much smaller than expected (the same situation is observed in the whole country). And in the case of R&D infrastructure, low demand is due to lack of opportunities for submission of projects by entrepreneurs (e.g. Measure 1.1.1) as well as the poor condition of the research centres. Therefore, within the framework of the future Program, entrepreneurs should be enabled in the first place to realize cooperative projects but the cooperation should be allowed not only with research centres located within the voivodship (region) but also with the centres from other regions of Poland and from Europe. Accuracy of the indicators selected Analysis of the accuracy of the indicators selected to monitor the RPO WiM have revealed several problems. Firstly, the beneficiaries often try to choose indicators that are easy for them to reach or easy to measure, and the ones they know how to measure. Therefore the use of all the indicators should be verified at the evaluation stage. Secondly, within the framework of the RPO WiM there are projects which do not realize one of the obligatory indicators of the program (product or result indicator) and there are even projects that do not realize any of those indicators. That means that every fourth zloty does not realize any product indicator, one in five - no result indicator, and one in ten - neither a product indicator nor a result indicator. This does not mean, however, that those projects do not realize the objectives of the RPO WiM. The analysis revealed that the program obligatory indicators do not include the indicators realized by those projects. Indicators should therefore be completed at the level of the Measures. In addition, the indicators within the Priority Axes should be remodelled in order to form a bridge between the indicators of the Measures and the indicators of the main objective of the RPO WiM. On the other hand, at the level of the RPO WiM objectives, the indicator concerning spatial coherence of the region (voivodship) should be added. 6

7 Skuteczne i efektywne wykorzystanie środków RPO WiM Poziom osiągnięcia celów RPO WiM Analizy i badania terenowe wykazały, Ŝe nie istnieje ryzyko nieosiągnięcia pełnej kontraktacji i rozliczenia Programu. Zatem w wymiarze finansowym realizacja Programu nie jest zagroŝona. Na obecnym etapie wdraŝania osiągnięto cele Osi priorytetowej III ( Infrastruktura społeczna ) w aspekcie kontraktacji (podpisanych umów). Pozostałe Osie uzyskały poziom 52-91% zakontraktowanej alokacji. NajniŜszy poziom kontraktacji odnotowano w Osi V ( Infrastruktura transportowa lokalna i regionalna ), jednakŝe wynikał on z problemów z przygotowaniem projektów kluczowych, które obecnie są w trakcie rozwiązywania. Poziom osiągnięcia celów w aspekcie poziomu osiągnięcia wskaźników rzeczowych nie budzi zagroŝeń. W wymiarze ekonomicznym moŝna powiedzieć, Ŝe wsparcie z RPO WiM skoncentrowało się przede wszystkim w podregionie olsztyńskim, zarówno nominalnie, jak i w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Nie jest moŝliwe jednak wyliczenie na tym etapie wdraŝania wpływu RPO WiM na wskaźnik PKB z uwagi na niewielki odsetek zakończonych projektów i konieczność zastosowania zaawansowanych narzędzi analitycznych. Z kolei analiza poziomu osiągnięcia celu społecznego wykazała, Ŝe miejsca pracy tworzone w ramach RPO WiM przyczynią się jedynie do częściowej odbudowy miejsc pracy likwidowanych w województwie w okresie , a więc mają wpływ raczej na ratowanie regionalnej gospodarki, aniŝeli na jej rozwój w tym wymiarze, przy czym cele samego RPO WiM zostaną osiągnięte. Wsparcie w tworzeniu miejsc pracy jest mocno spolaryzowane. W niektórych gminach praktycznie nie zostanie stworzone ani jedno miejsce pracy, w innych niemal co dziesiąte miejsce pracy jest tworzone dzięki wsparciu z RPO WiM. Co więcej, w wielu gminach wsparcie z RPO WiM będzie minimalizować wzrost bezrobocia z okresu , ale są teŝ gminy, w których wsparcie to wzmacnia efekty prowadzonej polityki zatrudnienia tworząc dodatkowe miejsca pracy. Terytorialna koncentracja wsparcia Przedmiotem analizy w badaniu był równieŝ poziom terytorialnej koncentracji wsparcia finansowego w RPO WiM. Projekty wybierane do dofinansowania w ramach RPO WiM spełniają główne załoŝenie programu w zakresie terytorialnej koncentracji wsparcia finansowego aŝ 86-88% było kierowanych na obszary o wysokim i przeciętnym potencjale rozwojowym. Dzięki temu wsparcie na 1 mieszkańca w tych obszarach było 6-krotnie wyŝsze (9,5 tys. zł) niŝ w przypadku pozostałych obszarów. Oprócz koncentracji finansowej łatwo zauwaŝyć równieŝ koncentrację na terenach miejskich, a takŝe koncentrację na wsparciu przedsiębiorczości (przedsiębiorcy wykorzystali blisko 40% środków), w tym na wyłącznym wsparciu innowacyjności oraz działalności badawczo-rozwojowej (obszary słabo rozwinięte praktycznie nie inwestowały Effective and efficient use of the RPO WiM funds The level of achievement of the RPO WiM objectives Analyses and field studies have revealed that there is no risk of not achieving the full contracting and settlement of the Program. Thus, in financial terms, the implementation of the Program is not endangered. At the current stage of implementation the objectives of the 3rd Priority Axis ('Social Infrastructure') have been achieved in terms of contracting (contracts signed). The contracting level of the other Axes is between 52% and 91% of the allocation. The lowest level of contracting has been noted in the 5th Axis ('Local and Regional Transport Infrastructure') but it resulted from problems with the preparation of key projects that are currently being addressed. The level of achievement of the objectives in terms of level of achievement of physical indicators is not endangered. In economic terms we can say that the support from the RPO WiM was mainly concentrated in the sub-region of Olsztyn, both nominally and per capita. However, it is not possible at this stage to calculate the impact of the RPO WiM on the GDP indicator due to the small percentage of completed projects and the need for advanced analytical tools. On the other hand the analysis of the level of the achievement of the social objective revealed that jobs created within the ROP WiM will only contribute to the partial recovery of jobs liquidated in the voivodship in the years , and thus have an impact rather on the rescue of the regional economy than its development in this dimension, with the objectives of the RPO WiM itself being achieved. Support in terms of the jobs creation is strongly polarized. In practice in certain gminas (municipalities) no jobs will be created, in other ones almost every tenth job is created thanks to the support of the RPO WiM. Moreover, in many gminas support of the RPO WiM will minimize the increase in unemployment of the period but there are also gminas where that support enhances the effects of the employment policy implemented by creating additional jobs. Territorial concentration of the support The subject of analysis within the study was also the level of territorial concentration of the financial support obtained within the RPO WiM. Projects selected for funding under the ROP WiM satisfy the main assumption of the program in terms of the territorial concentration of the financial support as much as 86-88% of funds were assigned to the areas of high and average growth potential. Thanks to that support there was a 6-fold higher (9.5 thousand PLN) support per capita in those areas than in other areas. In addition to financial concentration one can easily notice the concentration in urban areas, as well as the concentration on supporting business (entrepreneurs have used nearly 40% of funds), including exclusive support for innovation and research and development activities (underdeveloped areas practically did not invest in such activities). There is also 7

8 w taką działalność). Skoncentrowano się równieŝ na wsparciu infrastruktury transportowej i turystycznej oraz społeczeństwa informacyjnego. Skuteczność systemu zarządzania i wdraŝania programu Ocenie podlegała równieŝ skuteczność systemu zarządzania i wdraŝania programu oraz jego otoczenie. Do końca 2010 roku IZ RPO WiM podejmowała wiele kroków umoŝliwiających przyspieszenie kontraktacji i rozliczania finansowego projektów związanych z dopasowaniem do zmian prawnych, usprawnieniem procesów wewnętrznych i wieloma działaniami skierowanymi do beneficjentów. Ci ostatni borykają się w największym stopniu z niewystarczającą liczbą pracowników i ich doświadczeniem, brakiem płynności finansowej, a takŝe z nieprzystosowaną do realizacji projektu strukturą organizacyjną i wolnym podejmowaniem decyzji. Zmianie ulegały równieŝ zapisy Szczegółowych opisów Osi priorytetowych. Szczególnie waŝne w kontekście lepszego osiągnięcia celów były przesunięcia środków pomiędzy Działaniami, ograniczenia maksymalnej wartości dofinansowania projektu i doprecyzowanie definicji zawartych w Szczegółowych opisach osi priorytetowych. W ramach badania wypracowano rozwiązanie, w którym wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie powinien opisywać cały proces przejścia od działania, poprzez produkt, aŝ do rezultatu. Takie podejście uchroniłoby przed realizacją działań w projektach, które nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Wnioskodawca powinien po wybraniu odpowiedniego typu projektu otrzymać do wypełnienia gotowy zestaw wskaźników produktu, które musiałby powiązać ze wskaźnikami rezultatu i następnie celami projektu. Inną kwestią jest doprecyzowanie kryteriów wyboru projektów w zakresie analizy logiki projektu, ale równieŝ w kontekście zmiany wskaźników rezultatu, którymi moŝna manipulować (w kryteriach efektywności finansowej). Efekty finansowe związane z interwencją z RPO WiM Efekt deadweight (zdarzenia niezaleŝnego) jest obecny w projektach RPO WiM. Oznacza on, Ŝe projekty mogłyby być zrealizowane w jakimś zakresie i podobnym lub późniejszym czasie bez pomocy RPO WiM. W największym stopniu efekt ten dotyczy projektów przedsiębiorców występuje w co trzecim projekcie. W niewiele mniejszym stopniu występuje w projektach społeczeństwa informacyjnego (Oś VII), projektach transportowych (Oś V) i rewitalizacyjnych (Oś IV). Co moŝe zaskakiwać, w najmniejszym stopniu efekt ten dotyczy projektów turystycznych (Oś II), które w duŝej mierze realizują równieŝ przedsiębiorcy. Analiza pogłębiona efektu ujawniła, Ŝe tylko nieliczna grupa projektów mogłaby być zrealizowana w niezmienionym zakresie i w tym samym czasie. Projekty z reguły byłyby realizowane 2-3 lata później i w zakresie o 30-50% mniejszym. Zgodnie z zasadą dodatkowości wysiłki samorządu dla rozwoju gospodarczego i społecznego nie mogą być concentration on support for transport infrastructure and tourist infrastructure, as well as for the information society. The effectiveness of the program management and implementation system The effectiveness of the management and implementation of the program and its surroundings has also been subject to evaluation. Until the end of 2010 the MA of the ROP WiM has taken many steps to allow the acceleration of the contracting and the financial settlement of projects related to the adjustment to legal changes, streamlining internal processes and multiple actions addressed to beneficiaries. The latter are faced with the greatest shortage of workers and their experience, lack of financial liquidity, as well as unsuitable organizational structure to realize a project and slow decisionmaking. The records of the Detailed descriptions of the Priority Axes have also underwent some changes. The transfers of funds between the Measures, limitations of the the maximum value of project funding and clarification of the definitions included in the "Detailed descriptions of the Priority Axes" were particularly important in the context of better achievement of the objectives. Within the framework of the research there was also a solution worked out that an applicant in the application form should describe the whole process from taking an action through a product just up to a result. Such an approach would prevent the realization of activities in those projects that do not deliver expected results. An applicant, after selecting the appropriate type of project, should obtain a set of product indicators to fill out, which he/she should have linked to the result indicators and then the project objectives. Another issue is to clarify the project selection criteria in terms of the analysis of project's logic but also in the context of changes in result indicators which might be manipulated (that refers to the criteria for financial performance). Financial effects associated with the intervention of the RPO WiM The deadweight effect (the effect of an independent action) is observed in the RPO WiM projects. It means that projects could be implemented to some extent and within a similar or later time without the help of the RPO WiM. That effect relates the most to the projects realized by entrepreneurs it is present in every third of those projects. It is only little less present in the information society projects (7th Axis), transport projects (5th Axis) and the revitalization projects (4th Axis). What may be surprising, in the least this effect relates to tourism projects (2nd Axis) which are to the significant extent implemented also by the entrepreneurs. Thorough analysis of the effect revealed that only a small group of projects could be realized in the unchanged scope and within the same time. Projects would typically be implemented 2-3 years later and within about 30-50% less scope. According to the principle of additionality the government's efforts in order to enhance the economic and social 8

9 zastąpione wsparciem z funduszy unijnych. Dzięki przeprowadzonej analizie, moŝna z duŝą dozą prawdopodobieństwa załoŝyć, Ŝe zasada dodatkowości jest spełniona na poziomie JST województwa warmińskomazurskiego. Ostatni z badanych efektów finansowych, efekt dźwigni, jest efektem występującym wtedy, kiedy interwencja publiczna skłania beneficjentów do wydawania środków prywatnych na cele interwencji. W RPO WiM efekt ten wystąpił w największym stopniu w Osi I (gdzie 1 złotówka środków publicznych powoduje zaangaŝowanie aŝ 0,67 zł środków prywatnych) i Osi II (3-krotnie mniej tylko 19 groszy). UŜyteczność dotychczasowych i potencjalnych efektów development cannot be replaced with the support from the EU funds. Through the analysis carried out, one can assume with a high degree of probability that the principle of additionality is met at the level of the local government of the Warmia and Mazury voivodship. The last of the financial effects examined, the effect of financial leverage, is the effect occurring when the public intervention induces beneficiaries to spend private funds for that intervention. In the RPO WIM that effect has occurred the most in the 1st Axis (where 1 zloty commitment of public resources makes up as much as 0.67 zloty of private funds) and the 2nd Axis (3 times less - only 0.19 zloty). The usefulness of existing and potential effects Spełnienie oczekiwań beneficjentów Badania pokazują, Ŝe dotychczasowe wdraŝanie RPO WiM spełniło oczekiwania adresatów. Praktycznie nie widać zróŝnicowania pomiędzy grupami interesariuszy projektów, a ocena spełnienia ich oczekiwań wypadła bardzo dobrze (otrzymali oni oceny od 4,9 do 5,3 w skali 1-6). Najwięcej środków otrzymały JST (1,57 mld zł), w tym gminy (0,93 mld zł), jednakŝe przedsiębiorcy uzyskali równieŝ bardzo znaczące (przyznane) dofinansowanie blisko 1,1 mld zł. Pozostałe grupy odbiorców otrzymały łącznie tylko 0,29 mld zł dofinansowania. Największe wsparcie wśród wszystkich przedsiębiorstw z województwa otrzymały przedsiębiorstwa z powiatu olsztyńskiego (171 mln zł). Ten powiat charakteryzował się równieŝ największym odsetkiem wspartych przedsiębiorstw (1,4% wszystkich podmiotów w powiecie) oraz największym współczynnikiem wsparcia odniesionym do wielkości nakładów inwestycyjnych w okresie (25,3%). Niestety, analiza ukazała równieŝ niekorzystną sytuację, w której przedsiębiorcy z blisko 25% gmin nie korzystają ze wsparcia RPO WiM. Wśród tych gmin są nie tylko gminy z południowej i północnej granicy województwa (a więc z obrzeŝy województwa), ale równieŝ z okolic centrów gospodarczych. Co więcej, wśród 30 gmin, których przedsiębiorcy nie korzystają ze wsparcia, aŝ 5 naleŝy do obszaru o przeciętnym potencjale rozwojowym (Frombork, Młynary, Świątki, Pozezdrze, Sorkwity) a 1 gmina (Pasym) naleŝy do obszaru o wysokim potencjale rozwojowym. Przeanalizowano równieŝ wsparcie dla turystyki. Nowe miejsca noclegowe powstaną jedynie w 19 gminach (ze 116 gmin województwa), jednakŝe niemal wszystkie z nich (18) zostały wskazane w RPO WiM jako uznane i potencjalne rejony turystyczne. Na uwagę zasługuje jednak to, Ŝe niewielu przedsiębiorców z rejonów turystycznych skorzystało ze wsparcia jedynie przedsiębiorcy z 8 na 19 (42%) gmin w uznanych rejonach turystycznych i z 10 na 53 (19%) gmin w potencjalnych rejonach turystycznych. Przeanalizowano równieŝ wpływ RPO WiM na infrastrukturę drogową. RPO WiM nie przyczyni się do znacznej poprawy wskaźnika gęstości sieci dróg utwardzonych (jedynie o 61 m Meeting the expectations of the beneficiaries Studies show that the current implementation of the RPO WiM has met the expectations of the addressees. Practically there are no visible differences between the groups of projects' stakeholders, and the assessment of the level of meeting their expectations was assessed very well (they received the grades from 4.9 to 5.3 on the scale 1-6). Most funds have been received by the local governments (1.57 billion PLN), including the municipalities (gminas) (0.93 billion PLN), however, entrepreneurs also received very significant grants - nearly 1.1 billion PLN. The other group of recipients received a total of only 0.29 billion PLN funding. The greatest support among all the companies of the voivodship have been received by enterprises from the poviat of Olsztyn (171 million PLN). This poviat is also characterized by the largest percentage of supported enterprises (1.4% of all businesses in the poviat) and the highest support rate in reference to the size of investment made in the years (25.3%). Unfortunately, the analysis also revealed the unfavourable situation where entrepreneurs from almost 25% of gminas do not use the support of the RPO WiM. Among those gminas there are not only those from Southern or Northern border of the voivodship (i.e. from the periphery of the voivodship) but also those located in the area of the economic centres. Moreover, among the 30 municipalities, where entrepreneurs do not use the support, as many as 5 are located in the area with an average growth potential (Frombork, Młynary, Świątki, Pozezdrze, Sorkwity) and 1 gmina (Pasym) is located in the area with high growth potential. The support for tourism has also been analysed. The new beds (places for tourists' accommodation) will be created only in 19 gminas (of 116 gminas of the voivodship) but almost all of them (18) were identified in the ROP WIM as the established and potential tourist areas. Noteworthy, however, is that few entrepreneurs from the tourist areas have benefited from the support - only entrepreneurs from 8 out of 19 (42%) gminas in the established tourist areas, and from 10 out of 53 (19%) gminas in the potential areas of tourist interest. The impact of the RPO WiM on the road infrastructure has also been analysed. The RPO WiM will not contribute significantly to the improvement of the rate of the network density in terms 9

10 na 100 km 2 ). RPO WiM wspiera głównie rekonstrukcję dróg powiatowych (200 km), dzięki czemu sytuacja powiatów w zakresie jakości dróg znacznie się poprawi. Największy wpływ RPO WiM na poprawę jakości sieci drogowej ma miejsce we wschodnich powiatach województwa, przy czym poprawie ulegną prawie wyłącznie drogi powiatowe. W podziale gminnym RPO WiM wpłynie na poprawę sytuacji bardzo wybiórczo w 41 gminach (czyli w co trzeciej) nie zostanie zbudowany / zrekonstruowany Ŝaden kilometr drogi wojewódzkiej, powiatowej, czy gminnej, w 52 gminach Ŝaden kilometr drogi powiatowej lub gminnej, a aŝ w 87 gminach Ŝaden kilometr drogi gminnej. Największym beneficjentem w tym zakresie są gminy: miasto Elbląg, Olsztyn, Iława. Wśród nich naleŝy wymienić równieŝ gminę Łukta i Małdyty, które uzyskały z RPO WiM krotność swoich dotychczasowych wydatków przeznaczanych na drogi publiczne. Analiza pokazuje równieŝ wpływ RPO WiM na liczbę osób podłączanych do kanalizacji. Okazuje się, Ŝe jedynie w 12 powiatach wystąpi taki wpływ, przy czym w 4 jest on prawie niewidoczny. NaleŜy podkreślić równieŝ, Ŝe są powiaty (jak gminy powiatu elbląskiego), które mają bardzo duŝe potrzeby w tym zakresie, a nie korzystają ze środków RPO WiM (chociaŝ mogą korzystać w tym zakresie ze środków innych Programów). W przeciwieństwie do powiatu gołdapskiego, który w największym stopniu skorzystał ze wsparcia po zrealizowaniu projektów prawie wszystkie gminy w tym powiecie będą skanalizowane. Efekty uboczne realizacji projektów Przeanalizowano efekty uboczne pojawiające się podczas realizacji projektów w ramach RPO WiM. Są one zamierzone lub niezamierzone przez beneficjentów, a takŝe mają wydźwięk negatywny, jak i pozytywny. Wśród efektów negatywnych najbardziej zauwaŝalny jest efekt przyciągania, kiedy projekt przyczynia się do poprawy sytuacji na danym obszarze kosztem innego obszaru. Wiele przykładów tego efektu pojawia się u przedsiębiorców, gdzie dotyczy on głównie klientów z innych obszarów, którzy rozpoczęli korzystanie z produktów / usług danego przedsiębiorcy (zostali przez niego przechwyceni od konkurencji). Podobne przykłady beneficjenci podawali w pozytywnym kontekście, kiedy realizacja projektu, oprócz korzyści na obszarze projektu (i zakładanego oddziaływania projektu), powoduje korzyści na obszarze poza projektem (efekt ten nazywamy przesiąkaniem). Widać go szczególnie w Działaniach dla przedsiębiorców i Działaniach turystycznych, a takŝe w rewitalizacji. Jest to skądinąd zrozumiałe, bowiem wśród przedsiębiorców zwiększenie moŝliwości produkcyjnych lub poprawa jakości produktów oznacza zwiększenie rynku zbytu lub zainteresowanie klientów nowym produktem. Dopóki klienci nie są odbierani konkurentom, efekt ten ma wydźwięk pozytywny. Bardziej zrozumiały jest ten efekt w przypadku inwestycji turystycznych, gdzie turyści przyciągnięci do atrakcji wybudowanej w ramach projektu, dodatkowo korzystają z usług innych przedsiębiorców lub atrakcji. Częstym zauwaŝalnym efektem jest równieŝ przedłuŝanie pobytu of paved roads (only about 61m per 100 km 2 ). The RPO WiM supports mainly the reconstruction of poviat roads (200 km) making the situation in terms of poviat roads' quality greatly improved. The biggest impact of the RPO WiM on the improvement of the quality of the road network is observed in the Eastern poviats of the voivodship but almost exclusively poviat roads will be improved. In terms of division into gminas, the RPO WiM will improve the situation very selectively in 41 gminas (i.e. in every third gmina) no kilometre of voivodship road, poviat road or gmina raod will be build, in 52 gminas - no kilometre of poviat road or gmina raod will be build, and in as many as 87 gminas - no kilometre of gmina road will be build. The biggest beneficiaries in this respect are the following gminas: the City of Elblag, Olsztyn, and Iława. These include also the gminas of Łukta and Maldyty which received the multiple of their current spending on public roads from the RPO WiM. The analysis also shows the effect of the RPO WiM on the number of people connected to the sewage system. It turns out that only in 12 poviats such an effect will occur whereas in 4 poviats it is almost invisible. It should also be noted that there are poviats (e.g. gminas in the poviat of Elbląg) which have big needs in that scope and do not benefit from the RPO WiM funds (although in this respect they may use funds from other programs). In contrast to the Gołdap poviat which benefited from the support at the most - after the completion of projects almost all gminas in this poviat will be provided with a sewage system. Side effects of projects' realization The side effects that arise during the implementation of projects under the RPO WiM have been analysed. They are intentional or unintentional on the part of the beneficiaries, and also have a negative connotation, as well as a positive one. Among negative effects the most noticeable one is the effect of attraction when the project contributes to improving situation in a given area at the expense of another area. Many examples of this effect occurs in businesses where it concerns mainly customers from other areas who started using products / services of a given entrepreneur (they were intercepted by him/her from the competition). Similar examples were mentioned by beneficiaries in a positive context, when project implementation, in addition to the benefits within the project area (and the assumed impact of the project), brings about benefits in the area outside the project (that effect is called seepage). It is observed especially in the Measures concerning entrepreneurs and the Measures concerning tourism, as well as within the revitalization. This is understandable, moreover, because for entrepreneurs the increase in production capacity or improvement of the quality of products means an increase in a market or customer interest in the new product. As long as customers are not taken from competitors, this effect has a positive connotation. That effect is more understandable in the case of tourist investments, where tourists attracted to things built under the project, also use the services of other businesses or other tourist attractions. A common noticeable 10

11 przez turystów. Kolejnym pozytywnym efektem realizacji projektów jest efekt mnoŝnikowy. Oznacza on realizację kolejnego przedsięwzięcia, które byłoby niepotrzebne (lub niemoŝliwe do realizacji), jeŝeli projekt w ramach RPO WiM nie zostałby zrealizowany, a które jest niezbędne do tego, Ŝeby efekty projektu były odpowiednio zagospodarowane lub uŝytkowane. Analiza wykazała, Ŝe z kaŝdej złotówki z EFRR powstało jak dotąd 17 groszy efektów inwestycyjnych, a w przyszłości powstanie dodatkowo 41 groszy (łącznie 58 groszy efektu mnoŝnikowego inwestycyjnego). Z kolei efekt mnoŝnikowy nieinwestycyjny jest nieporównywalnie mniejszy z kaŝdej złotówki z EFRR powstał tylko niecały 1 grosz efektów w postaci przedsięwzięć nieinwestycyjnych m.in. szkoleń, doradztwa, promocji), natomiast w przyszłości planowane jest powstanie przedsięwzięć za 1,5 grosza (a zatem łącznie powstanie 2,5 grosza z kaŝdej złotówki dofinansowania). Mniejszy wydźwięk ma efekt synergii (def. na s. 132), który wystąpił jedynie w co piątym projekcie. NaleŜy zatem dąŝyć do tego, aby więcej projektów osiągało efekt synergii między sobą. Dlatego proponuje się w przyszłym okresie programowania, oprócz konkursowego trybu wyboru projektów, dodać do trybu pozakonkursowego (poza trybem indywidualnym) tryb blokowy (por. s. 136 i dalsze), który wspierałby wyłącznie realizację projektów komplementarnych osiągających synergię między sobą. Trwałość dotychczas osiągniętych i potencjalnych pozytywnych efektów Trwałość była elementem najtrudniejszym do zbadania z uwagi na fakt, iŝ większość projektów zakończyła się niecały rok temu lub trwa nadal. Praktycznie wszyscy beneficjenci, których projekty się zakończyły, stwierdzili, Ŝe uŝytkownicy nadal korzystają z efektów projektu. ZauwaŜalny wzrost liczby uŝytkowników w części projektów odbywał się z roku na rok, przy czym w miarę upływu czasu wzrost ten moŝe być zauwaŝalny w coraz mniejszej liczbie projektów. JeŜeli chodzi natomiast o skalę wzrostu liczby uŝytkowników, to jedynie w pierwszym roku obserwowany jest znaczący wzrost (o 44,3%), natomiast w kolejnych latach średni wzrost w projektach jest stabilny i wynosi odpowiednio 14,5%, 10,5%, 9,8%, 12,9% i 13,7%. JeŜeli chodzi o badanie samej uŝyteczności efektów projektu dla uŝytkowników, nie moŝna zauwaŝyć jakiś znaczących róŝnic pomiędzy Osiami priorytetowymi. Według deklaracji beneficjentów ponad 80% projektów będzie w okresie trwałości i po nim tak samo uŝyteczna dla uŝytkowników, jak w momencie ich zakończenia, przy czym w miarę upływu czasu poziom uŝyteczności nieco się zmniejsza (przede wszystkim na skutek starzenia się przyjętych w projektach rozwiązań). effect is also the extension of stay by tourists. Another positive effect of the projects' realization is the multiplier effect. It means that another project will be implemented that would be unnecessary (or impossible to achieve) if the project within the framework of the RPO WiM would not have been realized, and which is necessary in order that the effects of the project were properly disposed of or used. The analysis showed that each zloty of the ERDF produced do far 0.17 zloty of the investment effects, and in the future it will produce an additional 0.41 zloty (total 0.58 zloty of the investment multiplier effect). On the other hand the non-investment multiplier effect is incomparably smaller - with every zloty of the ERDF produced only less than 0.01 zloty of effects in in the form of non-investment undertakings (e.g. trainings, advisory, promotion), whereas in future there are undertakings producing zloty more planned (and thus a total of zloty will be produced from each zloty obtained within a grant). The synergy effect (definition on the page 132) has less implications, as it occurred only in every fifth project. One should therefore strive to ensure that more projects attained the synergy effects in terms of mutual interactions. It is therefore proposed for the next programming period in terms of projects selection, apart from the competition mode, to add to the non-competition mode (except the individual mode) the 'block' mode (see page 136 and the following ones) that would support only complementary projects that are going to achieve mutual synergies between each other. Sustainability of the so far achieved effects and the potential positive effects The sustainability was the most difficult element to investigate due to the fact that most of the projects ended less than a year ago or still continue. Practically all beneficiaries whose projects are completed ascertained that users continue to benefit from the effects of their projects. A noticeable increase in the number of users in certain part of projects took place year by year but over time that increase may be observed in a smaller number of projects. As regards the scale of growth in the number of users, a significant increase is observed only in the first year (44.3%), while in subsequent years the average increase in projects is stable and amounts to 14.5%, 10.5%, 9.8%, 12.9% and 13.7% accordingly. As for testing the usefulness of the project effects for users, there are no significant differences between the Priority Axes. According to the declaration of the beneficiaries more than 80% of projects will be during the sustainability period and after it as useful to the users, as at the time of termination, but over time the level of usefulness is slightly reduced (mainly due to ageing of the solutions adopted within the projects). 11

12 1. Opis koncepcji oraz metodologii badania 1.1. Przedmiot ewaluacji W chwili obecnej RPO WiM znajduje się w połowie okresu wdraŝania interwencji z okresu programowania , dlatego zasadnym jest dokonanie pierwszej oceny jakości realizacji RPO WiM. Rok 2010 to takŝe półmetek realizacji Strategii Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Województwa Warmińsko-Mazurskiego do roku 2020, tak więc celowym jest takŝe zbadanie wpływu RPO WiM na cele w niej określone. Wyniki i rekomendacje z niniejszego badania mogą przyczynić się do pewnych modyfikacji w realizowaniu interwencji oraz aktualizacji przyjętych załoŝeń nie tylko w obecnym okresie programowania, lecz takŝe w procesie programowania funduszy strukturalnych w regionie w ramach kolejnej perspektywy finansowej UE. Realizacja badania ewaluacyjnego wynika bezpośrednio z zapisów Okresowego Planu Ewaluacji na rok 2010 RPO WiM na lata , przyjętego Uchwałą nr 79/891/09/III Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 grudnia 2009 roku. Badanie finansowane jest ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Pomocy Technicznej RPO WiM Opis koncepcji badania Cele badania Głównym celem badania było określenie i ocena dotychczasowych oraz potencjalnych efektów wdraŝania Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata Zakres badania Zakres czasowy Badanie swoim zakresem objęło: w przypadku określenia i oceny dotychczasowych efektów wdraŝania RPO WiM na lata okres od zatwierdzenia RPO WiM (tj. 14 listopada 2007 roku) do końca 2010 roku, w przypadku określenia i oceny potencjalnych efektów wdraŝania RPO WiM na lata szacunki dotyczyły okresu od zatwierdzenia RPO WiM (tj. 14 listopada 2007 roku) do 2013 i/lub 2015 roku, a w wypadku efektów długoterminowych takŝe okres po zakończeniu wdraŝania RPO WiM. Zakres podmiotowy Zakres podmiotowy badania objął instytucje zaangaŝowane w realizację RPO WiM: Instytucję Zarządzającą, Instytucję Pośredniczącą, Instytucję Pośredniczącą II stopnia, Komitet Monitorujący RPO WiM, Komisje Oceny Projektów, wnioskodawców i beneficjentów RPO WiM. 12

13 Kryteria ewaluacyjne Badanie przeprowadzono przy zastosowaniu wszystkich kryteriów ewaluacyjnych: trafności, skuteczności, efektywności, uŝyteczności i trwałości Obszary badawcze Badanie objęło następujące obszary: Rysunek 1. Źródło: Obszary badawcze objęte badaniem. opracowanie własne. Niniejsze badanie miało charakter ewaluacji śródokresowej (mid-term). SłuŜyło zatem ocenie tego, co juŝ udało się osiągnąć oraz co zostanie osiągnięte w toku dalszej realizacji Programu (na ile załoŝenia poczynione na etapie programowania sprawdzają się w trakcie wdraŝania RPO WiM), biorąc pod uwagę podstawowe kryteria ewaluacji programów operacyjnych. Wyniki badania mogą w pewnym stopniu zostać wykorzystane jeszcze w obecnym okresie programowania, chociaŝ ze względu na stan zaawansowania programu oraz okres pozostały do jego zakończenia (a zwłaszcza przewidywanego zakończenia procesu wyboru projektów), moŝliwości te są ograniczone. Wyniki badania mogą przede wszystkim stanowić wkład słuŝący programowaniu interwencji w kolejnej perspektywie programowej. Ten właśnie aspekt badania jest szczególnie istotny, gdyŝ ze względów praktycznych ewaluacje ex post, mające bardziej kompleksowy i pogłębiony charakter, które w teorii powinny słuŝyć pomocą w programowaniu następnych programów w danej dziedzinie, w istocie są z reguły wykonywane zbyt późno, aby mogły być wykorzystane do tego celu. Z tego względu w ramach badania analizowano nie tylko efekty dotychczasowych i potencjalnych działań RPO WiM, lecz takŝe dokonano kompleksowej i pogłębionej analizy tych efektów na poziomie całego Programu i jego komponentów. WaŜne teŝ było określenie 13

14 czynników wpływających na zdiagnozowaną sytuację, w tym czynników związanych z określonym zaprogramowaniem interwencji oraz tych, które wiąŝą się z procesem jej realizacji. Pozwoliło to na sformułowanie wniosków i rekomendacji, które będą uŝyteczne w procesie ewentualnych modyfikacji aktualnego RPO WiM, a zwłaszcza mogą być wykorzystane w pracach przygotowawczych do kolejnych interwencji słuŝących rozwojowi województwa warmińsko-mazurskiego. WaŜne jest w tym kontekście zwrócenie uwagi na powiązanie RPO WiM ze strategią rozwoju województwa, bowiem obecnie trwa proces tworzenia dokumentów strategicznych na okres Przyjrzenie się temu, jak w praktyce wygląda powiązanie strategii rozwoju z odpowiadającym jej programem rozwoju, dostarczyło interesujących wniosków do prac nad kolejną (czy teŝ zaktualizowaną) strategią. Niniejsze badanie miało charakter pragmatyczny. Takie rozumienie roli badania przewaŝało w opracowaniu jego koncepcji oraz doborze zespołu badawczego. Koncepcja badawcza była ukierunkowana na uzyskanie rezultatów opartych na maksymalnie kompleksowym w ramach określonych przez budŝet i harmonogram projektu materiale badawczym oraz wynikających z wnikliwej oraz szczegółowej analizy i oceny zgromadzonych danych. Dlatego zastosowano szeroki zestaw metod gromadzenia danych, wykorzystujących zarówno róŝnego rodzaju dane zastane, jak i uzyskane kilkoma metodami dane wywołane pochodzące od wszystkich stron procesu wdraŝania Programu. Dane następnie przeanalizowano i oceniono z zastosowaniem metod i narzędzi starannie dobranych do specyfiki badanego obszaru. Zastosowano ekspercką analizę jakościową oraz analizę statystyczną. Końcowym elementem procesu badawczego były: panel ekspertów, mający na celu weryfikację wstępnych wniosków i rekomendacji, oraz panel dyskusyjny, słuŝący wspólnemu omówieniu wniosków i rekomendacji z najbardziej zainteresowanymi instytucjami odpowiedzialnymi za Program. Badanie zostało wykonane w sposób zgodny ze standardami ewaluacji, w tym szczególnie w zakresie projektowania, realizacji oraz analizy i interpretacji uzyskanych wyników. Przeprowadzono trzy fazy badania: 14

15 Rysunek 2. Źródło: Fazy realizacji badania. opracowanie własne. Badanie rozpoczęło się od wstępnej analizy dokumentów programowych i strategicznych oraz odnoszących się do najwaŝniejszych projektów kluczowych, a takŝe wstępnej metaewaluacji wyników raportów z wcześniejszych ewaluacji. Na tej podstawie przygotowano raport metodologiczny oraz narzędzia badawcze. Fazę gromadzenia danych zaczęła pogłębiona analiza dokumentów oraz standaryzowana analiza dokumentacji projektowej. Dane uzyskane w ten sposób zostały pogłębione i rozszerzone dzięki badaniom terenowym, na które złoŝył się duŝy pakiet indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami instytucji pełniących róŝne funkcje w systemie realizacji RPO WiM, wywiady kwestionariuszowe z beneficjentami Programu oraz zogniskowany wywiad grupowy z ekspertami oceniającymi projekty. Badania terenowe umoŝliwiły uzyskanie kompleksowego obrazu badanej problematyki, dzięki uzyskaniu danych prezentujących te same kwestie z róŝnych punktów widzenia, uwzględniających opinie wszystkich kluczowych stron (aktorów) procesu realizacji programu. Następnie dokonano analizy uzyskanych danych, przy wykorzystaniu metod badawczych odpowiadających ich charakterowi. Zastosowano zarówno analizę jakościową (w odniesieniu do danych uzyskanych w wyniku jakościowych metod ich gromadzenia), jak i analizę statystyczną, w przypadku danych pozyskanych ze standaryzowanej analizy dokumentacji oraz wywiadów kwestionariuszowych. Istotna była analiza wskaźników, która przyczyniła się do odpowiedzi na pytania badawcze odnoszące się do skuteczności, a takŝe trafności Programu. Końcowym etapem badania była ocena jego wyników. Została ona dokonana przy wykorzystaniu technik pracy grupowej, co sprzyjało osiągnięciu trafności i uŝyteczności wniosków i rekomendacji z badania. Szczególnie waŝny był w tym kontekście panel dyskusyjny z udziałem osób, które będą odbiorcami wniosków i rekomendacji. 15

16 2. Wyniki badania 2.1. Trafność określenia celów RPO WiM w kontekście potrzeb regionu i beneficjentów Trafność celów RPO WiM w kontekście dokumentów strategicznych Czy cele RPO WiM zostały trafnie określone w kontekście potrzeb i problemów regionu, zdefiniowanych w Strategii Rozwoju Województwa i innych dokumentach strategicznych, w świetle juŝ osiągniętych i prognozowanych efektów programu? Od jesieni do lata 2005 roku 2 przeprowadzono proces aktualizacji Strategii Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Województwa Warmińsko-Mazurskiego do roku 2020 (aktualizacja strategii będzie w dalszej części raportu nazywana Strategią), w trakcie którego zdiagnozowano (podczas analizy syntetycznych mierników poziomu rozwoju) szereg problemów utrudniających rozwój regionu. Zebrano je w poniŝszej tabeli wraz z odniesieniem do celów RPO WiM, który zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 3 słuŝy realizacji tej strategii. Tabela 1. Powiązanie problemów zdiagnozowanych w Strategii z obszarami interwencji w RPO WiM. Lp. Problemy zdiagnozowane w Strategii Obszary interwencji RPO WiM Syntetyczna diagnoza problemów I. Problemy horyzontalne I.1 Warmia i Mazury tracą swoją konkurencyjność względem innych regionów w kraju I.2 Działania zwiększające aktywność na rynku pracy Warmii i Mazur nie wpłynęły znacząco na zmianę poziomu bezrobocia I.3 Warmia i Mazury pozostają w gronie najsłabiej dostępnych komunikacyjnie regionów Unii Europejskiej II. II.1 Gospodarka i innowacyjność Niski poziom konkurencyjności przedsiębiorstw: niski udział firm regionu w krajowych nakładach inwestycyjnych niska wartość inwestycji w przedsiębiorstwach oraz wartość brutto środków trwałych w przeliczeniu na 1 mieszkańca niski poziom wydatków na działalność badawczorozwojową Analiza SWOT Słabo rozwinięty przemysł Brak regionalnego systemu wspierania innowacji, rozwoju i transferu technologii do sektora MSP Nieliczne powiązania między nauką a przedsiębiorstwami Niska skłonność do budowania więzi między samymi przedsiębiorcami Niedostateczne wdraŝanie systemów zarządzania jakością oraz certyfikacji produktów Cel 1. Wzrost konkurencyjności firm, produktów i usług Cel 2. WyŜsza konkurencyjność województwa jako miejsca pracy i Ŝycia Cel 3. Poprawa połączeń sieciowych województwa warmińsko-mazurskiego Oś I. Przedsiębiorczość Proces aktualizacji rozpoczął się od uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XXVI/361/04 z dnia 26 października 2004 roku. Strategia została przyjęta Uchwałą nr XXXIV/474/05 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 31 sierpnia 2005 roku. Rozdział 3 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2009 roku, nr 84 poz. 712). 16

17 Lp. Problemy zdiagnozowane w Strategii Obszary interwencji RPO WiM II.2 II.3 II.4 III. III.1 III.2 IV. IV.1 IV.2 IV.3 Syntetyczna diagnoza problemów Niski poziom przedsiębiorczości: niska liczba podmiotów gospodarczych na 10 tys. mieszkańców Niska ocena atrakcyjności inwestycyjnej regionu: mała liczba podmiotów z udziałem kapitału zagranicznego niski poziom liczby osób pracujących w firmach zagranicznych Niski popyt wewnętrzny: niski poziom przeciętnych wynagrodzeń niski poziom dochodu rozporządzalnego niski popyt wytwarzany poprzez inwestycje samorządów lokalnych Rozwój zasobów ludzkich i społeczeństwo Pogłębiające się trudności na rynku pracy oraz wynikające stąd konsekwencje: wysoki poziom bezrobocia ciągły spadek liczby pracujących problemy z mobilnością zawodową i przestrzenną siły roboczej relatywnie niskie kwalifikacje siły roboczej Kierunek i dynamika procesów demograficznych: najrzadziej zaludnione województwo w kraju ujemne saldo migracji zmniejszanie się udziału osób w wieku przedprodukcyjnym i produkcyjnym Aspekty przestrzenne, infrastruktura, środowisko przyrodnicze ZróŜnicowanie warunków przyrodniczych: zróŝnicowanie warunków np. dla prowadzenia działalności rolniczej wpływanie na działalność duŝych pracodawców zaliczenie duŝej powierzchni gmin do programu NATURA 2000 Niewielkie zróŝnicowanie poziomu zamoŝności: niewielkie zróŝnicowanie jako konsekwencja słabo rozwiniętych funkcji metropolitarnych Olsztyna Słaba dostępność komunikacyjna województwa: połoŝenie względem głównych korytarzy transportowych, z których tylko jeden przebiega przez zachodnią część regionu niski udział dróg publicznych utwardzonych niski poziom linii kolejowych na 100 km 2 powierzchni województwa nierentowność znacznej części linii kolejowych brak szybkiego połączenia typu InterCity między Olsztynem a Warszawą transport wodny nie stanowi obecnie kluczowego elementu systemu komunikacyjnego (przyczyną jest brak bezpośredniego dostępu do morza) mała liczba lotnisk, stan ich nawierzchni, brak skomunikowania lotnisk z regionem powodują, Ŝe ruch lotniczy nie stanowi obecnie nawet podstaw obsługi ruchu turystycznego i biznesowego Analiza SWOT Słabo rozwinięta przedsiębiorczość Słaba oferta i jakość usług turystycznych Brak centrów obsług inwestora i centrów informacji gospodarczej, instytucji promocji eksportu Mały rynek wewnętrzny i niska siła nabywcza ludności Wysoki poziom bezrobocia Nieodpowiedni i nieadekwatny do potrzeb poziom wykształcenia mieszkańców Brak wysoko wykwalifikowanej kadry Słabo rozwinięta funkcja metropolitarna Olsztyna Słaba dostępność komunikacyjna województwa Słaba komunikacja wewnętrzna województwa (kolej, autobusy) i zewnętrzna Brak bezpośredniego wsparcia nowo powstających podmiotów Oś I. Przedsiębiorczość (przygotowanie terenów inwestycyjnych) Oś I. Przedsiębiorczość Tylko w aspekcie poziomu bezrobocia (generalnie całe RPO WiM), w szczególności Cel 1. Wzrost konkurencyjności firm, produktów i usług Brak wsparcia Brak wsparcia Oś IV. Rozwój, restrukturyzacja i rewitalizacja miast Koncentracja w podregionie i samym Olsztynie wsparcia olsztyńskim Oś V. Infrastruktura transportowa regionalna i lokalna (brak wsparcia na połączenie InterCity między Olsztynem a Warszawą) 17

18 Lp. Problemy zdiagnozowane w Strategii Obszary interwencji RPO WiM Syntetyczna diagnoza problemów Analiza SWOT IV.4 Zły stan techniczny dróg i linii kolejowych Zły stan techniczny dróg o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym IV.5 Słaba infrastruktura techniczna: niska liczba telefonicznych łączy głównych operatorów telekomunikacyjnych sieci publicznych na 1 tys. mieszkańców zasilanie w energię elektryczną prawie wyłącznie ze źródeł zewnętrznych (w granicach województwa wytwarza się tylko niewielką ilość energii elektrycznej w elektrowniach wodnych) tylko co 5 z istniejących na terenie województwa 65 składowisk odpadów komunalnych ma zabezpieczenie przed skaŝeniem środowiska naturalnego w miastach zorganizowanym systemem odbioru odpadów komunalnych objęto % mieszkańców, na wsi średnio około 60% zagroŝenie powodziowe śuław ogólne zaniedbanie systemów melioracyjnych i przeciwpowodziowych wysokie koszty doprowadzenia infrastruktury komunalnej, szczególnie na obszarach wiejskich (duŝe rozproszenie miejscowości, konieczność pokonywania barier naturalnych) IV.6 Występowanie obszarów problemowych wymagających szczególnie wysokich nakładów kapitałowych zarówno w procesach inwestycyjnych, rozwojowych, jak i eksploatacyjnych: śuławy Wiślane Słaba infrastruktura techniczna zwłaszcza na terenach wiejskich i w małych miastach Niewystarczający infrastruktury turystycznej stan ZagroŜenie powodziowe śuław, zaniedbanie systemów melioracyjnych i przeciwpowodziowych Oś V. Infrastruktura transportowa regionalna i lokalna Oś VI. Środowisko przyrodnicze Oś VII. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego (brak wsparcia na zabezpieczenie przeciwpowodziowe śuław) Brak wpływu na zabezpieczenie przeciwpowodziowe śuław IV.7 Utrzymanie pozycji lidera w czystości środowiska Oś VI. Środowisko przyrodnicze V. Rozwój obszarów wiejskich i rolnictwo V.1 Wymagające uwarunkowania przyrodnicze: zróŝnicowanie średnich temperatur i długości okresu wegetacji zróŝnicowanie jakości gleb krótki okres wegetacji, konfiguracja terenu i zróŝnicowanie gleb stawiają przed rolnictwem województwa wymóg wysokiego poziomu uzbrojenia technicznego jednostkowe koszty produkcji rolniczej są wyŝsze, zaś dochodowość mniejsza niŝ w innych regionach kraju V.2 Słabość wsi pod względem przedsiębiorczości, zasobów ludzkich oraz wyposaŝenia infrastrukturalnego: poziom przedsiębiorczości na obszarach wiejskich mierzony nasyceniem zakładami osób fizycznych jest na Warmii i Mazurach znacznie niŝszy od przeciętnego w kraju udział ludności wiejskiej z wyŝszym wykształceniem w ogóle mieszkańców regionu jest w województwie warmińsko-mazurskim najniŝszy w kraju niski poziom skanalizowania, zwodociągowania i zgazyfikowania wsi V.3 Niski poziom zamoŝności: wysokie bezrobocie na obszarach wiejskich niekorzystna struktura dochodów gospodarstw rolnych zmniejszająca się opłacalność w niektórych kierunkach produkcji (zboŝa konsumpcyjne, rzepak) słabe wyposaŝenie gospodarstw w środki produkcji (liczba ciągników przypadających na 100 ha uŝytków rolnych, niskie zuŝycie energii elektrycznej) Postępująca degradacja gospodarcza i społeczna terenów byłych państwowych gospodarstw rolnych obszaru strefy przygranicznej DuŜa kapitałochłonność produkcji rolniczej i dekapitalizacja środków produkcji Brak wsparcia (ze względu na linię demarkacyjną działania te są zapisane w PROW) jw. jw. 18

19 Lp. Problemy zdiagnozowane w Strategii Obszary interwencji RPO WiM Syntetyczna diagnoza problemów V.4 Niski poziom aktywności jednostkowej i grupowej społeczności wiejskich: niska liczba organizacji i stowarzyszeń Analiza SWOT jw. Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów Strategii Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Województwa Warmińsko-Mazurskiego do roku 2020 (dokument przyjęty przez Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego Uchwałą nr XXXIV/474/05 z dnia 31 sierpnia 2005 roku. oraz Uchwałą Nr XVII/370/08 z dnia 29 kwietnia 2008 roku) oraz Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata (dokument przyjęty przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego Uchwałą nr 61/354/07/III). PowyŜsze zestawienie pokazuje, Ŝe największe znaczenie dla rozwiązywania problemów województwa warmińsko-mazurskiego mają dwie Osie RPO WiM: Przedsiębiorczość oraz Infrastruktura transportowa regionalna i lokalna. Pozostałe Osie przyczyniają się w ograniczonym stopniu, niemniej jednak warto zwrócić uwagę, Ŝe Oś III ( Infrastruktura społeczna ) nie jest bezpośrednio powiązana z ograniczaniem słabych stron województwa jest ona pośrednio istotna z punktu widzenia poprawy jakości Ŝycia (a więc realizacji jednego z celów RPO WiM). Znajduje to bezpośrednie odniesienie w alokacji środków na poszczególne Osie, zaplanowane w samym RPO WiM: Wyznaczając Osie priorytetowe programu kierowano się wagą poszczególnych zagadnień dla rozwoju gospodarki Warmii i Mazur, wzrostu jej konkurencyjności i w konsekwencji zmniejszeniu stopy bezrobocia w regionie. Znalazło to odbicie w preliminowaniu wielkości środków kierowanych na konkretne zagadnienia. Największe środki finansowe pokierowane będą na przedsiębiorczość i infrastrukturę transportową, a stosunkowo niewielkie na sprawy infrastruktury społecznej. Taki sposób wspierania projektów pozwoli na osiągnięcie poprawy konkurencyjności województwa warmińsko-mazurskiego, przyczyniając się takŝe do poprawy i unowocześnienia struktury gospodarki, wzrostu liczby miejsc pracy i zwiększenia zamoŝności społeczeństwa. Regionalny Program Operacyjny Warmia i Mazury na lata (dokument przyjęty przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego Uchwałą nr 61/354/07/III), s. 60. Dogłębna analiza efektów dotychczasowych i planowanych do osiągnięcia w Osi III wykazała, Ŝe wspiera ona pośrednio zmniejszenie lub likwidację słabych stron województwa, wspomagając efekty innych Osi. Przykładem są tu projekty z zakresu infrastruktury edukacyjnej, które wspierają branŝę hotelarską i gastronomiczną (przygotowując osoby do pracy w tych branŝach), lub projekty z zakresu ochrony zdrowia, które wspierają turystykę zdrowotną (przygotowując infrastrukturę do świadczenia tego typu usług uzupełniających dla całej branŝy turystycznej). Analizę celów RPO WiM w kontekście spójności z celami Strategii, NSRO oraz Strategii Lizbońskiej (Krajowego Programu Reform na lata na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej) przeprowadzono juŝ w samym dokumencie RPO WiM, dlatego w niniejszym raporcie skoncentrujemy się na syntezie tych analiz i ich weryfikacji. W poniŝszej tabeli przedstawiono analizę jednostronną, tzn. odpowiadającą na pytanie, czy wszystkie cele / priorytety RPO WiM wpisują się w cele innych dokumentów strategicznych, odpowiadając tym samym na potrzeby zawarte w tych dokumentach. PoniewaŜ RPO WiM jest tylko jednym z narzędzi realizujących załoŝenia Strategii i innych dokumentów, a takŝe ma ściśle określoną wizję i strategię działania, analizie nie podlega to, czy wszystkie cele innych 19

20 dokumentów strategicznych są odzwierciedlone w zapisach RPO WiM (nie ma takiej konieczności, a wręcz nie byłoby to korzystne z punktu widzenia koncentracji środków). 20