Raport końcowy. Autorzy: Magdalena Tarczewska-Szymańska (kierownik badania) dr inż. Korneliusz Pylak dr Krzysztof Piróg Marta Bochniewicz

Transkrypt

1 Raport końcowy Analiza postępów wdrażania Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w kontekście identyfikacji niezbędnych zmian zapisów Programu z uwzględnieniem krajowej rezerwy wykonania Autorzy: Magdalena Tarczewska-Szymańska (kierownik badania) dr inż. Korneliusz Pylak dr Krzysztof Piróg Marta Bochniewicz Badanie ewaluacyjne finansowane ze środków Unii Europejskiej oraz budżetu państwa w ramach pomocy technicznej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko

2 Raport został opracowany przez niezależnych ekspertów we współpracy z jednostką ewaluacyjną IZ PO IiŚ. Jego zapisy nie powinny być rozumiane jako oficjalne stanowisko MRR. 2

3 Spis treści Spis treści... 3 Streszczenie... 5 Wykaz skrótów Wprowadzenie Cele i koncepcja badania Cel badania Zakres badania Cele szczegółowe badania Koncepcja realizacji badania Metodologia badania Metody i techniki zbierania danych Analiza danych zastanych Badania terenowe Ilościowe badania terenowe Metody analizy danych Analiza dokumentów i analiza ekspercka trafności szacowanych wartości docelowych wskaźników Panel ekspertów Ograniczenia badania Wyniki ewaluacji Ocena skuteczności wykorzystania alokacji przeznaczonej na poszczególne priorytety Alokacja przeznaczona na realizację celów POIiŚ w podziale na sektory, Priorytety i Działania Możliwość wykorzystania środków z Programu w okresie kwalifikowanym i ocena ryzyka nie wydatkowania środków okresie wyznaczonym na realizację Programu Zróżnicowanie postępu realizacji Programu w podziale na Priorytety i Działania Przyczyny występowania zróżnicowań postępów w realizacji Programu Ocena systemu wskaźników w POIiŚ przez beneficjentów oraz planowana przez nich podaż projektów Ocena systemu wskaźników w POIiŚ przez beneficjentów Problemy w osiąganiu założonych przez beneficjentów wartości wskaźników Podaż planowanych projektów przez beneficjentów Wykorzystanie Krajowej Rezerwy Wykonania Spełnienie zasady n+2 / n Poziom zakontraktowania środków z kategorii lizbońskich Możliwości wykorzystania Krajowej Rezerwy Wykonania Ocena skuteczności osiągania określonych w zapisach dokumentu POIiŚ wartości docelowych wskaźników dla analizowanych priorytetów Osiąganie wartości wskaźników obecnie i w przyszłości Poziom osiągania wskaźników przez beneficjentów i opóźnienia w realizacji projektów Realizacja wskaźników w trakcie realizacji projektu

4 Powiązanie stopnia zakontraktowania środków z poziomem osiągnięcia wartości wskaźników oraz ocena stopnia wystąpienia ryzyka nie osiągnięcia wartości docelowych Ocena możliwości realokacji środków Ocena stopnia wypełniania obowiązków strony polskiej związanych z realizacją Programu Funkcjonowanie systemu agregowania wskaźników Wnioski i rekomendacje Aneksy Raport metodologiczny Zastosowane narzędzia Zestawienia wyników analiz

5 Streszczenie Summary Cele i metodologia badania Głównym celem badania było dokonanie oceny postępu absorpcji środków finansowych Programu oraz prognozy osiągnięcia określonych w zapisach Programu wartości docelowych wskaźników dla poszczególnych priorytetów. Zakres przedmiotowy objął Priorytety I-XIII (badaniu poddano projekty indywidualne i konkursowe, dla których zawarto umowy o dofinansowanie). Zakres czasowy objął okres wdrażania Programu, tj. lata z uwzględnieniem zasady n+2/n+3. Zróżnicowanie zagadnień badawczych oraz zakres prac koniecznych do wykonania wymagał zaangażowania szerokiego wachlarza metod: badanie dokumentów (przede wszystkim programowych i sprawozdawczych oraz wniosków projektowych), badania terenowe: indywidualne wywiady pogłębione z przedstawicielami IZ i IP POIiŚ, zogniskowany wywiad grupowy z przedstawicielami IPII POIiŚ, wywiady kwestionariuszowe wspomagane komputerowo (CAWI) z beneficjentami. a także metody i techniki analizy danych: analiza dokumentów (zwł. programowych oraz projektowych) oraz danych zastanych (z KSI), analiza ekspercka trafności szacowanych wartości docelowych wskaźników w oparciu o model matematyczny, wyniki badań jakościowych i własną wiedzę, analizy statystyczne danych uzyskanych w ramach CAWI, panel ekspertów. Dane, na których oparto analizy są aktualne na koniec października 2010 (w przypadku wartości projektów złożonych i zatwierdzonych) oraz na koniec listopada 2010 (w przypadku wartości podpisanych umów i wszelkich wyliczeń dotyczących wartości wskaźników docelowych). Objectives and the methodology The main objective of the study was to assess the progress of the absorption of the Programme's funds as well as the attainment of the indicators' target values referring to the respective priorities defined in the Programme. The objective scope covered the Priorities I-XIII (the research concerned individual and competition projects in which contracts for funding had been signed). The timeframe of the research covered the period of the Programme implementation, i.e. the years taking into consideration the n+2/n+3 rule. Diversity of research problems and the scope of necessary work demanded the use of wide range of methods: desk research (especially analysis of programming documents, reports and project applications), field research: individual in-depth interviews with the representatives of the IZ (Managing Authority) and the IP (Intermediate Body) of the POIiŚ (Operational Programme Infrastructure and Environment), focus group interview with the representatives of the IPII (2nd level Intermediate Body) of the POIŚ, computer assisted web interviews (CAWI) with the beneficiaries. and also the following methods and techniques of data analysis: analysis of documents (especially programming documents and project documents) and desk research (data from KSI), expert analysis of accuracy of the estimated target values of indicators based on the mathematic model, results of the qualitative research and the experts' own knowledge, statistical analysis of the data obtained from CAWI, panel of experts. The data on which the analysis are based are up to date as for the end of October 2010 (in case of projects submitted and accepted) and as for the end of November 2010 (in case of contracts signed and all calculations referring to the values of the target indicators). Kontekst badania POIiŚ jest największym w historii Unii Europejskiej programem finansowanym z funduszy unijnych. Wielkość środków unijnych zaangażowanych w realizację programu wynosi prawie 28 miliardów euro, co stanowi ok. 42% całości środków przeznaczonych na politykę spójności w Polsce. Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w realizację POIiŚ na lata wynosi 37,6 mld euro, z czego wkład unijny to 27,9 mld euro, zaś wkład krajowy 9,7 The context of the research The POIiŚ is the biggest programme in the history of the European Union financed by the EU funds. The amount of the EU funds involved in the programme's realization is almost 28 billion EUR which equals about 42% of total funds assigned for the cohesion policy in Poland. The total amount of funds involved in the POIiŚ realization for the years is 37.6 billion EUR, 27.9 billion EUR of which is the EU contribution and 9.7 billion EUR - national contribution. 5

6 mld euro. W ramach programu realizuje się duże inwestycje infrastrukturalne w zakresie ochrony środowiska, transportu, energetyki, kultury i dziedzictwa narodowego, ochrony zdrowia oraz szkolnictwa wyższego. Nieporównywalnie najwięcej środków unijnych (aż 71%) zostało przeznaczonych na sektor transportu, cztery razy mniej środków przeznaczono na sektor środowiska (18%), na sektor energetyki przeznaczono 3-krotnie mniej środków niż na środowisko, a na pozostałe sektory po 0,35-0,5 mld euro. POIiŚ jest Programem realizowanym głównie poprzez projekty indywidualne, wybierane w trybie pozakonkursowym. W miarę upływu czasu wdrażania Programu, znaczenie projektów indywidualnych rosło. Coraz więcej alokacji przeznaczano na realizację projektów indywidualnych kosztem konkursowych. Najważniejsze wyniki badania Ocena skuteczności wykorzystania alokacji przeznaczonej na poszczególne Priorytety W ramach POIiŚ występują znaczne zróżnicowania w poziomie kontraktacji środków od działań, w przypadku których zakontraktowano już wszystkie środki do działań, w których zakontraktowano niespełna 1/5 alokacji. W sektorach transportowym i energetycznym obecny trend kontraktacji jest niewystarczający, aby zagospodarować w całą alokację (możliwe będzie zagospodarowanie nieco ponad połowy alokacji), dlatego konieczne jest przyspieszenie procesu zatwierdzania wniosków. W sektorach tych mamy jednak do czynienia ze skokowym przyrostem kontraktacji i już jeden projekt (np. Metro Warszawskie) może rozwiązać ten problem. W przypadku 8 Działań nie podpisano jeszcze żadnej umowy o dofinansowanie (5 z tych Działań występuje w sektorze energetycznym). Jednocześnie okazuje się, że w sektorze kultury, szkolnictwa wyższego i w mniejszym stopniu zdrowia istnieje niewielka możliwość pokierowania interwencją w sposób umożliwiający uzyskanie zaplanowanych w dokumentach programowych wskaźników (jeżeli taka konieczność oczywiście zaistnieje). W przypadku sektora energetyki (w największym stopniu), ale także środowiska możliwość dopasowania pozostałej interwencji do potrzeb osiągnięcia wartości docelowych wskaźników jest jeszcze znacząca. W sektorze transportowym najwyższy poziom kontraktacji występuje w projektach dotyczących dróg. Problemy w tym zakresie związane są jednak z ograniczeniem środków budżetowych na tego typ inwestycje. W przypadku projektów kolejowych, mimo bardzo poważnych deficytów, na jakie cierpi ta infrastruktura, potencjał instytucjonalny beneficjentów jest na tyle niski, że nie potrafią oni wykorzystać dostępnych środków. Pojawiające się problemy mają charakter elementarny. W sektorze środowiska występuje poważne zagrożenie, że środki przeznaczone na wsparcie projektów odpadowych (Priorytet II) nie zostaną zakontraktowane (podobnie jak w Priorytecie III) Wynika to z długotrwałego procesu realizacji projektów. Środkowa faza wdrażania Programu powoduje, że może być za późno na zrealizowanie zakontraktowanych In the framework of the programme big infrastructural investments are realized concerning protection of environment, transport, culture and national heritage, health protection and higher education. Incomparably more EU funds (as much as 71%) were assigned to the transport sector, 4 times less (18%) were assigned to environmental sector, 3 times less than to environment were assigned to the power industry and to the remaining sectors billion EUR for each one. The POIiŚ is realized mainly through individual projects selected outside the competition basis. With the time of the Programme's implementation the growing significance of individual projects is observed. More and more allocation was assigned for realization of individual projects instead of competition projects. Key findings of the research Assessment of effectiveness of use of the allocation assigned for the respective Priorities Within the framework of the POIiŚ there are significant differences in the levels of funds' contracting - from those Measures where all the funds have already been contracted to the Measures where under 1/5 of allocation has been contracted only. In the transport and power industry sectors the present trend of contracting is not sufficient as to use the whole allocation (it will be possible to contract only a bit over half of the allocation), therefore it is necessary to speed up the process of approving applications. However in those sectors we deal with stroke increase of contracting and even one project (e.g. Warsaw underground) could solve that problem. In case of 8 Measures no contract for funding has been signed yet (5 of those Measures refers to the power industry). At the same time it turns out that in the sector of culture, higher education and - to the lesser extend - in the health sector there is a small possibility to manage the intervention in order to enable attainment of indicators planned in the programming documents (of course only if it there is such a necessity). In case of the power industry sector (to the biggest extent) but also in case of the environmental sector - chance to adjust the remaining intervention to the needs of attainment of indicators' target values still remains significant. In the transport sector the highest level of contracting concerns road projects. However problems in that scope refer to the limited budgetary funds assigned to those types of investments. In case of railway projects despite very serious deficiencies that infrastructure suffers, the institutional potential of beneficiaries is so low that they are not able to use the funds available. Problems that are appearing are of elementary character. In the environmental sector there is a serious threat that funds assigned to support waste-related projects (the Priority II) will not be contracted (similarly to the Priority III) due to the long-lasting process of projects' realization. The mid-phase of the Programme's implementation causes 6

7 projektów do 2015 roku. that it could be too late to realize the contracted projects until Planowana podaż projektów Badając podaż projektów nie należy abstrahować od kwestii zabezpieczenia źródeł finansowania (współfinansowanie krajowe, prefinansowanie) projektów. Należy mieć na uwadze, że realokacja środków UE nie powoduje automatycznie wygenerowania środków krajowych, które w konsekwencji pozwoliłyby na zrefundowanie realokowanej puli. Dotyczy to w szczególności sektora transportu w związku z planowanymi ograniczeniami finansowania Programu Budowy Dróg Krajowych na lata W sektorze środowiska wysoka podaż przy jednoczesnym wysokim poziomie kontraktacji występuje przede wszystkim w Działaniu 1.1 (składająca się głównie z projektów odrzuconych i planowanych do złożenia), w Działaniu 5.4 (jest to Działanie o najbardziej wartościowej podaży), a także w Działaniu 4.5, 4.6 i 4.3. Dodatkowo, badania jakościowe wykazały istniejącą podaż w Działaniu 5.1 (ok. 20 projektów). W pozostałych Działaniach niski jest albo poziom kontraktacji, albo podaż, która w pierwszej kolejności może być konieczna do osiągnięcia pełnego wykorzystania środków w danym Działaniu. W sektorze transportu jedynymi Działaniami, w którym podaż pozwoli zagospodarować dodatkowe środki, jest Działanie 8.4 dotyczące transportu lotniczego oraz Działania 6.1 i 8.2 dotyczące transportu drogowego. W sektorze energetyki Działaniem, które bez problemu może pochłonąć dodatkową alokację jest Działanie 9.3 posiadające podaż składającą się głównie z projektów konkursowych znajdujących się na listach rezerwowych. Innym Działaniem, które również można brać pod uwagę, jest Działanie 9.1 w tym przypadku jednak zarówno poziom kontraktacji jest niższy, jak i jakość projektów stanowiących podaż jest słabsza. Sektor kultury, mimo że jest sektorem stosunkowo małym (wartościowo), może pochłonąć wielokrotność swojej alokacji. Szczególnie widoczne jest to w Działaniu 11.1 oraz W sektorze zdrowia można brać pod uwagę przede wszystkim Działanie 12.2, w którym podaż projektów sięga 40% dostępnej alokacji, a poziom kontraktacji zbliża się do 100%. W sektorze szkolnictwa wyższego wielkość podaży mogłaby wynieść 0,415 mld zł. Łączna wielkość dofinansowania z UE, jaką mogą przyjąć Działania z różnych sektorów (w przypadku realokacji), wynosi mln zł, a więc niecałe 8% wartości alokacji dla całego Programu (15,6% wartości alokacji, która nie została jeszcze zakontraktowana). Wykorzystanie Krajowej Rezerwy Wykonania Zdaniem wszystkich respondentów indywidualnych wywiadów pogłębionych nie występuje zagrożenie braku wywiązania się z zasady n+2 oraz n+3 w całym okresie programowania (biorąc pod uwagę obecne trendy certyfikowania wydatków). Przeprowadzona analiza ilościowa wydatków certyfikowanych do KE potwierdziła opinie respondentów i jednocześnie umocniła Planned supply of projects When examining the supply of projects one should not ignore the issue of securing the sources of projects' funding (national cofunding, pre-financing). One should consider that the reallocation of the EU funds does not generate automatically any national funds instead which would enable to refund the reallocated amount. That applies especially to the transport sector due to the planned limitations in financing the National Road Construction Programme for the years In the environmental sector there is a big supply accompanied by the high level of contracting, especially as regards the Measure 1.1 (consisting mainly of the projects rejected and those planned for submission), the Measure 5.4 (this Measure has the most valuable supply), and also the Measures 4.5, 4.6 and 4.3. Additionally, qualitative research revealed the existing supply in the Measure 5.1 (about 20 projects). In the remaining Measures either the level of contracting or the supply is low; and the supply may be necessary in the first place in order to fully use funds available in the respective Measure. In the transport sector the only Measures where the supply will enable to absorb additional funds are the Measure 8.4 concerning the aviation transport and the Measures 6.1 as well as 8.2 concerning the road transport. In the power industry the Measure 9.3 is the one that can absorb additional allocation without any problems; its supply consists of competition projects which are placed on the standby lists. Another Measure that can also be taken into consideration is the Measure however in that case both the level of contracting is lower and quality of projects constituting the supply is worse. The sector of culture, despite it is relatively small (in terms of value), is able to absorb multiple of its allocation. It is especially evident in the Measures 11.1 and In the sector of health one may consider first and foremost the Measure 12.2 where the projects' supply amounts to 40% of the available allocation and the level of contracting comes up to 100%. In the sector of higher education the size of supply could amount to billion PLN. The total amount of the EU co-financing that Measures from various sectors could absorb (in case of re-allocation) is 9,190 million PLN, i.e. less than 8% of the allocation value for the whole Programme (i.e. 15.6% of the allocation value that has not been contracted yet). Absorption of the National Execution Reserve (KRW) In the opinion of all respondents of the individual in-depth interviews there is no threat of not meeting the n+2 as well as the n+3 rule in the perspective of the whole programming period (taking into consideration present trend of expenditures' certification). The quantitative analysis of expenditures certified to the KE (European Commission) conducted confirmed the respondents' 7

8 wniosek, że zasada n+3 / n+2 nie jest zagrożona w przypadku POIiŚ. W ramach POIiŚ wspieranie kategorii interwencji wpisujących się w realizację Strategii Lizbońskiej zaplanowano w trzech sektorach: transportu, energetyki oraz szkolnictwa wyższego. Łącznie zaplanowano przeznaczenie 66,24% wkładu wspólnotowego z EFRR i FS (tj ,2 mln euro) na realizację celów Strategii Lizbońskiej. Obecnie, na dzień 22 listopada 2010 r. udało się zakontraktować na te cele ,1 mln zł, a więc ok. 45% zaplanowanej kwoty (przy czym wykorzystanie całej alokacji dla POIiŚ w tym samym okresie wyniosło 50%). O ile wykorzystano już 45% alokacji realizującej cele Strategii Lizbońskiej, o tyle rozłożenie jej pomiędzy same kategorie jest bardzo nierównomierne. W niektórych kategoriach przekroczono już zaplanowany pułap, w innych poziom osiągnięć jest zerowy. Wybór kategorii interwencji do sfinansowania w ramach KRW musi opierać się na możliwości spełnienia zasady n+3, a także na najbardziej skutecznej i efektywnej ich realizacji. W pierwszej kolejności zweryfikowano, że nie istnieje zagrożenie niespełnienia zasady n+2/n+3. W dalszej kolejności określono poziom realizacji danej kategorii interwencji biorąc pod uwagę znaczenie tej kategorii interwencji dla realizacji strategicznych celów programu i NSRO. Na zakończenie zweryfikowano wielkość podaży projektów, czyli pokrycia alokacji na Działanie. Ocena skuteczności osiągania określonych w zapisach dokumentu POIiŚ wartości docelowych wskaźników dla analizowanych priorytetów Stopień zakontraktowania środków nie zawsze jest powiązany z poziomem osiągnięcia wartości wskaźników ze względu na błędy w oszacowaniu wartości docelowych. Niekiedy wartości docelowe zostały przeszacowane, innym razem niedoszacowane. Trudności w prawidłowym oszacowaniu wartości docelowych wynikają m.in. z tego, że musiało być ono dokonywane z dużym wyprzedzeniem czasowym oraz koniecznością uwzględnienia wielu (niekiedy niemożliwych do przewidzenia) czynników i okoliczności. Częstą przyczyną trudności w osiągnięciu wartości docelowych jest wzrost cen oraz zmiana kursu euro, w związku z czym, za dostępną kwotę można zrealizować mniej niż początkowo zakładano. Podejście instytucji systemu wdrażania POIiŚ do realokacji środków można określić jako oddolne, tzn. decyzja o przeniesieniu środków z jednego działania do innego jest podejmowana przede wszystkim na podstawie analizy popytu na środki w ramach poszczególnych działań, a nie na podstawie analizy stopnia osiągnięcia zakładanych wartości docelowych wskaźników dla danego działania. Wskazane podejście z punktu widzenia efektywności wydatkowania środków można uznać za racjonalne. Mocną stroną takiego podejścia jest możliwość elastycznego dopasowywania się do potrzeb beneficjentów. Jednak z drugiej strony wiąże się ono z dużym ryzykiem utracenia z pola opinions and at the same time reinforced the conclusion that the n+3 / n+3 rule is not threatened in case of the POIiŚ. Within the framework of the POIiŚ the support for categories of interventions that are in line with the Lisbon Strategy realization was planned for the three following sectors: transport, power industry and higher education. Altogether 66.24% of EU contribution from the EFRR (ERDF) and from the FS (Cohesion Fund) (i.e. 18,490.2 million EUR) is planned in order to realize the objectives of the Lisbon Strategy. Today, on the day of the 22nd November 2010, 33,482.1 million PLN i.e. about 45% of the amount planned was contracted (whereas the absorption of the whole allocation for the POIiŚ at the same time amounted to 50%). While already 45% of the allocation in order to realize the Lisbon Strategy has been used, its distribution among the categories is very unequal. In some categories the limit planned has already been exceeded, in the others - the level of achievements is zero. The selection of the category of intervention to be financed within the framework of the KRW must depend on the possibility to meet the 'n+3' rule and also on the most efficient and effective realization thereof. In the first place it was verified that there is a risk not to meet the 'n+2/n+3' rule. Afterwards a level of realization of a respective category of intervention was defined taking into consideration the significance of that category of intervention in terms of realization of the strategic objectives of both the programme and the NSRO. In the end the size of projects' supply was verified, i.e. the coverage of the allocation in the respective Measure. Assessment of effectiveness of attainment of the indicators' target values assigned for the respective Priorities analysed defined in the POIiŚ document The level of funds' contracting is not always linked to the level of attainment of the indicators' values due to mistakes occurred in estimating of the target values. In some cases the target values were overestimated, in other cases - underestimated. Difficulties to estimate properly the target values occur among others due to the fact that it had to be done a lot ahead of time and because it was necessary to consider number of factors and circumstances (sometimes impossible to forecast) at the same time. Often the reason of difficulties to attain target values is the increase of prices and the Euro exchange rate which in consequence allow to realize less than planned for the same amount of money available. The approach of the institutions of the POIiŚ implementation system to the re-allocation of funds may be described as 'bottomup', i.e. a decision to move funds from one Measure to another is taken mostly on the basis of the analysis of the funds' demand within respective Measures and not on the basis of the analysis of the level of attainment of target values planned for indicators in the respective Measures. The approach indicated may be ascertained as rational from the point of view of the efficiency of the funds' expenditures. The strength of that approach is the possibility to adjust to the beneficiaries' needs flexibly. However on the other hand it is associated with a big risk to lose the objectives of the Programme 8

9 widzenia celów Programu. Konsekwencją tego może być wydatkowanie środków nie na przedsięwzięcia najlepiej przyczyniające się do osiągnięcia celów Programu, lecz na te, które jest najłatwiej zrealizować. W ramach badania szczegółowo przebadano możliwości realokacji środków i zaproponowano szereg realokacji, które nawzajem się bilansują w ramach alokacji z EFRR i FS. from the field of vision. The consequence may be the situation when the money is spent not on those undertakings that contribute to the Programme's objectives' attainment but on those that are the easier to realize. Within the framework of the research possibilities to re-allocated funds were examined in detail and number of re-allocations were proposed that balance mutually within the framework of the EFRR (ERDF) and the FS (Cohesion Fund) allocations. Wnioski i rekomendacje z badania Główne wnioski i rekomendacje z badania dotyczyły działań niezbędnych do umożliwienia osiągnięcia wartości docelowych wskaźników (w tym względzie zarekomendowano szereg zmian wartości docelowych, w tym obniżenia, bądź ich podwyższenia), wiele wniosków i rekomendacji odnosi się do realokacji środków, co wynika z faktycznych możliwości zakontraktowania środków, a także z poprawy poziomu osiąganych wskaźników. Pozostałe wnioski i rekomendacje ogólna ocena postępów w kontraktacji środków w ramach POIiŚ w porównaniu do innych programów operacyjnych współfinansowanych z funduszy europejskich w perspektywie wypada niekorzystnie. POIiŚ charakteryzuje się niższym od pozostałych programów poziomem kontraktacji. Pozytywnym akcentem jest to, że w 2010 r. nastąpił znaczny postęp w kontraktacji środków (czynnikiem usprawniającym proces wydatkowania środków w ramach POIiŚ może być uelastycznienie procedur związanych z wypłacaniem zaliczek, możliwość zawierania umów dla projektów, których ocena zakończyła się itp.), na podstawie odpowiedzi udzielonych przez beneficjentów POIiŚ można stwierdzić, że dane dotyczące postępów rzeczowych Programu, pochodzące z systemu monitorowania będą obarczone błędem, wynikającym z nie wybierania przez część beneficjentów wszystkich wskaźników. Innymi słowy, uzyskiwane wartości niektórych wskaźników na poziomie Programu mogą być niższe, niż te, które zostałyby osiągnięte, gdyby beneficjenci wybierali wszystkie wskaźniki (zarekomendowano opracowanie Podręcznika monitorowania POIiŚ, powiązanie poszczególnych wskaźników z typami projektów, wprowadzenie konieczności odniesienia się przez beneficjenta we wniosku o dofinansowanie do wszystkich wskaźników przypisanych do danego typu projektu), wybór kategorii interwencji do sfinansowania w ramach KRW musi opierać się na możliwości spełnienia zasady n+3, a także na najbardziej skutecznej i efektywnej ich realizacji (na tej podstawie wybrano trzy kategorie interwencji mogące wchłonąć środki z KRW (02, 10 realizowane w sektorze szkolnictwa wyższego oraz 29 w sektorze transportu). Środki z KRW mogą również być przeznaczone na te priorytety, które mają wysoki poziom wydatkowania (jest to jedno z kryteriów podziału KRW). W tym kontekście najlepsze byłyby Priorytety XI (sektor kultury) z 15% poziomem wydatkowania, Priorytet XII (sektor zdrowia) z poziomem wydatkowania 14% oraz Priorytet VIII (sektor transportu) z poziomem wydatkowania 10%. Main conclusions and recommendations Key conclusions and recommendations of the research concerned indispensable actions to be taken in order to enable attainment of target values of the indicators (in that regard number of changes in target values were recommended, including their decrease or increase), number of conclusions and recommendations refer to the reallocation of funds which results from existing possibilities of contracting those funds and also from the improvement of the level of indicators attained. Other conclusions and recommendations general assessment of progress in the funds' contracting within the framework of the POIiŚ compared to other operational programmes co-financed by the EU funds in the perspective is not favourable. The POIiŚ is characterised of lower level of contracting than the other programmes. However a positive accent is the fact that in 2010 there was a significant progress in the funds' contracting (the factor that made the process of spending money within the framework of the POIiŚ more efficient may be making procedures referring to advanced payments more flexible, possibility to sign contracts for projects the assessment of which had finished, etc.), based on answers given by the POIiŚ beneficiaries one can ascertain that the data concerning objective progress of the Programme originating from the monitoring system will be burdened with a certain mistake due to the fact that part of beneficiaries did not select all the indicators. In other words the attained values of certain indicators at the Programme level may be lower than those that would have been attained if the beneficiaries selected all the indicators (therefore there were recommended: elaboration of the "Monitoring Handbook for the Operational Programme Infrastructure and Environment", introducing necessity for the beneficiaries in their project applications to refer to all the indicators attributed to respective types of projects), selection of the category of intervention to be financed within the KRW has to be based on the possibility to meet the 'n+3' rule as well as on the most efficient and effective realization thereof (on that basis 3 categories were selected that are able to absorb funds from the KRW (02, 10 - realized in the sector of higher education and 29 - in the sector of transport). Funds from the KRW may also be assigned to the priorities with the high level of expenditures (it is one of the criteria for the KRW distribution). In that context the following priorities would be the best: the Priority XI (culture sector) with 15% level of expenditure, the Priority XII (health sector) with 14% level of expenditure and the Priority VIII (transport sector) with 10% level of expenditure. 9

10 Wykaz skrótów CKPŚ CSIOZ CUPT EFRR EFRR FGI FS IDI INiG IP IW/IW/IPII IZ KSI LPI MG MI MKiDN MNiSW MRR MŚ MZ NFOŚiGW NSRO OPI POIiŚ SzOP UE WFOŚiGW WWPE ZZO Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia Centrum Unijnych Projektów Transportowych Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Zogniskowany wywiad grupowy Fundusz Spójności Indywidualny wywiad pogłębiony Instytut Nafty i Gazu Instytucja Pośrednicząca Instytucja Pośrednicząca II stopnia / Instytucja Wdrażająca Instytucja Zarządzająca Krajowy System Informatyczny Lista projektów indywidualnych Ministerstwo Gospodarki Ministerstwo Infrastruktury Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Ministerstwo Środowiska Ministerstwo Zdrowia Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Ośrodek Przetwarzania Informacji Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Szczegółowy opis priorytetów. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Unia Europejska Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Władza Wdrażająca Programy Europejskie Zakład Zagospodarowania Odpadów 10

11 1. Wprowadzenie Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko jest największym programem w historii unijnych środków strukturalnych. Jest to program o szczególnie kompleksowym charakterze i rozbudowanym systemie realizacji, a jednocześnie program kluczowy dla skutecznego i efektywnego wykorzystania przez Polskę niepowtarzalnej szansy rozwojowej, jaką stanowi uczestnictwo w polityce spójności POIiŚ stanowi przykład zarządzania nastawionego na cele i rezultaty. Podejście takie zaczął promować jeden z głównych teoretyków zarządzania Peter Drucker. Jak zauważa: każde przedsiębiorstwo musi zbudować prawdziwy zespół i połączyć wysiłki jednostek we wspólny wysiłek. Każdy członek zespołu wnosi coś odmiennego, ale wszyscy oni muszą angażować się w osiąganie wspólnego celu. Ich wysiłek powinien być kierowany w tym samym kierunku, a ich wkłady muszą odpowiadać całemu procesowi produkcji bez luk, bez zbędnych sporów, bez niepotrzebnego duplikowania ich pracy 1. Podejście to znajduje zastosowanie również w administracji publicznej i to nie tylko na poziomie poszczególnych urzędów, ale również na poziomie polityk i programów. Określanie celów działania, uzgadnianie ich z głównymi aktorami, ustalenie sposobu monitorowania ich realizacji oraz stała kontrola postępów takie podejście pozwala skoncentrować działania administracji na osiąganiu rzeczywistych efektów i odejść od administracji biurokratycznej, kierującej się hierarchicznym porządkiem i ustalonymi procedurami. Również polityka spójności, wraz z postępującą decentralizacją zarządzania, w coraz większym stopniu przyjmuje kształt zbieżny z głównymi założeniami zarządzania poprzez cele. Skuteczne zarządzanie poprzez cele wymaga łańcucha powiązanych etapów działania: 1 Drucker P.F., People and Performance, Harvard Business School Press, Boston 2007, s

12 Diagram 1. Łańcuch etapów działania w zarządzaniu poprzez cele. Płoskonka J., Zarządzanie przez rezultaty jako metoda wykonywania zadań w administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna; wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. Czaputowicz J., Europejski Instytut Administracji Publicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008 r. Podejście zakładające koncentrację na celach działania zwiększa skuteczność i efektywność działania, ale również przyczynia się do zwiększenia rozliczalności działań sektora publicznego. Jednym z trudniejszych elementów zarządzania poprzez cele, a równocześnie o krytycznym znaczeniu, jest określenie miernika rezultatów czyli wskaźników. Wybór tego, co należy mierzyć i co uznać za najbardziej optymalny pomiar dokonań, może mieć istotny wpływ na efekty prowadzonej polityki publicznej. Ryzyko to jest tym większe, że zarządzanie poprzez cele również nie jest wolne od wad: koncentracja tylko na wąsko ujętych celach, wyrażonych w formie wskaźników prowadzić może do pomijania efektów ubocznych interwencji, czy też do minimalizowania znaczenia jakościowego wymiaru prowadzonych działań. Proces monitorowania jest jednym z kluczowych procesów zarządczych w ramach polityki spójności. Wraz z pozostałymi procesami, takimi jak programowanie, wybór projektów, zarządzanie finansowe, kontrola i ocena składa się na system zarządzania funduszami. Przy czym waga systemu monitorowania systematycznie wzrasta wynika to z postępującej delegacji zadań w ramach systemu zarządzania funduszami strukturalnymi Komisja Europejska w coraz mniejszym stopniu angażuje się w bieżące wdrażanie funduszy, a w coraz większym stopniu koncentruje się na określaniu celów do osiągnięciu oraz monitorowaniu stopnia ich osiągania. 12

13 2. Cele i koncepcja badania 2.1. Cel badania Głównym celem badania było dokonanie oceny postępu absorpcji środków finansowych Programu oraz prognozy osiągnięcia określonych w zapisach Programu wartości docelowych wskaźników dla poszczególnych priorytetów. W wyniku realizacji badania wskazano potrzebę i możliwości zmian zapisów POIiŚ w obrębie analizowanych obszarów, tj. głównie ewentualnych zmian w sposobie rozdysponowania alokacji Programu (uzasadnione i możliwe realokacje w obrębie środków przeznaczonych na Program) i wartości docelowych określonych w Programie wskaźników dla poszczególnych priorytetów. W toku badania i formułowania rekomendacji uwzględniono warunki planowanego podziału (ewentualnej) dodatkowej alokacji 2 (tj. środków krajowej rezerwy wykonania oraz środków pochodzących z tzw. dostosowania technicznego ). Propozycje sformułowane w raporcie końcowym z badania gwarantują, że ich ewentualna implementacja zapewni wypełnienie zobowiązań państwa członkowskiego UE korzystającego ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności wynikających z obecnego kształtu Programu, państwa, które jest odpowiedzialne za zarządzanie tymi środkami zgodnie z zasadą podziału zarządzania między KE a państwo członkowskie Zakres badania Zakres przedmiotowy i czasowy przedstawiono na poniższym diagramie: Diagram 2. Zakres przedmiotowy i czasowy badania. opracowanie własne na podstawie zapisów SOPZ i oferty. 2 Zgodnie z decyzjami podjętymi w tej kwestii. 13

14 2.3. Cele szczegółowe badania Poniżej przedstawiono szczegółowe cele badania wraz z odpowiadającymi im pytaniami badawczymi. Tabela zawiera również zestawienie metod badawczych, które zostaną zastosowane do zgromadzenia danych służących osiągnięciu poszczególnych elementów szczegółowych celów badania. Tabela 1. Zestawienie pytań i metod gromadzenia danych. Lp. Pytanie badawcze Desk research IDI FGI CAWI Panel ekspertów I. Ocena skuteczności wykorzystania alokacji przeznaczonej na poszczególne priorytety z uwzględnieniem aktualnych zapisów Programu dotyczących wartości alokacji przeznaczonej na działania/priorytety oraz prognozy minimum dla postępu wydatkowania alokacji określonej przez zapisy zasady n+2/n Czy obecny postęp w kontraktowaniu środków pozwala przypuszczać, że środki finansowe X X X przeznaczone na priorytety zostaną wydatkowane w wyznaczonym na realizację Programu okresie? 1.2. Czy istnieje ryzyko niewydatkowania środków finansowych przeznaczonych na działania i X X X X priorytety w alokowanej zapisami Programu wysokości i okresie? Jeśli tak należy określić jakie są tego przyczyny Czy istnieje zagrożenie utraty środków związane z niewywiązaniem się z zasady n+2, n+3?, w X X których priorytetach może wystąpić? W którym roku realizacji Programu? 1.4. Czy istnieje zróżnicowanie w postępie wykorzystywania alokacji w poszczególnych działaniach X X i priorytetach? Z czego ono wynika? Jaka była wartość projektów złożonych, ocenionych pozytywnie i wybranych w poszczególnych działaniach i priorytetach? 1.5. Jakie działania zaradcze i/lub doskonalące należy podjąć w obszarze zagospodarowywania X X środków finansowych przeznaczonych na priorytety w celu zrealizowania założeń POIiŚ oraz wypełnienia obowiązków państwa członkowskiego korzystającego ze środków finansowych funduszy strukturalnych (EFRR) i Funduszu Spójności? 1.6. Jaka jest wartość zakontraktowanych środków z kategorii lizbońskich w ramach danego X priorytetu w odniesieniu do całości środków z kategorii lizbońskich w danym priorytecie?? Czy poziom tego wykorzystania jest analogiczny do ogólnego wykorzystania środków w tym priorytecie? 1.7. W których priorytetach alokacja dodatkowych środków zapewni ich racjonalne wykorzystanie? X X X X II. Ocena skuteczności osiągania określonych w zapisach dokumentu Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko " wartości docelowych wskaźników dla analizowanych priorytetów 2.1 Jakie wartości poszczególnych wskaźników postępu rzeczowego zostały osiągnięte w X momencie przeprowadzania badania, zarówno dla projektów zakończonych, jak i będących w trakcie realizacji? 2.2 Jakie są szacowane wartości realizacji poszczególnych wskaźników postępu rzeczowego w X momencie przeprowadzania badania 2.3 Jaka jest prognoza osiągnięcia założonych w zapisach Programu wartości docelowych X poszczególnych wskaźników 2.4 Czy istnieją zagrożenia nieosiągnięcia założonych w Programie wartości docelowych X X X X wskaźników w obrębie analizowanych priorytetów? Jeśli tak, należy wskazać, co jest przyczyną takiego stanu rzeczy 2.5 Czy istnieją priorytety, w których wartość osiąganych wskaźników jest wyższa od X X X zakładanych? Które to priorytety? Czy występują w nich jeszcze nierozdysponowane środki, które można realokować? 2.6 Jakie działania zaradcze i/lub doskonalące należy podjąć w celu zabezpieczenia realizacji X X założeń POIiŚ w analizowanym obszarze? 2.7 Czy system agregowania wskaźników funkcjonuje sprawnie i dostarcza najbardziej aktualne X X X dane? 2.8 Czy dane pozyskiwane w ramach systemu monitorowania są użyteczne? Czy dane te są wykorzystywane w podejmowaniu decyzji zarządczych w obszarach funkcjonowania POIiŚa Czy pozwala przewidzieć możliwość osiągnięcia / nieosiągnięcia zakładanych wartości docelowych z odpowiednim wyprzedzeniem, aby zawczasu podjąć działania zaradcze? Czy takie działania były podejmowane? X 14

15 Lp. Pytanie badawcze Desk research IDI FGI CAWI Panel ekspertów 2.9 Czy kryteria wyboru projektów wpływają na wybór projektów realizujących w największym X X X stopniu wskaźniki Programu za możliwie najniższe środki w poszczególnych działaniach? Jeżeli tak, w jakim stopniu kryteria pozwalają wybierać takie projekty i jaki miały wpływ na wielkość osiągniętych wartości wskaźników? III. Ocena systemu wskaźników w POIiŚ przez beneficjentów oraz planowana przez nich podaż projektów 3.1 Czy beneficjenci mieli możliwość tworzenia własnych autorskich wskaźników czy też zostały X X X one im narzucone w ramach systemu wyboru projektów? 3.2 Jak beneficjenci oceniają system wskaźników, czy jest on dla nich zrozumiały i przyjazny w X stosowaniu? 3.3 Jakie problemy sygnalizują beneficjenci w związku z koniecznością pomiaru postępu X X rzeczowego projektu? 3.4 Czy beneficjenci wykazują wszystkie wskaźniki, które mogłyby w pełni opisać ich projekty, czy X X tylko te najważniejsze / wymagane przez procedury? Jeżeli nie, czy istnieje możliwość, że beneficjenci realizują wskaźniki, których później nie sprawozdają i w rzeczywistości ich wielkość jest wyższa? 3.5 Czy beneficjenci zrealizują zakładane w projektach wskaźniki w 100%? Jeśli nie jakie są tego przyczyny? X 3.6 Czy beneficjenci planują składanie projektów w przypadku ogłoszenia nowych naborów? Czy X te projekty są gotowe? Jakie wskaźniki w nich zakładają? X opracowanie własne Wynikiem analizy przeprowadzonej w ramach opisanych powyżej punktów było sformułowanie rekomendacji w zakresie niezbędnych i możliwych realokacji środków finansowych w obrębie POIiŚ oraz ewentualnych potrzeb w zakresie modyfikacji zapisanych w Programie wartości docelowych wskaźników dla poszczególnych priorytetów. Rekomendacje uwzględniają także uwarunkowania określające przyszły możliwy podział ewentualnej dodatkowej alokacji dla POliŚ. W ramach rekomendacji dotyczących nowego proponowanego montażu finansowego POIiŚ zawarto także wskazówki dotyczące tempa oraz poziomu kontraktowania i certyfikacji wydatków jakie należy zachować, aby dochować zasady n+2/n+3 dla rekomendowanego nowego kształtu finansowego POIiŚ. 15

16 2.4. Koncepcja realizacji badania Badanie rozpoczęło się od analizy dokumentów. Analiza, która była jednym z kluczowych etapów badania, miała kilka zasadniczych celów po pierwsze skupiła się na analizie zapisów dokumentów programowych, co było punktem wyjścia do analizy możliwości zrealizowania zobowiązań państwa członkowskiego wynikających z decyzji Komisji Europejskiej nr K(2007)6321 z akceptującą Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Po drugie, w ramach analizy przeanalizowano sprawozdania z realizacji Programu, które pozwoliły ocenić: stopień wykorzystania alokacji w poszczególnych działaniach i priorytetach w powiązaniu z zakładanymi przez beneficjentów w projektach wskaźnikami generowanymi z KSI (innymi słowy czy poziom wykorzystania alokacji jest adekwatny do szacunkowych wskaźników planowanych przez beneficjentów, którzy w ramach tej alokacji będą finansowani), stopień osiągania poszczególnych wskaźników w kontekście upływu czasu oraz rozbieżności pomiędzy przyjętymi wartościami wskaźników, a ich dotychczas osiąganym poziomem, wartość zakontraktowanych środków z kategorii lizbońskich w ramach danego priorytetu w odniesieniu do całości środków z kategorii lizbońskich w danym Priorytecie, podaż projektów w poszczególnych Priorytetach. Diagram 3. Zakres analizy danych zastanych. opracowanie własne. Następnie zrealizowano serię pogłębionych wywiadów indywidualnych z osobami odpowiedzialnymi za kluczowe obszary interwencji POIiŚ, reprezentującymi różne instytucje. Celem tych wywiadów było uzyskanie opinii pracowników tych instytucji na temat osiągania założonych wartości wskaźników. Pytano ich, czy widzą zagrożenie dla ich realizacji, w których przypadkach, czy występują wartości wskaźników wyraźnie wyższe od zaplanowanych? Czy beneficjenci zgłaszają problemy związane z rozumieniem istoty wskaźników (co może powodować sprawozdawanie błędnych wielkości wskaźników), bądź z gromadzeniem danych do szacowania wskaźników? Jakie są to problemy? Starano się też uzyskać wiedzę na temat samego systemu gromadzenia danych do szacowania wskaźników: czy są one prawidłowo agregowane, czy proces ten przebiega sprawnie, czy na podstawie danych monitoringowych 16

17 podejmowane są decyzje zarządcze? Jakie kierunki alokacji wskazaliby pracownicy instytucji, czym się kierują: podażą projektów, czy też osiąganiem założonych w programie rezultatów? Dodatkowo przeprowadzono zogniskowany wywiad grupowy z przedstawicielami Instytucji Pośredniczących drugiego stopnia. To instytucje, które w największym stopniu mają kontakt z beneficjentami projektów, stąd interesująca była ich opinia na temat tego jak beneficjenci radzą sobie z doborem wskaźników do projektów, czy jest on przemyślany, czy zgłaszają problemy związane z rozumieniem wskaźników, kosztami i metodologią ich pomiaru, czy postęp realizacji projektów jest satysfakcjonujący, czy widzą zagrożenie w realizacji wskaźników, jeśli tak to których? Jakie, realne do wprowadzenia, zmiany w zakresie pomiaru wskaźników można wprowadzić jeszcze w obecnej perspektywie finansowej? Ponadto przeprowadzono wywiady kwestionariuszowe wspomagane komputerowo (CAWI), w trakcie których pytano beneficjentów o ich postrzeganie systemu wskaźników: czy procedura doboru jest dla nich czytelna, czy system spełnia ich oczekiwania, czy widzą zagrożenie dla osiągnięcia założonych w projektach wskaźników, jeśli tak to jakie, jakie bariery napotykają przy gromadzeniu danych niezbędnych do szacowania wartości wskaźników, czy planują startować w kolejnych konkursach ogłaszanych w ramach POIiŚ, na jakie projekty chcieliby uzyskać dofinansowanie, jakie wskaźniki w nich zakładają (jaka jest podaż projektów i prognozowana struktura składanych w konkursach wniosków)? Zebrane w ramach desk research, badań terenowych i wywiadów dane na temat wskaźników oraz postępów w realizacji POIiŚ była podstawą do opracowania rekomendacji zmian w systemie wskaźników oraz określenia optymalnych kierunków alokacji środków z KRW. Propozycje te były przedmiotem dyskusji w ramach panelu ekspertów. 17

18 2.5. Metodologia badania Dla zapewnienia maksymalnej wszechstronności i kompleksowości dokonanej analizy, badanie wykonano przy zastosowaniu następujących metod badawczych: badanie dokumentów badania terenowe: indywidualne wywiady pogłębione, zogniskowany wywiad grupowy, wywiady kwestionariuszowe wspomagane komputerowo (CAWI). oraz analiza danych: analiza dokumentów (zwł. programowych oraz projektowych) oraz danych zastanych (z KSI), analiza ekspercka trafności szacowanych wartości docelowych wskaźników, analizy statystyczne danych uzyskanych w ramach CAWI, panel ekspertów Metody i techniki zbierania danych Analiza danych zastanych Analiza danych zastanych (desk research), a więc analiza źródeł wtórnych rozpoczęła właściwe badanie. Ze względu na cel badania był to również jego najistotniejszy element. Ocenę należało bowiem rozpocząć od poszukiwania i analizy informacji, które już istnieją. Badanie dokumentów objęło następujące źródła: dokumenty systemowe i programowe, dane sprawozdawcze, dane KSI udostępnione przez Zamawiającego, w tym zwłaszcza tabele z projektami, które miały podpisaną umowę o dofinansowaniu na dzień rozpoczęcia realizacji badania wraz z planowanymi do osiągnięcia wskaźnikami oraz postępem w realizacji założonych wskaźników, w przypadku braku dostatecznych informacji generowanych w ramach KSI dane dotyczące zakładanych i faktycznie zrealizowanych poziomów wskaźników pozyskiwano z wniosków o dofinansowanie oraz wniosków o płatność. Krajowe dokumenty źródłowe Dokumenty źródłowe poddane analizie objęły aktualne w momencie prowadzenia badania wersje następujących dokumentów i innych źródeł: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ) wraz z załącznikami, Szczegółowy opis priorytetów dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, dane sprawozdawcze nt. postępów realizacji POliŚ: informacje nt. stanu wdrażania Programu wygenerowane w celu realizacji niniejszego badania z systemu KSI , w tym: 18

19 dane nt. wartości środków finansowych zakontraktowanych w ramach podpisanych umów o dofinansowanie na realizację projektów w poszczególnych priorytetach z uwzględnieniem zaplanowanych w umowach okresów ich wydatkowania, wartości rzeczywiście wydatkowanych środków finansowych w ramach poszczególnych priorytetów na podstawie złożonych wniosków o płatność zatwierdzonych przez IW, aktualne wartości realizacyjne i wartości szacowane części wskaźników postępu rzeczowego agregowanych w KSI (wartości na moment rozpoczęcia realizacji badania z podziałem na priorytety, na podstawie wniosków o płatność zatwierdzonych przez IW), sprawozdania okresowe z realizacji POIiŚ za lata ( zestawienie zawartych umów o dofinansowanie w podziale na priorytety na dzień rozpoczęcia realizacji badania wygenerowane z systemu KSI , zawartość dokumentacji umów 3 zawieranych z beneficjentami priorytetów I-XIII, w przypadku braków w informacji pozyskanej z KSI, Wytyczne dotyczące dokonywania przeglądu i renegocjacji z Komisją Europejską programów operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia , informacje nt. przyznania dodatkowych alokacji finansowych na POIiŚ (w tym Uchwała Nr 35 Komitetu Koordynacyjnego z 7 grudnia 2009 r. w sprawie przyjęcia Metodologii podziału KRW w ramach krajowych oraz regionalnych programów operacyjnych), Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych, Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej, Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie sprawozdawczości, dostępne opracowania/analizy/dokumenty/dane tematyczne samodzielnie wyszukane przez Wykonawcę. Unijne dokumenty źródłowe Rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności; Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiając szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Dokumenty robocze Komisji Europejskiej: nr 2 Indicative guidelines on evaluation methods: monitoring and evaluation indicators, nr 7 Indicative guidelines on evaluation methods: Reporting on core indicators for the European Development Fund and the Cohesion16. Wytyczne Komisji Europejskiej - Guidance on a common methodology for the assessment of management and control systems in the Member States ( programming period), wersja z dnia 23 kwietnia 2008 r., 3 Dokumentacja znajdująca się w posiadaniu Instytucji Wdrażających/Instytucji Pośredniczących. 19

20 Badania terenowe Terenowe badania jakościowe zostały przeprowadzone przy wykorzystaniu trzech wzajemnie się uzupełniających metod zbierania danych i jednej techniki analizy danych. Tabela 2. Przyporządkowanie metod badawczych do grup badawczych. Grupa badawcza Przedstawiciele IZ POIiŚ Wywiady indywidualne (IDI) Zogniskowany wywiad grupowy (FGI) Wywiady kwestionariuszowe CAWI Panel ekspertów Przedstawiciele IP POIiŚ Przedstawiciele IP II POIiŚ Beneficjenci Eksperci opracowanie własne. Pogłębione wywiady indywidualne IDI Wywiady w tej formule zostały przeprowadzone z następującymi respondentami: przedstawiciele IZ POIiŚ 4 wywiady, przedstawiciele IP z każdego sektora, po 1 wywiadzie w każdej instytucji. Łącznie przeprowadzono 10 wywiadów indywidualnych. Zogniskowany wywiad grupowy Przedstawiciele IP II zostali zaproszeni do udziału w zogniskowanym wywiadzie grupowym (FGI focused group interview). W wywiadzie FGI wzięło udział 5 przedstawicieli IP II zajmujących się różnymi obszarami interwencji POIiŚ, dzięki czemu możliwa była ekspercka ocena zaproponowanego systemu wskaźników oraz uzyskanie opinii osób na co dzień pracujących z systemem wskaźników o praktycznych aspektach jego funkcjonowania, zwłaszcza w kontekście współpracy w tym zakresie z beneficjentami Ilościowe badania terenowe Oceny systemu wskaźników w ramach POIiŚ z perspektywy beneficjentów oraz prognozy podaży projektów dokonano na podstawie badań kwestionariuszowych przeprowadzonych z wykorzystaniem techniki ankiety internetowej (CAWI). Badanie kwestionariuszowe przeprowadzono na całej populacji beneficjentów POIiŚ, tj. ankiety wysłano do wszystkich beneficjentów realizujących projekty w ramach POIiŚ. Średni poziom wypełnionych ankiet w odniesieniu do wszystkich beneficjentów wyniósł 61%, natomiast na poziomie poszczególnych sektorów wahał się od 38% w sektorze energetyki do 69% - w sektorze szkolnictwa wyższego. W związku z wysokim poziomem uzyskanych zwrotów w odniesieniu do poziomu całego 20

21 Programu, jak i do dwóch sektorów z największą liczbą beneficjentów (tj. środowiska oraz zdrowia) uzyskane wyniki można uznać za reprezentatywne. Obliczony ex post błąd pomiaru w odniesieniu do wyników na poziomie Programu wynosi 3% przy poziomie ufności 97%. W przypadku wyników dotyczących sektora środowiska obliczono błąd pomiaru w wysokości 4% przy poziomie ufności 96%, natomiast w przypadku sektora zdrowia błąd pomiaru oraz poziom ufności określono na poziomie odpowiednio 5% oraz 97% 4. W przypadku pozostałych sektorów uzyskane wyniki mają charakter jedynie poglądowy ze względu na uzyskanie błędu pomiaru przekraczającego 10%, co było spowodowane niewielką liczebnością populacji w poszczególnych sektorach. Zestawienie liczebności wypełnionych ankiet w stosunku do liczebności populacji zawiera poniższa tabela. Badanie właściwe przeprowadzono w grudniu 2010 roku. Wyniki uzyskane przedstawia poniższa tabela: Tabela 3. Zestawienie wyników uzyskanych z badania CAWI (liczba beneficjentów i wypełnionych ankiet) na dzień 4 stycznia 2011 roku. Priorytet Liczba beneficjentów Wypełnione ankiety w Priorytetach Liczba % I % II % III % IV % V % VI % VII % VIII % IX % X % Sektor Wypełnione w sektorach ankiety Liczba % Środowisko 255 (na 396) 64% Transport 43 (na 90) 48% Energetyka 19 (na 50) 38% XI % Kultura 27 (na 49) 55% XII % Zdrowie 171 (na 269) 64% XIII % Szkolnictwo wyższe 27 (na 39) 69% SUMA % % opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. Dodatkowo, uzyskano 9 ankiet bez wskazania Działania, w którym beneficjent realizował projekt, dlatego dane te ujęto tylko w zestawieniu ogólnym (bez podziału na sektory) Metody analizy danych W ramach etapu analizy i oceny danych wykorzystano metody i techniki badawcze służące osiągnięciu celów badania: analiza dokumentów (zwł. programowych oraz projektowych) oraz danych zastanych(z KSI), analiza ekspercka trafności szacowanych wartości docelowych wskaźników, analiza statystyczna danych uzyskanych w badaniu CAWI, panel ekspertów. 4 Reprezentatywność uzyskanych wyników w nieznacznym stopniu może zakłócić to, że nie sposób określić, czy odpowiedzi udzielone przez beneficjentów, którzy wypełnili ankiety, istotnie odbiegają od odpowiedzi, które mogłyby zostać udzielone przez beneficjentów, którzy ankiet nie wypełnili. 21

22 Analiza dokumentów i analiza ekspercka trafności szacowanych wartości docelowych wskaźników Te dwie metody należy traktować łącznie, ponieważ analiza dokumentów była podstawą do przygotowania i przeprowadzenia analizy eksperckiej trafności szacowanych wartości docelowych wskaźników. Podejście do analizy zostało oparte o kilka rodzajów zmiennych, które przedstawiono na poniższym rysunku: Okres Wartość projektów Wybrane projekty w okresie poprzedzającym badanie Rodzaje i wartości osiąganych wskaźników Czas trwania projektów Algorytm osiągania jednostkowych wskaźników Harmonogram konkursów Okres Pozostała alokacja Wartość docelowa wskaźników Rysunek 1. Ilustracja procesu określania możliwych do uzyskania wartości wskaźników w roku opracowanie własne. Proces mający na celu określenie trafności wartości docelowych wskaźników rozpoczął się od zebrania danych dotyczących wybranych dotychczas projektów do realizacji. Dane te dotyczyły: wartości projektu w części pochodzącej ze źródeł programu (dofinansowania z EFRR / Funduszu Spójności), rodzajów i wartości osiąganych przez wskaźniki projektu, czasu realizacji projektu (w miesiącach lub latach). Dane uzyskano od Zamawiającego w formie elektronicznej (wnioski w formie edytowalnej lub skany odpowiednich stron wniosku z powyższymi informacjami). Dane te zostały wykorzystane przez przygotowany specjalnie na potrzeby niniejszego badania algorytm, który określił wartości wszystkich wskaźników produktu i rezultatu (na poziomie działania) powstałe z 1 euro przyznanego dofinansowania. Algorytm brał pod uwagę nie tylko koszt osiągnięcia 1 jednostki każdego produktu i rezultatu, ale również prawdopodobieństwo jego wystąpienia w projekcie (opis algorytmu znajduje się poniżej). Następnie mając taką wiedzę, określono w czasie możliwe momenty zakończenia realizacji projektów w przyszłości, a więc momenty, w których powstają produkty i rezultaty. Przygotowano to w następujący sposób: 22

23 dla każdego z sześciu sektorów wyliczono średni czas trwania projektu oraz odchylenie standardowe tego czasu, następnie ze względu na to, że w przyszłości mogą być składane projekty już częściowo realizowane (trudno jest określić kiedy mogą się one zacząć) założono w uproszczeniu, że prognozowane projekty zaczynają się 1 stycznia 2011 roku, dla każdego projektu losowane jest odchylenie czasu trwania w dwóch krokach: po pierwsze losowane jest albo wydłużenie, albo skrócenie czasu trwania w porównaniu do wartości średniej; po drugie losowana jest długość wydłużenia bądź skrócenia czasu trwania projektu dzięki temu każdy z projektów miał równe szanse uzyskania czasu trwania w przedziale: wartość średnia odchylenie standardowe; wartość średnia + odchylenie standardowe, jeżeli uzyskany koniec realizacji projektu wykraczał poza datę 31 grudnia 2013 roku, wskaźniki projektu nie były wliczane do wartości osiągnięć dla roku Następnie, mając niewykorzystaną alokację określono, ile produktów i rezultatów uda się uzyskać na koniec 2015 roku. Algorytm określania jednostkowych wskaźników Na osiągnięcie wszystkich docelowych wskaźników, w przykładowym działaniu (np. Działaniu 6.1) dotyczącym infrastruktury transportowej mamy przyznaną pewną alokację. Problemem jest tutaj określenie podziału alokacji na poszczególne wskaźniki (w Działaniach mamy przedstawioną jedynie całkowitą alokację i wartości bazowe oraz docelowe wszystkich wskaźników). Pierwszy krok W pierwszym kroku należało określić zależności pomiędzy wskaźnikami, a więc odpowiedzieć na pytanie które wskaźniki się w sobie zawierają i z siebie wynikają, a które są niezależne: 23

24 Długość wybudowanych autostrad w sieci TEN-T (km) Poziom ukończenia TEN-T PP 25 (%) Poziom ukończenia TEN-T PP 25 (%) Liczba projektów (wskaźnik POIiŚ) Długość wybudowanych dróg ekspresowych w sieci TEN-T (km) Długość dróg krajowych w sieci TEN-T przebudowanych do nośności 115 kn/oś (km) Długość przebudowanych dróg krajowych w sieci TEN-T w miastach na prawach powiatu (km) (km) Wartość oszczędności czasu dla przewozu pasażerów i towarów uzyskanych dzięki budowie i modernizacji dróg (euro/rok) Zmiana liczby wypadków na przebudowanych odcinkach (roczna liczba wypadków na 1 mln pojazdokilometrów) Wartość oszczędności czasu dla przewozu pasażerów i towarów uzyskanych dzięki budowie i modernizacji dróg (euro/rok) Zmiana liczby ofiar śmiertelnych wypadków na przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) Obszar 1 Obszar 2 Obszar 3 Obszar 4 Następnie podzielono powstały graf na cztery obszary (akurat w przypadku tego działania) zgodnie z zaznaczonymi liniami. Drugi krok Drugim krokiem było przyporządkowanie do każdego wskaźnika oznaczeń. Zaproponowano następującą procedurę: numer_priorytetu-numer_obszaru.kolejny_numer_w_obszarze Dla Działania 6.1 wyglądało to następująco: Wskaźniki w działaniu 6.1 Numer Liczba projektów (wskaźnik POIiŚ) Długość wybudowanych autostrad w sieci TEN-T (km) Długość wybudowanych dróg ekspresowych w sieci TEN-T (km) Długość dróg krajowych w sieci TEN-T przebudowanych do nośności 115 kn/oś (km) Długość przebudowanych dróg krajowych w sieci TEN-T w miastach na prawach powiatu (km) Liczba wybudowanych obwodnic w sieciach TEN-T (szt.) Poziom ukończenia TEN-T PP 25 (%) Wartość oszczędności czasu dla przewozu pasażerów i towarów uzyskanych dzięki budowie i modernizacji dróg (euro/rok) Zmiana liczby wypadków na przebudowanych odcinkach (roczna liczba wypadków na 1 mln pojazdokilometrów) Zmiana liczby ofiar śmiertelnych wypadków na przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów)

25 Trzeci krok Ponieważ wskaźniki z poszczególnych obszarów są zależne od wskaźników z innych obszarów, osiągnięcie jednego wskaźnika z pierwszego obszaru automatycznie powoduje osiągnięcie wskaźnika (w jakimś stopniu) z drugiego obszaru, a potem z trzeciego obszaru i na końcu z czwartego obszaru. Innymi słowy można powiedzieć dla przykładu, że jeżeli beneficjent realizuje projekt w działaniu 6.1 (pierwszy obszar), to buduje lub przebudowuje jakąś drogę (drugi obszar). Wybudowanie lub przebudowanie drogi powoduje powstanie oszczędności czasu, zmniejszenie liczby wypadków oraz w pewnym stopniu przyczynia się do poziomu ukończenia sieci TEN-T (trzeci obszar). Ponieważ jednak zmiana liczby wypadków jest bezpośrednio związana ze zmianą liczby ofiar śmiertelnych, w związku z tym obszar 4 różni się od obszaru 3 jedynie tym wskaźnikiem (pozostałe wskaźniki są powielone). W związku z powyższym nie można było badać łącznie wartości osiągnięcia wszystkich wskaźników, bo 1 euro może powodować realizację np. 0, projektu, 0,0003 km budowanej drogi i 1,4 euro oszczędności. Zatem każdy z tych obszarów należało rozpatrywać oddzielnie. Każdy projekt opisano tyloma równaniami, ile zostało wyznaczonych w działaniu obszarów. Następnie otrzymano setki równań, które należało rozwiązać. Zrobiono to w kroku czwartym. Czwarty krok Nie było możliwości rozwiązania takiego układu równań za pomocą zwykłych metod matematycznych, ponieważ wartości poszczególnych wskaźników (siłą rzeczy) w każdym projekcie się różniły. Dlatego w tym kroku wykorzystano rozwiązanie nadliniowego układu równań w sensie normy średniokwadratowej za pomocą metody ortogonalizacji Householdera i odwrotnego postępowania Gaussa 5. Wynikiem działania tego algorytmu było określenie kosztów jednostkowych osiągnięcia 1 jednostki każdego wskaźnika wraz z prawdopodobieństwem ich osiągnięcia. Prawdopodobieństwo zostało wyliczone w sposób uproszczony. Po pierwsze zbadano, w jakim procencie projektów dany wskaźnik się pojawił, a następnie zbadano jaką średnią wartość wskaźnika osiągają projekty, jeżeli już ten wskaźnik się pojawił. Prawdopodobieństwo zostało ukształtowane również poprzez strukturę planowanych do złożenia projektów wynikającą z badania CAWI (prawdopodobieństwo zostało podzielone na dwie równoważne części pierwsza odzwierciedlała obecną strukturę projektów, druga planowaną wynikającą z badania CAWI). Założenia algorytmu Aby zastosować algorytm przedstawiony powyżej, należało przyjąć pewne założenia, które przedstawiono poniżej: algorytm bazował na danych z realizowanych projektów, przez co nie zawiera wyliczeń dla Działań, w których nie zakończył się jeszcze żaden konkurs lub nie podpisano umowy na realizację żadnego projektu indywidualnego, algorytm bazował na profilu realizowanych obecnie projektów, przez co, jeżeli dany wskaźnik nie pojawił się w dotychczasowych projektach, jego wartość zawsze była równa zero (prawdopodobieństwo pojawienia się tego wskaźnika jest równe zero), podobna sytuacja miała miejsce w prawdopodobieństwie pojawienia się innych wskaźników w prognozach został odzwierciedlony zestaw projektów realizowanych 5 w tym celu przygotowano specjalne makro w środowisku Visual Basic działające w Excelu oparte o przedstawione techniki matematyczne. 25

26 obecnie wspomagany poprzez strukturę planowanych projektów wynikającą z badania CAWI, aby wyniki były wiarygodne, do algorytmu należało wprowadzić znacznie więcej projektów niż wskaźników w danym poziomie (dopiero duża liczba różnorodnych projektów umożliwiała rozróżnienie pomiędzy np. 1 km drogi ekspresowej, a 1 szt. obwodnicy 6 ), w przypadku, kiedy na poziomie występował tylko jeden wskaźnik (np. liczba projektów), zastosowano uproszczoną metodę średniej arytmetycznej, nie zakłada się w algorytmie trudności w realizacji projektów tzn. w żadnym Działaniu nie zakłada się, że jakaś część alokacji nie zostanie wykorzystana (minimalne niewykorzystanie alokacji wynikało jedynie z tego, że kolejny projekt nie zmieścił się w pozostałej alokacji), do wskaźnika produktu w roku 2013 wliczono jedynie te projekty, których rok zakończenia realizacji projektu został wskazany na 2013 lub wcześniejszy, założono, że wskaźniki rezultatu będą uzyskane w rok od ukończenia realizacji projektu, wobec czego np. dla wliczenia wartości wskaźnika do roku 2013 projekt musiałby zakończyć się najpóźniej 31 grudnia 2012 roku, do wartości w roku 2015 wliczono wszystkie oszacowane wartości wskaźników (również rezultatu), bowiem uznano, że osiągnięte wartości wskaźników będą sprawozdawane w odpowiednim momencie, do przeliczenia wartości dofinansowania w projektach na euro wykorzystano kurs Europejskiego Banku Centralnego z 29 listopada 2010 r. EUR/PLN = 4,0476 (wskazany kurs wykorzystano również do przeliczeń wszelkich wartości w euro zawartych w analizach tj. np. przeliczenie alokacji z Priorytetów, Działań, alokacji na poszczególne lata, alokacji przeznaczonej na poszczególne kategorie interwencji). Dodatkowo opracowano model wydatkowania środków finansowych przez beneficjentów z różnych sektorów. Model ten wykorzystano do obliczenia przewidywanego zaawansowania rzeczowego beneficjentów realizujących projekty obecnie. Wstępne badanie wykazało bowiem, że beneficjenci nie wykazują zrealizowanych wskaźników do momentu zakończenia realizacji projektu (z reguły jest to związane z oddaniem obiektu do użytkowania). Konieczne zatem było określenie jakie jest obecne zaawansowanie uzyskiwanych wartości wskaźników produktu i rezultatu. Model przygotowano w oparciu o wartości wydatków sprawozdawane przez beneficjentów we wnioskach o płatność. Dla każdego projektu określono: procentowo poziom wydatkowanych pieniędzy (względem całego dofinansowania z UE przyznanego danemu projektowi) narastająco z kolejnych wniosków o płatność i zaprezentowano je na osi pionowej; na osi poziomej przedstawiony został procentowy upływ czasu trwania projektu dla każdego poziomu wydatkowania pieniędzy, w konsekwencji dla każdego sektora uzyskano poglądowy obraz momentów projektu, w którym powstają największe wydatki (wykresy zaprezentowano w części raportu poświęconej wynikom badania), dla każdego sektora określono następnie (na podstawie powyższych danych) równanie liniowe, które na podstawie momentu, w którym znajduje się obecnie projekt, określało % poziom osiągnięcia wskaźników. 6 w przypadku gdyby wystąpiły tylko dwa projekty, w których byłyby tylko dwa te wskaźniki, ich koszt jednostkowy byłby identyczny, co nie jest prawdą. 26

27 Wszystkie dokonane zaprezentowanymi modelami obliczenia mają charakter wyłącznie teoretyczny i z uwagi na obiektywne dla tego typu narzędzi ograniczenia mogą generować w wyniku ich zastosowania dane nie w pełni adekwatnie obrazujące możliwe przyszłe sytuacje. Dlatego do wszystkich danych teoretycznych zawartych w niniejszym raporcie należy odnosić się z właściwą rezerwą. Z tego też powodu w założeniach badawczych przyjęto dodatkowo, że wyniki modelowania zostaną poddane weryfikacji wiedzy eksperckiej uwzględniającej również wszelkie dane jakościowe uzyskane w toku realizacji niniejszego badania Panel ekspertów Wyniki wszystkich analiz i badań zostały zinterpretowane przez panel ekspertów, który wyciągnął wnioski w kontekście celów prospektywnych badania. Panel ekspertów tworzyli eksperci zaangażowani w realizację badania ewaluacyjnego. 27

28 Ograniczenia badania Realizacja badania napotkała na szereg problemów, które w pewnych sytuacjach miały wpływ na możliwość wnioskowania. Po pierwsze, wnioskowano na podstawie projektów, dla których podpisano umowy o dofinansowanie projektu. W trakcie realizacji badania okazało się, że gros informacji ważnych dla możliwości wnioskowania o osiągnięciu wartości docelowych wskaźników znajduje się w pre-umowach lub nawet we wnioskach podlegających ocenie. Te dane starano się uzyskać od IP lub IPII na etapie badań jakościowych, co nie pozwoliło na precyzyjne wyliczenia wartości wskaźników. Po drugie, bardzo istotnym ograniczeniem badania była jakość danych uzyskanych od instytucji, które podpisywały umowy z beneficjentami. Zauważono, w toku konsultacji projektu raportu, w wielu przypadkach niewłaściwe przyporządkowanie wskaźników w projektach do wskaźników w KSI lub Priorytecie. Poza tym, wątpliwości budziły przypisane wartości wskaźników w projektach, dla których zdaniem ewaluatorów nie zgadzały się jednostki (podawano wartości w tys. lub mln) lub sposób liczenia (np. wliczanie zbyt wielu wskaźników zasilających do danego wskaźnika programowego lub dublowanie wartości wskaźników), przez co wyniki analizy ilościowej okazywały się niewiarygodne. Wszystkie te wątpliwości wykazano w raporcie. Wymagają one weryfikacji przez IP i IPII tak, aby w przyszłości operować właściwymi danymi przy monitorowaniu efektów realizacji Programu. Po trzecie, sprzeciw ewaluatorów budzi wykorzystywanie na potrzeby monitorowania efektów realizacji Programu wskaźników pozyskiwanych z GUS (na których wartość ma niezliczona liczba czynników, nie tylko realizacja POIiŚ). Wskaźniki te nie odzwierciedlają interwencji z Programu w sposób właściwy. Zamierzeniem ewaluatorów było jednak wyliczenie faktycznego wpływu realizacji Programu na zmianę wartości tych wskaźników. Jednakże okazało się to przedsięwzięciem niemożliwym. Przede wszystkim z dwóch powodów. Po pierwsze, taki dane nie są dostępne we wnioskach o dofinansowanie, ani w studiach wykonalności (nie były one wymagane). Po drugie, instytucje miały ogromny problem ze zdefiniowaniem sposobu ich liczenia (np. przyrostu liczby aglomeracji spełniających w wyniku realizacji projektów wymogi dyrektywy 91/271/EWG). 28

29 3. Wyniki ewaluacji 3.1. Ocena skuteczności wykorzystania alokacji przeznaczonej na poszczególne priorytety Czy obecny postęp w kontraktowaniu środków pozwala przypuszczać, że środki finansowe przeznaczone na priorytety zostaną wydatkowane w wyznaczonym na realizację Programu okresie? Czy istnieje ryzyko niewydatkowania środków finansowych przeznaczonych na działania i priorytety w alokowanej zapisami Programu wysokości i okresie? Jeśli tak należy określić jakie są tego przyczyny. Czy istnieje zróżnicowanie w postępie wykorzystywania alokacji w poszczególnych działaniach i priorytetach? Z czego ono wynika? Jaka była wartość projektów złożonych, ocenionych pozytywnie i wybranych w poszczególnych działaniach i priorytetach? Alokacja przeznaczona na realizację celów POIiŚ w podziale na sektory, Priorytety i Działania POIiŚ jest największym w historii Unii Europejskiej programem finansowanym z funduszy unijnych. Wielkość środków unijnych zaangażowanych w realizację programu wynosi prawie 28 miliardów euro, co stanowi ok. 42% całości środków przeznaczonych na politykę spójności w Polsce. Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w realizację POIiŚ na lata wynosi 37,6 mld euro, z czego wkład unijny to 27,9 mld euro, zaś wkład krajowy 9,7 mld euro. Wykres 1. Zestawienie sektorów wspieranych w ramach POIiŚ wraz z alokacją ze środków unijnych (EFRR lub FS) w [mld euro]. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko , przyjęty przez KE decyzją z 7 grudnia 2007 r. (CCI/2007/PL/16/1/PO/002), zatwierdzony uchwałą Rady Ministrów z 3 stycznia 2008 r. 29

30 W ramach programu realizuje się duże inwestycje infrastrukturalne w zakresie ochrony środowiska, transportu, energetyki, kultury i dziedzictwa narodowego, ochrony zdrowia oraz szkolnictwa wyższego. 7 Nieporównywalnie najwięcej środków unijnych (aż 71%) zostało przeznaczonych na sektor transportu (blisko 20 mld euro), w tym przede wszystkim na drogową i lotniczą sieć TEN-T oraz transport przyjazny środowisku. Cztery razy mniej środków (4,8 mld euro) przeznaczono na sektor środowiska (18%), w tym w największym stopniu zaplanowano wsparcie gospodarki wodno-ściekowej. Na sektor energetyki przeznaczono niemal trzykrotnie mniej środków niż na sektor środowiska (1,7 mld euro) wsparto w tym zakresie w równym stopniu infrastrukturę energetyczną, jak i bezpieczeństwo energetyczne. Na pozostałe sektory (kultury, zdrowia i szkolnictwa wyższego) przeznaczono jedynie po 0,35-0,5 mld euro. Szczegóły w podziale na sektory i Priorytety przedstawia poniższa tabela. Tabela 4. Zestawienie sektorów i przynależnych do nich priorytetów wraz z alokacją i wkładem unijnym [w mln euro]. Sektor Priorytety Alokacja [mln euro] Środowisko I. Gospodarka wodno-ściekowa 3 275,2 II. Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi 1 430,3 III. Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska 655,0 IV. Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska 667,0 V. Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych 105,6 Transport VI. Drogowa i lotnicza sieć TEN-T ,3 VII. Transport przyjazny środowisku ,0 VIII. Bezpieczeństwo transportu i krajowe sieci transportowe 3 465,3 Energetyka IX. Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna 1 403,0 X. Bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii 1 693,2 Kultura i dziedzictwo narodowe Ochrona XII. Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu zdrowia Szkolnictwo wyższe w tym wkład unijny [mln euro] 2 783,9 (FS) 1 215,7 (FS) 556,8 (FS) 200,0 (EFRR) 89,9 (EFRR) 8 802,4 (FS) 7 676,0 (FS) 2 945,5 (EFRR) 748,0 (FS) 974,3 (EFRR) XI. Kultura i dziedzictwo kulturowe 576,4 490,0 (EFRR) ochrony zdrowia 411,8 350,0 (EFRR) XIII. Infrastruktura szkolnictwa wyższego 588,2 500,0 (EFRR) opracowanie własne na podstawie informacji ze strony internetowej (pobrano 28 grudnia 2010 r.) Analizując poszczególne Działania, łatwo zauważyć, że wsparcie dotyczy przede wszystkim rozwoju sieci drogowej TEN-T (Działanie 6.1), rozwoju transportu kolejowego (Działanie 7.1), dróg krajowych poza siecią TEN-T (Działanie 8.2), transportu miejskiego w obszarach metropolitalnych (Działanie 7.3), a także gospodarki wodno-ściekowej w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM (Działanie 1.1). Należy również zauważyć, że POIiŚ jest Programem realizowanym głównie poprzez projekty indywidualne, wybierane w trybie pozakonkursowym. 7 informacje ze strony internetowej (data pobrania 28 grudnia 2010 r.). 30

31 Wykres 2. Podział alokacji z poszczególnych Działań na projekty indywidualne i konkursowe w [mln zł]. opracowanie własne na podstawie zapisów SzOP POIiŚ wersja 3.4, listy projektów indywidualnych dla POIiŚ z dnia 31 sierpnia 2010 r. O ile nie we wszystkich Działaniach realizowane są projekty indywidualne, o tyle jeżeli występują one w Działaniu, pochłaniają większą część jego alokacji. Tak dzieje się szczególnie w przypadku sektora transportowego, energetyki (Działanie 10.1), szkolnictwa wyższego oraz częściowo środowiska (w Priorytecie III i Działaniu 2.1) i kultury (Działanie 11.2). W przypadku pozostałych Działań w sektorze środowiska większość alokacji przeznaczona jest na konkursy szczególnie widoczne jest to na wykresie w przypadku Działania 1.1 (gdzie 59% alokacji przeznaczono na konkursy), ale np. w przypadku Działań 2.2 i 5.3 aż 67% alokacji przeznaczono na konkursy. W sektorze kultury w Działaniach 11.1 i 11.3 na konkursy przeznaczono 55-60% alokacji, natomiast w sektorze zdrowia 69% i 56% (odpowiednio w Działaniu 12.1 i 12.2). Warto zauważyć, że w miarę upływu czasu wdrażania Programu, znaczenie projektów indywidualnych rosło. Coraz więcej alokacji przeznaczano na realizację projektów indywidualnych kosztem konkursowych. 31

32 Świadczy o tym liczba projektów znajdujących się na Listach projektów indywidualnych, w tym na liście podstawowej. Np. liczba dużych projektów na Liście projektów indywidualnych w roku 2007 wynosiła 131 (w tym 107 na liście podstawowej), podczas gdy w I połowie 2010 roku wyniosła już 189 (w tym 154 na liście podstawowej). Lista projektów indywidualnych dla Programu (LPI) Zgodnie z Informacją miesięczną z realizacji POIiŚ z listopada 2010 r. na aktualnej Liście projektów indywidualnych dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko znajduje się: 18 stycznia 2011 roku zakończyły się konsultacje społeczne aktualizacji Listy projektów indywidualnych, podczas których na dzień pisania raportu złożono propozycję dodania jednego projektu 8 do Działania 3.2. Jednakże, ponieważ na listę mogą dostać się również inne projekty, a IP mogą zaproponować usunięcie / podział / połączenie projektów z listy lista pod tym względem może ulec większym zmianom, co miało miejsce już niejednokrotnie podczas poprzednich edycji aktualizacji listy projektów indywidualnych. Z tych powodów w raporcie przyjęto stan listy projektów indywidualnych sprzed aktualizacji. Tabela 5. Zestawienie projektów indywidualnych na liście podstawowej i rezerwowej. Sektor Lista podstawowa Liczba projektów Orientacyjny koszt całkowity projektu (mln PLN) Szacunkowa kwota dofinansowania z UE (mln PLN) Lista rezerwowa Liczba projektów Orientacyjny koszt całkowity projektu (mln PLN) Szacunkowa kwota dofinansowania z UE (mln PLN) Środowisko Transport Energetyka Kultura Zdrowie Szkolnictwo wyższe Łącznie opracowanie własne na podstawie listy projektów indywidualnych dla POIiŚ z dnia 31 sierpnia 2010 r. 8 projekt METEO-RISK o wartości 11,5 mln zł i dofinansowaniu z UE wynoszącym 9,78 mln zł. 32

33 Liczba projektów indywidualnych nie jest proporcjonalna do wartości alokacji na dany sektor. W przypadku sektora transportowego na listę włączono najwięcej projektów indywidualnych (178), natomiast w sektorze środowiskowym jest ich dwukrotnie mniej (80). Dodatkowo, istnieje duża rozpiętość wartości projektów indywidualnych: w sektorze energetycznym będzie realizowanych najmniej projektów indywidualnych, podczas gdy ich wartość będzie większa niż projektów indywidualnych realizowanych łącznie w sektorach kultury, zdrowia i szkolnictwa wyższego. Wykres 3. Liczba projektów indywidualnych znajdujących się na Liście podstawowej i rezerwowej w podziale na sektory i Działania. opracowanie własne na podstawie listy projektów indywidualnych dla POIiŚ z dnia 31 sierpnia 2010 r. Średni poziom dofinansowania 1 projektu indywidualnego w POIiŚ wynosi 263 mln zł. Wynika to głównie z dominacji projektów sektora transportowego, których jest najwięcej i mają najwyższą wartość w całym Programie (418,3 mln zł). Poniżej średniej, ale znacząco odbiegające od pozostałych sektorów są projekty energetyczne (171,7 mln zł) i dalej środowiskowe (136,6 mln zł). Projekty z sektora kultury i szkolnictwa wyższego mają średni poziom dofinansowania wynoszący mln zł. Najmniejsze projekty indywidualne (23,3 mln zł) występują w sektorze zdrowia. 33

34 Wybór projektów w trybie konkursowym W ramach wszystkich sektorów Programu (środowiska, transportu, energetyki, kultury, zdrowia i szkolnictwa wyższego) dotychczas ogłoszono 68 konkursów na kwotę ponad 18 mld PLN. Wartość ta stanowi 98% łącznej kwoty przeznaczonej na konkursy (18,8 mld PLN). Warto tu przypomnieć, że na projekty konkursowe przeznaczono jedynie 17% alokacji Programu. Wykres 4. Wielkość alokacji z UE [mln zł] na projekty konkursowe w podziale na sektory wraz ze strukturą podziału [%]. opracowanie własne na podstawie zapisów SzOP POIiŚ wersja 3.4, listy projektów indywidualnych dla POIiŚ z dnia 31 sierpnia 2010 r. Najwięcej konkursów zostało dotychczas ogłoszonych w sektorze środowiska (44 konkursy na kwotę 9,6 mld zł 9 na 68 konkursów w ramach całego Programu). Kwota przeznaczona na konkursy ogłoszone w ramach sektora środowiska stanowi 52% ogólnej kwoty dotychczas ogłoszonych konkursów. W sektorach transportu, kultury i szkolnictwa wyższego ogłoszone zostały wszystkie zaplanowane konkursy. Konkursy są planowane jeszcze do ogłoszenia tylko w sektorze środowiska (priorytety II i IV). W sektorze energetyki (priorytet IX) właśnie (30 grudnia 2010 roku) ogłoszono konkursy dla wszystkich Działań. Natomiast w sektorze zdrowia w chwili obecnej nie jest planowane ogłoszenie konkursu, jednakże ostateczna decyzja zostanie podjęta na początku 2011 roku. 10 W ramach priorytetu III nie przewiduje się trybu konkursowego, całość alokacji dla priorytetu planowana jest do rozdysponowania na projekty znajdujące się na LPI (25 projektów na kwotę dofinansowania UE wynoszącą 2,6 mld zł). Trybem pozakonkursowym są również objęte projekty pomocy technicznej (priorytety XIV i XV) kwota ta różni się od kwoty na wykresie z uwagi na fakt, że kwota na wykresie jest liczona jako różnica alokacji i wartości projektów indywidualnych liczona po kursie przyjętym w badaniu. Informacja miesięczna z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko listopad 2010 r., s

35 Możliwość wykorzystania środków z Programu w okresie kwalifikowanym i ocena ryzyka nie wydatkowania środków okresie wyznaczonym na realizację Programu Wnioski o dofinansowanie poprawne pod względem formalnym Do końca października 2010 roku beneficjenci ze wszystkich sześciu sektorów złożyli łącznie wnioski o dofinansowanie projektu poprawnych pod względem formalnym. Wykres 5. Zestawienie liczby wniosków przyjmowanych do instytucji wdrażających POIiŚ w podziale na miesiące i sektory. opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR1 Zestawienie wartości projektów ). Dane aktualne na dzień 31 października 2010 roku. Uwaga: realna suma projektów złożonych w ramach XI Priorytetu jest wyższa od tej podanej w KSI. W XI Priorytecie w ramach konkursu złożono 120 wniosków aplikacyjnych, natomiast w ramach projektów indywidualnych złożono 86 projektów. Wnioski o najwyższej wartości złożone zostały przez beneficjentów z sektora transportu kwota wnioskowanego dofinansowania wyniosła 65 mld zł. Jednocześnie najwięcej wniosków zostało zarejestrowanych w sektorze środowiska (849 wniosków na kwotę dofinansowania wynoszącą 23,8 mld zł), Dla pozostałych sektorów Programu liczba złożonych wniosków wynosi łącznie 1 253, na kwotę dofinansowania 85 mld zł. W sektorze środowiska można zauważyć również największą dynamikę składania wniosków, a także fakt, że najwcześniej rozpoczęto w nim proces przyjmowania wniosków (już w lutym 2007 roku, a większym stopniu od maja 2008 roku, co widać na wykresie). Wynika to przede wszystkim z największej, względem innych sektorów, liczby przeprowadzonych sukcesywnie konkursów. Stosunkowo dużo wniosków poprawnych pod względem formalnym złożono również w sektorach zdrowia (466) i energetyki (436). W pozostałych sektorach liczba poprawnych wniosków nie przekroczyła 200. Jeżeli chodzi o dynamikę składania wniosków, w pozostałych sektorach widać zdecydowaną aktywność w IV kwartale 2008 roku i I kwartale 2009 roku, po czym nastąpiła stagnacja (jedynie w sektorze energetyki w połowie 2010 roku złożono ponad 200 wniosków). Kolejnym krokiem analizy będzie weryfikacja wartości dofinansowania z UE składanych wniosków o dofinansowanie. 35

36 Wykres 6. Zestawienie wartości dofinansowania z UE wniosków przyjmowanych do instytucji wdrażających POIiŚ i poprawnych formalnie w podziale na miesiące i sektory (w porównaniu do dostępnej alokacji). opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR1 Zestawienie wartości projektów ). Dane aktualne na dzień 31 października 2010 roku. Tendencje wykazane na powyższym wykresie odpowiadają tendencji liczby wniosków. Jednakże warto zwrócić uwagę, że: we wszystkich sektorach wartość dofinansowania wniosków poprawnych pod względem formalnym przekracza dostępną alokację w sektorze. Jedynie w sektorze transportowym wartość dofinansowania tych wniosków jest niższa o 13,2 mld zł (o 16,8% alokacji). Najwięcej (w stosunku do dostępnej alokacji) złożono wniosków w sektorze kultury ponad 132% więcej niż wynosi alokacja (łącznie 4,6 mld zł). Ponad połowę więcej wniosków niż wynosi alokacja złożono również w sektorze energetyki (złożono wniosków o dofinansowaniu 10,7 mld zł w porównaniu z alokacją 6,9 mld zł). W pozostałych sektorach (środowiska, zdrowia i szkolnictwa wyższego) złożono o 20-30% więcej wniosków niż przewidziana alokacja na te sektory. Powyższa analiza rozstanie rozszerzona i uszczegółowiona podczas analizy podaży projektów (por. rozdz ). Wnioski zatwierdzone do realizacji Spośród złożonych wniosków zatwierdzono do realizacji projekty, a więc blisko połowę wszystkich poprawnych formalnie (47,7%). Dodatkowo, 180 projektów znajduje się na listach rezerwowych i stanowi zabezpieczenie wykorzystania środków w dotychczasowych konkursach. 36

37 Tabela 6. Liczba projektów poprawnych formalnie i zatwierdzonych oraz poziom skuteczności beneficjentów w podziale na sektory. Sektor Liczba wniosków złożonych (poprawnyc h formalnie) Liczba wniosków zatwierdzon ych Liczba wniosków na liście rezerwowej Stosunek liczby projektów wybranych do poprawnych formalnie środowisko ,0% transport ,8% energetyka ,7% kultura ,2% zdrowie ,8% szkolnictwo wyższe ,8% Łącznie ,7% opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR1 Zestawienie wartości projektów ). Dane aktualne na dzień 31 października 2010 roku. Największą skuteczność uzyskano w sektorze szkolnictwa wyższego, w którym blisko 85% złożonych i poprawnych formalnie projektów zostało zatwierdzonych. Z drugiej strony w przypadku sektora energetycznego mamy do czynienia z najniższą skutecznością beneficjentów jedynie niecałe 17% wniosków poprawnych formalnie zostało zatwierdzonych do realizacji. Przy czym należy zwrócić uwagę, że w tym przypadku wystąpiło najwięcej projektów na listach rezerwowych, co oznacza, że tak niski poziom wyboru projektów nie wynika ze słabej jakości projektów, a z przyczyn obiektywnych (braku środków finansowych w ogłaszanych konkursach). Z pozostałych sektorów najniższą skuteczność uzyskał sektor kultury (41%), jednakże w przypadku tego sektora cała alokacja została już praktycznie zagospodarowana 13, zatem taki poziom skuteczności wynika z ograniczeń alokacji przeznaczonej na ten sektor. W sektorze kultury i szkolnictwa wyższego zakontraktowano już praktycznie całą alokację. W przypadku tych sektorów widać duży potencjał realizacji dodatkowych projektów (z list rezerwowych), w przypadku ewentualnej realokacji środków z innych sektorów. Umowy o dofinansowanie projektów Łącznie w 6 sektorach podpisano do końca listopada 2010 roku 949 umów o dofinansowanie projektów, których dofinansowanie z UE opiewało na kwotę ponad 55 mld zł. Największy wartościowo udział w podpisanych umowach mają projekty z sektora transportu (36 mld zł) i środowiska (12,6 mld zł). Najwięcej umów podpisano w sektorze środowiska 417, ale jednocześnie w tym sektorze najwięcej umów czeka na podpisanie (33 umowy 14 ). Bardzo dużo umów podpisano również w sektorze zdrowia (277) Realna suma projektów złożonych w ramach XI Priorytetu jest wyższa od tej podanej w KSI. W XI Priorytecie w ramach konkursu złożono 120 wniosków aplikacyjnych, natomiast w ramach projektów indywidualnych złożono 86 projektów. W XI Priorytecie na dofinansowanie oczekuje jeszcze jeden projekt. różnice pomiędzy kwotą zakontraktowaną a alokacją przeliczoną na zł wynikają z różnic kursowych (przy przeliczaniu alokacji przyjęto pewne uproszczenia opisane w części metodologicznej). chodzi o 33 projekty, dla których wnioski zostały już zatwierdzone, ale nie podpisano jeszcze umów. 37

38 Wykres 7. Zestawienie wartości dofinansowania z UE podpisanych umów o dofinansowanie projektów wraz z trendem liniowym kontraktowania środków w podziale na miesiące i sektory (w porównaniu do dostępnej alokacji). opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR4 Umowy i strategia lizbońska ). Dane aktualne na dzień 30 listopada 2010 roku. Wartość dofinansowania jest zliczana w momencie rozpoczęcia realizacji projektu (stąd wysokie wartości pojawiają się już na początku 2007 roku). Jednocześnie warto tu zwrócić uwagę na dynamikę podpisywania umów i trend tego procesu. Okazuje się, że właśnie w sektorze środowiska i zdrowia trend kontraktacji jest wystarczający, aby na koniec 2013 roku zakontraktować całą alokację przewidzianą w tych sektorach. Przeciwna sytuacja występuje w sektorach transportowym i energetycznym. W sektorach transportowym i energetycznym obecny trend kontraktacji jest niewystarczający, aby zagospodarować w całą alokację (możliwe będzie zagospodarowanie nieco ponad połowy alokacji), dlatego konieczne jest przyspieszenie procesu zatwierdzania wniosków. Tym bardziej jest to ważne, że brakująca, niezakontraktowana kwota w sektorze transportu wyniosłaby wówczas ok. 30 mld zł, a więc tyle, ile wynoszą całkowite alokacje na wszystkie pięć pozostałych sektorów. Problem wydaje się być zatem poważny. Projekty w tych obszarach charakteryzuje bardziej skomplikowany i dłuższy proces inwestycyjny, gdzie znacząca część harmonogramu wypełniona jest przez prace przygotowawcze i projektowe. Z drugiej strony w rzeczywistości należy z dużą rezerwą odnosić się do wszelkich trendów liniowych dotyczących postępu realizacji priorytetów oraz kontraktowania w sektorze transportu, ale również w drugim sektorze energetycznym. Zarówno postęp kontraktacji środków europejskich, jak i postęp realizacji rzeczowej i finansowej dużych projektów inwestycyjnych (w szczególności liniowych) nie następuje równomiernie w czasie, jak wskazuje na to wykres funkcji liniowej lecz skokowo. Funkcja liniowa w czasie nie daje realnego obrazu sytuacji, gdyż część przygotowywanych i składanych projektów jest o znacznej wartości, w związku z czym kontraktowanie następuje skokowo. Podpisanie umowy dla jednego projektu o znacznej wartości (jak np. Metro 38

39 warszawskie) może radykalnie zmienić sytuację w tego typu statystykach. Funkcja liniowa w zbyt dużym stopniu może upraszczać rzeczywistą sytuację i specyfikę projektów tego typu. Należy pamiętać, że wykorzystanie większej części alokacji w obecnym momencie (prowadzenia niniejszego badania) powoduje niewielkie możliwości korekty osiągniętych wskaźników i modyfikacji Programu pod kątem przyjęcia i realizacji projektów w większym stopniu wykazujących pewne wskaźniki, na których może nam zależeć. Oczywiście możliwość realokacji dodatkowych środków lub uzyskanie środków z KRW zwiększa tę elastyczność. Wykres 8. Zestawienie wartości dofinansowania z UE podpisanych umów o dofinansowanie projektów [mln zł] oraz udział tej wartości w alokacji ogółem na sektor [%]. opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR4 Umowy i strategia lizbońska ). Dane aktualne na dzień 30 listopada 2010 roku oraz Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko , przyjętego przez KE decyzją z 7 grudnia 2007 r. (CCI/2007/PL/16/1/PO/002), zatwierdzonego uchwałą Rady Ministrów z 3 stycznia 2008 r. Okazuje się, że w sektorze kultury, szkolnictwa wyższego i w mniejszym stopniu zdrowia istnieje niewielka możliwość pokierowania interwencją w sposób umożliwiający uzyskanie zaplanowanych w dokumentach programowych wskaźników (jeżeli taka konieczność oczywiście zaistnieje, oczywiście możliwość realokacji dodatkowych środków lub uzyskanie środków z KRW zwiększa tę elastyczność). W przypadku sektora energetyki (w największym stopniu), ale także środowiska możliwość dopasowania pozostałej interwencji do potrzeb osiągnięcia wartości docelowych wskaźników jest jeszcze znacząca. Jedyną niedogodnością w tych sektorach może być z kolei to, że niezagospodarowane środki są zarezerwowane głównie na realizację projektów indywidualnych (jedynie w sektorze środowiska możliwe jest jeszcze ogłoszenie konkursów). Ogólną ocenę stopnia postępów w kontraktowaniu środków w ramach POIiŚ dokonaną przez przedstawicieli systemu wdrażania Programu, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, można określić jako umiarkowanie pozytywną. Co prawda respondenci wskazywali, że w początkowej fazie wdrażania POIiŚ postęp w kontraktacji środków nie był satysfakcjonujący, jednak w 2010 r. nastąpiło znaczne przyspieszenie w tym zakresie, czego dowodem jest to, że w 2010 r. udało się zakontraktować więcej środków, niż początkowo zakładano. 39

40 Tylko w 2010 roku zawarto aż 641 z ponad tysiąca umów o dofinansowanie, konsumujących ponad połowę wszystkich środków przyznanych na ten program. Wartość zeszłorocznych umów wyniosła ponad 69 mld zł, z czego dofinansowanie unijne stanowiło ponad 37 mld zł. Dynamika jest szczególnie widoczna w takich sektorach jak: zdrowie i kultura, gdzie przyrost w kontraktowaniu wyniósł odpowiednio 59 i 43 punkty procentowe. W dziedzinach, na które przeznaczona jest największa część alokacji, czyli w transporcie, środowisku i energetyce, przyrost ten wyniósł odpowiednio 33, 37 i 29 punktów procentowych. 15 Zdaniem respondentów w porównaniu do innych programów operacyjnych stopień zakontraktowania środków w ramach POIiŚ jest znacznie niższy. Największa liczba projektów w ramach POIiŚ będzie realizowana w momencie, gdy większość projektów z pozostałych programów zostanie już zrealizowana. W opinii badanych za główną przyczynę nieznacznych postępów w kontraktacji w początkowej fazie wdrażania Programu można uznać to, że POIiŚ jest największym programem operacyjnym w UE, a co za tym idzie, jego wdrożenie jest bardzo skomplikowane (przede wszystkim poprzez to, że projekty są dłuższe, wymagają większego nakładu pracy na etap przygotowawczy i projektowy). Oprócz trudności w sprawnym wdrażaniu, będących konsekwencją złożoności i wielkości Programu, za problem uznano zbyt mało elastyczne procedury związane z zaliczkowaniem środków. Mało elastyczne i długotrwałe procedury w tym zakresie powodują, że system zaliczkowania nie do końca spełnia swoją rolę. [ ] Naszym zdaniem system udzielania zaliczek w ramach podpisanych umów o dofinansowanie, ewentualnego uzyskiwania zapewnień finansowania z rezerwy krajowej budżetu państwa, wymaga uelastycznienia, ponieważ w tym momencie on jest obwarowany dosyć sztywnymi zasadami dotyczącymi rozliczenia na przykład 70% poprzedniej transzy zaliczki. Możliwość wnioskowania o uruchomienie rezerwy jest uwarunkowana wydatkowaniem środków zapisanych w budżecie itd. Ten system jest dosyć sztywny, co na przykład nam mocno utrudnia przepływy i utrzymanie jakiejś płynności finansowania [ ]. Ogólna ocena postępów w kontraktacji środków w ramach POIiŚ w porównaniu do innych programów operacyjnych współfinansowanych z funduszy europejskich w perspektywie wypada niekorzystnie. POIiŚ charakteryzuje się niższym od pozostałych programów poziomem kontraktacji. Pozytywnym akcentem jest to, że w 2010 r. nastąpił znaczny postęp w kontraktacji środków. Czynnikiem usprawniającym proces wydatkowania środków w ramach POIiŚ może być uelastycznienie procedur związanych z wypłacaniem zaliczek, umożliwienie podpisywania umów dla projektów, których ocena zakończyła się pozytywnie (w 2010 roku nastąpiło znaczne zwiększenie dynamiki procesu przyjmowania i oceny wniosków). 15 notatka prasowa, aktualność ze strony pt. Półmetek Programu Infrastruktura i Środowisko z dnia 23 grudnia 2010 r. Wypowiedź wiceministra rozwoju regionalnego Adama Zdziebło. 40

41 Zróżnicowanie postępu realizacji Programu w podziale na Priorytety i Działania Średni poziom zakontraktowania środków w odniesieniu do całego Programu wynosi ok. 50%. 56 mld zł jest już w dyspozycji samorządów, przedsiębiorców, urzędów administracji publicznej, instytucji kultury, ochrony zdrowia, uczelni wyższych. 16 W odniesieniu nie tylko do poszczególnych sektorów, ale i priorytetów występują dość duże zróżnicowania stopnia kontraktacji. Wykres 9. Zestawienie alokacji dla Priorytetów, wartości dofinansowania z UE podpisanych umów o dofinansowanie projektów [mln zł] dla poszczególnych Priorytetów oraz udział tej wartości w alokacji ogółem na Priorytet [%]. opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR4 Umowy i strategia lizbońska ). Dane aktualne na dzień 30 listopada 2010 roku oraz Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko , przyjętego przez KE decyzją z 7 grudnia 2007 r. (CCI/2007/PL/16/1/PO/002), zatwierdzonego uchwałą Rady Ministrów z 3 stycznia 2008 r. Zagłębiając się w poszczególne Priorytety, można dostrzec również różnice pomiędzy Działaniami. Przede wszystkim należy zauważyć, że w przypadku 8 Działań nie podpisano jeszcze żadnej umowy o dofinansowanie (5 z tych Działań występuje w sektorze energetycznym). 16 notatka prasowa, aktualność ze strony pt. Półmetek Programu Infrastruktura i Środowisko z dnia 23 grudnia 2010 r. Wypowiedź wiceministra rozwoju regionalnego Adama Zdziebło. 41

42 Wykres 10. Zestawienie alokacji dla Działań, wartości dofinansowania z UE podpisanych umów o dofinansowanie projektów [mln zł] dla poszczególnych Działań oraz udział tej wartości w alokacji ogółem na Działanie [%]. opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR4 Umowy i strategia lizbońska ). Dane aktualne na dzień 30 listopada 2010 roku oraz Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko , przyjętego przez KE decyzją z 7 grudnia 2007 r. (CCI/2007/PL/16/1/PO/002), zatwierdzonego uchwałą Rady Ministrów z 3 stycznia 2008 r. Sektor środowiska Średni poziom kontraktacji w priorytetach środowiskowych wynosi ok. 65%. W związku z tym poziom ten jest wyższy od średniej dla całego Programu, wynoszącej ok. 50%, co może stanowić podstawę do zadowolenia. Do tego można dodać wysoką dynamikę kontraktacji w 2010 roku, która daje dobre rokowania na przyszłość. 42

43 Priorytet I: Gospodarka wodno-ściekowa W przypadku Priorytetu I zakontraktowano ponad 90% środków. Przyczyn wysokiego stopnia zakontraktowania można doszukiwać się m. in. w tym, że wsparcie w ramach Priorytetu, dotyczące przedsięwzięć z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, stanowi kontynuację podobnych priorytetów z poprzednich okresów programowania. W związku z czym beneficjenci posiadają już doświadczenie w przygotowaniu i realizacji tego typu projektów. Priorytet II: Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi Trudności w kontraktacji występują w przypadku Priorytetu II (25,4%) zarówno w przypadku Działania 2.1, jak i 2.2. Głównym powodem jest fakt przeznaczenia dużej części środków na budowę instalacji przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów, gdyż procedura przygotowania i realizacji tego typu projektów jest długotrwała i skomplikowana. Przeciętnie proces przygotowania i realizacji tego typu inwestycji trwa ok. 6-7 lat. W związku z tym występuje poważne zagrożenie, że środki przeznaczone na wskazane powyżej wsparcie, nie zostaną zakontraktowane. Wynika to z długotrwałego procesu realizacji projektów. Środkowa faza wdrażania Programu powoduje, że może być za późno na zrealizowanie zakontraktowanych projektów do 2015 roku. W celu zminimalizowania zagrożenia związanego z trudnościami w realizacji niektórych projektów spalarniowych MŚ ogłosiło kolejne postępowania konkursowe. Niski poziom kontraktacji w tym obszarze wynika również z braku doświadczenia w realizacji tego typu projektów zarówno po stronie beneficjentów, jak i po stronie instytucji systemu wdrażania, jako że tego typu przedsięwzięcia nie pojawiały się w poprzedniej perspektywie finansowej. W związku z tym nieodzowne jest korzystanie ze wsparcia ze strony Inicjatywy JASPERS. Jednak brak doświadczenia instytucji sytemu wdrażania skutkujący koniecznością korzystania ze wsparcia powoduje, że ocena projektów z tego zakresu jest długotrwała. Respondenci w trakcie wywiadu wskazali również na braki w ustawodawstwie w tym zakresie. Tzw. ustawa odpadowa 17 wejdzie w życie dopiero w bieżącym roku, przy czym może ona w zasadniczy sposób zmienić podejście do projektów w tym obszarze. Przyjęta przez rząd reforma przygotowana przez Ministerstwo Środowiska ma na celu objęcie wszystkich mieszkańców systemem zbierania odpadów i zwiększenie poziomu recyclingu i odzysku odpadów zebranych selektywnie. Według projektu gmina przejmie obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych z mocy ustawy. Gminy dysponując strumieniem odpadów zyskają możliwość wnioskowania o środki unijne na tworzenie nowych instalacji do zagospodarowania odpadów. Będą też mogły tworzyć inwestycje na zasadzie partnerstw publiczno-prywatnych. Obecne doświadczenia pokazują, że takie rozwiązania mogą doprowadzić do obniżenia stawek za odbiór i zagospodarowanie, ale z drugiej strony do wzrostu ilości odbieranych odpadów komunalnych (od 30 do 50 proc.). 18 Można jednak znaleźć głosy przeciwne. Jeden z rozmówców wskazał bowiem, że taka sytuacja może doprowadzić do tego, że inwestycje w gospodarkę odpadową są na tyle opłacalne finansowo, że luka finansowa projektów może wynieść zero i projekty nie uzyskają dotacji (dotacja nie będzie im potrzebna) chodzi tu o różne zmiany ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z dnia 20 czerwca 2001 r.), które już weszły w życie zarówno ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U nr 28 poz. 145, która obowiązuje od dnia 12 marca 2010, jednakże art. 1 pkt 26 lit. a, pkt 38 lit. a tiret 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 4 pkt 13, 14, 15 i 18 wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2011 r., a art. 1 pkt 38 lit. a tiret 2 wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.), a także o zmiany, które są planowane do wprowadzenia w roku patrz 43

44 Nie mamy ustawy o odpadach, Rzeczpospolita z 2 października tego roku zakłada, że opłata śmieciowa na mieszkańca może sięgnąć złotych miesięcznie, 3-osobowa rodzina 50 złotych na miesiąc, 600 złotych na rok. Za te 600 złotych generuje tonę odpadów, czy za 600 złotych nie da się zutylizować tony odpadów, jeśli 120 złotych kosztuje spalenie, a powiedzmy, że z 80 transport i wszystkie inne elementy systemu. Przy takich stawkach, są bardzo duże, akceptowalna na Śląsku jest 8,5 złotego, nie 17, ale nawet połowa tej stawki na poziomie 8-9 złotych.. jak ładnie się tam nazywa wystarcza na oko, żeby się tym zbilansowały, może tam dotacja w ogóle nie być potrzebna. Priorytet III: Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska Najniższy poziom kontraktacji w przedsięwzięciach z sektora środowiska występuje w Priorytecie III i wynosi 18,2%. Niski poziom kontraktacji w tym Priorytecie jest wynikiem niskiego poziomu kontraktacji w Działaniu 3.1, w którym wyniósł on jedynie 12,4% (w pozostałych Działaniach poziom ten przekroczył 85%). Przyczyną tak niskiego poziomu kontraktacji w Działaniu 3.1 jest to, że wsparcie kierowane w ramach powyższego Działania dotyczy trudnych do realizacji przedsięwzięć z zakresu ochrony przeciwpowodziowej. Wspomniany niski poziom kontraktacji stwarza ryzyko, że przeznaczone środki nie zostaną wydatkowane na cel tego Działania. Jednak zdaniem badanych kwestia, że środki przeznaczone na tego typu przedsięwzięcia nie zostaną wykorzystane, nie jest jeszcze przesądzona, ponieważ kolejne projekty są w trakcie oceny, w związku z czym poziom kontraktacji środków we wskazanym obszarze może znacznie wzrosnąć w niedługim czasie. Gdyby jednak nie udało się wykorzystać środków przeznaczonych na ochronę przeciwpowodziową, to, w celu uniknięcia ich utraty, należy podjąć decyzję o ich realokacji. Priorytet IV: Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska W Priorytecie IV poziom kontraktacji jest bardzo wysoki, jeden z najwyższych w Programie (83%). Wśród Działań tego Priorytetu najniższy poziom kontraktacji występuje w Działaniu 4.1 (38%), natomiast w pozostałych Działaniach jest znacząco wyższy i waha się wokół średniej dla Priorytetu (od 74 do 87%). Priorytet V: Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych W Priorytecie V poziom kontraktacji wynosi dokładnie 50%, a więc jest porównywalny ze średnią dla całego Programu. W Priorytecie V najwyższy poziom kontraktacji wystąpił w Działaniu 5.4 (91%), natomiast w pozostałych Działaniach poziom kontraktacji wahał się wokół średniej dla Priorytetu (od 38 do 53%). Sektor transportu W sektorze transportu respondenci zaobserwowali najwyższy poziom kontraktacji w projektach dotyczących dróg, gdzie szczególnie w Działaniu 6.1 zakontraktowano już niemal wszystkie środki (93%) i gdyby pojawiły się środki dodatkowe, to również zostałyby one bez trudności wykorzystane. Jednym z sektorów właśnie, którym możemy się pochwalić w całym POIŚ, jest sektor drogowy, [ ] czyli mówię tutaj o działaniu 6.1 i 8.2 przede wszystkim, głównie 6.1, gdzie właściwie teraz na koniec 2010 roku mamy praktycznie wszystkie środki zakontraktowane, a potencjał tego działania, wskazuje na to, że gdyby jeszcze były pieniądze, to te 44

45 projekty mogłyby spokojnie wchłonąć dodatkowe środki [ ]. W przypadku przedsięwzięć z zakresu transportu drogowego trudności nie są związane z kontraktacją środków, lecz z ograniczeniem środków budżetowych na tego typu inwestycje. W związku konsekwencją ograniczenia środków budżetowych będzie nie zrealizowanie w pełni wszystkich planowanych przedsięwzięć. Nasz problem, który my teraz mamy, jest taki, że tak jakby plan wdrażania tych projektów i realizacji inwestycji przez głównego beneficjenta tych projektów drogowych, czyli generalne dyrekcje, był przygotowywany i przetargiem ogłaszany [ ]. I teraz stanęliśmy przed taką sytuacją, że część przetargów będzie musiała być unieważniona. Mamy takie sytuacje, że po prostu część dokumentacji projektowej, która jest przygotowana, będzie musiała poczekać na wolne środki. [ ]. O ile w przypadku transportu drogowego trudności wiążą się z ograniczoną ilością środków, o tyle w przypadku transportu kolejowego występują bardzo poważne trudności z wykorzystaniem dostępnej alokacji. Zdaniem respondentów trudności te wynikają przede wszystkim z niewystarczającego potencjału instytucjonalnego beneficjentów odpowiedzialnych za tego typu przedsięwzięcia. Trudniej jest w sektorze kolejowym, ale wiąże się to ze specyfiką tego sektora [ ] Mamy dość trudnego beneficjenta. Jest grupa PKP, głównie Polskie Linie Kolejowe, gdzie teraz właśnie jedno z badań ewaluacyjnych, którego raport będzie publikowany, jest już odbierany przez Ministerstwo Infrastruktury, pokazuje, że zdolności instytucjonalne PLK są tą barierą, takim gardłem, który powoduje, że jest problem z wdrażaniem tych projektów. Mimo bardzo poważnych deficytów, na jakie cierpi infrastruktura transportu kolejowego, potencjał instytucjonalny beneficjentów jest na tyle niski, że nie potrafią oni wykorzystać dostępnych środków. Pojawiające się problemy mają charakter elementarny. [Beneficjent z zakresu transportu kolejowego] nie ma możliwości zaabsorbowania. Wiąże się to z tym, że beneficjent sam nie wie, które projekty chciałby realizować i czy da radę je zrealizować. Także to są problemy natury takiej pierwotnej i to zresztą widać w absorpcji środków pomocy technicznej, gdzie nawet pomoc techniczną PLK nie jest w stanie zagospodarować. W przypadku projektów z zakresu transportu lotniczego poziom kontraktacji nie jest zadowalający (9,3%), co jest spowodowane m.in. trudnościami w tworzeniu obszarów ograniczonego użytkowania. Jednak w tym przypadku zdaniem badanych wskazane trudności nie powinny skutkować zagrożeniem, że jakieś projekty nie zostaną zrealizowane. 45

46 Nieznaczne trudności występują także w przypadku realizacji projektów z zakresu transportu morskiego (19,4%). Trudności te dotyczą kwestii środowiskowych, jednak nie powinny być one na tyle duże, by zagrozić prawidłowemu i terminowemu wydatkowaniu środków przewidzianych na tego typu przedsięwzięcia. Pewne prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożeń pojawia się również w przypadku przedsięwzięć z zakresu transportu miejskiego (4,1%), co również w tym przypadku jest spowodowane złożonością projektów. [ ] Jeżeli chodzi o działania miejskie, działania lotnicze, działania morskie, to są wszystko skomplikowane inwestycje, więc poziom ryzyka, nie należy go nie doceniać, bo to prozaiczne rzeczy typu zima, która się zacznie w październiku, a skończy w kwietniu, może dużo [ ] zmienić. To są zazwyczaj duże inwestycje, wrażliwe społecznie, wrażliwe środowiskowo, więc określony poziom ryzyka jest wysoki, natomiast można przypuszczać, że poza działaniem kolejowym na dzień dzisiejszy wszystkie te środki [tj. z sektora transportu] są do wykorzystania. Sektor energetyki Sektor energetyki cechuje się najniższym poziomem kontraktacji. W pięciu Działaniach (9.2, 9.5, 9.6, 10.2 i 10.3) nie podpisano jeszcze żadnej umowy. Mimo tego największe trudności występują w odniesieniu do dużych projektów indywidualnych (Działanie 10.1), chociaż kontraktacja wyniosła tu 19,5%. Trudności w przypadku kontraktacji środków w sektorze energetycznym są podobne do tych, które występują odnośnie transportu kolejowego. Z jednej strony zauważalne są ogromne deficyty w tym sektorze, z drugiej jednak strony, występują poważne trudności z absorpcją środków. [ ] Potrzeby [w sektorze energetyki] są duże. Są to projekty na pewno priorytetowe też w skali Unii Europejskiej, chociażby dotyczące linii energoelektrycznych, połączeń transgranicznych [ ], czy połączeń gazowych, to znaczy różne interkonektory pomiędzy krajami sąsiednimi plus sieć przesyłowa w ramach kraju, połączenie z terminalem chociażby LNG, no i oczywiście magazyny gazów potrzebne do składowania jako zapas, [ ] w przypadku, kiedy nie będzie regularnych dostaw. To są na pewno olbrzymie potrzeby tego sektora. Natomiast rzeczywiście na razie wydaje mi się, że byłby problem w niektórych przypadkach z przerobem tego [ ]. Jednak trudności w wydatkowaniu środków w sektorze energetycznym zdaniem informatorów nie stwarzają zagrożenia, że alokacja nie zostanie wykorzystana, gdyż w przypadku pojawienia się zagrożenia, zostaną dokonane przesunięcia w ramach osi priorytetowej. Takie możliwości istnieją zważywszy na znaczącą podaż projektów (por. rozdz ). [ ] Są prowadzone działania, które w razie czego spowodują, że te środki będą przesunięte na coś innego w ramach priorytetu i to będzie wykorzystane. [ ] Cały czas jest prowadzony monitoring szczegółowy, podpisywania umów i potem wydatkowania (bo nam na wydatkowaniu też zależy, nie tylko na samym kontraktowaniu) i na dzień dzisiejszy ten monitoring pokazuje, że są możliwości w przypadku, gdy się coś tam faktycznie nie uda, zastąpienia innym projektem, czy też w inny sposób wykorzystania środków w pełnej wysokości. 46

47 Wspomnianym innym sposobem może być zwiększenie współfinansowania w przypadku projektów, które są już w trakcie realizacji, jako że obecny poziom dofinansowania wynosi ok %, a możliwe jest jego zwiększenie nawet do 57%. W związku z tym istnieje pewna rezerwa na wykorzystanie środków. W tym przypadku jednak nie spowoduje to osiągnięcia większego poziomu wskaźników, co może być problemem. [ ] Mamy tutaj duży margines, także jest to kwestia aneksowania umowy i szybkiego wykorzystania środków, bo to są projekty realizowane. Także to jest dość bezpieczne można powiedzieć. Przyczyn mniejszych postępów w sektorze energetyki można się doszukiwać również w długotrwałym procesie oceny projektów, który trwa nawet dwa lata. Wynika to z długiego oczekiwania na przedstawienie pełnej dokumentacji przez beneficjentów do oceny merytorycznej II stopnia. Proces oceny byłby znacznie krótszy, gdyby projekty były gotowe. W tej chwili [ ] [w Działaniu] 9.4 są umowy [ ] podpisywane z konkursu, który gdzieś tam w 2008 roku był ogłoszony. Wyjątek w sektorze energetycznym stanowią przedsięwzięcia z zakresu wykorzystania odnawialnych źródeł energii, odnośnie których występuje bardzo wysoki poziom kontraktacji. Sektor kultury W sektorze kultury zakontraktowano już wszystkie środki. Ze względu na niekorzystny kurs euro nawet zabrakło środków na jeden z projektów początkowo planowany do dofinansowania. Jeśli chodzi o kontraktowanie, [to] mamy zakontraktowane wszystkie środki. Powiem więcej - przez niekorzystny kurs euro brakuje już nam tych pieniędzy, bo listy były dokładnie układane konkursowe, czy później indywidualne. Biorąc pod uwagę pewien kurs euro, który był znacznie [bardziej] korzystny niż teraz, mamy wszystkie środki zakontraktowane, a jeszcze są projekty, które na te pieniądze oczekują, mówię w liczbie mnogiej, ale właściwie jeden projekt. W przypadku pojawienia się dodatkowych środków nie byłoby trudności z ich wykorzystaniem w ramach Priorytetu XI. Sektor zdrowia Wysoki poziomem kontraktacji charakteryzuje się także sektor zdrowia. W przypadku Priorytetu XII zakontraktowano ponad 80% dostępnej alokacji, natomiast do końca 2011 r. powinny zostać zakontraktowane wszystkie środki, w związku z planami złożenia wniosków o dofinansowanie w przypadku projektów indywidualnych. 47

48 W przypadku tego sektora nie występuje ryzyko nie wydatkowania środków. Wręcz przeciwnie, alokacja byłaby wykorzystana nawet w przypadku, gdyby była znacznie wyższa od obecnie dostępnej. Jeśli chodzi o kontraktację, to mamy tam [tj. w XII Osi Priorytetowej] 80% zakontraktowanych środków, przy czym [ ] umowy były podpisywane w tym roku w większości, także niestety wydatkowanie tutaj nie idzie w parze. Natomiast liczymy na to, że do połowy przyszłego roku będziemy mieli już wszystkie środki zakontraktowane. Założony termin kontraktacji środków w opinii badanych jest realny, ponieważ w przypadku nie złożenia wniosku w odpowiednim terminie, beneficjenci projektów indywidualnych ryzykują, że ich projekt zostanie usunięty z listy. [Projektodawcy projektów indywidualnych] mają możliwość przesuwania terminu złożenia wniosku do trzech miesięcy. Powyżej trzech miesięcy po prostu jest ryzyko, że zostaną wyrzuceni w ogóle z listy. Nie ryzykują. Usunięcie danego projektu również nie zagrozi wydatkowaniu środków ze względu na utworzoną listę rezerwową projektów. Mamy tyle projektów rezerwowych, że na pewno nie ma ryzyka. Po prostu jest bardzo dużo chętnych i jest dużo projektów, które oczekują w kolejce, i one są przygotowane już do realizacji. Także na pewno jak będą jakiekolwiek wolne środki, to mamy, na co je wydać. Sektor szkolnictwa wyższego Jednym z sektorów o największym poziomie kontraktacji jest również sektor szkolnictwa wyższego. W ramach Priorytetu XIII zakontraktowano blisko 100% alokacji. Przyczyną wysokiego stopnia zakontraktowania środków jest wysoki potencjał absorpcyjny szkół wyższych. Ponadto nie występują tutaj większe problemy i zagrożenia w realizacji projektów Przyczyny występowania zróżnicowań postępów w realizacji Programu Zdaniem badanych poziom kontraktacji jest pochodną stopnia skomplikowania przedsięwzięć realizowanych w ramach poszczególnych Priorytetów i Działań. Im przedsięwzięcia są trudniejsze oraz im bardziej innowacyjny jest ich charakter, tym w ramach danego Działania niższy jest poziom kontraktacji, ponieważ przygotowanie odpowiedniej jakości projektów jest bardziej czasochłonne. Do grona przedsięwzięć trudnych w realizacji można zaliczyć te, których realizacja wiąże się z występowaniem pomocy publicznej. Tam, gdzie występuje pomoc publiczna, poziom kontraktacji jest znacznie niższy. 48

49 Przedsięwzięcia związane z pomocą publiczną wdrażane są za pomocą rozporządzeń programów pomocowych, których przygotowanie było długotrwałe, ponieważ wiązało się z koniecznością wejścia na ścieżkę legislacyjną po polskiej stronie oraz z procesem ratyfikacji przez Komisję Europejską. Obrazuje to wypowiedź jednego z badanych dotycząca sektora energetyki. Mamy 7 rozporządzeń, to chyba najwięcej ze wszystkich sektorów, które musieliśmy zrobić, 7 rozporządzeń, które są programami pomocowymi, czyli [jest to] nie tylko kwestia po polskiej stronie prawodawstwa, ale notyfikacji Komisji Europejskiej i to trwa. Czyli zaczęliśmy dopiero z pierwszymi programami, działaniami, zaczęliśmy to 2009 roku w zasadzie. Zdaniem jednego z respondentów występują małe możliwości skrócenia ścieżki legislacyjnej związanej z przyjęciem danego rozporządzenia, ponieważ konieczne jest m. in. przeprowadzenie konsultacji wewnętrznych i zewnętrznych. Ponadto pospieszne przyjęcie rozporządzenia mogłoby skutkować jego niską jakością i koniecznością wprowadzania nowelizacji. Wątpliwości jednak budzi konieczność przyjmowania programów pomocowych w formie rozporządzeń. [ ] Taka jest ścieżka [legislacyjna], która nie pozwala pewnych rzeczy przyspieszyć. Muszą być konsultacje zewnętrzne, wewnętrzne. Muszą wszystkie instytucje się wypowiedzieć. Z drugiej strony nie może być tak, że jest napisane jakieś prawo, które ustala rozporządzenie na kolanie bez jakichś możliwości skonsultowania. To jest zbyt poważne, bardzo ciężko znowelizować, później zmienić to rozporządzenie, więc sam proces trwa długo. Wydaje się, że po prostu te programy pomocowe w formie rozporządzenia są chyba mało potrzebne akurat dla tego typu działań. Trudności związane z przyjmowaniem regulacji dotyczących pomocy publicznej w formie rozporządzeń wiążą się nie tylko z tym, że długotrwały jest proces przyjęcia rozporządzenia. Długotrwały jest także proces jego nowelizacji, co w sytuacji pojawienia się konieczności wprowadzenia zmian może bardzo poważnie utrudnić przebieg wdrażania Programu. Dlatego też zdaniem jednej z badanych osób lepszym rozwiązaniem byłoby przyjmowanie programów pomocowych w podobny sposób, w jaki przyjmowane są wytyczne, ponieważ wytyczne znacznie łatwiej jest przyjąć oraz poddawać ewentualnym modyfikacjom. Innym przykładem przedsięwzięć, których wdrażanie przysparza trudności, są duże projekty indywidualne, ale nie tylko. Jest to bowiem związane m. in.: z międzynarodowym charakterem niektórych dużych projektów indywidualnych m.in. w sektorze energetyki (z koniecznością uzgodnienia wielu kwestii z partnerami zagranicznymi, podpisywaniem umów międzynarodowych uwzględniających regulacje polskie i zagraniczne), z koniecznością notyfikacji projektów do Komisji Europejskiej, ale także z koniecznością uzyskania pozwoleń administracyjnych oraz uzgodnienia decyzji środowiskowych, co dotyczy wszystkich projektów. 49

50 To są duże projekty, które mają swoje problemy, także prawne ze względu na międzynarodowy przebieg, [ze względu] na wszystkie uzgodnienia, administracyjne pozwolenia, które przy takich dużych projektach [są] na parę miliardów złotych, to są chociażby uzgodnienia decyzji środowiskowych, to są pozwolenia na budowę. To przecież nie są miesiące tylko lata przy tak dużych projektach. Ewentualne wystąpienie trudności nie powinno być na tyle duże, by zagrozić wydatkowaniu środków, ponieważ w sytuacji niezrealizowania danego projektu indywidualnego przewidziane są wyjścia awaryjne, umożliwiające szybką realokację. Jeśli będzie jakiś zagrożony projekt [indywidualny] to mamy plany, pewne wyjścia, kilka opcji w zakresie kiedy ewentualnie by projekty zagrożone mogły wypaść z tymi pieniędzmi, jak szybko je realokować i na co. Takim wyjściem awaryjnym może być ogłoszenie dodatkowego naboru w trybie konkursowym, pozwalające utworzyć listę projektów rezerwowych, mogących zaabsorbować ewentualnie niewykorzystane środki pojawiające się w wyniku niepowodzenia projektów indywidualnych wcześniej wstępnie przyjętych do realizacji. Chociaż wspomniane wyjścia awaryjne mogą zapobiec ryzyku nie wydania w pełni środków, to jednak konieczność ich zastosowania może negatywnie wpłynąć na osiągnięcie wartości wskaźników, a zarazem celów Programu. [ ] Jeżeli naszym celem jest skonsumowanie środków, no to można odpowiednio realokować środki, ale to nie [jest] bezpośrednim celem Programu. Nie chodzi o to, żeby skonsumować, przerzucić na priorytet, który jest chłonny, który je te pieniądze, tam jest odpowiednia podaż, odpowiednie przygotowanie. Tabela 7. Obszary o wysokim i niskim poziomie kontraktacji środków. Obszary wsparcia o wysokim poziomie kontraktacji środków Priorytet I: Gospodarka wodno-ściekowa Transport drogowy (w szczególności w zakresie dróg ekspresowych) Termomodernizacja i wysokosprawne wytwarzanie energii i częściowo OZE Priorytet XI: Kultura i dziedzictwo kulturowe Priorytet XII: Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia Priorytet XIII. Infrastruktura szkolnictwa wyższego Obszary wsparcia o niskim poziomie kontraktacji środków Priorytet II: Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi (przedsięwzięcia z zakresu tworzenia instalacji przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów) Priorytet III: Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska (przedsięwzięcia z zakresu ochrony przeciwpowodziowej) Transport kolejowy Transport lotniczy Sektor energetyczny (z wyjątkiem Działania 9.1, 9.3 i częściowo 9.4) opracowanie własne na podstawie indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami instytucji systemu wdrażania POIiŚ oraz wyników badania desk research. 50

51 W ramach POIiŚ występują znaczne zróżnicowania w poziomie kontraktacji środków od działań, w przypadku których zakontraktowano już wszystkie środki do działań, w których zakontraktowano niespełna 1/5 alokacji (obszary o wysokim i niskim poziomie kontraktacji zostały wyróżnione w tabeli powyżej). Najwyższym poziomem kontraktacji charakteryzują się przedsięwzięcia o stosunkowo niewielkiej złożoności, w realizacji których zarówno beneficjenci jak i instytucje systemu wdrażania POIiŚ posiadają doświadczenie. Największe trudności w kontraktacji występują w przypadku projektów o dużym poziomie złożoności oraz innowacyjnych, w szczególności w przypadku dużych projektów indywidualnych oraz przedsięwzięć, których realizacja wiąże się z występowaniem pomocy publicznej. W przypadku przedsięwzięć z zakresu transportu drogowego największym problemem jest ograniczenie środków budżetowych na tego typu inwestycje. W przypadku trudności w wydatkowaniu środków przewiduje się zastosowanie odpowiednich działań zaradczych takich jak: dofinansowanie projektów znajdujących się na listach rezerwowych, realokacja środków lub zwiększenie poziomu współfinansowania (tam, gdzie taka możliwość występuje, np. w sektorze energetyki), a także ogłoszenie dodatkowych naborów w procedurze konkursowej. 51

52 3.2. Ocena systemu wskaźników w POIiŚ przez beneficjentów oraz planowana przez nich podaż projektów Ocena systemu wskaźników w POIiŚ przez beneficjentów Czy beneficjenci mieli możliwość tworzenia własnych autorskich wskaźników czy też zostały one im narzucone w ramach systemu wyboru projektów? Jak beneficjenci oceniają system wskaźników, czy jest on dla nich zrozumiały i przyjazny w stosowaniu? Ogólna ocena procedury wyboru wskaźników na poziomie projektu Beneficjentów POIiŚ zapytano, czy w ich ocenie procedury wyboru wskaźników na poziomie projektu zostały określone przez IZ w sposób jednoznaczny. Odpowiedzi twierdzących udzieliła zdecydowana większość badanych (94%) przy znacznej przewadze ocen umiarkowanie pozytywnych (77%). Niespełna 2% badanych udzieliło odpowiedzi umiarkowanie negatywnej, zaś odpowiedzi zdecydowanie negatywny zostały udzielone przez mniej niż 1% badanych. Trudności z dokonaniem oceny w tej kwestii miało ponad 3% respondentów. Podobne proporcje wystąpiły również w przypadku sektorów środowiska oraz zdrowia, w przypadku których pozytywnych odpowiedzi udzieliło odpowiednio niespełna 94% oraz niespełna 98% badanych, przy czym odpowiedzi umiarkowanie pozytywne zostały udzielone przez 77% beneficjentów z sektora środowiska oraz 79% z sektora zdrowia. Oceny negatywnej dokonało w przypadku sektora środowiska niespełna 2%, natomiast w przypadku sektora zdrowia nieco ponad 0,5% badanych (w przypadku sektora zdrowia nie pojawiły się oceny zdecydowanie negatywne). Od oceny w tej kwestii powstrzymało się nieco ponad 4% badanych z sektora środowiska oraz niespełna 2% z sektora zdrowia. W przypadku pozostałych sektorów również zdecydowanie przeważały oceny pozytywne. W sektorze energetyki nie odnotowano ani jednej negatywnej odpowiedzi. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 11. Jednoznaczność określenia procedur wyboru wskaźników na poziomie projektu przez IZ w oczach beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=255, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. 52

53 Nieliczne umiarkowanie negatywne oceny pojawiły się w przypadku sektorów szkolnictwa wyższego, transportu i kultury odpowiednio 1, 2 oraz 3 odpowiedzi. Ponadto w przypadku transportu pojawiły się 2 oceny zdecydowanie negatywne. W przypadku sektorów energetyki, kultury oraz szkolnictwa nie wybrano odpowiedzi trudno powiedzieć. Taka odpowiedź została udzielona jedynie przez 4 respondentów z sektora transportu. Rozkład odpowiedzi na poziomie ogólnym jak i w podziale na poszczególne sektory zawiera poniższy wykres. Chociaż negatywne oceny procedur wyboru wskaźników na poziomie projektów były nieliczne, czy wręcz jednostkowe, to warte poznania są opinie beneficjentów odnośnie możliwości wprowadzenia udogodnień związanych z procedurami wyboru wskaźników. Są one następujące: możliwość określenia wartości docelowych wskaźników za pomocą przedziału, a nie konkretnej liczby, możliwość wyboru również własnych wskaźników, nie tylko narzuconych przez IZ, możliwość podawania innych wskaźników na etapie wniosku aplikacyjnego, a innych (obowiązkowych) na etapie umowy. Co prawda uwzględnienie powyższych sugestii mogłoby stanowić pewne udogodnienie dla beneficjentów, jednak z drugiej strony skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla systemu monitorowania Programu. Pierwsza sugestia ma charakter w dużym stopniu jedynie formalny, ponieważ faktycznie określanie wartości docelowych wskaźników za pomocą przedziału może mieć miejsce nawet w przypadku, gdy wartość jest określana za pomocą konkretnej liczby, jeżeli dopuszcza się określoną tolerancję, z jaką można przekroczyć bądź nie osiągnąć zakładanej wartości wskaźnika. Ponadto określenie wartości docelowych wskaźników za pomocą liczby, a nie przedziału jest bardziej przejrzyste i łatwiej poddaje się agregacji. W związku z powyższym, należy zachować wymóg precyzyjnego określania wartości docelowych wskaźników na poziomie projektów przy jednoczesnym określeniu tolerancji przekroczenia bądź nieosiągnięcia zakładanych wartości. Niekorzystne z punktu widzenia systemu monitorowania Programu byłoby również umożliwienie beneficjentom wprowadzania tzw. wskaźników autorskich (takie rozwiązanie funkcjonuje np. w sektorze transportu 19 ). Przyjęcie wskazanego rozwiązania uniemożliwiłoby dokonywanie agregacji wskaźników z tego względu, że pomiędzy poszczególnymi wskaźnikami, zaproponowanymi przez beneficjentów mogłyby zachodzić różnice definicyjne, metodologiczne itp. W wyjątkowych przypadkach zasadne jest istnienie możliwości zaproponowania przez beneficjenta dodania nowego wskaźnika do listy wskaźników na poziomie projektów, jeżeli dany wskaźnik na tej liście się nie znajduje, a wpisuje się w cele danego działania. Wskaźniki stanowią jeden z kluczowych elementów każdego projektu. Mogą one mieć istotny wpływ na wynik oceny merytorycznej projektu, dlatego też umożliwienie podawania innych wskaźników na etapie wniosku aplikacyjnego, a innych na etapie umowy, mogłoby skutkować zagrożeniem istotnej zmiany merytorycznego zakresu projektu w stosunku do wersji, która była poddawana ocenie merytorycznej. 19 Beneficjent może określić swoje wskaźniki autorskie, gdy wśród wskaźników obowiązkowych nie ma takiego, który w najlepszy sposób scharakteryzuje efekty projektu. 53

54 Ogólna ocena listy wskaźników Beneficjentów POIiŚ poproszono także o dokonanie oceny listy wskaźników na poziomie projektów pod kątem tego, czy znalazły się na niej wskaźniki oddające cel oraz istotę realizowanych przez nich projektów. Również odnośnie tej kwestii otrzymano w zdecydowanej większości oceny pozytywne (83% udzielonych odpowiedzi) z dominacją ocen umiarkowanie pozytywnych (niespełna 2/3 wskazań). W odniesieniu do poszczególnych sektorów w przypadku sektora środowiska pozytywnych odpowiedzi udzieliło ponad 81% (w przypadku 65% były to odpowiedzi umiarkowanie pozytywne), zaś w przypadku sektora zdrowia 88% (przy 67% ocen umiarkowanie pozytywnych). Podobnie kształtują się odpowiedzi w odniesieniu do pozostałych sektorów. Ponadto uzyskano stosunkowo duży odsetek odpowiedzi neutralnych kształtujący się w odniesieniu do Programu na poziomie 13%, zaś na poziomie sektorów zdrowia i środowiska odpowiednio 11% i 14%. W przypadku sektora transportu odpowiedzi neutralne zostały udzielone przez 11 na 43 badane podmioty. W przypadku sektora energetyki, kultury oraz szkolnictwa wyższego odpowiedzi neutralne były nieliczne, gdyż zostały udzielone jedynie przez odpowiednio 2, 3 oraz 2 podmioty. Mianem nielicznych można określić oceny negatywne. Na poziomie Programu zostały one udzielone jedynie przez niespełna 4% badanych (0,5% udzieliło odpowiedzi skrajnych), natomiast w sektorze zdrowia nie przekroczyły 2% (przy braku ocen skrajnych), a w sektorze środowiska nieznaczne przekroczyły 4% (przy niespełna1% wskazań, że lista projektów bardzo źle oddaje istotę i cel projektu). W sektorze transportu udzielono 5% negatywnych odpowiedzi (w tym 1 skrajną), a w sektorze szkolnictwa wyższego 2 (przy braku odpowiedzi skrajnych). W przypadku sektora energetyki oraz kultury odpowiedzi negatywne nie pojawiły się w ogóle. Rozkład odpowiedzi na poziomie ogólnym jak i w podziale na poszczególne sektory zawiera wykres poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 12. Ogólna ocena listy wskaźników dokonana przez beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=549, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Beneficjentów, którzy negatywnie ocenili listę wskaźników, poproszono o podanie przyczyny dokonanej oceny. Udzielone odpowiedzi w odniesieniu do poszczególnych działań zebrano w tabeli poniżej. 54

55 Tabela 8. Przyczyny negatywnej oceny listy wskaźników przez beneficjentów. Sektor Działanie Przyczyna negatywnej oceny listy wskaźników środowiska 1.1 Lista wskaźników nie uwzględnia specyfiki miejscowości, gmin turystycznych o zróżnicowanym popycie na usługi komunalne transportu 4.1 Lista wskaźników jest zbyt ogólna i nie pasuje do Systemu Zarządzania Środowiskowego Lista wskaźników nie pasuje do działalności instytucji przetwarzających odpady niebezpieczne 4.4 Lista wskaźników nie opisuje projektów dotyczących podczyszczalni ścieków przemysłowych zawierających chloro fenole 5.1 Lista wskaźników nie opisuje projektów dotyczących ochrony leśnych siedlisk naturowych przez modernizację sieci ścieżek edukacyjnych W praktyce trudno jest zinterpretować niektóre wskaźniki 5.3 Lista wskaźników nie opisuje projektów dotyczących czynnej ochrony przyrody 5.4 Lista wskaźników nie opisuje w pełni projektów miękkich, np. dotyczących kampanii edukacyjnych, społecznych, trudno jest za pomocą wskaźników ocenić również programy edukacyjne, gdzie wiele efektów jest niemierzalnych ilościowo, a analiza wpływu kampanii na zmianę świadomości jest wielowymiarowa 6.1 Lista wskaźników nie oddaje charakteru projektu dotyczącego przebudowy ulicy miejskiej w ciągu drogi krajowej 7.2 Wskaźnik zdolność przeładunkowa portów morskich jest obecnie kategorią czysto teoretyczną w praktyce portowej. Możemy mówić o zdolności przeładunkowej terminalu w roku bazowym i po realizacji projektu. Natomiast na zdolność przeładunkową portów morskich ma wpływ zbyt wiele czynników. 8.2 W liście wskaźników wymieniono wspólnie np. budowa / przebudowa dróg, podczas gdy budowa i przebudowa różnią się od siebie wieloma aspektami, przede wszystkim kosztami jednostkowymi 8.4 Lista wskaźników jest bardzo ogólna, w momencie składania wniosku bardzo trudno było określić wskaźnik adekwatny do realizowanego projektu systemu bezpieczeństwa lotniska zdrowia 12.1 Brak wskaźników oceniających jakość i wykorzystanie nabytych ambulansów (np. przebieg pojazdu), stopnia ich wykorzystania (np. liczba wyjazdów, przyczyna wyjazdów), a także struktury zakupionych ambulansów (np. specjalistyczne, podstawowe) 12.2 Wskaźnik liczby badań jest zmienną statystyczną, na którą nie ma się wpływu, a której wartość trzeba oszacować przed realizacją projektu szkolnictwa wyższego 13.1 Zbyt mały nacisk położono na owskaźnikowanie zakupu stanowisk dydaktycznych, które stanowią bardzo ważny element infrastruktury dydaktycznej szkół wyższych sprofilowanych na kształcenie na kierunkach priorytetowych opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. Większość zgłoszonych uwag dotyczy zbyt ogólnego charakteru listy wskaźników, w związku z czym w opinii badanych występują trudności z dobraniem odpowiedniego wskaźnika. Należy jednak zauważyć, że tego typu uwagi są konsekwencją spojrzenia na monitorowanie z perspektywy beneficjenta. Z tej perspektywy lista wskaźników może być uznawana za tym lepszą, im jest bardziej szczegółowa, im więcej wskaźników zawiera, ponieważ dzięki temu beneficjenci mają większą paletę wyboru. Jednak z perspektywy Programu istotne jest zachowanie jak największej przejrzystości systemu monitorowania, bo tylko wtedy może on być użyteczny. W związku z tym zasadne jest stosowanie jak najmniejszej liczby wskaźników, oddających z jednej strony specyfikę realizowanych projektów, z drugiej zaś umożliwiających sprawny pomiar efektów Programu. Dlatego też poszerzanie listy wskaźników powinno następować tylko wtedy, gdy brakuje na niej wskaźników umożliwiających monitorowanie danego 55

56 typu projektu i dodane wskaźniki przyczynią się do pomiaru efektów Programu. Powyższe nie jest sprzeczne z możliwością stosowania przez beneficjentów własnych wskaźników służących do szczegółowego oddania specyfiki realizowanego projektu. Tego typu wskaźniki są m. in. wykorzystywane podczas opracowywania studium wykonalności. Jednak nie ma konieczności a nawet potrzeby włączać ich do systemu monitorowania. Kompletność listy wskaźników Inną kwestią, odnośnie której poproszono beneficjentów o wyrażenie opinii, była ocena kompletności listy wskaźników na poziomie projektów. W odniesieniu do poziomu Programu czterech na pięciu badanych (83%) uznało, że na liście zaproponowanych wskaźników znalazły się wszystkie wskaźniki umożliwiające mierzenie najważniejszych produktów i rezultatów projektu. Podobne proporcje pojawiły się w przypadku dwóch sektorów zdrowia (82%) oraz środowiska (87%). W przypadku sektora transportu podobnego zdania było 30 badanych podmiotów, a w przypadku sektora: kultury 21, szkolnictwa wyższego 20 i energetyki 15. Braki na liście zaproponowanych wskaźników dostrzegło 7% badanych w odniesieniu do poziomu Programu oraz odpowiednio 5% i 6% w odniesieniu do sektorów środowiska i zdrowia. Relatywnie znaczna liczba ocen negatywnych pojawiła się w przypadku sektora transportu, w przypadku którego braki dostrzegło aż 10 na 43 badanych podmiotów. W sektorze szkolnictwa wyższego uzyskano 5 negatywnych odpowiedzi spośród 27. W sektorze kultury pojawiły się tylko 2 odpowiedzi stwierdzające braki na liście wskaźników, natomiast w przypadku sektora energetyki negatywne odpowiedzi nie pojawiły się. Za umiarkowanie wysoki można uznać odsetek odpowiedzi wstrzymujących się, wynoszący 10% na poziomie Programu oraz 12% w odniesieniu do sektora zdrowia i 9% w odniesieniu do sektora środowiska. W przypadku sektorów kultury i transportu od oceny wstrzymało się po 3 badanych, w przypadku sektora szkolnictwa wyższego 2, a energetyki 4. Rozkład udzielonych odpowiedzi w odniesieniu do poziomu Programu, jak i w podziale na poszczególne sektory ilustruje wykres poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 13. Występowanie na liście wskaźników wszystkich wskaźników umożliwiających mierzenie najważniejszych produktów i rezultatów projektu w oczach beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=255, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. 56

57 Beneficjentów, którzy stwierdzili braki na liście wskaźników na poziomie projektów, poproszono o udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakich wskaźników brakuje. Wykaz brakujących wskaźników w opinii beneficjentów zawiera tabela poniżej. Tabela 9. Wykaz brakujących wskaźników w opinii beneficjentów. Sektor Działanie Brakujące wskaźniki środowiska 1.1 Wskaźniki odnoszą się do całego roku, podczas gdy projekty np. na terenach turystycznych, mają zwiększoną liczbę korzystających z sieci w sezonie turystycznym Wskaźniki badające liczbę RLM 4.4 Wskaźniki parametrów technicznych nowego obiektu (oczyszczalni ścieków) 5.1 W zakresie wskaźników w projektach przyrodniczych dotyczących gatunków roślin i zwierząt, których populacje mogą się zmieniać w krótkim czasie, trudne jest właściwe dobranie wskaźnika, który opisuje wpływ na stan populacji poprzez zadania w projekcie Lista wskaźników zawiera jedynie liczbę gatunków objętych ochroną, zajmowanie się gatunkiem wielostronnie wymaga uzupełnienia listy wskaźników Liczba obszarów chronionych, na których realizowany był projekt Liczba próbek (w przypadku projektu ochrony roślin trudno było odnieść się do wskaźników rozmiaru powierzchni, na której realizowany był projekt) Wskaźniki określające zagadnień edukacyjnych 5.3 Wskaźniki dotyczące działań miękkich z zakresu czynnej ochrony przyrody 5.4 Wskaźniki dotyczące kampanii telewizyjnych i radiowych (są tylko wskaźniki dotyczące liczby osób uczestniczących w imprezach) transportu 6.1 Powierzchnia przebudowanych odcinków dróg 7.2 Dla infrastruktury hydrotechnicznej miarodajny byłby wskaźnik poprawy dostępu dla statków mierzona maksymalnym zanurzeniem 7.5 Zmniejszenie awaryjności (np. śluz) 8.1 Wskaźniki dotyczące projektów systemu ratownictwa drogowego, zabezpieczenia w sprzęt służący poprawie bezpieczeństwa w ruchu drogowym 8.4 Liczba zakupionych systemów i urządzeń bezpieczeństwa kultury 11.1 Powierzchnia odrestaurowanych obiektów 11.3 Zwiększenie powierzchni użytkowej obiektu po zakończeniu realizacji projektu zdrowia 12.1 Liczba zakupionego sprzętu i aparatury medycznej Liczba wykonanych badań diagnostycznych, udzielonych świadczeń (wskaźnik rezultatu mierzący wykorzystanie i przydatność nowoczesnego wyposażenia) Powierzchnia użytkowa SOR Wskaźniki oceniające jakość i wykorzystanie nabytych ambulansów (np. przebieg pojazdu), stopień ich wykorzystania (np. liczba wyjazdów, przyczyna wyjazdów), a także strukturę zakupionych ambulansów (np. specjalistyczne, podstawowe) 12.2 Liczba dostosowanych pracowni diagnostycznych Zmniejszenie poziomu śmiertelności szkolnictwa wyższego 13.1 Liczba zakupionego sprzętu dydaktycznego (aparatury) Wskaźniki miękkie dotyczące poprawy warunków studiowania (lepsza aparatura nie oznacza zawsze większej liczby studentów) Liczba utworzonych stanowisk dydaktycznych Liczba nowo utworzonych kierunków studiów Liczba wspartych kierunków studiów opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. Zgłoszone propozycje uzupełnienia listy wskaźników są w dużym stopniu zbieżne z kwestią przyczyn dokonanej przez beneficjentów negatywnej oceny listy wskaźników. Również w tym przypadku można stwierdzić, że znaczna część wskaźników zaproponowanych wskaźników ma charakter bardzo szczegółowy. Zgłoszone propozycje należy uwzględnić tylko wtedy, gdy na liście wskaźników nie znajdują się takie, które umożliwiałyby pomiar danego typu projektu oraz gdy za ich pomocą możliwe będzie prowadzenie pomiaru efektów Programu. 57

58 Jakość wskaźników w ocenie beneficjentów Beneficjentów zapytano nie tylko o to, czy ilość wskaźników jest wystarczająca, ale poproszono ich także o ocenę ich jakości. W związku z tym zapytano ich, czy definicje wskaźników na poziomie projektów są zrozumiałe. Również w tym przypadku wyraziciele pozytywnej oceny byli w przytłaczającej większości (94% w odniesieniu do poziomu Programu oraz w odniesieniu do sektora środowiska i 96% w odniesieniu do sektora zdrowia), z przewagą ocen umiarkowanych (75% w odniesieniu do poziomu Programu, 77% w odniesieniu do sektora środowiska oraz 73% w przypadku sektora zdrowia). Odpowiedzi negatywne nieznacznie przekroczyły poziom 3% w przypadku Programu oraz sektora środowiska (z czego nieco ponad 1% w obu przypadkach to odpowiedzi skrajne), natomiast w przypadku sektora zdrowia nieznacznie przekroczyły 2% (odpowiedzi skrajne nie pojawiły się). Odsetek niezdecydowanych nie był wysoki i wyniósł 3% w przypadku Programu oraz sektora środowiska, a w przypadku sektora zdrowia 2%. Podobne proporcje pojawiły się w przypadku pozostałych sektorów, dominowały odpowiedzi pozytywne, zaś negatywne i wstrzymujące należały do nielicznych. W przypadku sektora transportu udzielono 3 negatywnych odpowiedzi o charakterze umiarkowanych. 2 umiarkowanie negatywne odpowiedzi pojawiły się w przypadku sektora kultury. W przypadku sektora szkolnictwa wyższego również udzielono 2 negatywnych odpowiedzi, z tym że miały one charakter skrajny. W przypadku sektora energetyki nie odnotowano odpowiedzi negatywnych ani wstrzymujących się. Odpowiedzi trudno powiedzieć nie wskazał również żaden respondent z sektora kultury, zaś w przypadku sektora szkolnictwa wyższego została ona udzielona przez 1 podmiot, a w przypadku sektora transportu przez 3 podmioty. Rozkład udzielonych odpowiedzi w odniesieniu do poziomu Programu, jak i w podziale na poszczególne sektory zilustrowano na wykresie poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 14. Zrozumiałość definicji wskaźników na poziomie projektów w oczach beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=549, sektor środowiska n=255, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=42, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Beneficjentów, których zdaniem nie wszystkie definicje wskaźników na poziomie projektów zostały określone w sposób jasny, poproszono o wskazanie, w przypadku definicji jakich wskaźników wystąpiły niejasności. Zestawienie wskaźników, których definicje w opinii beneficjentów są niejasne, zawiera tabela poniżej. 58

59 Tabela 10. Zestawienie wskaźników, których definicje zdaniem beneficjentów są niejasne. Sektor Działanie Wskaźnik Wszystkie sektory (zgłoszone przez 1 beneficjenta) N/d WP050 Liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC) [szt.] (powinno być jednoznacznie określone, że wskaźniki produktu dotyczą miejsc pracy finansowanych w ramach projektu) WR082 Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC) [szt.] (np. czy chodzi o miejsca jakie powstaną środowiska (zgłoszone przez 8 z 255 beneficjentów) transportu (zgłoszone przez 3 z 42 beneficjentów) kultury (zgłoszone przez 2 z 26 beneficjentów) zdrowia (zgłoszone przez 4 ze 171 beneficjentów) szkolnictwa wyższego (zgłoszone przez 2 z 27 beneficjentów) w fabryce, która powstała przy drodze wybudowanej w ramach projektu) 1.1 WR027 Liczba osób podłączonych do wybudowanej/zmodernizowanej sieci kanalizacyjnej [osoby] (nie wiadomo, w jaki sposób liczyć turystów) 3.1 WR079 Powierzchnia terenów objętych ochroną przeciwpowodziową [ha] (jak wyznaczyć granice obszaru) 4.2 WR096 Zmiana ilości odpadów wytwarzanych przez wsparte przedsiębiorstw [tony/rok] WR097 Zmiana ilości odzyskanych odpadów we wspartych przedsiębiorstwach [tony/rok] WR104 Zmiana zużycia wody przez wsparte przedsiębiorstwa [m3/rok] 5.1 WR070 Łączna powierzchnia obszarów, na których przywrócono lub zapewniono ochronę właściwego stanu ekosystemów [ha] 5.4 WP251 Liczba zakupionych środków trwałych [szt.] Liczba osób uczestniczących w imprezach masowych [osoby] 6.1 Liczba ofiar śmiertelnych wypadków na przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] 8.4 WP098 Liczba przebudowanych lotnisk [szt.] 11.2 WP102 Liczba przebudowanych obiektów instytucji kultury [szt.] 12.2 WR077 Potencjalna liczba specjalistycznych badań medycznych, które zostaną wykonane zakupionym sprzętem [szt./rok] 13.1 Dodatkowa liczba miejsc na wspartych kierunkach [szt.] WR054 Liczba studentów korzystających z infrastruktury wspartej w wyniku realizacji projektów [osoby] - w tym liczba studentów na kierunkach ścisłych i technicznych korzystających ze wspartej infrastruktury [os.] Liczba studentów wykorzystujących utworzoną, w ramach projektów infrastrukturę ICT [os.] - w tym uczestniczących w kursach elearning (liczba użytkowników) [os.] Udział liczby studentów na priorytetowych kierunkach ścisłych i technicznych w stosunku do ogólnej liczby studentów na uczelniach [%] Udział kobiet w liczbie absolwentów kierunków ścisłych i technicznych w stosunku do ogólnej liczby absolwentów tych kierunków [%] opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. Chociaż uwagi odnośnie braku jasności definicji zostały zgłoszone przez nielicznych beneficjentów, to należy wziąć je pod uwagę, ponieważ świadczą one o potrzebie opracowania jasnych i precyzyjnych definicji wskaźników. Innymi słowy, każda zgłoszona uwaga w tym zakresie powinna być traktowana jako problem, który należy rozwiązać, ponieważ trudności w zrozumieniu danego wskaźnika, mogą skutkować błędnym prowadzeniem pomiaru, a w konsekwencji uzyskiwaniem nieprawidłowych danych. Oprócz kwestii związanych z jasnością definicji wskaźników, beneficjentów zapytano o precyzję metodologii ich pomiaru. Również w tym przypadku w przytłaczająca większość udzieliła odpowiedzi pozytywnej (93% na poziomie Programu oraz 95% odnośnie sektora środowiska i 96% w odnośnie sektora zdrowia). Podobnie jak w poprzednich przypadkach przeważały 59

60 odpowiedzi umiarkowane (70% w odniesieniu do poziomu Programu oraz sektora zdrowia oraz 71% w odniesieniu do sektora środowiska). Odpowiedzi negatywne były nieliczne. Na poziomie Programu wyniosły 4%, a w sektorach zdrowia i środowiska po 2%. Równie nieliczne były odpowiedzi wstrzymujące się. Zostały one udzielone przez 3% wszystkich respondentów, a w sektorach zdrowia i środowiska przez 2%. Podobnie kształtowała się sytuacja w pozostałych sektorach. W sektorze transportu zdaniem 8 badanych nie wiadomo, w jaki sposób należy mierzyć poszczególne wskaźniki, z czego 2 udzieliło odpowiedzi zdecydowanej. Czterech beneficjentów z sektora transportu nie miało na ten temat zdania. W sektorze kultury udzielono 2 negatywnych odpowiedzi (obie o charakterze umiarkowanym) i 1 wstrzymującej się, w przypadku sektora szkolnictwa wyższego pojawiła się jedna odpowiedź zdecydowanie negatywna, przy braku odpowiedzi trudno powiedzieć, z kolei w przypadku sektora energetyki nie pojawiły się ani odpowiedzi negatywne, ani neutralne. Rozkład udzielonych odpowiedzi ilustruje wykres poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 15. Precyzyjność sposobu pomiaru poszczególnych wskaźników i zrozumienie, w jaki sposób należy mierzyć poszczególne wskaźniki. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=549, sektor środowiska n=255, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=26]. Zestawienie wskaźników, odnośnie których sposób pomiaru w opinii beneficjentów jest niejasny, zawiera tabela poniżej. Tabela 11. Zestawienie wskaźników, których sposób pomiaru zdaniem beneficjentów jest niejasny. Sektor Działanie Wskaźnik Wszystkie N/d WP050 Liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC) [szt.] WR082 Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC) [szt.] środowiska 1.1 WR027 Liczba osób podłączonych do wybudowanej/zmodernizowanej sieci kanalizacyjnej [osoby] (nie wiadomo, w jaki sposób liczyć turystów) 5.1 WR070 Łączna powierzchnia obszarów, na których przywrócono lub zapewniono ochronę właściwego stanu ekosystemów [ha] w tym Łączna powierzchnia obszarów Natura 2000, na której zrealizowano projekty przyczyniające się do ich ochrony [ha] 5.4 Liczba osób uczestniczących w imprezach masowych [osoby] transportu 6.1 WR075 Oszczędność czasu w przewozach pasażerskich [PLN/rok] WR076 Oszczędność czasu w przewozach towarowych [PLN/rok] Zmiana liczby wypadków na przebudowanych odcinkach (roczna liczba wypadków na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] Liczba ofiar śmiertelnych wypadków na przebudowanych odcinkach 60

61 (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] 8.4 WP098 Liczba przebudowanych lotnisk [szt.] zdrowia 12.2 WR077 Potencjalna liczba specjalistycznych badań medycznych, które zostaną wykonane zakupionym sprzętem [szt./rok] opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. Wskaźniki zawarte w powyższym zestawieniu w dużym stopniu pokrywają się z tymi, odnośnie których beneficjenci zgłosili, że ich definicje są niejasne. Można zatem stwierdzić, że beneficjenci dostrzegają związek pomiędzy jasnością definicji danego wskaźnika a precyzją metodologii jego pomiaru. W związku z powyższym za konieczność należy uznać nie tylko potrzebę określenia jasnych definicji wskaźników, ale również precyzyjnej metodologii, ponieważ brak precyzyjnej metodologii podobnie jak brak jasnych definicji może skutkować uzyskiwaniem niepoprawnych danych. Kolejną z kwestii poruszonych podczas badania CAWI było występowanie trudności związanych z monitorowaniem poszczególnych wskaźników. Zdecydowana większość (78%) z ogółu badanych uznała, że na liście wskaźników na poziomie projektów, nie znajdują się wskaźniki, których mierzenie jest szczególnie trudne. Przeciwnego zdania było niespełna 9% respondentów, natomiast 14% nie miało na ten temat wyrobionej opinii. Warte uwagi jest to, że wystąpiło dość duże zróżnicowanie na poziomie poszczególnych sektorów. O ile w sektorze zdrowia jedynie co pięćdziesiąty badany stwierdził, że na liście wskaźników znajdują się wskaźniki, odnośnie których prowadzenie pomiaru przysparza trudności, a czterech na pięciu było przeciwnego zdania przy 17% wstrzymujących się od wyrażenia opinii, o tyle w sektorze środowiska trudności z monitorowaniem wskaźników dostrzegł już co dziesiąty respondent przy trzech na czterech nie dostrzegających trudności i 14%, którzy wybrali odpowiedź trudno powiedzieć. Znaczne zróżnicowania występują również w przypadku pozostałych sektorów. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 16. Utrudnienia w pomiarze poszczególnych wskaźników w oczach beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=549, sektor środowiska n=255, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=42, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. 61

62 O ile w sektorze energetyki, kultury oraz szkolnictwa wyższego odpowiedzi wskazujące na trudności w monitorowaniu niektórych wskaźników można uznać jako jednostkowe (odpowiednio 1, 2 oraz 3 wskazania), podobnie jak w przypadku odpowiedzi wstrzymujących się (po jednej w sektorze energetyki i kultury oraz 3 w sektorze szkolnictwa wyższego), o tyle w przypadku sektora transportu trudności dostrzegło już 11 badanych, przy 26 nie dostrzegających trudności i 6 wstrzymujących się. Rozkład udzielonych odpowiedzi obrazuje wykres powyżej. Na podstawie przedstawionych danych można stwierdzić, że w przypadku sektora środowiska oraz transportu poziom odpowiedzi wskazujących na trudności w mierzeniu poszczególnych wskaźników, jest wysoki. Niemniej jednak warte analizy są trudności w monitorowaniu pojawiające się w przypadku wszystkich sektorów. Zestawienie wskaźników uznanych przez beneficjentów za trudne do monitorowania zawiera tabela poniżej. Tabela 12. Zestawienie wskaźników, które zdaniem beneficjentów są szczególnie trudne do mierzenia. Sektor Działanie Wskaźnik środowiska 1.1 WR027 Liczba osób podłączonych do wybudowanej/zmodernizowanej sieci kanalizacyjnej [osoby] (nie wiadomo, w jaki sposób liczyć turystów) WP020 Długość wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ramach kompleksowego projektu [km] Przyrost liczby aglomeracji spełniających w wyniku realizacji projektów wymogi dyrektywy 91/271/EWG [szt.] 2.1 WR032 Liczba osób objętych systemem zagospodarowania odpadów [osoby] Udział odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w nowych ZZO [%] Zmiana udziału odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w zmodernizowanych ZZO [z % do%] 4.2 WR096 Zmiana ilości odpadów wytwarzanych przez wsparte przedsiębiorstw [tony/rok] WR097 Zmiana ilości odzyskanych odpadów we wspartych przedsiębiorstwach [tony/rok] WR104 Zmiana zużycia wody przez wsparte przedsiębiorstwa [m3/rok] 5.1 WR070 Łączna powierzchnia obszarów, na których przywrócono lub zapewniono ochronę właściwego stanu ekosystemów [ha] w tym Łączna powierzchnia obszarów Natura 2000, na której zrealizowano projekty przyczyniające się do ich ochrony [ha] transportu WR075 Oszczędność czasu w przewozach pasażerskich [PLN/rok] WR076 Oszczędność czasu w przewozach towarowych [PLN/rok] Liczba ofiar śmiertelnych wypadków na przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] 7.2 WR091 Zdolność przeładunkowa portów [tony/rok] 8.4 WP098 Liczba przebudowanych lotnisk [szt.] energetyczny 9.1 Uniknięte emisje CO 2 związane z oszczędnościami energii w wyniku realizacji projektów [tys. ton] kultury 11.1 WR130 Liczba osób odwiedzających dofinansowane instytucje kultur [osoby/rok] WR112 Liczba osób odwiedzających obiekty dziedzictwa kulturowego objęte wsparciem [osoby/rok] zdrowia 12.2 WR077 Potencjalna liczba specjalistycznych badań medycznych, które zostaną wykonane zakupionym sprzętem [szt./rok] szkolnictwa wyższego 13.1 Dodatkowa liczba miejsc na wspartych kierunkach [szt.] WR054 Liczba studentów korzystających z infrastruktury wspartej w wyniku realizacji projektów [osoby] - w tym liczba studentów na kierunkach ścisłych i technicznych korzystających ze wspartej infrastruktury [os.] opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. 62

63 Istotną kwestią, związaną z pomiarem wskaźników, jest konieczność ponoszenia nakładów na jego prowadzenie. W związku z powyższym beneficjentów realizujących projekty w ramach POIiŚ zapytano: Czy na liście wskaźników na poziomie projektów znajdują się wskaźniki, których mierzenie wiąże się z wysokimi kosztami? Spośród udzielonych odpowiedzi tylko nieliczne miały charakter twierdzący (4% na poziomie Programu oraz w sektorze środowiska i 2% w sektorze zdrowia). Zdaniem 84% beneficjentów POIiŚ (85% w sektorze środowiska oraz 86% w sektorze kultury) na liście wskaźników na poziomie projektów nie ma wskaźników, których mierzenie wiąże się z wysokimi kosztami. Jako wysoki można uznać odsetek odpowiedzi trudno powiedzieć, gdyż na poziomie Programu i w sektorze zdrowia wyniósł on 12% oraz 11% w sektorze środowiska. W sektorze szkolnictwa wyższego nie zgłoszono występowania wskaźników, których pomiar jest kosztowny, a w sektorach udzielono po jednej takiej odpowiedzi. Od pozostałych odbiega jedynie sektor transportu, w przypadku którego pojawiło się 8 odpowiedzi twierdzących na zadane pytanie przy kolejnych 9 wstrzymujących się. Rozkład udzielonych odpowiedzi w podziale w odniesieniu od poziomu Programu oraz w podziale na poszczególne sektory ilustruje wykres poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 17. Kosztowność pomiaru poszczególnych wskaźników w oczach beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=255, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. W poniższej tabeli zawarto wskaźniki, których pomiar został uznany przez beneficjentów jako kosztowny. Tabela 13. Zestawienie wskaźników, których pomiar zdaniem beneficjentów wiąże się z wysokimi kosztami. Sektor Działanie Wskaźnik środowiska 1.1 WR027 Liczba osób podłączonych do wybudowanej/zmodernizowanej sieci kanalizacyjnej [osoby] (nie wiadomo, w jaki sposób liczyć turystów) WR028 Liczba osób podłączonych do wybudowanej/zmodernizowanej sieci wodociągowej [osoby] 2.1 WR071 Moc przerobowa ZZO [tony/rok] Udział odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w nowych ZZO [%] Zmiana udziału odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w zmodernizowanych ZZO [z % do%] 4.2 WR096 Zmiana ilości odpadów wytwarzanych przez wsparte przedsiębiorstw [tony/rok] WR097 Zmiana ilości odzyskanych odpadów we wspartych przedsiębiorstwach [tony/rok] 63

64 transportu WR104 Zmiana zużycia wody przez wsparte przedsiębiorstwa [m3/rok] 4.5 Zmiana emisji głównych zanieczyszczeń powietrza: (dwutlenek siarki, tlenki azotu, pyły, dwutlenek węgla) [ton/rok] 5.1 Dojazdy do i z punktów pomiarowych Badanie efektów kampanii Zmiana świadomości i zmiana zachowań WR075 Oszczędność czasu w przewozach pasażerskich [PLN/rok] WR076 Oszczędność czasu w przewozach towarowych [PLN/rok] Liczba ofiar śmiertelnych wypadków na przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] energetyczny 9.1 Uniknięte emisje CO 2 związane z oszczędnościami energii w wyniku realizacji projektów [tys. ton] zdrowia 12.2 WR077 Potencjalna liczba specjalistycznych badań medycznych, które zostaną wykonane zakupionym sprzętem [szt./rok] opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. W przypadku Działania 5.1 nie podano konkretnych wskaźników, lecz określono, jakiego rodzaju zadania związane z prowadzeniem pomiaru wiążą się z ponoszeniem wysokich kosztów. Podsumowując zagadnienie oceny systemu wskaźników POIiŚ dokonanej beneficjentów można zauważyć, że beneficjenci zgłosili uwagi odnośnie 38 wskaźników, z czego odnośnie 2 wskaźników o charakterze horyzontalnym, 18 z sektora środowiska, 6 z sektora transportu, 1 z sektora energetycznego, 3 z sektora kultury 1 z sektora zdrowia oraz 7 z sektora szkolnictwa wyższego. W przypadku 25 wskaźników uwagi beneficjentów dotyczyły trudności w mierzeniu wskaźników. 21 wskaźników spotkało się z zastrzeżeniami dotyczącymi niejasnych definicji. W przypadku 14 wskaźników stwierdzono, że kosztowny jest ich pomiar, a odnośnie 11 nie wiadomo zdaniem badanych, w jaki sposób pomiar prowadzić. Zdaniem badanych 2 wskaźniki (tj. wskaźnik: WR027 Liczba osób podłączonych do wybudowanej/zmodernizowanej sieci kanalizacyjnej [osoby] oraz WR077 Potencjalna liczba specjalistycznych badań medycznych, które zostaną wykonane zakupionym sprzętem [szt./rok] ) nie spełniają żadnego z kryteriów, o które pytano (tj. jasności definicji, jasności sposobu pomiaru, łatwości pomiaru oraz niskiego kosztu). 8 wskaźników nie spełnia trzech kryteriów, 11 wskaźników nie spełnia dwóch kryteriów, a 17 jednego. W 13 przypadkach niejasne definicje wskaźników wystąpiły w parze z trudnością mierzenia. W 10 przypadkach trudność mierzenia była powiązana z wysokim kosztem. 8 wskaźników zdaniem beneficjentów charakteryzuje się zarazem niejasnymi definicjami, jak i niejasno określonym sposobem pomiaru. Niejasny sposób pomiaru w powiązaniu z trudnością w pomiarze występuje w przypadku 7 wskaźników. 5 wskaźników jest kosztownych w pomiarze i posiada niejasne definicje, a 4 oprócz wysokich kosztów mierzenia charakteryzuje się niejasno określonym sposobem pomiaru. Zbiorcze zestawienie wskaźników, odnośnie których beneficjenci zgłosili uwagi, zawiera poniższa tabela. Należy pamiętać, że poniższe zestawienie opiera się na wskazaniach jednostkowych beneficjentów (19 spośród 549 badanych) i prezentuje wyjątki od reguły odnośnie poprawnych wskaźników: Tabela 14. Zbiorcze zestawienie wskaźników, których zdaniem beneficjentów definicje i sposób pomiaru są niejasne, które są szczególnie trudne do mierzenia oraz których pomiar wiąże się z wysokimi kosztami. Sektor Działanie Wskaźnik Niejasne definicje Wszystkie sektory N/d środowiska 1.1 WP050 Liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC) [szt.] WR082 Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC) [szt.] WR027 Liczba osób podłączonych do wybudowanej / zmodernizowanej sieci kanalizacyjnej [osoby] WR028 Liczba osób podłączonych do wybudowanej / zmodernizowanej sieci wodociągowej [osoby] WP020 Długość wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w Niejasny sposób pomiaru Trudny do mierzenia Kosztowny 64

65 ramach kompleksowego projektu [km] Przyrost liczby aglomeracji spełniających w wyniku realizacji projektów wymogi dyrektywy 91/271/EWG [szt.] 2.1 WR032 Liczba osób objętych systemem zagospodarowania odpadów [osoby] WR071 Moc przerobowa ZZO [tony/rok] Udział odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w nowych ZZO [%] Zmiana udziału odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w zmodernizowanych ZZO [z % do%] 3.1 WR079 Powierzchnia terenów objętych ochroną przeciwpowodziową [ha] 4.2 WR096 Zmiana ilości odpadów wytwarzanych przez wsparte przedsiębiorstw [tony/rok] WR097 Zmiana ilości odzyskanych odpadów we wspartych przedsiębiorstwach [tony/rok] WR104 Zmiana zużycia wody przez wsparte przedsiębiorstwa [m3/rok] 4.5 Zmiana emisji głównych zanieczyszczeń powietrza: (dwutlenek siarki, tlenki azotu, pyły, dwutlenek węgla) [ton/rok] 5.1 WR070 Łączna powierzchnia obszarów, na których przywrócono lub zapewniono ochronę właściwego stanu ekosystemów [ha] 5.4 WP251 Liczba zakupionych środków trwałych [szt.] Liczba osób uczestniczących w imprezach masowych [osoby] transportu 6.1 Liczba ofiar śmiertelnych wypadków na przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] Zmiana liczby wypadków na przebudowanych odcinkach (roczna liczba wypadków na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] WR075 Oszczędność czasu w przewozach pasażerskich [PLN/rok] WR076 Oszczędność czasu w przewozach towarowych [PLN/rok] 7.2 WR091 Zdolność przeładunkowa portów [tony/rok] 8.4 WP098 Liczba przebudowanych lotnisk [szt.] energetyczny 9.1 Uniknięte emisje CO2 związane z oszczędnościami energii w wyniku realizacji projektów [tys. ton] kultury 11.1 WR130 Liczba osób odwiedzających dofinansowane instytucje kultur [osoby/rok] WR112 Liczba osób odwiedzających obiekty dziedzictwa kulturowego objęte wsparciem [osoby/rok] 11.2 WP102 Liczba przebudowanych obiektów instytucji kultury [szt.] zdrowia 12.2 WR077 Potencjalna liczba specjalistycznych badań medycznych, które zostaną wykonane zakupionym sprzętem [szt./rok] szkolnictwa 13.1 Dodatkowa liczba miejsc na wspartych kierunkach [szt.] wyższego WR054 Liczba studentów korzystających z infrastruktury wspartej w wyniku realizacji projektów [osoby] - w tym liczba studentów na kierunkach ścisłych i technicznych korzystających ze wspartej infrastruktury [os.] Liczba studentów wykorzystujących utworzoną, w ramach projektów infrastrukturę ICT [os.] - w tym uczestniczących w kursach elearning (liczba użytkowników) [os.] Udział liczby studentów na priorytetowych kierunkach ścisłych i technicznych w stosunku do ogólnej liczby studentów na uczelniach [%] Udział kobiet w liczbie absolwentów kierunków ścisłych i technicznych w stosunku do ogólnej liczby absolwentów tych kierunków [%] opracowanie własne na podstawie przeprowadzonych badań CAWI wśród beneficjentów. 65

66 Problemy w osiąganiu założonych przez beneficjentów wartości wskaźników Jakie problemy sygnalizują beneficjenci w związku z koniecznością pomiaru postępu rzeczowego projektu? Czy beneficjenci wykazują wszystkie wskaźniki, które mogłyby w pełni opisać ich projekty, czy tylko te najważniejsze / wymagane przez procedury? Jeżeli nie, czy istnieje możliwość, że beneficjenci realizują wskaźniki, których później nie sprawozdają i w rzeczywistości ich wielkość jest wyższa? Czy beneficjenci zrealizują zakładane w projektach wskaźniki w 100%? Jeśli nie jakie są tego przyczyny? Wykorzystanie wszystkich wskaźników przez beneficjentów Pierwszą kwestią, którą zbadano, było wykorzystanie przez beneficjentów wszystkich wskaźników, które mierzyły produkty i rezultaty ich projektów. Postawiono bowiem tezę, że część wskaźników może być realizowanych przez beneficjentów, ale nie sprawozdawanych we wnioskach o płatność. Niestety teza ta została zweryfikowana pozytywnie. Jedynie 83% beneficjentów Programu (po 84% w sektorze środowiska oraz zdrowia) odpowiedziało, że zostały wybrane wszystkie wskaźniki, które mierzą produkty i rezultatu projektu, 8% (po 7% w sektorach środowiska oraz zdrowia) nie potrafiło udzielić odpowiedzi, a 9% (zarówno na poziomie Programu, jak i w obu ww. sektorach) przyznało, że nie wszystkie wskaźniki zostały wybrane. Również wśród beneficjentów sektorów: transportu, szkolnictwa wyższego oraz kultury pojawiały się (po 4) odpowiedzi, że nie wszystkie wskaźniki zostały wybrane. Taka odpowiedź nie pojawiła się jedynie w przypadku sektora energetyki. Rozkład udzielonych odpowiedzi ilustruje wykres poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 18. Wykorzystanie przez beneficjentów wszystkich wskaźników, które mierzą produkty i rezultaty projektu. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=255, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Na podstawie odpowiedzi udzielonych przez beneficjentów POIiŚ można stwierdzić, że dane dotyczące postępów rzeczowych Programu, pochodzące z systemu monitorowania będą obarczone błędem, wynikającym z nie wybierania przez część beneficjentów wszystkich wskaźników. Innymi słowy, uzyskiwane wartości niektórych wskaźników na poziomie Programu mogą być niższe, niż te, które zostałyby osiągnięte, gdyby beneficjenci wybierali wszystkie wskaźniki. 66

67 W związku z powyższym istotne jest poznanie przyczyn powodujących nie wybieranie przez beneficjentów wszystkich wskaźników. Najczęściej podawanym przez beneficjentów powodem nie wybierania danego wskaźnika jest niejasno określony sposób jego pomiaru. W drugiej kolejności, nie wybierano wszystkich wskaźników, wychodząc z założenia, że im więcej wybranych wskaźników, tym większe ryzyko, że część z nich nie zostanie osiągnięta. Ponadto unikano wskaźników, których pomiar był trudny lub występowało ryzyko podważenia sposobu mierzenia, co z kolei idzie w parze z kolejną przyczyną polegającą na wybieraniu tylko tych wskaźników, które łatwo było osiągnąć. Do rzadziej wskazywanych przyczyn można zaliczyć wysoki koszt pomiaru, trudności w zrozumieniu danego wskaźnika, czy też brak wiedzy o konieczności wybierania wszystkich wskaźników. Rozkład udzielonych odpowiedzi w odniesieniu do poziomu Programu oraz w podziale na sektory ilustruje wykres poniżej. Wykres 19. Przyczyny niewykorzystywania przez beneficjentów wszystkich wskaźników, które mierzą produkty i rezultaty projektu. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=50, sektor środowiska n=22, sektor zdrowia n=16, sektor transportu n=4, sektor energetyki n=0, sektor kultury n=4, sektor szkolnictwa wyższego n=4]. Możliwa więcej niż jedna odpowiedź. Do usunięcia przyczyn nie wybierania przez beneficjentów wszystkich wskaźników mogłoby się posłużyć podjęcie następujących działań: 1. Opracowanie Podręcznika monitorowania POIiŚ zawierającego zarówno definicje wskaźników, szczegółową metodologię ich pomiaru, a zarazem ukazującego rolę, jaką wskaźniki pełnią w procesie zarządzania od poziomu projektu do poziomu Programu. 2. Powiązanie poszczególnych wskaźników z typami projektów / Działaniami. 3. Wprowadzenie konieczności odniesienia się przez beneficjenta we wniosku o dofinansowanie do wszystkich wskaźników przypisanych do danego typu projektu, w przypadku, gdyby 67

68 w ramach danego projektu wskaźnik nie występował, beneficjent wpisywałby wartość 0. Beneficjenci POIiŚ negatywnie ocenili procedury dotyczące nieosiągnięcia wartości docelowej wskaźnika przez beneficjenta. O ile trudno się dziwić, że żaden z badanych podmiotów nie uznał, że są zbyt mało rygorystyczne, o tyle zaskakująco wysoki jest odsetek wskazań, że procedury są zbyt rygorystyczne. Tego zdania jest ponad połowa (57%) beneficjentów Programu. W przypadku sektora środowiska aż 63% badanych negatywnie oceniło procedury w tym aspekcie, a w przypadku sektora zdrowia 46%. Jedynie 30% ogółu respondentów (26% w przypadku sektora środowiska oraz 40% w przypadku sektora zdrowia) uznało, że procedury te są odpowiednie. 12% badanych (10% w sektorze środowiska i 13% w sektorze zdrowia) nie miało na ten temat zdania. Podobne proporcje wystąpiły w pozostałych sektorach. W każdym z nich opinie, że procedury są zbyt rygorystyczne, przeważały nad wskazaniami, że są one odpowiednie. Rozkład udzielonych odpowiedzi został ukazany na poniższym wykresie. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 20. Ocena procedur IZ odnośnie nieosiągnięcia wartości docelowej wskaźnika przez beneficjenta. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=548, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=42, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Konieczne jest wprowadzenie dopuszczalnego poziomu odchyleń od wartości docelowych wskaźników założonych w projektach. Ze względu na możliwość wystąpienia różnego rodzaju czynników niemożliwych do przewidzenia na etapie przygotowania projektu, w niektórych przypadkach (w szczególności odnośnie wskaźników rezultatu) niemożliwe jest precyzyjnie określenie wartości docelowych. W związku z tym w przypadku nieznacznego nieosiągnięcia zakładanych wartości wskaźników beneficjent nie powinien być karany obniżeniem kwoty dofinansowania (co obecnie jest zapisane we wzorze umowy o dofinansowanie). Obniżenie dofinansowania mogłoby nastąpić dopiero w sytuacji przekroczenia dopuszczalnego poziomu odchyleń. 68

69 Rekomenduje się, by dopuszczalny poziom odchyleń w przypadku wskaźników produktu wynosił 10%, natomiast w przypadku wskaźników rezultatu 15%. Chociaż procedury dotyczące nieosiągnięcia wartości docelowej wskaźnika nie cieszą się sympatią beneficjentów, to z drugiej strony są one skuteczne w motywowaniu ich do podejmowania działań prowadzących do osiągnięcia zakładanych wartości. Dla ¾ badanych (zarówno na poziomie Programu, jak i w sektorach zdrowia i środowiska) możliwość obniżenia dofinansowania za niezrealizowanie założonych wartości wskaźników stanowiła bodziec do tego, by podjąć dodatkowe działania. Z tego, że 1/4 badanych przyznała, iż możliwość obniżenia dofinansowania nie skłoniła ich do podejmowania dodatkowych działań, nie powinno się wyciągać wniosku odnośnie braku skuteczności procedur w przypadku tej części badanych, ponieważ ryzyko obniżenia dofinansowania w związku z nie osiągnięciem zakładanych wartości wskaźników, mogło w ich przypadku nie występować. Rozkład udzielonych odpowiedzi zawiera wykres poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 21. Wpływ możliwości obniżenia dofinansowania za niezrealizowanie założonych wartości wskaźników na podejmowanie dodatkowych działań podczas realizacji projektu przez beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=549, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=42, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=27, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Trudności związane z wyborem, określeniem bądź osiągnięciem wskaźnika Niespełna co piąty badany podmiot (19%) w odniesieniu do poziomu Programu napotkał jakieś trudności związane z wyborem, określeniem bądź osiągnięciem wskaźnika. Nieco wyższy odsetek w tej kwestii (23%) wystąpił w przypadku sektora środowiska. W przypadku sektora zdrowia trudności w omawianym zakresie dostrzegło 11% badanych. Odpowiedź trudno powiedzieć wybrało 11% na poziome Programu (po 12% w sektorach środowiska oraz zdrowia). Odsetek beneficjentów, którzy nie napotkali na trudności związane z wyborem, określeniem bądź osiągnięciem wskaźnika na w odniesieniu do wszystkich sektorów wyniósł 70%, a w odniesieniu do sektora środowiska i zdrowia odpowiednio 65% i 77%. Z pozostałych sektorów najwięcej wskazań trudności odnotowano w transporcie 8. W pozostałych sektorach miały one charakter jednostkowy (2 wskazania w sektorze energetyki, 3 w sektorze kultury oraz 4 w sektorze szkolnictwa wyższego. Rozkład udzielonych odpowiedzi ilustruje wykres poniżej. 69

70 WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 22. Napotykanie przez beneficjentów na trudności związane z wyborem, określeniem bądź osiągnięciem wskaźnika. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=27, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Najczęściej wskazywane rodzaje trudności dotyczyły z jednej strony określenia wartości docelowej wskaźnika, z drugiej zaś z jej osiągnięciem, jednak występowanie pozostałych rodzajów trudności (tj. z określeniem, w jaki sposób prowadzić pomiar wskaźnika oraz z wybraniem odpowiednich wskaźników) również można określić jako częste. Rozkład udzielonych odpowiedzi ilustruje wykres poniżej. Wykres 23. Trudności związane ze wskaźnikami, na jakie napotkali beneficjenci. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=102, sektor środowiska n=59, sektor zdrowia n=19, sektor transportu n=13, sektor energetyki n=2, sektor kultury n=3, sektor szkolnictwa wyższego n=4]. Pytanie dotyczyło beneficjentów, którzy wskazali na występowanie trudności związanych ze wskaźnikami. 70

71 Trudności związane z instytucją beneficjenta lub niezależne od niego Ponadto beneficjentów POIiŚ zapytano o kwestię występowania trudności związanych realizacją projektu, których przyczyny byłyby związane z instytucją beneficjenta lub miałyby charakter niezależny. 43% wszystkich badanych napotkało na trudności w realizacji projektu. Zbliżoną wartość uzyskano w przypadku sektora środowiska 44%, a nieco niższą w przypadku sektora zdrowia 37%. Podobne proporcje wystąpiły w przypadku sektorów energetyki (7 wskazań), kultury (12 wskazań) oraz szkolnictwa wyższego (11 wskazań). Jedynie w sektorze transportu beneficjenci, którzy napotkali na trudności w omawianym zakresie, stanowili większość. Rozkład udzielonych odpowiedzi ukazano na poniższym wykresie. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 24. Napotykanie przez beneficjentów na trudności związane z ich instytucją lub niezależne od nich. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=27, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Spośród utrudnień związanych z realizacją projektów występujących wewnątrz instytucji beneficjenta najczęściej wskazywanym był brak środków finansowych (95 wskazań). W drugiej kolejności wskazywano na brak lub niewystarczającą liczbę pracowników z kwalifikacjami odpowiednimi do realizacji projektu (94 odpowiedzi). 80 respondentów stwierdziło, że problemem jest niewystarczające doświadczenie pracowników w realizacji projektów, a 61 podmiotów wskazało na bariery związane z nieprzystosowaniem do realizacji projektu struktury organizacyjnej w instytucji. Najrzadziej występującą odpowiedzią (podaną przez 37 badanych) był zbyt długi czas podejmowania decyzji przez przełożonych. Rozkład udzielonych odpowiedzi w odniesieniu do poziomu Programu, jak i w podziale na poszczególne sektory zawiera wykres poniżej. 71

72 Wykres 25. Rodzaje utrudnień wewnątrz instytucji beneficjenta dotyczących realizacji projektu finansowanego ze środków POIiŚ. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=239, sektor środowiska n=113, sektor zdrowia n=66, sektor transportu n=25, sektor energetyki n=7, sektor kultury n=12, sektor szkolnictwa wyższego n=11]. Pytanie dotyczyło tych beneficjentów, którzy wskazali na trudności związane z ich instytucją lub niezależne od nich. Możliwe było zaznaczenie więcej niż jednej odpowiedzi. Najczęściej podawaną barierą w realizacji projektu o charakterze niezależnym od beneficjenta był długi czas oczekiwania na decyzję o finansowaniu projektu (140 udzielonych odpowiedzi), powodujący m. in. nieaktualność cen, czy też terminów założonych w harmonogramie. W drugiej kolejności (117 odpowiedzi) wskazywano na nadmiar wymaganych dokumentów związanych z przygotowaniem inwestycji. Na kolejnych miejscach pod względem częstości udzielonych odpowiedzi znalazły się problemy związane ze stosowaniem przepisów prawa zamówień publicznych (106 wskazań), długi czas weryfikacji wniosku o płatność (100 wskazań) oraz długi czas oczekiwania na podpisanie umowy (84 wskazania), zbyt późne otrzymywanie informacji od instytucji przyznającej dofinansowanie dotyczące spornych punktów realizacji inwestycji (78 wskazań), czynniki atmosferyczne (76 wskazań), trudności w uzgodnieniu inwestycji i uzyskaniu wymaganych pozwoleń (66 wskazań), problemy z wykonawcami robót (62 wskazania), niejasność/ niespójność informacji publikowanych na stronach internetowych instytucji wdrażających POIiŚ (48 wskazań), nierzetelna/ niekompletna informacja uzyskana od konsultantów (34 wskazania) oraz czynniki losowe (24 wskazania). Rozkład udzielonych odpowiedzi ilustruje wykres poniżej. 72

73 Wykres 26. Rodzaje utrudnień niezwiązanych bezpośrednio z instytucją beneficjenta dotyczących realizacji projektu finansowanego ze środków POIiŚ. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=239, sektor środowiska n=113, sektor zdrowia n=66, sektor transportu n=25, sektor energetyki n=7, sektor kultury n=12, sektor szkolnictwa wyższego n=11]. Pytanie dotyczyło tych beneficjentów, którzy wskazali na trudności związane z ich instytucją lub niezależne od nich. Możliwe było zaznaczenie więcej niż jednej odpowiedzi. Na uwagę zasługuje fakt, że najczęściej wskazywane przyczyny niezależnych od beneficjentów trudności w realizacji projektów, leżą po stronie instytucji systemu wdrażania POIiŚ. Na podstawie odpowiedzi udzielonych przez beneficjentów można stwierdzić, że instytucje systemu wdrażania jawią się jako zbiurokratyzowane (wymagające zbyt dużej ilości różnego rodzaju dokumentów) oraz nie działające w sposób sprawny (długotrwały czas oceny projektów, podpisywania umów o dofinansowanie projektów, weryfikacji wniosków o płatność oraz zbyt późne przekazywanie informacji beneficjentom). 73

74 Podaż planowanych projektów przez beneficjentów Czy beneficjenci planują składanie projektów w przypadku ogłoszenia nowych naborów? Czy te projekty są gotowe? Jakie wskaźniki w nich zakładają? Podaż planowanych projektów będzie składać się z czterech składników, które mają różny poziom prawdopodobieństwa wystąpienia, przydatności i przygotowania: podaż projektów konkursowych, które w przeszłości zostały odrzucone na etapie oceny i nie zostały jak dotąd ponownie złożone (stanowią zatem potencjalne źródło nowych projektów, które zostaną złożone w przyszłości po dokonaniu odpowiednich poprawek), podaż projektów konkursowych, które w przeszłości zostały ocenione pozytywnie, ale nie uzyskały dofinansowania (znajdują się na listach rezerwowych) są to projekty dobre, gotowe do realizacji, stanowią zatem najbardziej wartościowy składnik podaży projektów, podaż projektów konkursowych planowanych do złożenia, które wskazywali beneficjenci objęci badaniem CAWI (oczywiście część z tych projektów może pokrywać się w projektami wskazanymi w pierwszej grupie), podaż projektów indywidualnych znajdujących się na liście rezerwowej (w przypadku konieczności zagospodarowania alokacji z konkursów chociaż prawdopodobieństwo wystąpienia takiego zdarzenia jest niewielkie lub zamiany projektów z listy podstawowej), projekty te nie są z reguły przygotowane (są w fazie koncepcyjnej lub projektowej). Należy pamiętać, że poniższa analiza nie ma na celu weryfikacji, czy na kolejne konkursy zostanie złożona odpowiednia liczba projektów (w wielu Działaniach nie będzie w przyszłości ogłaszanych konkursów), tylko jakie są potencjalne możliwości zasilenia projektami Działań, do których być może zostanie przeniesiona alokacja. Badając podaż projektów nie należy abstrahować od kwestii zabezpieczenia źródeł finansowania (współfinansowanie krajowe, prefinansowanie) projektów. Należy mieć na uwadze, że realokacja środków UE nie powoduje automatycznie wygenerowania środków krajowych, które w konsekwencji pozwoliłyby na zrefundowanie realokowanej puli. Projekty konkursowe odrzucone w dotychczasowych konkursach Projekty konkursowe odrzucone w dotychczasowych konkursach są przygotowane i zostały złożone, niemniej jednak z różnych przyczyn merytorycznych nie przeszły pozytywnie oceny (są jednak poprawne pod względem formalnym). Dlatego stanowią pewien zasób podaży projektów w przyszłości, muszą jednakże zostać dopracowane i dostosowane do wymogów POIiŚ. Jeżeli projekt nie ma wad brzegowych (dyskwalifikujących go z powodu bazy jego stworzenia, np. projekt nie spełnia kryteriów demarkacji), może być w przyszłości złożony w kolejnych konkursach. 74

75 Wykres 27. Podaż projektów odrzuconych na ocenie merytorycznej (według wartości dofinansowania z UE) oraz stosunek wartości dofinansowania z UE tych projektów do wielkości alokacji ze środków UE dla poszczególnych Działań. opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR1 Zestawienie wartości projektów ) oraz zapisów SzOP POIiŚ wersja 3.4. Dane aktualne na dzień 31 października 2010 roku. Jak pokazuje powyższy wykres, wielkość odrzucanych projektów nie zależy od sektora, ani od Priorytetu, w którym miał być realizowany. Jedynie w Priorytecie IX (Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna), oprócz Działania 9.2 (w którym de facto nie zakontraktowano żadnego projektu) widać, że wartość dofinansowania odrzuconych projektów oscyluje wokół 60% alokacji dla pozostałych Działań. Tak wysoki udział projektów odrzuconych w alokacji występuje jeszcze w przypadku Działania 11.1 (sektor kultury) oraz Działania 4.5 (sektor środowiska) 20. W pozostałych Działaniach udział ten jest niższy (np. Działanie 4.6 i 5.2 również z sektora środowiska), albo nie ma wcale takich projektów. Projekty konkursowe znajdujące się na liście rezerwowej Kolejnym składnikiem podaży projektów są projekty konkursowe, które przeszły pozytywnie ocenę merytoryczną, jednakże najczęściej z powodu braku wystarczających środków 20 należy wziąć tu pod uwagę specyfikę IV osi priorytetowej tzw. etap preselekcji, dzięki któremu duża część projektów odpada przed złożeniem właściwego wniosku i może wypaczać obraz w tym sektorze. 75

76 w konkursie / Działaniu, nie mogły uzyskać dofinansowania. Stanowią zatem, jak wskazano we wstępie, najbardziej wartościowy składnik podaży projektów. Są one w pełni gotowe, poprawnie przygotowane i realizujące cele POIiŚ. Wykres 28. Podaż projektów konkursowych znajdujących się na listach rezerwowych (według wartości dofinansowania z UE) oraz stosunek wartości dofinansowania z UE tych projektów do wielkości alokacji ze środków UE dla poszczególnych Działań. opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zestawione w pliku DR1 Zestawienie wartości projektów ) oraz zapisów SzOP POIiŚ wersja 3.4. Dane aktualne na dzień 31 października 2010 roku. Niestety, projekty z list rezerwowych są dostępne jedynie w kilku Działaniach, jednakże ich wartość dorównuje lub przekracza alokację na Działanie. W Działaniu 11.1, w którym wartość projektów odrzuconych przekroczyła 60% alokacji, wartość dofinansowania projektów ocenionych pozytywnie i znajdujących się na liście rezerwowej wynosi prawie 1,5-krotność alokacji. Podobnie sytuacja przedstawia się z Działaniem 9.3, gdzie wartość dofinansowania projektów rezerwowych przekroczyła wartość alokacji. Potencjał Działań 11.1 i 9.3 w zakresie zapewnienia podaży projektów jest znaczący. Wartość projektów odrzuconych oscyluje wokół 60% wartości, a projektów znajdujących się na listach rezerwowych wynosi od 1 do 1,5-krotności alokacji. 76

77 Warto tu zwrócić uwagę jeszcze na Działania 11.2 i 5.4, które uzyskują nieco słabsze, ale nadal bardzo dobre, wyniki w tym zakresie. Kwotowo dobre wyniki uzyskują również Działania 1.1 (331 mln zł) i Działanie 13.1 (389 mln zł), a szczególnie Działanie 8.2 (840 mln zł). Projekty konkursowe planowane do złożenia w przyszłości Dotychczasowi beneficjenci różnych Działań POIiŚ planują składać w przyszłości wiele projektów. Generalnie, co trzeci beneficjent przygotowuje już projekt, co trzeci na razie nie przygotowuje żadnego projektu, co trzeci również jeszcze nie podjął w tej kwestii decyzji. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 29. Deklaracja beneficjentów odnośnie przygotowywania projektów w następnych konkursach. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=549, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Powyższy wykres pokazuje, że w różnych sektorach, istnieje różne zainteresowanie beneficjentów składaniem projektów w przyszłości. W najmniejszym stopniu wnioski będą składać beneficjenci z sektora środowiska 21, również niewielu beneficjentów z sektorów energetyki, kultury 22 i szkolnictwa wyższego zamierza składać wnioski (mniej niż połowa zdeklarowanych beneficjentów). Z kolei w sektorze transportowym aż 15 beneficjentów spośród 28 zdeklarowanych zamierza składać wnioski. Najwięcej, bo połowa wszystkich (a ponad 70% zdeklarowanych) beneficjentów z sektora zdrowia zamierza składać projekty w przyszłości wynika to z faktu, że w sektorze środowiska złożono najwięcej wniosków i w związku z tym mniejszy jest potencjał nowych projektów w tej perspektywie finansowej. Beneficjenci tego sektora mogą nie wykazywać zamiaru składania wniosku wobec sytuacji wykorzystania całej dostępnej alokacji przeznaczonej na sektor i informacji, ponieważ wiedzą, że nie będzie przeprowadzony dodatkowy konkurs. Przeprowadzone w 2010 r. przez resort kultury badanie dot. potencjalnych beneficjentów XI Priorytetu wykazało, iż wciąż jest bardzo duże zainteresowanie aplikowaniem do XI priorytetu. 77

78 Wykres 30. Liczba deklarowanych projektów do złożenia przez beneficjentów w poszczególnych sektorach (struktura ze względu na liczbę projektów). opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=158, sektor środowiska n=36, sektor zdrowia n=88, sektor transportu n=15, sektor energetyki n=5, sektor kultury n=6, sektor szkolnictwa wyższego n=5]. We wszystkich sektorach najwięcej beneficjentów zamierza złożyć jeszcze tylko jeden projekt. Stosunkowo dużo beneficjentów zamierza również złożyć dwa wnioski w sektorze szkolnictwa wyższego i transportu (chociaż w tych przypadkach ich liczba bezwzględna nie jest duża). Najwięcej beneficjentów zamierza składać projekty ponownie do POIiŚ, co przedstawia poniższy wykres. Wykres 31. Programy operacyjne, do których beneficjenci zamierzają aplikować w przyszłości (rozkład według liczby projektów). opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=158, sektor środowiska n=36, sektor zdrowia n=88, sektor transportu n=15, sektor energetyki n=5, sektor kultury n=6, sektor szkolnictwa wyższego n=5]. Pytanie dotyczyło tylko tych beneficjentów, którzy zamierzają aplikować w przyszłości o środki unijne. Dzieje się tak z kilku powodów. Po pierwsze, większość wskazań dotyczy sektora zdrowie (gdzie projekty są najmniejsze i jest ich najwięcej), w którym beneficjenci zamierzają ponownie zakupić ambulans ratunkowy, albo kontynuować wsparcie dla systemów i obiektów ratownictwa medycznego (co jednocześnie świadczy o wysokiej podaży projektów). Wielu beneficjentów w innych sektorach (w tym w środowisku i transporcie) również planuje kontynuację projektów realizowanych obecnie. Z drugiej strony wiele projektów proponowanych przez beneficjentów może być realizowana prawie wyłącznie w POIiŚ (ze względu na typ projektu np. dotyczący ratownictwa medycznego lub wielkość wykraczającą poza ramy RPO). W badaniu nie pytano wyłącznie o projekty konkursowe, stąd niektóre odpowiedzi (np. w Działaniu 3.1) mogą dotyczyć projektów indywidualnych. 78

79 Warto zatem oszacować wielkość możliwego popytu na środki z POIiŚ. Aby w pełni móc to zrobić, założono, że pozostali beneficjenci, którzy nie odpowiedzieli na ankietę, odpowiadaliby podobnie jak ankietowani 23. Wykres 32. Podaż projektów planowanych do realizacji (według wartości dofinansowania z UE) przez beneficjentów POIiŚ oraz stosunek wartości dofinansowania z UE tych projektów do wielkości alokacji ze środków UE dla poszczególnych Działań. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=158, sektor środowiska n=36, sektor zdrowia n=88, sektor transportu n=15, sektor energetyki n=5, sektor kultury n=6, sektor szkolnictwa wyższego n=5]. Pytanie dotyczyło tylko tych beneficjentów, którzy zamierzają aplikować w przyszłości o środki unijne. Analizując powyższy wykres (projekty planowane do realizacji w przyszłości) z wykresem projektów odrzuconych na etapie oceny merytorycznej, łatwo zauważyć, że nie występują między nimi podobieństwa. Dlatego z dużą dozą prawdopodobieństwa można powiedzieć, że projekty z obu grup nie pokrywają się ze sobą w istotny sposób. Najwięcej projektów w odniesieniu do dostępnej alokacji występuje w Działaniu 7.5 (Poprawa stanu śródlądowych dróg wodnych) 72%, a także w Działaniach 8.3 (Rozwój 23 dzięki takiemu założeniu przemnożono liczbę projektu, wartości projektu, a szczególnie poziomu dofinansowania przez odwrotność wskaźnika zwrotności ankiet CAWI, uzyskując możliwą strukturę odpowiedzi dla wszystkich beneficjentów. Wyniki oszacowań zawierają zatem błędy statystyczne opisane w części metodologicznej. 79

80 Inteligentnych Systemów Transportowych), 8.4 (Bezpieczeństwo i ochrona transportu lotniczego), 9.1 (Wysokosprawne wytwarzanie energii) oraz 4.5 (Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie ochrony powietrza). Projekty indywidualne Podaż planowanych projektów dotyczy również projektów indywidualnych. Podaż ta jest reprezentowana przez projekty znajdujące się na liście rezerwowej. Mają one znaczącą wartość (z reguły są to duże projekty), ale ich wadą jest słaby poziom przygotowania. Wykres 33. Podaż projektów indywidualnych znajdujących się na liście rezerwowej oraz stosunek wartości dofinansowania z UE tych projektów do wielkości alokacji ze środków UE dla poszczególnych Działań. opracowanie własne na podstawie zapisów SzOP POIiŚ wersja 3.4, listy projektów indywidualnych dla POIiŚ z dnia 31 sierpnia 2010 r. Projekty indywidualne rezerwowe są przewidziane głównie w sektorze transportowym (szczególnie Działanie 7.1 i 7.5), ale także 6.2. Należy zwrócić uwagę, że w Działaniu 7.1 zdiagnozowano problemy instytucjonalne (por. rozdz ), natomiast realizacja projektów w Działaniu 6.2 może natrafić na problemy ze współfinansowaniem krajowym. Znaczna wartość indywidualnych projektów z listy rezerwowej występuje również w sektorze kultury (Działanie 11.1 i 11.2). 80

81 Podsumowanie analizy podaży projektów Każdy ze składników podaży projektów był rozpatrywany oddzielnie. Warto zatem teraz całościowo spojrzeć na podaż projektów i określić najbardziej chłonne Działania Programu. Na wstępie należy podkreślić jeszcze raz, że część projektów może powielać się w różnych grupach, część projektów może nie zostać ponownie złożona, a część projektów może nie wyjść poza fazę koncepcyjną lub projektowania. Wykres 34. Podaż projektów konkursowych i indywidualnych w poszczególnych Działaniach odniesiona do obecnego poziomu kontraktacji [%] opracowanie własne na podstawie zapisów SzOP POIiŚ wersja 3.4, listy projektów indywidualnych dla POIiŚ z dnia 31 sierpnia 2010 r.; wyników badania CAWI [łącznie n=158, sektor środowiska n=36, sektor zdrowia n=88, sektor transportu n=15, sektor energetyki n=5, sektor kultury n=6, sektor szkolnictwa wyższego n=5]. Pytanie dotyczyło tylko tych beneficjentów, którzy zamierzają aplikować w przyszłości o środki unijne. Dlatego warto jest zachować pewien margines bezpieczeństwa podczas analizy wyników. Poniżej zestawiono wszystkie cztery składniki podaży projektów (omówione powyżej) oraz powiązano je z dotychczasowym poziomem kontraktacji środków. 81

82 Sektor środowiska W sektorze środowiska największa podaż projektów występuje w przypadku Działania 1.1 (511 mln zł). Poza tym bardzo duża podaż wystąpi w Działaniu 4.5 (202 mln zł, co oznacza, że jest ona zbliżona do wielkości alokacji) składa się z projektów odrzuconych i planowanych do złożenia oraz w Działaniu 5.4, w którym projekty konkursowe z list rezerwowych przekraczają całą alokację na Działanie. Niestety, nie jest to duże wartościowo Działanie (alokacja ze środków UE to tylko 36 mln zł). Znaczący poziom projektów odrzuconych tworzy również podaż projektów w Działaniach 4.6, 5.1 i 5.2 (blisko połowę alokacji). W pozostałych Działaniach podaż projektów jest niewielka. Na uwagę zasługuje jedynie Działanie 4.3, w którym poziom kontraktacji jest bardzo wysoki, a podaż przekracza 12% alokacji. W sektorze środowiska wysoka podaż przy jednoczesnym wysokim poziomie kontraktacji występuje przede wszystkim w Działaniu 1.1 (składająca się głównie z projektów odrzuconych i planowanych do złożenia), 5.4 (jest to Działanie o najbardziej wartościowej podaży 24 ), a także w Działaniu 4.5, 4.6 i 4.3. W pozostałych Działaniach niski jest albo poziom kontraktacji, albo podaż, która w pierwszej kolejności może być konieczna do osiągnięcia pełnego wykorzystania środków w danym Działaniu. Sektor transportu W sektorze transportu największa podaż występuje w Działaniu 7.5 (o wartości równej niemal alokacji), a także w Działaniu 7.1 (o wartości nieco przekraczającej 34% alokacji). Jednakże sytuacja instytucjonalna w tych Działaniach pokazała, że również podaż nowych projektów może być obarczona bardzo dużym ryzykiem niepowodzenia, a przynajmniej opóźnień. Dlatego najlepsza sytuacja występuje w Działaniu 8.4 dotyczącym portów lotniczych, w których prawie cała alokacja została już wykorzystana, a dodatkowa podaż projektów sięga 60% alokacji, przy czym niemal co trzeci projekt jest projektem konkursowym znajdującym się na liście rezerwowej. Nie bez znaczenia są tutaj Działania dotyczące dróg krajowych w sieci TEN-T i poza nią. Okazuje się bowiem, że mimo niewielkiej (w ujęciu procentowym) podaży projektów, ich wartość bezwzględna jest bardzo wysoka. Podczas rozmów wskazywano również na znaczącą podaż, która pojawiła się podczas ostatniego konkursu w Działaniu 8.1. W sektorze transportu jedynymi Działaniami, w którym podaż pozwoli zagospodarować dodatkowe środki, jest Działanie 8.4 dotyczące transportu lotniczego (napotykające jednak trudności administracyjnoprawnych opisanych w rozdziale 3.1.3) oraz Działania 6.1 i projekty konkursowe, które w przeszłości zostały ocenione pozytywnie, ale nie uzyskały dofinansowania (znajdują się na listach rezerwowych) są projektami dobrymi, realizującymi cele Działania (spełniającymi kryteria), a także gotowymi do realizacji dlatego w badaniu ich podaż została uznana za najbardziej wartościowa. 82

83 dotyczące transportu drogowego. Rozmówcy wskazywali również na ogromne zainteresowanie Działaniem 8.1 zaobserwowane podczas niezakończonego jeszcze konkursu. Należy tu jednak pamiętać o ograniczeniach budżetowych związanych z tworzonym Programem Budowy Dróg Krajowych na lata Sektor energetyki W sektorze energetyki można zaobserwować dwa Działania godne uwagi. Są to Działania, w których już obecnie obserwuje się wysoki poziom kontraktacji. Chodzi przede wszystkim o Działanie 9.3 (Termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej), w którym osiągnięto ponad 80% kontraktacji, a podaż nowych projektów przekracza alokację 1,6 razy, przy czym jednokrotność alokacji stanowią projekty konkursowe znajdujące się na listach rezerwowych. Drugim Działaniem jest Działanie 9.1, w którym poziom kontraktacji zbliża się do 60%, a podaż nowych projektów sięga 60% alokacji. W tym przypadku jednak podaż zbudowana jest przede wszystkim z projektów odrzuconych na ocenie merytorycznej. Podczas rozmów wskazywano również na wysoką podaż w Działaniu 9.4, dla którego konkurs niedawno się zakończył (i dane nie zostały wzięte do analizy ilościowej). W sektorze energetyki Działaniem, które bez problemu może pochłonąć dodatkową alokację jest Działanie 9.3 posiadające podaż składającą się głównie z projektów konkursowych znajdujących się na listach rezerwowych. Innym Działaniem, które również można brać pod uwagę, jest Działanie 9.1 w tym przypadku jednak zarówno poziom kontraktacji jest niższy, jak i jakość projektów stanowiących podaż jest słabsza. Rozmówcy wskazali również na wysoką podaż w Działaniu 9.4, które nie zostało objęte analizą. Sektor kultury Sektor kultury jest relatywnie najbardziej chłonnym sektorem (niestety małym, jeśli idzie o wysokość alokacji). W każdym z Działań wykorzystano już niemal całą alokację, a mimo to podaż projektów jest największa w całym Programie (chodzi tu o Działanie 11.1), przekraczające 2,5 razy dostępną alokację. W Działaniu 11.2 podaż przekracza alokację 1,5 razy, a w Działaniu 11.3 osiąga niemal 30% alokacji z tego Działania. Warto zwrócić uwagę na fakt, że większość podaży tworzona jest przez projekty konkursowe znajdujące się na listach rezerwowych (jednokrotność alokacji w Działaniu 11.1, jednokrotność alokacji w Działaniu 11.2 i jednokrotność alokacji w Działaniu 11.3). Sektor kultury, mimo że jest sektorem stosunkowo małym (wartościowo), może pochłonąć wielokrotność swojej alokacji. Szczególnie widoczne jest to w Działaniu 11.1 oraz Sektor zdrowia W sektorze zdrowia podaż projektów sięga 18% dostępnej alokacji zarówno w Działaniu 12.1 i 41% w Działaniu Daje to możliwość zagospodarowania dodatkowej alokacji, szczególnie w Działaniu 12.2, w której poziom kontraktacji przekroczył 90%. 83

84 W sektorze zdrowia można brać pod uwagę przede wszystkim Działanie 12.2, w którym podaż projektów sięga 40% dostępnej alokacji, a poziom kontraktacji zbliża się do 100%. Sektor szkolnictwa wyższego W Działaniu 13.1, przy wykorzystaniu praktycznie wszystkich dostępnych środków, przewiduje się wystąpienie dodatkowej znaczącej podaży projektów w wysokości 390 mln zł opartej na projektach w list rezerwowych (niewielkie potrzeby zgłaszają beneficjenci w badaniu CAWI dotyczące przyszłych projektów o wartości dofinansowania 25 mln zł). Łącznie zatem nieformalna wielkość podaży w tym sektorze mogłaby wynieść 0,415 mld zł. Spójrzmy zatem, jak kształtują się szacunki dotyczące podaży projektów (wartości dofinansowania z UE) w Działaniach, w których przekracza ona część alokacji niepokrytą przez dotychczasowy poziom kontraktacji: Tabela 15. Zestawienie Działań, dla których podaż jest większa niż brakująca część alokacji, niepokryta przez zakontraktowane umowy na realizację projektów. Sektor Działanie Łączna podaż projektów po odjęciu alokacji niepokrytej przez zakontraktowane umowy [mln zł] Środowisko Działanie Działanie Transport Działanie Działanie Działanie Działanie Działanie Działanie 8.1 Brak danych Działanie Działanie Energetyka Działanie Działanie Działanie Kultura Działanie Działanie Działanie Zdrowie Działanie Działanie Szkolnictwo wyższe Działanie Łącznie x opracowanie własne na podstawie przeprowadzonych badań podaży projektów. Powyższa tabela pokazuje, że łączna wielkość dofinansowania z UE, jaką mogą przyjąć Działania z różnych sektorów (w przypadku realokacji), wynosi mln zł, a więc niecałe 8% wartości alokacji dla całego Programu (15,6% wartości alokacji, która nie została jeszcze zakontraktowana). 84

85 3.3. Wykorzystanie Krajowej Rezerwy Wykonania W oparciu o przepis art. 50 ust. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Polska zdecydowała się na utworzenie KRW w ramach dostępnych środków strukturalnych. Zgodnie z zapisami Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata wydzielona została kwota w wysokości euro, pochodząca z następujących źródeł: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego w wysokości euro (77,5%), Europejski Fundusz Społeczny w wysokości euro (22,5%). Celem podziału KRW jest stymulowanie tempa wydatkowania i efektywności realizacji programów operacyjnych. KRW ma być instrumentem motywującym do szybkiego wydatkowania środków wspólnotowych, co jest szczególnie istotne w kontekście tzw. zasady n+2/n+3. Jednocześnie instrument ten ma zapewnić najbardziej efektywne wykorzystanie przyznanych środków. Mechanizm alokacji KRW stanowi silne narzędzie konkurencji pomiędzy poszczególnymi instytucjami zaangażowanymi we wdrażanie programów operacyjnych, przyczyniające się do sprawnego wydatkowania funduszy europejskich, przy czym krajowe i regionalne programy operacyjne konkurują o odrębną część środków z KRW. KRW jest instrumentem osiągania celów NSRO. KRW powinna przyczyniać się do koncentracji środków na najbardziej prorozwojowych w skali ogólnokrajowej działaniach, przynoszących wysoką wartość dodaną oraz jednocześnie na inwestycjach i obszarach interwencji uważanych za istotne na poziomie europejskim. Z tego względu środki KRW, w ramach POIiŚ powinny zostać przeznaczone na realizację prolizbońskich projektów wyłanianych w procedurze konkursowej lub projektów indywidualnych, na które jest zapewnione współfinansowanie krajowe. Przyznanie środków z KRW nie będzie pociągać za sobą zwiększenia kwoty środków budżetu państwa przeznaczonych na wkład krajowy w ramach Programu. Przy podziale KRW (na etapie ukierunkowywania przyznanych środków) premiowane będą najskuteczniejsze i najefektywniejsze rodzaje interwencji Spełnienie zasady n+2 / n+3 Czy istnieje zagrożenie utraty środków związane z niewywiązaniem się z zasady n+2, n+3? W których priorytetach może wystąpić? W którym roku realizacji Programu? Jakie działania zaradcze i/lub doskonalące należy podjąć w obszarze zagospodarowywania środków finansowych przeznaczonych na priorytety w celu zrealizowania założeń POIiŚ oraz wypełnienia obowiązków państwa członkowskiego korzystającego ze środków finansowych funduszy strukturalnych (EFRR) i Funduszu Spójności? W podziale KRW będą brały udział wyłącznie Programy / Priorytety, których alokacja nie będzie zagrożona utratą ze względu na zasadę n lipca 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego. W celu poprawienia absorpcji 25 Metodologia podziału krajowej rezerwy wykonania w ramach krajowych oraz regionalnych programów operacyjnych (Załącznik do Uchwały Nr 35 Komitetu Koordynacyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r.) 85

86 funduszy strukturalnych zmodyfikowany został przepis art. 93, zgodnie z którym terminy automatycznego anulowania nie mają zastosowania do rocznych zobowiązań budżetowych związanych z całkowitym rocznym wkładem na 2007 r. Wprowadzone odstępstwo oznacza, iż obecnie zasada n+3 nie ma zastosowania do roku 2007, natomiast do każdego zobowiązania budżetowego na lata należy dodać jedną szóstą rocznych zobowiązań na 2007 r. W pierwszej kolejności warto zweryfikować poziom sprawozdawanych przez beneficjentów wydatków w ramach wniosków o płatność. Wzięto tu pod uwagę jedynie wydatki zatwierdzone przez instytucje systemu wdrażania. Wykres 35. Zestawienie wydatków finansowanych z UE sprawozdanych przez beneficjentów we wnioskach o płatność zatwierdzonych przez instytucje systemu (według daty zatwierdzenia wniosku o płatność) w podziale na sektory. opracowanie własne na podstawie danych KSI dotyczących zatwierdzania wniosków o płatność (dane zebrane w pliku DR2 Zestawienie wartości wydatków ). Dane aktualne na 24 listopada 2010 roku. Łączny poziom zatwierdzonych wydatków beneficjentów (odnoszących się do alokacji z UE) w całym Programie wyniósł 10,6 mld zł, a więc 9,6% całej alokacji z UE. Analizując jednak poszczególne sektory, łatwo zauważyć, że poziom zatwierdzonych wydatków jest w nich bardzo zróżnicowany. Najlepsze w tym kontekście są trzy sektory: kultury (14,7%), zdrowia (13,8%) i szkolnictwa wyższego (13,0%), a także duży wartościowo sektor transportu (10,9%). Sektor środowiska uzyskał poziom dwukrotnie niższy od tych sektorów (6,4%), natomiast najsłabszy jest sektor energetyczny, w którym poziom zatwierdzonych wydatków to jedynie 1,6%. Jednocześnie w poszczególnych sektorach (szczególnie transportu i środowiska, nie licząc sektora energetycznego) widać, że trend jest rosnący (na wykresie odwzorowano go trendem wielomianowym 26 ), co pozwala przypuszczać, że przy nie zmienionym trendzie uda się osiągnąć 100% poziom certyfikacji wydatków w 2015 roku. Symulacja ta nie dotyczy 26 Wykorzystano wielomianową linię trendu 2-go stopnia. Wielomianowa linia trendu jest krzywą używaną dla fluktuujących danych. Jest ona przydatna np. do analizowania poziomu wydatków w przypadku dużego zbioru danych. Stopień wielomianu można określić na podstawie liczby fluktuacji danych lub na podstawie liczby zgięć (wzniesień i zagłębień) pojawiających się na krzywej. Wielomianowa linia trendu stopnia 2 ma zawsze tylko jedno wzniesienie lub zagłębienie. Postać ogólna: Y = a 0+ a 1 t + a 2 t a k t k + b t gdzie k oznacza ustalony stopień wielomianu 86

87 jednak sektora energetyki. Należy jednak podkreślić, że trend w zakresie zatwierdzanych wydatków w sektorze energetyki jest również rosnący. Należy przeanalizować zatem, czy taki poziom zatwierdzania wydatków beneficjentów wystarczy do zapewnienia realizacji zasady n+3 / n+2 w roku 2011 i dalszych 27. Zdaniem wszystkich respondentów indywidualnych wywiadów pogłębionych nie występuje zagrożenie braku wywiązania się z zasady n+2 oraz n+3, ponieważ zasady te odnoszą się do środków wydatkowanych w odniesieniu do całego Programu, a nie do poszczególnych osi priorytetowych. [ ] Te zasady są nazwijmy uwarunkowane, czyli na to wpływ mają też duże projekty, zaliczki i jak gdyby to się odlicza od tej kwoty, którą musimy wydatkować, wydać i zaostrzyć kontrakty. To wszystko się jak gdyby równoważy i suma summarum na tym horyzoncie nie widzę, żeby było zagrożenie. [ ] To zadanie obowiązuje nie tylko dla priorytetu, ale dla całego funduszu. Na to wpływają też inne priorytety z innych sektorów. Ponadto w przypadku programów pomocowych odnoszących się do projektów, w których występuje pomoc publiczna, zasady te obowiązują od momentu zatwierdzenia danego programu pomocowego, a nie od momentu zatwierdzenia POIiŚ. [Zasada] n+2, n+3 liczy się od zatwierdzenia programów pomocowych [ ]. Tam, gdzie mamy notyfikację programów pomocowych, to [zasada] n+2, n+3 zaczyna działać od 2009 roku. Zdaniem wszystkich respondentów indywidualnych wywiadów pogłębionych nie występuje zagrożenie braku wywiązania się z zasady n+2 oraz n+3. Analizy ilościowe przeprowadzone w ramach badania są równie optymistyczne. Wyniki przedstawiono na poniższym wykresie. 27 z braku aktualnych danych przyjęto tu pewne uproszczenie, że wydatki zatwierdzone są równoważne wydatkom certyfikowanym przekazanym do KE. 87

88 Wykres 36. Symulacja realizacji zasady n+3 / n+2 w POIiŚ. opracowanie własne na podstawie zapisów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko , przyjętego przez KE decyzją z 7 grudnia 2007 r. (CCI/2007/PL/16/1/PO/002), zatwierdzonego uchwałą Rady Ministrów z 3 stycznia 2008 r. oraz danych KSI dotyczących zatwierdzania wniosków o płatność (dane zebrane w pliku DR2 Zestawienie wartości wydatków ). Dane aktualne na 24 listopada 2010 roku. Okazuje się, że obecny trend w całym Programie wystarczy do tego, aby spełnić zasadę n+3 już przy uwzględnieniu samych zaliczek z KE. Uda się to nawet w roku 2013, w którym wystąpi zdublowanie się wartości z dwóch lat (2010 i 2011) wynikające z przejścia zasady n+3 w zasadę n+2. W powyższej analizie nie wzięto pod uwagę rocznych kwot przeznaczonych na duże projekty oraz kwot przeznaczonych na programy pomocy (co w jeszcze większym stopniu zwiększyłoby poziom kwot (niebieska linia na wykresie) pokrywających roczne zobowiązania wynikające z realizacji Programu (czerwona linia). Zgodnie bowiem z Rozporządzeniem nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. 28 gdy państwo członkowskie przedkłada wniosek dotyczący dużego projektu, który spełnia wszystkie wymogi określone w art. 40, kwoty potencjalnie objęte automatycznym anulowaniem zmniejsza się o odnośne roczne kwoty przeznaczone na takie duże projekty. Gdy Komisja podejmuje decyzję o zatwierdzeniu programu pomocy, kwoty potencjalnie objęte automatycznym anulowaniem zmniejsza się o odnośne roczne kwoty przeznaczone na taki program. Potwierdza to zatem opinie respondentów i jednocześnie umacnia wniosek, że zasada n+3 / n+2 nie jest zagrożona w przypadku POIiŚ w całym badanym okresie. 28 artykuł 94 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego 88

89 Poziom zakontraktowania środków z kategorii lizbońskich Jaka jest wartość zakontraktowanych środków z kategorii lizbońskich w ramach danego priorytetu w odniesieniu do całości środków z kategorii lizbońskich w danym priorytecie? Czy poziom tego wykorzystania jest analogiczny do ogólnego wykorzystania środków w tym priorytecie? W których priorytetach alokacja dodatkowych środków zapewni ich racjonalne wykorzystanie? Kolejnym elementem wyboru najskuteczniejszych i najefektywniejszych rodzajów interwencji (poza spełnieniem zasady n+3 / n+2) jest ocena poziomu realizacji danej kategorii interwencji oraz podaży projektów. Pierwsze kryterium dotyczy realizacji projektów z zakresu danej kategorii interwencji, bowiem do realizacji z KRW należy wybierać te kategorie, które osiągnęły już poziom docelowy lub są blisko osiągnięcia. Inaczej mówiąc, nie ma sensu rekomendować do KRW tych kategorii interwencji, w przypadku których jest już problem z osiągnięciem początkowego poziomu docelowego. Drugie kryterium dotyczy podaży projektów, ponieważ wybranie danej kategorii interwencji do realizacji z KRW musi być podparte możliwością realizacji dodatkowych projektów. Podaż projektów powinna zatem znacząco przekraczać alokację z danego Działania, aby można było mówić, że przyznanie dodatkowej alokacji będzie wsparte zapewnionym współfinansowaniem. Polityka spójności powinna przyczyniać się do wzrostu gospodarczego, zwiększania konkurencyjności i zatrudnienia poprzez włączenie priorytetów Wspólnoty dotyczących trwałego rozwoju określonych na posiedzeniu Rady Europejskiej w Lizbonie w dniach 23 i 24 marca 2000 r. i na posiedzeniu Rady Europejskiej w Göteborgu w dniach 15 i 16 czerwca 2001 r. (tzw. Strategii Lizbońskiej 29 ). Osie priorytetowe POIiŚ są spójne z najważniejszymi dokumentami programowymi Unii Europejskiej (SWW, Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006) oraz krajowymi (NSRO, Krajowym Programem Reform na lata na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej). Dążą one do realizacji m.in. celów odnowionej Strategii Lizbońskiej poprzez skoncentrowanie środków na rzecz wzmocnienia działań przyczyniających się do realizacji dwóch głównych wyzwań politycznych Unii Europejskiej, tj. promowania konkurencyjności i tworzenia miejsc pracy. W ramach POIiŚ wspieranie kategorii interwencji wpisujących się w realizację tej Strategii zaplanowano w trzech sektorach: transportu, energetyki oraz szkolnictwa wyższego. Łącznie zaplanowano przeznaczenie 66,24% wkładu wspólnotowego z EFRR i FS (tj ,2 mln euro) na realizację celów Strategii Lizbońskiej. Obecnie, na dzień 22 listopada 2010 r. udało się zakontraktować na te cele ,1 mln zł, a więc ok. 45% zaplanowanej kwoty (przy czym wykorzystanie całej alokacji dla POIiŚ w tym samym okresie wyniosło 50%). O ile wykorzystano już 45% alokacji realizującej cele Strategii Lizbońskiej, o tyle rozłożenie jej pomiędzy same kategorie jest bardzo 29 Strategia Lizbońska (The Lisbon Strategy) program społeczno-gospodarczy Unii Europejskiej, który ma na celu stworzenie do 2010 r. na terytorium Europy najbardziej konkurencyjnej i dynamicznej gospodarki na świecie, opartej na wiedzy, zdolnej do długotrwałego rozwoju, tworzącej większą liczbę lepszych miejsc pracy oraz charakteryzującej się większą spójnością społeczną. Uchwalona została w 2000 roku podczas szczytu Rady Europejskiej w Lizbonie (Communication from the Commission: Common Actions for Growth and Employment: The Community Lisbon Programme, , COM(2005) 330 final). 89

90 nierównomierne. W niektórych kategoriach przekroczono już zaplanowany pułap, w innych poziom osiągnięć jest zerowy. Szczegóły powyższego wniosku przedstawia poniższa tabela: Tabela 16. Zestawienie najbardziej skutecznych i efektywnych kategorii interwencji oraz podaż projektów w tych kategoriach. Lp. Sektor / Priorytet / Działanie Kat. int. Alokacja ze Alokacja ze Zakontraktowanie % Łączna podaż realizująca środków UE środków UE projektów zagospodarowania projektów po strategię lizbońską przeznaczona na realizację strategii lizbońskiej [mln euro] przeznaczona na realizację strategii lizbońskiej [mln zł] realizujących strategię lizbońską [mln zł] alokacji przeznaczonej na strategię lizbońską odjęciu alokacji niepokrytej przez zakontraktowa ne umowy [mln zł] Sektor transportu , , ,9 43,9% ,5 P VI Drogowa i lotnicza sieć TEN-T 8 058, , ,4 73,4% 648,3 6.1 Rozwój sieci drogowej TEN-T , , ,4 87,9% 3 107,9 6.2 Zapewnienie sprawnego dostępu drogowego do , ,7 0,0 0,0% ,8 największych ośrodków miejskich na terenie wschodniej Polski 6.3 Rozwój sieci lotniczej TEN-T , ,8 133,0 9,3% -945,7 P VII Transport przyjazny środowisku 6 957, , ,8 15,9% ,5 7.1 Rozwój transportu kolejowego , ,1 247,6 21,2% 6 785, ,3 7.2 Rozwój transportu morskiego , ,1 0,0 21,6% ,0 17 0, ,3 7.3 Transport miejski w obszarach metropolitalnych , ,9 334,7 4,1% ,2 7.4 Rozwój transportu intermodalnego ,3 450,5 0,0 0,0% -450,3 27 0,0 P VIII Bezpieczeństwo transportu i krajowe sieci 1 916, , ,7 21,6% 420,7 transportowe 8.2 Drogi krajowe poza siecią TEN-T , , ,9 21,1% 617,8 8.3 Rozwój Inteligentnych Systemów ,0 566,7 0,0 0,0% -312,5 Transportowych 8.4 Bezpieczeństwo i ochrona transportu lotniczego 29 50,0 202,4 198,8 98,2% 115,4 Sektor energetyki 1 183, , ,3 29,5% ,0 P IX Infrastruktura energetyczna przyjazna 748, ,6 911,6 30,1% -80,4 środowisku i efektywność energetyczna 9.1 Wysokosprawne wytwarzanie energii 43 71,8 290,6 164,2 56,5% 175,3 9.2 Efektywna dystrybucja energii ,0 562,6 0,0 0,0% -562,8 9.3 Termomodernizacja obiektów użyteczności 43 76,7 310,5 259,5 83,6% 496,5 publicznej 9.4 Wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych , ,1 476,9 31,8% 138,4 40 0, ,9 42 0,0 9.5 Wytwarzanie biopaliw ze źródeł odnawialnych 41 43,4 175,7 0,0 0,0% -175,7 9.6 Sieci ułatwiające odbiór energii ze źródeł 39 37,6 152,2 0,0 0,0% -152,2 odnawialnych 41 0,0 42 0,0 P X Bezpieczeństwo energetyczne, w tym 435, ,3 503,6 28,6% ,6 dywersyfikacja źródeł energii 10.1 Rozwój systemów przesyłowych energii , ,2 0,0 30,9% ,5 elektrycznej, gazu ziemnego i ropy naftowej oraz ,6 budowa i przebudowa magazynów gazu ziemnego 10.3 Rozwój przemysłu dla OZE 08 32,9 133,2 0,0 0,0% -133,1 Sektor szkolnictwa wyższego 375, , ,9 129,3% 26,1 P XIII Infrastruktura szkolnictwa wyższego 375, , ,9 129,3% 26, Infrastruktura szkolnictwa wyższego , , ,9 129,3% 26,1 10 0,0 Łącznie , , ,1 44,7% ,4 opracowanie własne na podstawie Załącznika nr 4. Poziom wydatków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko przeznaczonych na realizację Strategii Lizbońskiej oraz danych z KSI dot. wartości zawartych umów w podziale na kategorie interwencji, aktualnych na dzień 22 listopada 2010 r. Podaże projektów wyliczona na podstawie tabeli 16 ( Zestawienie Działań, dla 90

91 których podaż jest większa niż brakująca część alokacji, niepokryta przez zakontraktowane umowy na realizację projektów ). W powyższej tabeli na zielono wskazano Działania, które spełniają trzy kryteria: mają wysoki poziom kontraktacji, wysoki poziom podaży projektów (nie licząc alokacji), a także realizują strategię lizbońską. Takie Działań są cztery. Natomiast na czerwono zaznaczono Priorytety, które są finansowane z FS, w związku z czym nie mogą być brane pod uwagę w kontekście KRW Możliwości wykorzystania Krajowej Rezerwy Wykonania Wybór kategorii interwencji do sfinansowania w ramach KRW musi opierać się na możliwości spełnienia zasady n+3, a także na najbardziej skutecznej i efektywnej ich realizacji oraz na znaczeniu tej kategorii interwencji dla realizacji strategicznych celów programu i NSRO. Dlatego wybrano dwa Działania realizujące trzy kategorii interwencji (02, 10 realizowane w sektorze szkolnictwa wyższego oraz 29 w sektorze transportu). Kategorie 02 / 10, realizowane w ramach Działania 13.1 przekraczają zakładaną wartość przeznaczoną na Strategię Lizbońską (a więc są efektywnie realizowane obecnie), a podaż projektów jest znaczna 415 mln zł. Środki z KRW mogą również być przeznaczone na te priorytety, które mają wysoki poziom wydatkowania (jest to jedno z kryteriów podziału KRW). W tym kontekście najlepsze byłyby Priorytety XI (sektor kultury) z 14,7% poziomem wydatkowania (w tym najlepsze w tym względzie jest Działanie %), Priorytet XII (sektor zdrowia) z poziomem wydatkowania 13,8% (w tym w szczególności Działanie %) oraz Priorytet VIII (sektor transportu) z poziomem wydatkowania 10,25% (w szczególności Działanie ,1%). Wobec czego rekomenduje się do dofinansowania w ramach KRW kategorie lizbońskie 02 / 10 wspierane w ramach Priorytetu XIII (sektor szkolnictwa wyższego), a także kategorię 29 wspieraną w ramach Działania 8.4 (Priorytet VIII w sektorze transportu). Z pozostałych Priorytetów (nie wspierających celów strategii lizbońskiej) warto wskazać na Priorytety XI (sektor kultury), VIII (sektor transportu) i XII (sektor zdrowia). 91

92 3.4. Ocena skuteczności osiągania określonych w zapisach dokumentu POIiŚ wartości docelowych wskaźników dla analizowanych priorytetów Osiąganie wartości wskaźników obecnie i w przyszłości Jakie wartości poszczególnych wskaźników postępu rzeczowego zostały osiągnięte w momencie przeprowadzania badania, zarówno dla projektów zakończonych, jak i będących w trakcie realizacji? Jakie są szacowane wartości realizacji poszczególnych wskaźników postępu rzeczowego w momencie przeprowadzania badania? Jaka jest prognoza osiągnięcia założonych w zapisach Programu wartości docelowych poszczególnych wskaźników? Czy istnieją zagrożenia nieosiągnięcia założonych w Programie wartości docelowych wskaźników w obrębie analizowanych priorytetów? Jeśli tak, należy wskazać, co jest przyczyną takiego stanu rzeczy. Czy istnieją priorytety, w których wartość osiąganych wskaźników jest wyższa od zakładanych? Które to priorytety? Czy występują w nich jeszcze nierozdysponowane środki, które można realokować? Jakie działania zaradcze i/lub doskonalące należy podjąć w celu zabezpieczenia realizacji założeń POIiŚ w analizowanym obszarze? Poziom osiągania wskaźników przez beneficjentów i opóźnienia w realizacji projektów W pierwszej kolejności przebadano beneficjentów w celu stwierdzenia, czy przewidują oni problemy w osiągnięciu zakładanej wartości wskaźników. Dalsza analiza jest bowiem oparta na założeniu, że założone w umowach wskaźniki będą osiągnięte, natomiast nie jest możliwe zweryfikowanie na podstawie analizy dokumentów, czy w procesie realizacji projektów występują opóźnienia. Beneficjenci bowiem są zobowiązani do wykazywania wartości wskaźników dopiero w momencie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. Stąd z reguły w trakcie realizacji projektu beneficjenci nie wykazują cząstkowego osiągnięcia wskaźników. Dlatego o przewidywane opóźnienia w realizacji projektów zapytano w badaniu CAWI. Poziom osiągnięcia wskaźników względem wniosku o dofinansowanie Analizując na podstawie badania CAWI beneficjentów poziom osiągnięcia wskaźników w stosunku do wartości określonych we wniosku o dofinansowanie projektu na etapie jego złożenia, można stwierdzić, że na poziomie całego Programu w przypadku ponad połowy projektów stopień osiągnięcia zakładanych wartości wskaźników nie przekracza 40%. W przypadku co piątego projektu nie osiągnięto jeszcze żadnych wartości wskaźników, a w przypadku co dziesiątego poziom osiągnięcia wskaźników wyniósł 10%. Z drugiej strony więcej niż ¼ beneficjentów stwierdziła, że w przypadku realizowanych przez nich projektów zakładane wartości docelowe zostały już osiągnięte na poziomie 100%. Z powyższego oczywiście nie można wyciągać wniosku, że zrealizowano już ¼ projektów w ramach Programu, lecz jedynie że zrealizowano ¼ projektów, które do tej pory zostały zakontraktowane. W sektorze zdrowia w przypadku większości zakontraktowanych projektów zakładane wartości docelowe zostały już osiągnięte. Z kolei w sektorze środowiska pułap 100% zakładanych wartości osiągnięto w przypadku co szóstego projektu, zaś w większości projektów poziom osiągnięcia wartości wskaźników nie przekracza 30%, podobnie jak w przypadku sektora energetyki oraz kultury. Najwięcej projektów z niskim stopniem osiągnięcia zakładanych wartości docelowych znalazło się w sektorze szkolnictwa wyższego. W większości przypadków w tym sektorze nie przekroczono poziomu 10%. Wynika to z faktu, iż realizowane inwestycje są obiektami kubaturowymi i realizacja wskaźników liczona jest dopiero po zakończeniu inwestycji, a projekty z tego sektora należą do jednych z najdłuższych w całym Programie (średnio 5,1 lat). 92

93 W sektorze transportu w co szóstym projekcie osiągnięto już założone wartości docelowe, jednak z drugiej strony w przypadku dwóch projektów na pięć nie osiągnięto jeszcze żadnych wartości wskaźników. Rozkład udzielonych odpowiedzi ilustruje wykres poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 37. Stopień (procentowy), w jakim udało się beneficjentowi na dzień dzisiejszy zrealizować założone wskaźniki produktu. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=27, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. W celu uzyskania pełniejszego obrazu oprócz analizy poziomu osiągnięcia wskaźników w stosunku do zakładanych wartości we wniosku o dofinansowanie konieczne jest zweryfikowanie, w jakim stopniu poziom osiągniętych wartości jest zgodny z założeniami zawartymi w harmonogramach realizacji projektu. Zdecydowana większość beneficjentów (91% na poziomie Programu oraz 89% w sektorze środowiska i 97% w sektorze zdrowia) stwierdziła, że osiągnięty poziom wskaźników produktu jest zgodny z harmonogramem realizacji projektu w złożonym wniosku o dofinansowanie. Zatem poziom trudności w osiąganiu założonych wartości docelowych zgodnie z harmonogramem w odniesieniu do Programu oraz sektora środowiska można określić jako umiarkowany, zaś w sektorze zdrowia jako minimalny. Umiarkowana liczba beneficjentów zgłosiła trudności w terminowym osiąganiu wartości wskaźników w sektorach transportu (5 wskazań), kultury oraz szkolnictwa wyższego (po 4 wskazania). W przypadku sektora energetycznego żaden z badanych nie zgłosił trudności w tym omawianym zakresie. Rozkład udzielonych odpowiedzi zawarto na wykresie poniżej. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) 93

94 Wykres 38. Zgodność osiągniętego poziomu wskaźników produktu z harmonogramem realizacji projektu w złożonym wniosku o dofinansowanie. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=27, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Beneficjenci, którzy wskazali występowanie rozbieżności pomiędzy poziomem faktycznie osiągniętym w stosunku do założonego we wniosku o dofinansowanie projektu, najczęściej stwierdzali, że poziom odchyleń wynosi od 5 do 10% oraz od 15 do 20% (po 10 wskazań), a także od 20 do 30% (8 wskazań). Rozkład udzielonych odpowiedzi w podziale na poszczególne sektory ilustruje wykres poniżej. Wykres 39. Stopień, w jakim osiągnięty poziom wskaźników produktu różni się od harmonogramu realizacji projektu w złożonym wniosku o dofinansowanie. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=50, sektor środowiska n=30, sektor zdrowia n=5, sektor transportu n=5, sektor energetyki n=0, sektor kultury n=4, sektor szkolnictwa wyższego n=4]. W przypadku większości projektów, w których wystąpiły opóźnienia, zdaniem beneficjentów nie są one większe niż 3 miesiące (28 spośród 50 udzielonych odpowiedzi). Warte uwagi jest również to, że w przypadku 7 beneficjentów wskazano występowanie opóźnienia sięgającego roku. Rozkład udzielonych odpowiedzi w odniesieniu do poszczególnych sektorów zawiera poniższy wykres. Wykres 40. Struktura wielkości obecnego opóźnienia realizacji projektu [w miesiącach]. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=50, sektor środowiska n=30, sektor zdrowia n=5, sektor transportu n=5, sektor energetyki n=0, sektor kultury n=4, sektor szkolnictwa wyższego n=4]. Beneficjenci, u których wystąpiły opóźnienia w osiąganiu zakładanych wartości wskaźników są optymistycznie nastawieni odnośnie możliwości nadrobienia powstałych opóźnień. 94

95 Zdecydowana większość z nich (42 spośród 50) jest zdania, że zaległości uda się nadrobić, a nieco ponad połowa (26 wskazań) jest tego pewna. Ponadto 6 beneficjentów jest zdania, że w przypadku ich projektów nie ma możliwości nadrobienia opóźnień. Jeden z badanych stwierdził, że raczej nie uda się nadrobić występujących zaległości. Rozkład udzielonych odpowiedzi w odniesieniu do poziomu Programu, jak i w podziale na poszczególne sektory ukazano na wykresie poniżej. Wykres 41. Możliwość nadrobienia powstałego opóźnienia zdaniem beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=50, sektor środowiska n=30, sektor zdrowia n=5, sektor transportu n=5, sektor energetyki n=0, sektor kultury n=4, sektor szkolnictwa wyższego n=4]. Opóźnienia, których nie uda się nadrobić, wyniosą zdaniem beneficjentów: sektora środowiska: 3, 6 i 12 miesięcy, sektora transportu: mniej niż 1 miesiąc, sektora zdrowia: 4, 7 miesięcy, sektora szkolnictwa wyższego: 12 miesięcy. Poziom osiągnięcia wskaźników względem umowy o dofinansowanie Analizie poddano również poziom osiągnięcia wskaźników w stosunku do wartości docelowych określonych na etapie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W odniesieniu do wszystkich sektorów opóźnienia w osiągnięciu wskaźników produktu w stosunku do założeń umowy wystąpiły w przypadku 6% badanych i są dużo mniejsze niż w stosunku do wniosku o dofinansowanie. W przypadku sektora środowiska występowanie opóźnień stwierdziło 7% respondentów, a w sektorze zdrowia 2%. W sektorze transportu odnotowano 5 przypadków, w których wystąpiły opóźnienia, w sektorze kultury 3, w sektorze szkolnictwa wyższego 2, a w sektorze energetycznym żaden z badanych nie stwierdził występowania opóźnień. Należy zatem zauważyć, że poziom odsetek projektów, w którym występują opóźnienia jest niższy na etapie podpisania umowy w porównaniu do momentu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Rozkład udzielonych odpowiedzi ukazano na poniższym wykresie. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) 95

96 Wykres 42. Zgodność osiągniętego poziomu wskaźników produktu z harmonogramem realizacji projektu we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=27, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Najczęściej wskazywano, że stopień, w jakim osiągnięty poziom wskaźników produktu różni się od harmonogramu realizacji projektu w złożonym wniosku o dofinansowanie, wynosi od 20-30% (6 wskazań), 15-20% oraz 5-10% (po 5 wskazań). W przypadku czterech projektów (w tym trzech z sektora środowiska) rozbieżności sięgają 40-50%, a w przypadku trzech (wszystkie z sektora środowiska) %. Rozkład udzielonych odpowiedzi w podziale na poszczególne sektory zawarto na poniższym wykresie. Wykres 43. Stopień, w jakim osiągnięty poziom wskaźników produktu różni się od harmonogramu realizacji projektu w złożonym wniosku o dofinansowanie. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=33, sektor środowiska n=18, sektor zdrowia n=4, sektor transportu n=5, sektor energetyki n=0, sektor kultury n=3, sektor szkolnictwa wyższego n=2]. Pytanie dotyczyło tylko tych beneficjentów, którzy wskazali opóźnienia w realizacji ich projektu. W większości przypadków (19 z 33) wielkość opóźnień w realizacji projektu nie przekracza czterech miesięcy. Pięciu beneficjentów (w tym trzech z sektora środowiska) stwierdziło, że czas opóźnień wynosi od 11 do 12 miesięcy. Rozkład udzielonych odpowiedzi w podziale na poszczególne sektory zawarto na wykresie poniżej. 96

97 Wykres 44. Struktura wielkości obecnego opóźnienia realizacji projektu [w miesiącach]. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=33, sektor środowiska n=18, sektor zdrowia n=4, sektor transportu n=5, sektor energetyki n=0, sektor kultury n=3, sektor szkolnictwa wyższego n=2]. Pytanie dotyczyło tylko tych beneficjentów, którzy wskazali opóźnienia w realizacji ich projektu. Większość beneficjentów (28 udzielonych odpowiedzi z 33, w tym 19 o charakterze zdecydowanym) uznała, że powstałe opóźnienia uda się nadrobić. Negatywnej odpowiedzi udzieliło 5 badanych (po 2 z sektora środowiska i transportu oraz 1 z sektora zdrowia), z czego 3 miały charakter zdecydowany. Rozkład udzielonych odpowiedzi zilustrowano na poniższym wykresie. Wykres 45. Możliwość nadrobienia powstałego opóźnienia zdaniem beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=33, sektor środowiska n=18, sektor zdrowia n=4, sektor transportu n=5, sektor energetyki n=0, sektor kultury n=3, sektor szkolnictwa wyższego n=2]. Pytanie dotyczyło tylko tych beneficjentów, którzy wskazali opóźnienia w realizacji ich projektu. Opóźnienia, których nie uda się nadrobić, wyniosą zdaniem beneficjentów: sektora środowiska: 6 miesięcy, sektora transportu: 1 miesiąc i 12 miesięcy, sektora zdrowia: 4 miesięcy, Beneficjentów zapytano także, czy dostrzegają jakieś zagrożenia dla osiągnięcia założonych w projekcie wskaźników. Pozytywnej odpowiedzi udzieliło 13% ogółu badanych. W sektorze środowiska odsetek beneficjentów dostrzegających zagrożenia był wyższy i wyniósł 17%. Z kolei w przypadku sektora zdrowia był niższy 8% udzielonych odpowiedzi. 14% badanych wybrało odpowiedź trudno powiedzieć (15% w sektorze środowiska oraz 13% w sektorze zdrowia). Zróżnicowania występują w pozostałych sektorach. 97

98 O ile w przypadku sektora energetycznego oraz kultury udzielono po jednej pozytywnej odpowiedzi w omawianej kwestii (przy 3 wstrzymujących się w sektorze energetycznym oraz przy 4 w sektorze kultury), o tyle w przypadku sektora szkolnictwa wyższego pojawiło się ich 7 (przy 5 odpowiedziach trudno powiedzieć ), a w sektorze transportu 8 (przy braku odpowiedzi wstrzymujących się). Rozkład udzielonych odpowiedzi zilustrowano na poniższym wykresie. WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 46. Możliwość wystąpienia zagrożeń dla osiągnięcia założonych w projekcie wskaźników w oczach beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=550, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=43, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=27, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Beneficjentów poproszono także o podanie rodzajów zagrożeń dla osiągnięcia wartości wskaźników założonych w projektach. Zestawienie tych zagrożeń zawiera poniższa tabela. Tabela 17. Zestawienie zagrożeń dla osiągnięcia założonych w projekcie wskaźników w oczach beneficjentów. Sektor Działanie Trudności Wszystkie sektory N/d trudne warunki atmosferyczne powodujące przesunięcia robót budowlanych, a co za tym idzie nie wywiązanie się ze zakładanych wskaźników na czas (wskaźniki uzależnione od warunków przyrodniczych, na które beneficjent nie ma wpływu) słaba dostępność odpowiedniego surowca na rynku kryzys gospodarczy, który skutkuje spowolnieniem realizacji inwestycji formalności i procedury prawne (uzyskanie prawomocnych pozwoleń na budowę, przedłużające się procedury przetargowe) powodujące przekroczenie terminu kwalifikowalności wydatków zawartego w umowie o dofinansowanie zatrudnienie w jednostce realizującej projekt wykwalifikowanej kadry terminowość opóźnienia w wypłacie kolejnych transz zaliczki i refundacji (brak środków na realizację wskaźnika) brak wystarczającego poziomu finansowania w limitach budżetowych osiągnięcie wskaźnika po terminie kwalifikowalności wydatków tocząca się sprawa sądowa z wykonawcą problemy ze sprawną komunikacją z konsultantem (wykonawcą) środowiska nieprzyznanie przez MRR/MF środków budżetowych umożliwiających pełne pokrycie potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów (wszystkie projekty z podpisanymi umowami o dofinansowanie powinny mieć pełne zabezpieczenie środków budżetowych w planie finansowym beneficjenta uwzględniające rzeczywisty poziom wydatkowanych środków) 98

99 transportu zdrowia szkolnictwa wyższego 1.1 ze względu na konieczność precyzyjnego określenia długości kanalizacji sanitarnej w trakcie oceny wniosku, w trakcie realizacji może nie udać się dokładnie uzyskać takiej długości trudności w przekonywaniu mieszkańców miejscowości w których wykonuje się sieci kanalizacji sanitarnej do podłączenia się do nowo wybudowanych sieci brak możliwości dofinansowania budowy przyłączy (wysoki koszt przyłączy) brak zgody mieszkańców, konieczność zmiany trasy kanalizacji (projekt realizowane wg żółtego FIDIC) malejąca liczba mieszkańców miasta może się przełożyć na zmniejszenie liczby osób korzystających z przyłączenia do sieci 3.1 stopień redukcji zanieczyszczeń w wodach opadowych i roztopowych odprowadzanych do akwenu morskiego jest zależny od wielu czynników, nie tylko od realizacji projektu 4.6 niskie pozyskanie popiołu z powodu dobrej jakości węgla 5.4 przyjęto błędne założenie: zmiana zachowań wymaga lat, a nie jednorocznych intensywnych działań reklamowych; na zamianę zachowania ma nie tylko wpływ zmiana świadomości, ale również rozwiązania prawne i systemowe 6.1 wpływ rozwoju miasta na zakładane wskaźniki rezultatu 8.2 niezgodny z zakładanym w projekcie poziom wód gruntowych oraz stosunków gruntowo wodnych 12.1 kontrakt z NFZ i Wojewódzki Plan Działania Systemu ratownictwa medycznego mogą ulec zmianie (zmiana kontraktowania usług medycznych w zakresie ratownictwa medycznego) zaprzestanie finansowania z NFZ dla danych badań lub zabiegów niekorzystne warunki kontraktu z NFZ w zakresie wyceny, jak i ilości punktów za usługę wykonywaną na zakupionym sprzęcie awaria sprzętu trudności w przemieszczeniach jednostek organizacyjnych szpitala na czas przebudowy wymuszających wydłużenie realizacji projektu zwiększenie liczby badań jest możliwe do zrealizowania pod warunkiem podjęcia decyzji przez płatnika co do pokrycia kosztów zwiększonej liczby procedur mniejsza od zakładanych liczba hospitalizowanych pacjentów 13.1 zagrożenia zewnętrzne (demograficzne, społeczne i ekonomiczne) trudności w uregulowaniu sytuacji lokalowej na uczelni, co może przeszkodzić w terminowej realizacji budowy niemożność promocji studiów za środki projektu (brak wystarczających środków własnych na ten cel) nieprzewidywalność absolwentów szkół ponadgimnazjalnych zainteresowania ofertą edukacyjną opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. Spośród rodzajów zagrożeń zawartych w powyższej tabeli można wyłuszczyć te, na których występowanie wpływ mają instytucje systemu wdrażania POIiŚ. Zagrożenia te są następujące: nieprzyznanie przez MRR/MF środków budżetowych umożliwiających pełne pokrycie potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów (wszystkie projekty z podpisanymi umowami o dofinansowanie powinny mieć pełne zabezpieczenie środków budżetowych w planie finansowym beneficjenta uwzględniające rzeczywisty poziom wydatkowanych środków) [sektor środowiska], opóźnienia w wypłacie kolejnych transz zaliczki i refundacji (brak środków na realizację wskaźnika) [wszystkie sektory], brak możliwości dofinansowania budowy przyłączy (wysoki koszt przyłączy) [Działanie 1.1]; kwestia ta jest uregulowana w SzOP POIiŚ oraz uregulowana ustawowo; jest to ryzyko po stronie beneficjenta, które jest brane pod uwagę w analizie ryzyka, załączanej do wniosku o dofinansowanie; brak możliwości 99

100 finansowania przyłączy wynika z uregulowań prawnych, w gestii Ministra Infrastruktury. Ponadto beneficjentów poproszono o podanie wskaźników, w przypadku których mogą nie zostać osiągnięte wartości docelowe założone w projekcie. Wskaźniki te umieszczono w poniższej tabeli. Tabela 18. Zestawienie wskaźników, w przypadku których zdaniem beneficjentów mogą nie zostać osiągnięte wartości docelowe założone w projekcie. Sektor Działanie Wskaźnik Poziom nieosiągnięty środowiska 1.1 WP019 Długość wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej 2 projekty: do 5% [km] 1 projekt: 10% WR027 Liczba osób podłączonych do 6 projektów: 10% wybudowanej/zmodernizowanej sieci 3 projekty: 15% kanalizacyjnej [osoby] 1 projekt: 20% 2 projekty: 50% 2.1 WP050 Liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów 1 projekt: 25% (EPC) [szt.] 3.1 Stopień redukcji zanieczyszczeń w wodach 1 projekt: 10% opadowych i roztopowych odprowadzanych do akwenu morskiego [(%, w skali roku: a - zawiesin ogólnych, b - węglowodory, ropopochodne)] 4.2 WR097 Zmiana ilości odzyskanych odpadów we 1 projekt: bd. wspartych przedsiębiorstwach [tony/rok] 4.6 Zmiana emisji głównych zanieczyszczeń 1 projekt: 20% powietrza: dwutlenek siarki, tlenki azotu, pyły, dwutlenek węgla [tony/rok] 5.1 WR070 Łączna powierzchnia obszarów, na których przywrócono lub zapewniono ochronę właściwego stanu ekosystemów [ha] 1 projekt: 20-30% 5.4 Liczba osób uczestniczących w imprezach 1 projekt: 15% masowych [osoby] transportu 6.1 R075 Oszczędność czasu w przewozach pasażerskich 1 projekt: 15% [PLN/rok] Liczba ofiar śmiertelnych wypadków na 1 projekt: 10% przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] 8.1 Liczba ofiar śmiertelnych wypadków na 1 projekt: 40% przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] energetyki 9.1 Ilość wytworzonej energii cieplnej w kogeneracji 1 projekt: 10-15% [MWh/rok] kultury 11.1 WP050 Liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów 1 projekt: 13% (EPC) [szt.] zdrowia 12.1 WR077 Potencjalna liczba specjalistycznych badań 7 projektów: 10-20% medycznych, które zostaną wykonane zakupionym sprzętem [szt./rok] WP050 Liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC) [szt.] 1 projekt: 50% szkolnictwa wyższego 13.1 WR054 Liczba studentów korzystających z infrastruktury wspartej w wyniku realizacji projektów [osoby] - w tym liczba studentów na kierunkach ścisłych i technicznych korzystających ze wspartej infrastruktury [os.] 1 projekt: 5-10% 2 projekty: 15% 1 projekt: 20-30% opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. Powyższe wskaźniki należy mieć na uwadze, analizując założony w projektach poziom osiągnięcia w roku docelowym. 100

101 Realizacja wskaźników w trakcie realizacji projektu Kolejną kwestią, którą należy rozstrzygnąć jest moment powstawania produktów i rezultatów w trakcie realizacji projektu. Jak wspomniano wyżej, nie jest możliwe przeanalizowanie wniosków o płatność, ponieważ beneficjenci sprawozdają osiągnięcie wskaźników praktycznie na końcu realizacji projektu. Dlatego, w badaniu przyjęto wstępną tezę, że wskaźniki produktu pojawiają się sukcesywnie w miarę konsumpcji środków finansowych przez projektodawcę. Jeżeli tak by było, na podstawie poziomu zagospodarowania dofinansowania można by określić dokładny moment powstawania wskaźników w projektach. W tym celu zapytano beneficjentów, czy ich zdaniem istnieją wskaźniki, których realizacja jest niezależna od wydatkowania środków. Wyniki przedstawia poniższy wykres: WYNIKI W % (POIIŚ SEKTORY ŚRODOWISKA ZDROWIA) WYNIKI W LICZBACH WSKAZAŃ (SEKTORY TRANSPORTU ENERGETYKI KULTURY SZKOLNICTWA WYŻSZEGO) Wykres 47. Powiązanie realizacji wskaźników z wydatkowaniem środków finansowych w oczach beneficjentów. opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI [łącznie n=548, sektor środowiska n=254, sektor zdrowia n=171, sektor transportu n=42, sektor energetyki n=19, sektor kultury n=26, sektor szkolnictwa wyższego n=27]. Okazuje się, że część beneficjentów wskazała na takie wskaźniki, jednakże są one w mniejszości. To praktycznie potwierdza tezę tym bardziej, że część wskaźników wskazanych przez beneficjentów to wskaźniki rezultatu, co do których i tak założono, że pojawiają się generalnie po zakończeniu realizacji projektu (lub przynajmniej po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania). Tabela 19. Zestawienie wskaźników, których realizacja jest niezależna od wydatkowania środków. Sektor Działanie Wskaźnik środowiska 1.1 WR027 Liczba osób podłączonych do wybudowanej/zmodernizowanej sieci kanalizacyjnej [osoby] (nie wiadomo, w jaki sposób liczyć turystów) (zdaniem 12 beneficjentów) WR028 Liczba osób podłączonych do wybudowanej/zmodernizowanej sieci wodociągowej [osoby] (zdaniem 1 beneficjenta) Przyrost liczby aglomeracji spełniających w wyniku realizacji projektów wymogi dyrektywy 91/271/EWG [szt.] (zdaniem 1 beneficjenta) 2.1 WR032 Liczba osób objętych systemem zagospodarowania odpadów [osoby] (zdaniem 2 beneficjentów) 3.1 Rezultat Stopień redukcji zanieczyszczeń w wodach opadowych i roztopowych odprowadzanych do akwenu morskiego [%, w skali roku: a - zawiesin ogólnych, b - węglowodory, ropopochodne] (zdaniem 1 beneficjenta) 101

102 transportu WR070 Łączna powierzchnia obszarów, na których przywrócono lub zapewniono ochronę właściwego stanu ekosystemów [ha] w tym Łączna powierzchnia obszarów Natura 2000, na której zrealizowano projekty przyczyniające się do ich ochrony [ha] (zdaniem 1 beneficjenta) 5.3 Produkt Powierzchnia obszarów, dla których opracowano plany ochrony [ha] w tym: powierzchnia obszarów sieci Natura 2000, dla których opracowano plany lub programy ochrony/zarządzania [ha] (zdaniem 1 beneficjenta) 5.4 Produkt Liczba osób uczestniczących w imprezach masowych [osoby] (zdaniem 2 beneficjentów) Rezultat Zmiana liczby wypadków na przebudowanych odcinkach (roczna liczba wypadków na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] (zdaniem 2 beneficjentów) Rezultat Liczba ofiar śmiertelnych wypadków na przebudowanych odcinkach (liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku na 1 mln pojazdokilometrów) [szt.] (zdaniem 2 beneficjentów) energetyczny 9.1 Uniknięte emisje CO 2 związane z oszczędnościami energii w wyniku realizacji projektów [tys. ton] (zdaniem 1 beneficjenta) kultury 11.1 WR130 Liczba osób odwiedzających dofinansowane instytucje kultur [osoby/rok] (zdaniem 1 beneficjenta) WR112 Liczba osób odwiedzających obiekty dziedzictwa kulturowego objęte wsparciem [osoby/rok] (zdaniem 1 beneficjenta) zdrowia 12.2 WR077 Potencjalna liczba specjalistycznych badań medycznych, które zostaną wykonane zakupionym sprzętem [szt./rok] (zdaniem 4 beneficjentów) szkolnictwa wyższego 13.1 WR054 Liczba studentów korzystających z infrastruktury wspartej w wyniku realizacji projektów [osoby] (zdaniem 2 beneficjentów) - w tym liczba studentów na kierunkach ścisłych i technicznych korzystających ze wspartej infrastruktury [os.] Udział liczby studentów na priorytetowych kierunkach ścisłych i technicznych w stosunku do ogólnej liczby studentów na uczelniach [%] (zdaniem 2 beneficjentów) Udział kobiet w liczbie absolwentów kierunków ścisłych i technicznych w stosunku do ogólnej liczby absolwentów tych kierunków [%] (zdaniem 2 beneficjentów) opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI. Wskaźniki rezultatu powstają zwykle po zakończeniu realizacji projektu, a więc wtedy kiedy środki są już wydane. Ze wskazanymi wskaźnikami produktu trudno się jednak zgodzić, bowiem obejmowanie jakiejś powierzchni planem wiąże się z prowadzeniem licznym badań na jego terenie, które pochłaniają środki. Podobnie jest z osobami biorącymi udział w imprezach, ponieważ aby osoby te uczestniczyły w imprezie należy ją przygotować, wydając określoną sumę pieniędzy. Być może respondenci myśleli o niezależności liczby osób uczestniczących w imprezie od kosztów jej zorganizowania (w pewnym przedziale osób np. ograniczonym pojemnością miejsca imprezy, koszty przygotowania imprezy są takie same). Nam chodziło jednak o to, czy powstawanie wartości wskaźnika musi być poprzedzone poniesieniem wydatku. W tych przypadkach niewątpliwie mamy z tym do czynienia. Zatem, w pewnym sensie, beneficjenci potwierdzili założenie, które przyjęto w badaniu. Można zatem było stworzyć modele wydatkowania środków w ramach projektów. 30 SEKTOR ŚRODOWISKA SEKTOR TRANSPORTU 30 model opisano w części metodologicznej raportu. 102

103 SEKTOR ENERGETYKI SEKTOR KULTURY SEKTOR ZDROWIA SEKTOR SZKOLNICTWA WYŻSZEGO Wykres 48. Modele wydatkowania środków w projektach w podziale na sektory (procentowy przyrost wydatkowania przyznanego dofinansowania w ramach projektów w miarę upływu względnego czasu trwania projektu). opracowanie własne na podstawie danych z KSI (dane zebrane w pliku DR2 Zestawienie wartości wydatków ). Dane aktualne na 24 listopada 2010 roku. Powyższe wykresy pokazują, że sektory różnią się sposobem wydatkowania środków finansowych, jednak nie są to różnice zasadnicze. W sektorze środowiska wydatki zaczynają być ponoszone najwcześniej zdarza się, że już po upływie 10% czasu trwania projektu wydawane jest 30% dofinansowania. Projekty środowiskowe wcale nie należą do najkrótszych trwają średnio 4,5 roku 31. W połowie czasu trwania projektu wydana zostaje już połowa środków. W sektorze transportowym wydatkowanie środków zaczyna się podobnie jak w projektach środowiskowych, jednak poziom wydatków jest dużo niższy (na poziomie ok. 10%). Główne wydatki przypadają na okres 50-70% czasu trwania projektów. Czas trwania tych projektów jest porównywalny z projektami środowiskowymi (4 lata i 9 miesięcy). W przypadku sektora energetycznego projekty należą do jednych z najkrótszych w całym Programie (trwają 4 lata), jednakże wydatkowanie środków rozpoczyna się dopiero w połowie czasu trwania projektu. Wynika to ze wspomnianych wyżej problemów z fazą przygotowawczą projektów. Główną część wydatków beneficjenci ponoszą w okresie 60-80% czasu trwania projektów. Dosyć podobna sytuacja występuje w przypadku sektora kultury, chociaż tak naprawdę jakiekolwiek wydatki (i składanie wniosków o płatność) zaczynają się pojawiać 31 należy mieć tu na uwadze, że mimo nazwania dat w KSI poprawnie ( data rozpoczęcia i data zakończenia realizacji ), daty rozpoczęcia projektu mogą być najczęściej tożsame z datami kwalifikowalności wydatków (wyliczenia czasu trwania projektów bazowało na danych z KSI). 103

104 dopiero przy ok. 40% upływu czasu. Może to wynikać z tego, że beneficjenci samodzielnie zaczynają realizować projekty i dopiero później składają wnioski (albo oczekują na ich ocenę i przyznanie dofinansowania). W tym sektorze widać jednocześnie większe natężenie wydatków w połowie czasu trwania projektu. Jednocześnie należy podkreślić, że o ile projekty energetyczne należą do najkrótszych w Programie, o tyle projekty sektora kultury to projekty najdłuższe trwające 5 lat i 7 miesięcy. Najkrótsze projekty występują w sektorze zdrowia (3 lata i 2 miesiące). Ten sektor (z uwagi na często zakupowy charakter projektów) charakteryzuje się specyficznym modelem wydatkowania środków. Są one wydawane od 40 do 80% upływu czasu trwania projektu i mogą być już w pełni wydane (nawet w 100%) na samym początku tego okresu. Projekty z sektora szkolnictwa wyższego mają model wydatkowania podobny do sektora kultury (trwają kilka miesięcy krócej 5 lat i 1 miesiąc). Wyniki powyższych analiz zostaną wzięte pod uwagę podczas określania momentu powstawania produktów w projektach. W przypadku wskaźników rezultatu przyjęto założenie, że będą one uzyskane w ciągu roku od momentu zakończenia realizacji projektu Powiązanie stopnia zakontraktowania środków z poziomem osiągnięcia wartości wskaźników oraz ocena stopnia wystąpienia ryzyka nie osiągnięcia wartości docelowych Zdaniem badanych stopień zakontraktowania środków nie zawsze jest powiązany z poziomem osiągnięcia wartości wskaźników, o czym świadczą z jednej strony przypadki osiągnięcia lub przekroczenia zakładanej wartości danego wskaźnika, mimo wydatkowania jedynie części alokacji, z drugiej zaś przypadki nie osiągnięcia zakładanej wartości danego wskaźnika, mimo wydatkowania całej alokacji w ramach danego działania. W opinii respondentów trudności związane z trafnym określeniem wartości docelowych wskaźników wynikają m. in. z tego, że wartości te zostały oszacowane na długo przed rozpoczęciem wdrażania Programu. Wdrażanie Programu jest natomiast na tyle złożone i rozłożone w czasie, że trudno jest precyzyjnie przewidzieć, jakie wartości wskaźników zostaną faktycznie osiągnięte. [ ] Wskaźniki się ustala przed Programem, a przez następnych kilka lat może się wiele rzeczy zmienić i to, co człowiek planował, to się okazuje, że wcale nie jest tak. Minimalizacja powyższego problemu mogłaby zdaniem badanych nastąpić poprzez ograniczenie liczby wskaźników do tych najistotniejszych, a zarazem ogólnych. Możliwe, że w samym Programie powinny być bardzo ogólne wskaźniki i takich kilka tylko, które pozwalają elastycznie pewne rzeczy zmienić. Druga rzecz jest taka, że na niższym poziomie tych wskaźników też nie powinno być aż tyle, bo to może wspaniale by było mierzyć wszystko, ale do tego potrzeba sztabu ludzi i robi się taka zbędna biurokracja, bo się wtedy okazuje, że do tych paru milionów trzeba niewiadomo ile ludzi. W poniższych analizach wykorzystano metodologię opisaną szczegółowo w rozdziale i oszacowano wartości docelowe wskaźników dla lat 2010, 2013 i

105 Sektor środowiska Priorytet I: Gospodarka wodno-ściekowa W Priorytecie I trudności w osiągnięciu zakładanej wartości docelowej wystąpią w przypadku wskaźnika dotyczącego liczby oczyszczalni ścieków, ponieważ wstępnie zakładano, że wnioskodawcy złożą większą liczbę projektów mieszanych, tj. zakładających zarówno budowę kanalizacji jak i oczyszczalni ścieków, natomiast wnioskodawcy skoncentrowali się przede wszystkich na projektach dotyczących wyłącznie kanalizacji. W związku z tym zakładana wartość docelowa wskaźnika dotyczącego długości wybudowanej sieci kanalizacyjnej zostanie przekroczona o blisko 25% (wyniesie ok. 12 tys. km sieci), natomiast wartość wskaźnika dotyczącego liczby wybudowanych oczyszczalni ścieków nie zostanie osiągnięta (wyniesie ok. 126 oczyszczalni ścieków, czyli nieco ponad 40% wartości docelowej). Szczegóły przedstawia poniższa tabela: Tabela 20. Obecny poziom osiągnięcia wskaźników według wniosków o płatność, poziomu zaawansowania finansowego projektów, planowanych wartości w umowach oraz symulacja poziomu osiągnięcia wartości docelowych dla Priorytetu I. Plan Wykonanie Liczba wybudowanych/ rozbudowanych/ zmodernizowanych oczyszczalni ścieków (szt.) Długość wybudowanej i przebudowanej sieci kanalizacji sanitarnej Liczba osób podłączonych do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej (os.) Liczba osób podłączonych do wybudowanej sieci wodociągowej (os.) Przyrost liczby aglomeracji spełniających w wyniku realizacji projektów wymogi dyrektywy 91/271/EWG (szt.) W tym: aglomeracji powyżej 15 tys. RLM Wartość docelowa wskaźnika w roku bazowym 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku , , , ,0 200,0 180,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku , , , ,0 200,0 180,0 Rzeczywiste wykonanie wskazane we wnioskach o płatność 5, , , ,0 19,0 16,0 Rzeczywiste wykonanie szacowane w oparciu o model wydatkowania 12, , , ,7 26,0 23,1 środków finansowych % wykonania rzeczywisty (według wniosków o płatność) w roku ,57% 36,02% 1,90% 2,03% 9,50% 8,89% Wartość w roku 2013 (projekty z umową i planowane w oparciu 52, , , ,0 29,5 28,1 o model) wartość z projektów z podpisaną umową (dane z IP lub z umów z 50, , , ,0 24,0 24,0 beneficjentami) wartość z planowanych projektów (symulacja teoretyczna oparta o 2,5 415, , ,0 5,5 4,1 model matematyczny) % wykonania wartości docelowej w roku ,50% 48,67% 24,01% 21,92% 14,73% 15,63% Wartość w roku 2015 (projekty z umową i planowane w oparciu 126, , , ,5 116,9 110,7 o model) wartość z projektów z podpisaną umową (dane z IP lub z umów z 108, , , ,2 93,9 90,0 beneficjentami) wartość z planowanych projektów (symulacja teoretyczna oparta o model matematyczny) 18, , , ,3 22,9 20,7 % wykonania wartości docelowej z roku ,82% 133,20% 141,95% 130,69% 58,43% 61,49% opracowanie własne na podstawie danych pozyskanych od IPII oraz analizie eksperckiej przeprowadzonej według przyjętej metodologii. Ex post można stwierdzić, że wskaźnik dotyczący liczby oczyszczalni ścieków został przeszacowany. Jednak zdaniem badanych trudno było uniknąć tego przeszacowania, ponieważ było ono prowadzone na podstawie doświadczeń z poprzedniego okresu programowania, w którym dominowały projekty mieszane. Osiągnięta zostanie wartość wskaźnika rezultatu dotyczącego liczby osób podłączonych sieci kanalizacyjnej. Według wyliczeń modelu matematycznego uda się osiągnąć również wskaźnik Liczba osób podłączonych do wybudowanej sieci wodociągowej (os.). Jedynie w połowie uda się osiągnąć wskaźniki przyrostu liczby aglomeracji spełniających w wyniku realizacji projektów wymogi dyrektywy 91/271/EWG (szt.). Wskaźniki te sprawiły IP bardzo dużo kłopotów. Nie ma szczegółowej metodologii liczenia tego wskaźnika i różne podejście instytucji do tego zagadnienia spowodowały, że wyliczenia wskaźnika należy traktować dosyć ostrożnie. Wskaźnik ten powinien przyjąć wartość 1 tylko wtedy, kiedy po realizacji projektu aglomeracja uzyska 100% skanalizowania, natomiast przed projektem nie 105

106 miała 100%. Czyli np. aglomeracja, która obecnie ma 100% skanalizowania i składa projekt stworzenia nowej sieci (bo się rozbudowuje) powinna nie być liczona do wskaźnika (przed i po projekcie będzie miała 100% skanalizowania). Z drugiej strony, co zrobić z aglomeracją, która przed realizacją projektu miała poziom skanalizowania 30%, w wyniku realizacji projektu poziom ten podniesie się do 80%, a pozostałe 20% aglomeracja robi ze środków własnych równolegle. Wówczas teoretycznie powinno być zero, bo aglomeracja nie tylko dzięki projektowi uzyskała 100% skanalizowania. Ale stanowisko ewaluatora jest takie, że również wtedy można powiedzieć, że aglomeracja dzięki projektowi uzyskała 100% skanalizowania (bez projektu miałaby bowiem tylko 50% skanalizowania). Z pewnością kwestia zdefiniowania wskaźnika Przyrost liczby aglomeracji spełniających w wyniku realizacji projektów wymogi dyrektywy 91/271/EWG jest niezwykle istotna dla poprawnego sposobu monitorowania Programu. Należy dokładnie doprecyzować sposób liczenia tego wskaźnika. Warto tu zwrócić uwagę, że wskaźnik dotyczący liczby oczyszczalni ścieków zostanie osiągnięty tylko w 40%, a więc nieosiągnięty zostanie również wskaźnik dotyczący przyrostu liczby aglomeracji spełniających wymogi dyr. 91/271/EWG, który bezpośrednio jest związany ze wskaźnikiem dotyczącym oczyszczalni ścieków. Nie ma bowiem znaczenia, że w ramach Programu wybudowana zostanie kanalizacja i zapewniona zostanie możliwość podłączenia się osób do kanalizacji, kiedy projekty oczyszczalni ścieków, które miały być zmodernizowane/wybudowane, nie zostaną zrealizowane w takim przypadku może nie być możliwości oczyszczenia tej zwiększonej objętości ścieków. Priorytet II: Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi W Priorytecie II kontraktacja jest na niskim poziomie (23% w Działaniu 2.1 i 34% w Działaniu 2.2), ale obecna struktura realizowanych projektów, a także koszty osiągnięcia jednostkowych wskaźników są odpowiednie do tego, aby uzyskać, a nawet przekroczyć zakładane wartości docelowe, co prezentuje poniższa tabela: 106

107 Tabela 21. Obecny poziom osiągnięcia wskaźników według wniosków o płatność, poziomu zaawansowania finansowego projektów, planowanych wartości w umowach oraz symulacja poziomu osiągnięcia wartości docelowych dla Priorytetu II. Plan Wykonanie Liczba projektów które uzyskały wsparcie Liczba nowych ponadregionalnych zakładów zagospodarowania odpadów (szt.) Ilość zmodernizowanych zakładów zagospodarowania odpadów (szt.) Powierzchnia terenów powojskowych i popoligonowych poddanych rekultywacji (ha) Liczba zrealizowanych projektów z zakresu rekultywacji gruntów lub poddanych ochronie Wartość docelowa wskaźnika w roku bazowym 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku ,0 20,0 12, ,0 10,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku ,0 20,0 12, ,0 10,0 Rzeczywiste wykonanie wskazane we wnioskach o płatność 5,8 1,1 0,6 0,0 0,3 Rzeczywiste wykonanie szacowane w oparciu o model wydatkowania środków finansowych 7,8 3,2 0,9 0,0 0,6 % wykonania rzeczywisty (według wniosków o płatność) w roku ,19% 5,40% 4,67% 0,00% 3,30% Wartość w roku 2013 (projekty z umową i planowane w oparciu o model) 24,0 17,0 4,0 0,0 1,0 wartość z projektów z podpisaną umową (dane z IP lub z umów z beneficjentami) 14,0 9,0 3,0 1,0 wartość z planowanych projektów (symulacja teoretyczna oparta o model 10,0 8,0 1,0 0,0 0,0 matematyczny) % wykonania wartości docelowej w roku ,00% 85,00% 33,33% 0,00% 10,00% Wartość w roku 2015 (projekty z umową i planowane w oparciu o model) 107,0 86,0 20,0 0,0 13,0 wartość z projektów z podpisaną umową (dane z IP lub z umów z beneficjentami) 20,0 15,0 3,0 3,0 wartość z planowanych projektów (symulacja teoretyczna oparta o model 87,0 71,0 17,0 0,0 10,0 matematyczny) % wykonania wartości docelowej z roku ,38% 430,00% 166,67% 0,00% 130,00% opracowanie własne na podstawie danych pozyskanych od IPII oraz analizie eksperckiej przeprowadzonej według przyjętej metodologii. Jedynym wskaźnikiem, który jak dotąd nie został w jakimkolwiek stopniu zrealizowany, jest wskaźnik z Działania 2.2: Powierzchnia terenów powojskowych i popoligonowych poddanych rekultywacji (ha). Przyczyny takiego stanu rzeczy mogą być dwojakie, po pierwsze, w dotychczasowych konkursach mogły być realizowane projekty innego typu, po drugie beneficjenci mogli nie wykazywać tego wskaźnika. Jednakże warto zwrócić uwagę, że na LPI znajdują się dwa projekty 32, które dotyczą terenów powojskowych i popoligonowych jest zatem duże prawdopodobieństwo, że ten wskaźnik zostanie wykazany tym bardziej, że jeden z projektów jest już w ocenie. Warto zwrócić uwagę, że dotychczas realizowane są tylko 3 projekty z tego Działania. W Priorytecie II problemy dotyczą nie tylko możliwości nieosiągnięcia wartości wskaźników, ale również ich mierzenia. Dotyczy to dwóch wskaźników: Udział odpadów komunalnych składowanych w odniesieniu do wytworzonych (%) Poziom składowania odpadów (%) W przypadku pierwszego wskaźnika, ponieważ beneficjenci sprawozdają już wskaźniki względne (udział odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w nowych ZZO (%), zmiana udziału odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w zmodernizowanych ZZO (z % do%)) nie jest możliwa jego agregacja na poziomie Działania i potem Priorytetu. Stanowi to poważny problem, bo wskaźnik ten zostanie z tego powodu formalnie osiągnięty. W przypadku drugiego wskaźnika poprzednie badanie ewaluacyjne 33 wykazało błędy w definicji tego wskaźnika i rekomendowano jego usunięcie Rekultywacja na cele przyrodnicze terenów zdegradowanych, popoligonowych i powojskowych zarządzanych przez PGL LP (wartość dofinansowania 110,50 mln zł) projekt w trakcie oceny oraz Ochrona brzegów morskich w granicach Centralnego Poligonu Sił Powietrznych Wicko Morskie (wartość dofinansowania 110,50 mln zł). raport końcowy z badania ewaluacyjnego pt. Analiza systemu wskaźników Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Kantor Doradcy w Zarządzaniu Sp. z o.o. na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa, wrzesień 2008, s

108 Wskaźnik Poziom składowania odpadów (%) jest trudny do zinterpretowania i nie do końca wiadomo co oznacza i jakie dane mają być uzyskane za pomocą tego wskaźnika. Ponieważ działanie 2.1 dotyczy tylko odpadów komunalnych, więc wskaźnik Udział odpadów komunalnych składowanych w odniesieniu do wytworzonych (%) jest wystarczający i nie ma potrzeby wprowadzania kolejnego. Wskaźnik ten jest zawarty w Programie Operacyjnym i w związku z powyższym nie jest możliwe wykreślenie go z Katalogu bez zmiany Programu. Wykreślenie powyższego wskaźnika powinno zostać rozważone przez Ministerstwo Środowiska przy najbliższej możliwej zmianie Programu. Ewaluator uważa jednak, że wskaźnik ten można zdefiniować odnosząc go do wielkości przyjętych odpadów do ZZO. Wówczas można by było wykorzystać dane ze wskaźników z poziomu projektu 34. Aby móc monitorować wskaźniki Udział odpadów komunalnych składowanych w odniesieniu do wytworzonych (%), Poziom składowania odpadów (%) należy zmienić wskaźniki na poziomie projektu z wielkości względnych na bezwzględne, tj.: wielkość wytworzonych odpadów komunalnych (tys. ton/rok) wielkość przyjętych do ZZO odpadów (tys. ton/rok) wielkość składowanych odpadów w ZZO (tys. ton/rok) Na poziomie Priorytetu będzie możliwe później zsumowanie wszystkich trzech wskaźników (dokładniej rzecz ujmując ich zmiany sprzed i po projekcie) i dopiero wtedy odniesienie odpowiednich sum do siebie uzyskując tym samym wiarygodne wskaźniki dotyczące realizacji programu. Priorytet III: Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska W Priorytecie III w kilku przypadkach zakładane wartości docelowe zostaną znacznie przekroczone. [ ] Niektóre wskaźniki już w [Priorytecie] III są w tej chwili przekroczone. Na przykład wskaźnik pod tytułem liczba zmodernizowanych stanowisk do monitorowania środowiskowego [wynosił] 170 [ ], a tam jest w tej chwili już 317 zakontraktowane, czyli to jest dwa razy tyle. Jeszcze wskaźnik, na przykład, jeden, to są urządzenia do małej retencji, w ogóle jest przekroczony 9-krotnie. 34 wskaźniki: udział odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w nowych ZZO (%), zmiana udziału odpadów składowanych w odniesieniu do przyjętych w zmodernizowanych ZZO (z % do%). 108

109 Tabela 22. Obecny poziom osiągnięcia wskaźników według wniosków o płatność, poziomu zaawansowania finansowego projektów, planowanych wartości w umowach oraz symulacja poziomu osiągnięcia wartości docelowych dla Priorytetu III. Lp. Wyszczególnienie Liczba projektów ochrony przed zagrożenia mi naturalnymi Plan Wykonanie Liczba wybudowa nych lub zmoderniz owanych urządzeń służących gospodaro waniu wodami (szt.) Liczba nowo wybudow anych obiektów małej retencji (szt.) Liczba stanowisk oraz liczba specjalistycznyc h urządzeń niezbędnych do analizowania, prognozowania i skutecznego reagowania na zagrożenia (szt.) Liczba nowych lub zmodernizowany ch stanowisk pomiarowych lub innych narzędzi w zakresie monitoringu środowiska (szt.) Objętość zretencjonowan ej wody w ramach małej i dużej retencji [mln m3] Liczba osób objętych ochroną przeciwpowodzio wą (os.) Liczba opracowanych planów zarządzania dorzeczem zawierająca: plany gospodarowania wodami, program wodno środowiskowy oraz plany zarządzania ryzykiem występowania powodzi Wartość docelowa wskaźnika w roku bazowym 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,0 0,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku ,0 6,0 380,0 492,0 170,0 49, ,0 21,0 3, ,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku ,0 6,0 380,0 492,0 170,0 450, ,0 21,0 3,0 000,0 Rzeczywiste wykonanie wskazane 0,0 0,0 74,0 0,0 173,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 we wnioskach o płatność Rzeczywiste wykonanie szacowane w 1,7 0,1 74,5 157,3 173,0 356, ,4 0,0 0, oparciu o model wydatkowania środków 595,2 finansowych % wykonania rzeczywisty (według 0,00% 0,00% 19,47% 0,00% 101,76% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% wniosków o płatność) w roku 2013 Wartość w roku 2013 (projekty z umową i planowane w oparciu o model) wartość z projektów z podpisaną umową (dane z IP lub z umów z beneficjentami) wartość z planowanych projektów (symulacja teoretyczna oparta o model matematyczny) % wykonania wartości docelowej w roku 2013 Wartość w roku 2015 (projekty z umową i planowane w oparciu o model) wartość z projektów z podpisaną umową (dane z IP lub z umów z beneficjentami) wartość z planowanych projektów (symulacja teoretyczna oparta o model matematyczny) % wykonania wartości docelowej z roku 2015 Czas przepro wadzeni a rozpozn ania i reagowa nia na zagroże nie na poziomi e kraju (godz.) Liczba osób objętyc h ochroną przed innymi niż powódź zagroże niami (os.) 15,0 3, ,0 798,0 317, , ,7 0,0 5, ,0 5,0 0,0 2,0 798,0 317,0 0,0 0,0 5, ,0 10,0 3, ,0 0,0 0, , ,7 0,0 0,0 0,0 37,50% 50,00% 869,47% 162,20% 186,47% 7612,24% 255,81% 0,00% 166,67 % 12703,3 3% 97,0 14, ,0 798,0 317, , ,0 0,0 3, ,0 9,0 1, ,0 798,0 317, , ,0 3, ,0 88,0 13, ,0 0,0 0, , ,0 0,0 0,0 0,0 242,50% 233,33% 15641,0 5% 162,20% 186,47% 7294,22% 66,28% 0,00% 100% % opracowanie własne na podstawie danych pozyskanych od IPII oraz analizie eksperckiej przeprowadzonej według przyjętej metodologii. Zdanie respondenta pokrywa się w analizie danych z wniosków (jeżeli chodzi o stanowiska pomiarowe). W przypadku jednego, ale istotnego projektu PGL LP, należy rozważyć w ramach którego wskaźnika kwalifikować inwestycje planowane do realizacji dotyczące małej retencji na terenach nizinnych i górskich. Według IP obiekty planowane do realizacji przez PGL LP powinny zostać wskazane jako Liczba nowo wybudowanych obiektów małej retencji (szt.) (w projekcie wpisano je jako Liczba wybudowanych lub zmodernizowanych urządzeń służących gospodarowaniu wodami (szt.) ). W pierwotnej sytuacji wskaźnik dotyczący urządzeń służących gospodarowaniu wodami zostałby przekroczony wiele tysięcy razy, natomiast wskaźnik dotyczący obiektów małej retencji osiągnięty tylko w 12%. Dlatego w powyższej analizie przyjęto, iż wskaźnik o wartości szt. w tym projekcie powinien zostać przeniesiony. Dzięki temu oba wskaźniki zostaną przekroczone (pierwszy według danych z umów wyniósł tylko 1 szt. 35, drugi blisko 9-krotnie przekroczył już wartość docelową). Warto zwrócić uwagę na fakt, że nie osiągnięta zostanie również wartość docelowa wskaźnika dotyczącego liczby projektów indywidualnych. Zostanie zrealizowanych 25 projektów, a nie 40, jak założono w Programie. W związku z powyższym zostanie przeprowadzona korekta wartości docelowej. Natomiast z modelu matematycznego uzyskujemy informację, że za pozostałą alokację w Działaniu 3.1 (przede wszystkim, ale i w pozostałych) zrealizowanych zostanie 35 według aktualnych danych z IP realizacja wskaźnika wyniesie w tym momencie 7 szt. 109

110 jeszcze 88 projektów. Dlatego wartość wyliczona zostanie skorygowana w dalszej części analiz (o wyniki badania jakościowego) i pozostanie na poziomie 25 sztuk. Osiągnięcie mniejszej wartości powyższego wskaźnika niż zakładana (40 sztuk) jest konsekwencją braku odpowiedniej liczby przygotowanych projektów, które mogłyby uzyskać dofinansowanie. Przy czym problem nie polega na braku potrzeb ze strony potencjalnych beneficjentów, ponieważ te są ogromne, ale na braku odpowiednich zasobów kadrowych, dzięki którym instytucje te mogłyby przygotować projekty o odpowiedniej jakości. Kolejnym wskaźnikiem, który nie zostanie osiągnięty, jest liczba osób objętych ochroną przeciwpowodziową. Wskaźnik ten nie zostanie osiągnięty, bowiem dwa duże projekty dotyczące małej i dużej retencji nie zapisały tego wskaźnika. Należy zweryfikować u beneficjentów, dlaczego do dwóch projektów nie wpisano wskaźnika Liczba osób objętych ochroną przeciwpowodziową (os.). Być może okaże się, że wskaźnik ten zostanie zrealizowany dzięki tym dwóm dodatkowym projektom. W przypadku drugiego wskaźnika dotyczącego osób ( Liczba osób objętych ochroną przed innymi niż powódź zagrożeniami (os.) ) mamy do czynienia z wielokrotnym przekroczeniem wartości wskaźnika: 36. Do tej pory nie wykazano również w projektach wskaźnika opracowanych planów zarządzania dorzeczem. Jest to wskaźnik, który powinien zostać usunięty z Programu, bowiem przygotowanie tych planów będzie finansowane z innych źródeł. Analiza jakościowa wykazała jednak ogromne trudności z realizacją tego Działania, dlatego w dalszej części analizy oszacowana zostanie kwota, która powinna zostać realokowana z tego Działania. Priorytet IV: Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska W Priorytecie IV w przypadku wskaźnika dotyczącego ilości odprowadzonych ścieków przemysłowych nieprawidłowo zdaniem badanych została określona metodologia pomiaru wskaźnika, ponieważ okazało się, że wskaźnik mierzy nie wpływ Programu, lecz ogólnie wzrost ilości odprowadzonych ścieków bez uwzględniania tego, czy wzrost ilości jest rezultatem działań podejmowanych w ramach Programu, czy też może konsekwencją np. wzrostu gospodarczego, czy też przedsięwzięć podejmowanych z wykorzystaniem innych środków. [ ] Ze względu na przykład na rozwój gospodarki [ ] liczba tych ścieków będzie większa [ ] niż w roku bazowym. W związku z tym jest to kwestia być może przeformułowania wskaźnika, bo on faktycznie w tej chwili być może nie mierzy skutków tych projektów. Potwierdza to poniższa tabela, zgodnie z którą osiągnięty zostanie jedynie 1,2% wartości docelowej tego wskaźnika. Podobna sytuacja występuje w przypadku pozostałych wskaźników rezultatu, jeżeli chodzi o sposób monitorowania. Każdy wskaźnik rezultatu jest bowiem monitorowany za pomocą informacji uzyskanych z GUS. 36 warto tu zwrócić uwagę na niedoskonałość wskaźników. Wskaźnik ten osiągnął już wartość 76 mln osób, a więc dwukrotności liczby mieszkańców całej Polski! Stało się tak dlatego, że realizowane są dwa projekty przez instytucję ogólnopolską, która do wskaźnika dwukrotnie wpisała obszar całego kraju. W przyszłości należy takie wskaźniki monitorować w taki sposób, aby mierzyć przyrost liczby osób monitorowanych, a więc ten wnioskodawca powinien wpisać do pierwszego projektu wartość wskaźnika 38,1 mln osób, a do drugiego

111 Nie jest to sytuacja pozytywna, bowiem rezultaty realizacji Programu powinny być badane za pomocą wskaźników odnoszących się bezpośrednio do interwencji, a nie do funkcjonowania całego kraju. Dlatego wszystkie wskaźniki bazujące na danych ze statystyki publicznej lub innych źródeł ogólnokrajowych (np. KPOŚK) muszą być monitorowane w projektach, a ich wartość powinna odnosić wyłącznie do interwencji z POIiŚ. W ramach niniejszego badania spróbowano oszacować wartości wyżej opisanych wskaźników rezultatu, niemniej jednak wyniki analiz nie są zadowalające. Przede wszystkim chodzi tu jakość danych pozyskanych od IP, co ograniczyło możliwości rzetelnego wnioskowania z takich danych w raporcie. Tabela pokazuje, że nieosiągnięty zostanie sumaryczny wskaźnik Zmniejszenie emisji głównych zanieczyszczeń powietrza ze szczególnie uciążliwych źródeł spalania paliw (tys. ton). Jednakże widać z danych, że jest to spowodowane wyłącznie niewpisaniem tego wskaźnika przez beneficjentów. W przypadku wskaźnika Zmniejszenie emisji głównych zanieczyszczeń powietrza ze szczególnie uciążliwych źródeł spalania paliw (tys. ton), należy poprosić beneficjentów o zsumowanie wskaźników cząstkowych i wykazywanie pełnej sumy wskaźników. Dodatkowo, analizując wskaźniki cząstkowe dotyczące zanieczyszczeń (dwutlenku siarki, tlenki azotu, pyły) można odnieść wrażenie, że beneficjenci mogli wykazywać nie zmniejszenie zanieczyszczeń, ale w ogóle wielkość emisji zanieczyszczeń po realizacji projektu, albo również mogli oni podawać wartość wskaźnika w [tonach], a nie w [tys. ton]. Konieczna jest weryfikacja wskaźników dotyczących zanieczyszczeń (dwutlenku siarki, tlenki azotu, pyły), które beneficjenci wpisali do wniosków o dofinansowanie projektu. Podobna sytuacja występuje w przypadku wskaźników dotyczących odpadów. Tutaj beneficjenci nie wykazali wskaźnika dotyczącego unieszkodliwiania odpadów, natomiast wskaźnik Zmniejszenie ilości odpadów (inne niż komunalne) (tys. ton) - wytworzone ogółem jest mniejszy niż odpady poddane odzyskowi. Analiza danych wykazała, że beneficjenci albo wykazują zmniejszenie wielkości odpadów wytworzonych, albo wykazują poddanie odpadów odzyskowi. Jest to teoretycznie możliwe, ale drugi wskaźnik powinien zawierać się w pierwszym, o czym świadczy jego nazwa. W opinii respondentów nie osiągnięcie wartości docelowych niektórych wskaźników w sektorze środowiska nie wpłynie istotnie na możliwość osiągnięcia celów Programu. [ ] W sektorze środowiska jakichś tam dużych zagrożeń nie ma. Jeżeli się okaże, że musimy zmniejszać te wskaźniki, to też nie są [ ] w tym sektorze właśnie takie zmiany fundamentalne, [ ] że Komisja by powiedziała, że nie realizujemy właśnie założeń POIŚ, że powinniśmy zwracać część środków, albo nie otrzymać wszystkich środków, że za te pieniądze, które wynegocjowaliśmy i przecież rezultaty ustalaliśmy 111

112 z Komisją, że nie realizujemy wystarczająco tych rezultatów, to wydaje mi się, że nie, że akurat w sektorze środowiska, to sytuacja jest w miarę bezpieczna w tej chwili [ ]. Tabela 23. Obecny poziom osiągnięcia wskaźników według wniosków o płatność, poziomu zaawansowania finansowego projektów, planowanych wartości w umowach oraz symulacja poziomu osiągnięcia wartości docelowych dla Priorytetu IV. Plan Wykonanie Liczba nowych lub zmodernizowan ych instalacji z zakresu ochrony środowiska Liczba projektó w służącyc h poprawie jakości powietrz a Zmniejszenie emisji głównych zanieczyszcz eń powietrza ze szczególnie uciążliwych źródeł spalania paliw (tys. ton): Dwutlenek siarki [tys. ton] (proszę podać tylko dla tego zanieczyszc zenia) Tlenki azotu [tys. ton] (proszę podać tylko dla tego zanieczyszczenia) Pyły [tys. ton] [tys. ton] (proszę podać tylko dla tego zanieczyszczenia) Zmniejsze nie ilości ścieków przemysło wych wymagają cych oczyszczen ia (hm3): w tym oczyszcz ane [hm3] Zmniejsz enie ilości odpadów (inne niż komunal ne) (tys. ton) - wytworz one ogółem Zmniejszenie ilości odpadów (inne niż komunalne) (tys. ton) - w tym odpady poddane odzyskowi Zmniejsz enie ilości odpadów (inne niż komunal ne) (tys. ton) - w tym poddane unieszko dliwianiu Wartość docelowa wskaźnika w roku bazowym 0,0 0, ,5 845,9 308,0 98,6 841,3 790, , , ,3 Wartość docelowa wskaźnika w roku ,0 45,0 647,0 358,0 239,0 50,0 675,0 660, , , ,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku ,0 45,0 647,0 358,0 239,0 50,0 675,0 660,0 000, , ,0 Rzeczywiste wykonanie 3,0 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 wskazane we wnioskach o płatność Rzeczywiste wykonanie szacowane w 16,8 11,1 8, , , ,2 1,7 0, , ,8 0,0 oparciu o model wydatkowania środków finansowych % wykonania rzeczywisty (według 6,00% 2,22% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% wniosków o płatność) w roku 2013 Wartość w roku 2013 (projekty 43,0 27,0 41, , , ,9 4,5 0, ,4 0,0 z umową i planowane w oparciu 603,7 o model) wartość z projektów z podpisaną 41,0 25,0 41, , , ,4 4, , ,0 umową (dane z IP lub z umów z beneficjentami) wartość z planowanych projektów 2,0 2,0 0, , , ,6 0,0 0,0 0, ,4 0,0 (symulacja teoretyczna oparta o model matematyczny) % wykonania wartości docelowej 86,00% 60,00% 6,34% 19181,28% 2024,76% ,88% 0,66% 0,00% 13,28% 860,53% 0,00% w roku 2013 Wartość w roku 2015 (projekty z umową i planowane w oparciu o model) wartość z projektów z podpisaną umową (dane z IP lub z umów z beneficjentami) wartość z planowanych projektów (symulacja teoretyczna oparta o model matematyczny) % wykonania wartości docelowej z roku ,3 34,0 41, , , ,0 8,1 0, , ,1 43,0 25,0 41, , , ,8 8, , ,0 11,3 9,0 0, , , ,2 0,0 0, , ,1 0,0 108,67% 75,56% 6,34% 35036,01 % 3276,18% ,93% 1,20% 0,00% 18,56% 8915,96% 0,00% 0,0 opracowanie własne na podstawie danych pozyskanych od IPII oraz analizie eksperckiej przeprowadzonej według przyjętej metodologii. Nieosiągnięty według modelu matematycznego zostanie wskaźnik liczby projektów służących poprawie jakości powietrza (Działanie 4.5) z uwagi na wysoki koszt jednostkowy projektu (10,3 mln zł) wyższy niż zakładano. Priorytet V: Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych W Priorytecie V sytuacja jest bardzo korzystna jeżeli chodzi o możliwość osiągnięcia wartości docelowych wskaźników, co przedstawia poniższa tabela: Tabela 24. Obecny poziom osiągnięcia wskaźników według wniosków o płatność, poziomu zaawansowania finansowego projektów, planowanych wartości w umowach oraz symulacja poziomu osiągnięcia wartości docelowych dla Priorytetu V. Lp. Wyszczególnienie Liczba zrealizowanyc h projektów z zakresu edukacji lub promocji Liczba zrealizowanyc h projektów służących ochronie siedlisk, Liczba zrealizowanyc h projektów służących ochronie obszarów Liczba osób uczestniczącyc h w imprezach masowych (os.) Łączna powierzchnia obszarów, na których przywrócono lub Łączna powierzchnia obszarów Natura 2000, na której zrealizowano Liczba gatunków objętych programem ochrony lub reintrodukcji Liczba opracowanych planów ochrony (szt.) 112

113 Plan Wykonanie postaw ekologicznych (szt.) zbiorowisk roślinnych lub gatunków (szt.) Natura 2000 (szt.) zapewniono ochronę właściwego stanu ekosystemów (ha) projekty przyczyniające się do ich ochrony (ha) Wartość docelowa wskaźnika w roku bazowym 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku ,0 150,0 50, , ,0 500,0 8,0 100,0 Wartość docelowa wskaźnika w roku ,0 150,0 50, , ,0 500,0 8,0 100,0 Rzeczywiste wykonanie wskazane we 0,0 2,3 2, ,0 802,0 763,4 73,0 1,0 wnioskach o płatność Rzeczywiste wykonanie szacowane w oparciu o 4,4 7,9 7, , , ,1 87,8 22,0 model wydatkowania środków finansowych % wykonania rzeczywisty (według wniosków o 0,00% 1,55% 4,66% 30,06% 51,74% 152,68% 912,50% 1,00% płatność) w roku 2013 Wartość w roku 2013 (projekty z umową i 25,0 56,0 51, , , ,4 165,1 47,3 planowane w oparciu o model) wartość z projektów z podpisaną umową (dane z 22,0 42,0 37, , , ,4 91,0 45,0 IP lub z umów z beneficjentami) wartość z planowanych projektów (symulacja 3,0 14,0 14, , , ,1 74,1 2,3 teoretyczna oparta o model matematyczny) % wykonania wartości docelowej w roku ,00% 37,33% 102,00% 4097,81% 25912,79% 30764,49% 2063,26% 47,25% Wartość w roku 2015 (projekty z umową i 35,0 157,0 143, , , , , ,8 planowane w oparciu o model) wartość z projektów z podpisaną umową (dane z 22,0 47,0 42, , , ,3 382,0 423,0 IP lub z umów z beneficjentami) wartość z planowanych projektów (symulacja teoretyczna oparta o model matematyczny) 13,0 110,0 101, , , ,4 834,7 990,8 % wykonania wartości docelowej z roku ,00% 104,67% 286,00% 5737,87% 74610,32% 84305,94% 15208,71% 1413,75% (szt.) opracowanie własne na podstawie danych pozyskanych od IPII oraz analizie eksperckiej przeprowadzonej według przyjętej metodologii. Jak można z łatwością zauważyć, wszystkie wskaźniki w Priorytecie zostaną przekroczone (już w projektach z podpisaną umową), w tym część z nich zostanie przekroczona wielokrotnie, szczególnie jeżeli chodzi o wskaźniki rezultatu. Powyższą analizą objęto również alokację dotychczas niewykorzystaną (poprzez symulację), jednakże nawet bez niej widać, że już obecnie wszystkie wskaźniki (oprócz dwóch) są osiągnięte w umowach podpisanych. Nie są jak dotąd osiągnięte jedynie wskaźniki liczby projektów służących ochronie siedlisk, zbiorowisk roślinnych lub gatunków oraz służących ochronie obszarów Natura Wskaźniki rezultatu zostały już przekroczone kilkakrotnie, a nawet kilkaset krotnie. Z drugiej strony warto zauważyć, że realizowane projekty są bardziej kompleksowe niż zakładano w Działaniu 5.3 mają średnią wartość dofinansowania bliską 6 mln zł, a w Działaniach 5.1 i 5.4 1,5-2 mln zł (średnio w tych trzech Działaniach zakładano wartość dofinansowania na poziomie 2 mln zł do jednego projektu). Akurat, wbrew pozorom, taka sytuacja jest pozytywna, bowiem w przypadku tego typu projektów lepsze są większe projekty niż mniejsze, ponieważ wielkość wpływa na ich komplementarność i wewnętrzną spójność, a także kompleksowość, co potwierdzają inne badania 37. Problem z osiągnięciem zakładanej wartości docelowej wskaźników może wystąpić w przypadku Działania 5.2 ze względu na niski popyt ze strony beneficjentów na środki dotyczące realizacji przedsięwzięć z zakresu udrożnienia korytarzy ekologicznych, tj. budowy przejść dla zwierząt nad ciągami komunikacyjnymi. W związku z tym planowane jest przesunięcie środków z Działania 5.2 do Działania 5.1, w ramach którego to działania zostaną one skonsumowane ze względu na duży popyt. Sektor transportu Priorytet VI: Drogowa i lotnicza sieć TEN-T 37 por. Pylak K., Tarczewska-Szymańska M., Gurbiel K., Kowalczyk A., Leszczyńska B., Piróg K., Stronkowski P. Komplementarność działań realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata , PSDB sp. z o.o., raport z badania ewaluacyjnego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego, Katowice, styczeń czerwiec

114 Zgoła odmienna sytuacja występuje w przypadku sektora transportu, w przypadku którego zdaniem badanych stopień zakontraktowania środków jest ściśle powiązany z poziomem osiągnięcia wartości wskaźników. W związku z tym występuje bardzo duże zagrożenie, że zakładane wartości docelowe wskaźników nie zostaną osiągnięte ze względu na ograniczenie środków budżetowych na przedsięwzięcia z zakresu transportu drogowego. Zagrożenie jest i rzeczywiście ta informacja [tj. o ograniczeniu środków budżetowych na inwestycje drogowe] troszeczkę nam tutaj może nie tyle przeszkodziła, co spowodowała, że musimy troszeczkę inaczej spojrzeć na te wszystkie projekty. [ ] Nasz problem, który my teraz mamy, jest taki, że tak jakby plan wdrażania tych projektów i realizacji inwestycji przez głównego beneficjenta tych projektów drogowych, czyli generalne dyrekcje, był przygotowywany i przetargiem ogłaszany [ ]. I teraz stanęliśmy przed taką sytuacją, że część przetargów będzie musiała być unieważniona. Mamy takie sytuacje, że po prostu część dokumentacji projektowej, która jest przygotowana, będzie musiała poczekać na wolne środki. [ ] Teraz musimy to wszystko ciąć i jednocześnie tak zrobić, żeby potencjalne straty dla Programu były jak najmniejsze. Chodzi właśnie o realizację wskaźników czy celów Programu samych w sobie, dążenie do sieciowości, do jakichś połączeń, żeby te projekty, które już są, były robione z głową, a nie tak punktowo i wycinkowo. Generalna Dyrekcja [tj. GDDKiA], czyli ten nasz główny beneficjent, to właśnie ogłosił przetargi i właśnie tak w różnych miejscach, to znaczy tam, gdzie mieli dokumentację, tam po prostu, kolokwialnie mówiąc, rozgrzebali to, co mogli i teraz jest problem, bo trzeba to umieć jakoś poskładać, żeby właśnie te inwestycje nie były drogami tak znikąd do nikąd, nie były tak poszatkowane, bardzo fragmentarycznie zrobione. Jest to problem, z którym musimy się zmierzyć [ ]. Jednak, zdaniem respondentów, mimo podejmowania różnego rodzaju prób przeciwdziałających negatywnym konsekwencjom ograniczenia środków budżetowych zakładanych wartości docelowych wskaźników dotyczących długości dróg nie da się zapobiec. Szczególne trudności wystąpią w przypadku wskaźnika dotyczącego dróg ekspresowych. Trudności w osiągnięciu wartości docelowych wskaźników przysparza również to, że zostały one oszacowane w sposób optymistyczny, tzn. że na realizacja projektów w ramach POIiŚ zostanie wsparta dodatkowymi środkami krajowymi. [ ] W związku z tym, że zostały odpowiednio ograniczone środki w Krajowym Funduszu Drogowym, limity przyznane zostały zredukowane w związku z kryzysem finansowym bardzo radykalnie. My zakładaliśmy pełną realizację wskaźników przy wysokim poziomie nadkontraktacji, tzn. podpisywalibyśmy umowy na kwoty wyższe niż alokacja, a potem na koniec dnia, jak to się mówi, i potem odpowiednio poziom dofinansowania na poszczególnych projektach byłby redukowany aneksem do umowy o dofinansowanie. To by było działanie czysto, że tak powiem, przepływowe, rachunkowe, że na początku byśmy zwiększyli ilości projektów, refundowali przy maksymalnych poziomach dofinansowania, a potem w momencie wyczerpania całości kwoty alokacji, aneksowali te umowy i resztę środków dopełniali środkami krajowymi. Natomiast w sytuacji, kiedy Rada Ministrów potwierdziła kwoty, jakie mamy na Krajowy Fundusz Drogowy, praktycznie nie ma mowy o nadkontraktacji, biorąc pod uwagę te limity, co z automatu oznacza, że wskaźniki muszą być zredukowane. 114

115 Trudności w osiągnięciu wskaźników z zakresu projektów drogowych są spowodowane również znacznym wzrostem kosztów związanych z budową dróg i autostrad w stosunku do okresu, w którym szacowano wartości docelowe, tj. lat [ ] W momencie, kiedy były ustalane te wskaźniki, one były robione pod listę projektów inwestycji, która była przygotowana, no powiedzmy to są lata Tam w jakiś sposób oszacowano koszty tych projektów. Okazuje się, że te koszty są znacznie wyższe [ ] W związku z tym liczba kilometrów do zrobienia dróg ekspresowych, na przykład, też się obniża, a dodatkowo komplikuje to sprawa związana z ograniczeniem środków. Potwierdzają to dane statystyczne, jednakże wzrost cen dotyczący budowy dróg ekspresowych i autostrad może odpowiadać jedynie za nieosiągnięcie 12% wartości wskaźnika. Szczegółowe wyliczenia tego szacunku przedstawia poniższy wykres: Wykres 49. Zmiana cen robót związanych z budową wybranych klas technicznych dróg w okresie listopad 2005-październik 2010 [październik 2005 = 100%]. opracowanie własne na podstawie raportów przygotowywanych przez Główny Urząd Statystyczny dotyczących badania ruchu cen w budownictwie: Ceny Robót Budowlano-Montażowych i Obiektów Budowlanych za okres styczeń 2006-październik Generalnie jednak poziom nieosiągnięcia wskaźników będzie znacznie większy. Poniżej przedstawiono analizę dla Priorytetu VI: Tabela 25. Obecny poziom osiągnięcia wskaźników według wniosków o płatność, poziomu zaawansowania finansowego projektów, planowanych wartości w umowach oraz symulacja poziomu osiągnięcia wartości docelowych dla Priorytetu VI. Lp. Wyszczególnienie Liczba projektów Pla n Wybudowan e autostrady w sieci TEN- T (km) Wybudowa ne drogi ekspresowe w sieci TEN-T (km) Drogi w sieci TEN-T przebudowa ne do nośności 115 kn/oś (km) Przebudowa ne lotniska w sieci TEN-T (szt.) Poziom ukończeni a TEN-T PP 25 (%) Wartość oszczędności czasu dla przewozu pasażerów i towarów uzyskanych dzięki budowie i modernizacji dróg (euro/rok) Zwiększenie przepustow ości portów lotniczych w sieci TEN-T (mln pasażerów) Przyrost liczby pasażerów obsługiwany ch na przebudowa nych lotniskach (mln pasażerów) Wartość docelowa wskaźnika w roku bazowym 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 115