Kultura i reformowanie sektora. publicznego

Transkrypt

1 Dr Przemysław Hensel Uniwersytet Warszawski Kultura i reformowanie sektora publicznego Abstrakt W tekście zastosowano koncepcję grid/group do analizy sposobów reformowania sektora publicznego. Punktem wyjścia jest przedstawienie czterech perspektyw kulturowych i właściwych dla nich przekonań o naturze rzeczywistości. Następnie przeanalizowano poszczególne sposoby reformowania sektora publicznego i przyporządkowano je do omówionych wcześniej perspektyw. W opracowaniu wskazano również przypadki, w których uparte i bezrefleksyjne stosowanie rozwiązań właściwych dla każdej z perspektyw kulturowych prowadziło do negatywnych konsekwencji. We wnioskach stwierdzono, że racjonalne reformowanie sektora publicznego często wymaga od reformatorów rezygnacji z forsowania ulubionych koncepcji na rzecz rozwiązań dostosowanych do sytuacji, nawet gdy pochodzą one z perspektywy kulturowej, z którą reformator się nie identyfikuje. Sposoby reformowania administracji publicznej są uwarunkowane nie tylko kondycją finansową państwa, dostępnymi wzorcami postępowania oraz wiedzą pracowników zatrudnionych w administracji, lecz również głęboko zakorzenionymi normami kulturowymi. Katalogowanie wszystkich możliwych kultur i właściwych dla nich sposobów reformowania administracji publicznej jest zadaniem niewykonalnym. Dla uproszczenia tego zadania warto posłużyć się koncepcją grid/group Mary Douglas (1978, 1999, 2004), która wyróżnia cztery możliwe perspektywy kulturowe (cultural bias). Christopher Hood (1998) pokazał, w jaki sposób te generyczne perspektywy indywidualistyczna, egalitarna, hierarchiczna i fatalistyczna przekładają się na zarządzanie w sektorze publicznym. W niniejszym tekście koncentruję się na sposobach reformowania sektora publicznego specyficznych dla każdej z nich. Przekonania aktorów sektora publicznego Perspektywy kulturowe to stosunkowo stałe zbiory przekonań na temat sposobu funkcjonowania rzeczywistości, które z jednej strony stają się podstawą ludzkich działań, a z drugiej działają jak filtr dopuszczający jedynie te informacje, które są zgodne z daną perspektywą. Koncepcja Mary Douglas, rozwinięta przez Thompsona, Ellisa i Wildavskiego (1990), sprowadza się do przyjęcia założenia, mówiącego, że przy pomocy dwóch kryteriów można wyróżnić cztery podstawowe perspektywy kulturowe. Pierwszą z nich jest stopień, w jakim działania człowieka są determinowane przez normy społeczne, drugim stopień, w jakim człowiek jest ograniczany w swoich działaniach poprzez przynależność do grupy. Jest to, oczywiście, pewne uproszczenie, ponieważ działania grupy również opierają się na normach, a 91

2 MBA 2/2009 często normy te pochodzą z otoczenia grupy. Chodzi jednak o to, czy mamy do czynienia z mechanizmem kontroli przez bezpośrednie relacje interpersonalne (przynależność do grupy), czy też z kontrolą przez przestrzeganie bezosobowych norm (normy społeczne). Gdy aktor jest w wysokim stopniu ograniczany przez oba te czynniki, mówimy, że funkcjonuje w perspektywie hierarchicznej. Niskie ograniczenia w obu wymienionych wymiarach równa się perspektywie indywidualistycznej. Przynależność do grupy przy jednoczesnej niewielkiej liczbie norm regulujących jej funkcjonowanie oznacza perspektywę egalitarną, podczas gdy jej przeciwieństwem jest perspektywa fatalistyczna. Wszystkie cztery perspektywy kulturowe występują w każdej zbiorowości ludzkiej, a między ich zwolennikami dochodzi do konfliktów chociażby dlatego, że to, co wydaje się oczywiste w ramach jednej z perspektyw, jest często sprzeczne z tym, co jest brane za oczywiste w innych perspektywach. Zwolennicy perspektywy cieszącej się najwyższym poparciem w danej wspólnocie muszą nieustannie odpierać ataki ze strony zwolenników pozostałych perspektyw (Douglas 1999). Jeśli zaaplikujemy tę teorię do reformowania sektora publicznego, to zauważymy, że działania podejmowane przez aktorów funkcjonujących w tym sektorze będą wynikać w dużej mierze z podzielanych przez nich perspektyw kulturowych, a ogólny kierunek reform będzie wyznaczany przez perspektywę dominującą. Dlatego warto przyjrzeć się przekonaniom właściwym dla aktorów podzielających poszczególne perspektywy. W dalszej części artykułu pokażę, jak z tych przekonań wynikają preferowane sposoby reformowania sektora publicznego. W perspektywie hierarchicznej podstawowym zadaniem aktora jest przestrzeganie ustalonych norm i procedur oraz jednoczesne pilnowanie tego, by inni aktorzy nie wykraczali poza swoje miejsce w hierarchii. Dla aktorów zajmujących wyższe pozycje w hierarchii zarezerwowane zostało prawo ustalania norm na użytek aktorów znajdujących się niżej. Normy są uważane za legitymizowane, jeśli są racjonalne, tj. odwołują się do zewnętrznych standardów racjonalności. Dlatego też, w biurokracji, decyzje podejmowane są na podstawie kryteriów merytorycznych przez osoby o najwyższych w danej organizacji kwalifikacjach, zaś demokratyczność procedur nie ma i nie może mieć większego znaczenia. Demokracja bowiem, z założenia, może prowadzić do rozstrzygnięć, które choć odpowiadają większości, to pozostają w sprzeczności z racjonalnością. Z tego powodu, wszelki konflikt w organizacji hierarchicznej musi być utajony, co nie oznacza, że nie odgrywa on istotnej roli w życiu organizacji oznacza tylko, że jest on tematem tabu, rzadko poruszanym w oficjalnym dyskursie. Przy okazji warto zauważyć, że konflikt między przywiązaniem do racjonalności a demokratycznością postępowania jest sporym wyzwaniem dla aktorów kierujących organizacją hierarchiczną. Dzieje się tak, ponieważ obywatele demokratycznych społeczeństw uważają za legitymizowane przede wszystkim te reguły, które powstały w sposób demokratyczny. Ten konflikt nabiera szczególnego znaczenia w kontekście administracji publicznej, gdzie kontrast między zasadami hierarchicznymi i demokratycznym otoczeniem jest szczególnie widoczny. Zrozumienie decyzji podejmowanych przez przedstawicieli każdej z perspektyw wymaga 92

3 omówienia ich sposobu postrzegania otoczenia. W ramach perspektywy hierarchicznej przyjmuje się, że środowisko, w którym funkcjonuje organizacja, jest w dużej mierze odporne na działania człowieka. W związku z tym można korzystać z jego zasobów bez obawy, że przyniesie to jakieś zdecydowanie negatywne konsekwencje. Nawet gdy środowisko naturalne zostanie w wyniku działań człowieka chwilowo wytrącone z równowagi, to prędzej czy później powróci ono do swego stanu pierwotnego. Oczywiście, po przekroczeniu pewnej granicy ingerencja człowieka może nieodwracalnie wpłynąć na środowisko naturalne, ale w opinii aktorów podzielających światopogląd hierarchiczny granica ta jest usytuowana stosunkowo daleko. Jednym z uzasadnień norm ograniczających funkcjonowanie aktorów podzielających tę perspektywę, jest właśnie konieczność dopilnowania, by ta granica nie została przekroczona. W tym celu potrzebni są eksperci, którzy ustalą, gdzie ona przebiega. Aktor podzielający perspektywę indywidualistyczną najlepiej czuje się w rzeczywistości rynkowej. Gdy znajdzie się w organizacji hierarchicznej, to w sposób naturalny będzie dążył do jej zmiany. Uważa on, że każdy człowiek powinien być sobie sterem, żeglarzem, okrętem, i w związku z tym, im mniej przepisów ograniczających ludzkie działania, tym lepiej. Człowiek nie powinien być również spętany przynależnością do grupy, która ogranicza możliwość wyboru, i, co gorsza, każe dzielić się posiadanymi dobrami. Dlatego też aktor indywidualistyczny funkcjonujący w administracji publicznej będzie z jednej strony starał się ograniczyć liczbę przepisów, z drugiej ograniczyć redystrybucję środków między poszczególnymi grupami społecznymi. W jego mniemaniu natura jest rogiem obfitości (cornucopia), z którego można czerpać bez ograniczeń, ponieważ zniesie ona ludzkie wybryki. Takie założenie jest konieczne, ponieważ w przeciwnym wypadku niezbędne byłoby narzucenie norm ograniczających działania człowieka. Konflikt w organizacji będzie postrzegany jako całkowicie naturalny, bo przecież preferencje jednostek są różne. Aktor podzielający tę perspektywę widzi społeczeństwo jak zatomizowany zbiór jednostek, którym konieczna do funkcjonowania jest jedynie stabilna infrastruktura instytucjonalna, umożliwiająca uczciwe przeprowadzanie transakcji. O ile światopogląd hierarchiczny jest ściśle powiązany z pracami Maxa Webera (1922/2002), o tyle światopogląd indywidualistyczny w sposób oczywisty wiąże się ze szkołą chicagowską i doktryną liberalną, a za jednego z jej najbardziej prominentnych przedstawicieli należy uznać Miltona Friedmana (por. Friedman i Friedman 2006; Friedman 2008). Aktor funkcjonujący w ramach perspektywy egalitarnej widzi świat całkowicie inaczej. Człowiek jest z natury dobry, lecz z biegiem lat jego natura zostaje zepsuta przez złe instytucje to przekonania całkowicie opozycyjne wobec opinii hierarchistów, którzy są przekonani, że człowiek jest z natury zły i trzeba sprawnych instytucji, by utrzymać go na drodze cnoty. Celem-marzeniem egalitarystów jest powrócenie do mitycznego stanu pierwotnego dzikusa, który nie był spętany przez nowoczesne instytucje (widać tu wyraźne nawiązanie do filozofii Rousseau). Jego działania były ograniczane jedynie przez kontrolę ze strony grupy. Zwolennik tego podejścia będzie 93

4 MBA 2/2009 przywiązywał szczególną wagę do ochrony środowiska naturalnego, ponieważ jest on przekonany, że stanowi ono wrażliwy system i nawet najlżejsza interwencja człowieka może spowodować katastrofę. W tej perspektywie najwyższą wartością jest przynależność do grupy i jej spójność. Dlatego też, między stanem posiadania poszczególnych uczestników grupy nie powinno być znaczących różnic, ponieważ mogłyby one prowadzić do konfliktów i rozpadu wspólnoty. Ponadto, ponieważ ilość środków, które można czerpać z otoczenia jest ograniczona ingerencja w środowisko naturalne grozi przecież katastrofą to jedynym sposobem na zbilansowanie potrzeb i środków jest ograniczenie tych pierwszych. Dlatego też egalitaryści będą chętnie narzucać normy grupowe, których celem będzie ograniczenie konsumpcji dóbr pewnego rodzaju. Z czasem, niektórzy egalitaryści dochodzą do wniosku, że wszelka konsumpcja przynosi szkodę środowisku i dlatego należy ją ograniczać, a najlepiej byłoby, gdyby wszyscy nabywali i konsumowali jedynie artykuły pierwszej potrzeby i to wyprodukowane w sposób ekologiczny. Najpoważniejszą sankcją, jaką dysponuje grupa, jest skazanie uczestnika na banicję. Aktor podzielający ostatnią z perspektyw fatalistyczną żyje w świecie, o którym wie niewiele. Spotykają go w życiu dobre i złe przypadki, jednakże nie ma nad tymi zdarzeniami żadnej kontroli i nie jest w stanie przewidzieć, co go czeka. Dla fatalisty życie jest loterią, a podejmowanie jakichkolwiek działań po to, żeby w niej wygrać, nie ma większego sensu. Ludzie otaczający zwolennika tego podejścia mogą być z natury dobrzy lub źli lecz nie ma on na to żadnego wpływu. Jego życie jest zdeterminowane przez wiele reguł i przepisów, ale w przeciwieństwie do uczestnika hierarchii nie należy on do grupy, która te reguły ustala i nie ma szans na znalezienie się w tym gronie w przyszłości. Brak przynależności do grupy powoduje, że fatalista jest w wyższym stopniu niż hierarchiści czy egalitaryści narażony na negatywne konsekwencje działań innych ludzi i zdarzeń losowych zachodzących w otoczeniu. Indywidualista również nie przynależy do grupy, ale w przeciwieństwie do fatalisty nie jest spętany narzuconymi normami, co umożliwia mu podejmowania działań zmierzających do poprawienia swojej sytuacji. Preferowane rozwiązania dla sektora publicznego Poniżej prezentuję rozwiązania organizacyjne, które będą preferować reprezentanci poszczególnych perspektyw, a następnie wskazuję na pewne podobieństwa i różnic między nimi. Aktor podzielający światopogląd hierarchiczny najchętniej będzie stosował rozwiązania ułatwiające kontrolowanie innych ludzi. Tworzenie nowych przepisów, powoływanie specjalnych komisji, ścisły nadzór wszędzie tam, gdzie jest to możliwe. U podłoża tych technik leży przekonanie, że człowiek jest z natury zły i tylko stosowanie odpowiednich rozwiązań instytucjonalnych może zagwarantować, że nie zejdzie on z dobrej drogi lub że na nią powróci. Pod tym względem idealną organizacją byłby benthamowski panopticon, który zapewnia totalny i nieprzerwany nadzór (por. Focault 1998, s ). Oczywiście nie oznacza to, że zwolennik perspektywy hierarchicznej chciałby zmienić każdą organizację w więzienie. To porównanie ma jedynie pokazać kierunek, w którym podążają wysiłki 94

5 zmierzające do naprawienia świata każdy ma robić to, co do niego należy i jednocześnie powinien być pilnowany, bo pozostawiony sam sobie będzie próbował oszukiwać. Celem rozwiązań administracyjnych promowanych w ramach tego podejścia jest spowodowanie, by środki publiczne były wydawane zgodnie z obowiązującymi procedurami, tak by uniknąć malwersacji. Sensowność, racjonalność rzeczowa podejmowanych działań ma mniejsze znaczenie. Aktor podzielający światopogląd indywidualistyczny zaordynuje w administracji publicznej recepty zdecydowanie różne od tych, które proponują hierarchiści. Przede wszystkim stwierdzi, że ludzie będą dobrze ze sobą współpracować tylko wtedy, gdy będzie im się to opłacało. Tak więc klucz do sprawnej administracji publicznej nie leży w opracowywaniu coraz bardziej precyzyjnych przepisów, które zmuszają ludzi do postępowania zgodnie z wolą przełożonego, lecz w skonstruowaniu takiej struktury zachęt ekonomicznych, która spowoduje, że postępowanie zgodnie z wolą przełożonego będzie dla aktora korzystne. Jednak nadrzędnym celem, jaki postawi sobie zwolennik tego podejścia, będzie ograniczenie roli rządu i liczby pracowników administracji publicznej. Jeśli bowiem najlepszego rozwiązania wszelkich problemów wyboru dostarcza rynek, to rząd jest tylko przeszkodą w jego sprawnym funkcjonowaniu. Tak więc należy sprywatyzować co tylko możliwe i realizować cele państwa, zawierając kontrakty z prywatnymi przedsiębiorcami. Ci ostatni wykonają powierzone im zadania taniej i lepiej, ponieważ kierują się własnym zyskiem i ryzykują własnymi zasobami. Mechanizm rynkowy powinien być wykorzystywany nie tylko w relacjach między administracją publiczną a prywatnymi przedsiębiorcami, lecz również w ramach sektora publicznego i jego jednostek organizacyjnych. Tak więc, to rodzice i uczniowie głosując nogami, powinni decydować o wysokości środków przeznaczanych dla danej szkoły, a nie urzędnicy tworzący budżety w ministerstwie. W ramach przedsiębiorstw i organizacji, które z różnych względów muszą pozostać w gestii Skarbu Państwa należy wprowadzić podział na centra zysków i centra kosztów, a następnie zlikwidować te centra, które nie potrafią na siebie zarobić (por. Ackoff 1999; Ackoff, Magidson i Addison 2007). Zwolennik tego podejścia będzie również wskazywał na konieczność deregulacji, tj. ograniczenia liczby przepisów krępujących zarówno urzędników, jak i przedsiębiorców. Tego rodzaju założenia legły u podstaw reform przeprowadzonych przez rząd Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii na początku lat 80. (Metcalfe i Richards 1990). Egalitaryści widzą rozwiązanie problemów sektora publicznego przede wszystkim w maksymalnej demokratyzacji procesów decyzyjnych. Tam, gdzie to jest możliwe, należy przeprowadzać jak najszersze konsultacje społeczne, a proces decyzyjny powinien być całkowicie jawny. Istotną rolę powinny odgrywać organizacje pozarządowe, które lepiej wiedzą, jak zrealizować pewne zadania, ponieważ znają ludzi, których obsługują. Zwolennicy podejścia egalitarnego znajdą się w całkowitej kontrze do indywidualistów jeśli chodzi o wynagrodzenia pracowników administracji publicznej. Ci ostatni uważają, że ludzie będą dobrze pracować tylko wtedy, gdy stworzy się im odpowiednią strukturę zachęt. Tak więc 95

6 MBA 2/2009 Tabela 1. Preferowane sposoby reformowania sektora publicznego w ramach poszczególnych perspektyw kulturowych Spętanie przez normy (grid) nie podważa to sensowności przygotowywania się na katastrofy o mniejszej skali. Przynależność do grupy (group) Tak Nie Niskie PERSPEKTYWA EGALITARNA Źródło: opracowanie własne. - transparentność, - równy podział zasobów, - konsultacje społeczne, - organizacje pozarządowe. PERSPEKTYWA INDYWIDUALISTYCZNA - wolny wybór, - urynkowienie, - deregulacja, - prywatyzacja. Wysokie zatrudnienie sprawnych, profesjonalnych menedżerów oznacza, że należy im wypłacać wysokie pensje. W oczach egalitarystów wysokie pensje będą świadectwem degeneracji administracji publicznej, której pracownicy powinni przecież działać, kierując się etosem i powołaniem. Fataliści jak zostało wcześniej zauważone nie są w stanie przewidzieć, co się stanie. W związku z tym, podejmowanie działań mających na celu ulepszanie administracji publicznej jest pozbawione sensu, ponieważ tak czy inaczej zmiana otoczenia spowoduje, że dotychczasowe dostosowania stracą sens. Jedyną receptą jest budowanie takich organizacji, które możliwie szybko odrodzą się po ewentualnej katastrofie (por. Weick i Sutcliffe 2007). Tak więc naczelną dyrektywą fatalistów jest budowanie elastycznych i odpornych organizacji nawet kosztem nieekonomicznego wykorzystania środków. Oczywiście, odporność struktur ma swoje granice naprawdę potężna katastrofa lub kryzys mogą zniszczyć nawet najbardziej odporne z nich. Jednak PERSPEKTYWA HIERARCHICZNA Oczywiście niektóre z rozwiązań proponowanych w ramach każdego z nurtów cechują się pewnym podobieństwem. Zarówno komisje (H), jak i konsultacje społeczne (E) odwołują się do grupy, jako do źródła rozstrzygnięcia, ale w przypadku perspektywy egalitarnej przyczyną jest przekonanie, że ludzie powinni decydować o tym, co ich dotyczy, podczas gdy w perspektywie hierarchicznej odwołanie do komisji ma inne przyczyny: po pierwsze, pozwala na zasięgnięcie opinii uzgodnionej między ekspertami, po drugie, umożliwia rozmycie odpowiedzialności. Za stosowaniem konsultacji społecznych stoi przekonanie, że wiedza jest rozłożona równomiernie i głos każdego człowieka jest równy głosowi eksperta. Jest w tym przekonaniu odrobina podobieństwa do podejścia indywidualistycznego, jednakże indywidualiści uważają, że konsultacje prowadzą do tworzenia kolejnych przepisów, podczas gdy lepiej byłoby zostawić te kwestie do rozstrzygnięcia rynkowi. Korzystanie z usług organizacji pozarządowych można by zakwalifikować jako rozwiązanie indywidualistyczne, gdyby nie to, że organizacje tego typu często są finansowane ze środków publicznych (dzieje się tak przynajmniej w Polsce), a to oznacza, że środki te muszą być wpierw zebrane w formie podatków indywidualista woli zostawić te środki w kieszeni podatników i pozwolić im decydować, czy chcą je przeznaczyć na realizację danego celu społecznego. - bardziej precyzyjne przepisy, - lepszy nadzór, - komisje i komitety. PERSPEKTYWA FATALISTYCZNA - odporne struktury, - szybki powrót do normalnego stanu. 96

7 Warto wskazać słabości każdego z proponowanych sposobów reformowania administracji publicznej i sektora publicznego. Recepty indywidualistyczne mogą dawać pozytywne rezultaty wtedy, gdy w danym kraju istnieje rozwinięta infrastruktura instytucjonalna. Czym innym jest bowiem przeprowadzanie procesów prywatyzacyjnych w Polsce, a czym innym na przykład w Wielkiej Brytanii. W drugim z tych krajów, każdy członek civil service zdaje sobie sprawę z tego, że jeśli padnie na niego cień podejrzenia o nieuczciwe działania podczas procesu prywatyzacyjnego, to nawet jeśli nie czekają go konsekwencje prawne, to spotka go ostracyzm społeczny, w wyniku którego nie znajdzie nigdy zatrudnienia ani w sektorze publicznym ani w liczącym się przedsiębiorstwie prywatnym. W Polsce, ludzie, którzy odegrali niejasną rolę w procesach prywatyzacyjnych na początku lat 90. z powodzeniem zostają parlamentarzystami i urzędnikami państwowymi wysokiego szczebla. Jedną z przyczyn jest brak zinstytucjonalizowanej profesji urzędnika państwowego i torpedowanie działań, które mogłyby doprowadzić do wypracowania kodu etycznego, za którego złamanie grozi sankcja społeczna. Zaś brak tej sankcji przekłada się na przebieg procesów prywatyzacyjnych (por. Tittenbrun 2007). Z kolei logika stojąca za stosowaniem rozwiązań hierarchicznych często prowadzi do wystąpienia błędnego koła biurokracji. Bardziej precyzyjne przepisy powodują efekt odwrotny od zamierzonego i jeszcze niższą sprawność funkcjonowania administracji publicznej. Nawet gdy deklarowanym celem jest usystematyzowanie i zmniejszenie liczby przepisów oraz ograniczenie biurokracji, to próbuje się ten cel osiągnąć, powołując komisje i wydając kolejne przepisy (March, Schulz i Zhou 2000, p ). Charakterystyczna dla perspektywy hierarchicznej skłonność do kontroli skutkuje powoływaniem instytucji nadzoru. Jednak po ustanowieniu każdej z nich, w głowie hierarchisty pojawia się pytanie, postawione już przez starożytnych: Kto będzie pilnował samych strażników?. To z kolei skłania go do powoływania kolejnych instytucji kontrolnych. Wspólną słabością wszystkich rozwiązań egalitarnych jest brak po stronie wyborców odpowiednich kompetencji potrzebnych do tego, by ocenić sensowność działań podejmowanych przez administrację publiczną. O ile rozwiązania prostych problemów lokalnych mogą być z pożytkiem konsultowane z mieszkańcami danego regionu, o tyle problemy ogólnokrajowe często wykraczają poza wiedzę, kompetencje i motywację poszczególnych obywateli. Po wtóre, konsultacje społeczne mogą wywołać problemy, które można by zgrupować pod wspólnym nagłówkiem NIMB (Not In My Backyard). Z punktu widzenia zarządzania państwem, jako całością, konieczne jest ulokowanie pewnych obiektów (np. elektrowni atomowych) w konkretnym miejscu, na co mogą się nie zgadzać mieszkańcy tej okolicy. Interes kraju wymaga, by ten brak zgody zignorować, ale powszechne konsultacje społeczne utrudniają podjęcie takiej decyzji. Innymi słowy, zdeterminowana mniejszość może przeszkodzić w realizacji celu korzystnego dla większości (por. Olson 1965). Co więcej, pełna równość w społeczeństwie nie jest możliwa, i w związku z tym każdy, kto chciałby ją wprowadzić, prędzej czy później, będzie musiał użyć środków przymusu, co z kolei doprowadzi do powstania nierówności między przymuszającym a przymuszanym (Scruton, 2007, p ). 97

8 MBA 2/2009 Rozwiązania fatalistyczne cechują się niską efektywnością wykorzystania zasobów. Skoro podstawowym celem jest stworzenie administracji publicznej odpornej na katastrofy, to siłą rzeczy administracja taka musi być przygotowana również na zdarzenia bardzo mało prawdopodobne. W ten sposób marnowane są zasoby, które można by z pożytkiem wykorzystać do realizacji pilniejszych i ważniejszych w danej chwili celów publicznych. Jednakże w administracji publicznej, zarządzanej zgodnie z nurtem fatalistycznym, wyższa efektywność wykorzystania zasobów będzie postrzegana jako wystawianie państwa na niepotrzebne ryzyko. W zakończeniu należy wskazać, że niezależnie od przyjętej perspektywy kulturowej reformatorzy często nie są w stanie wyjść poza perspektywę, do której są przywiązani, i dostrzec nieskuteczności swoich działań. W rezultacie wprowadzają kolejne reformy zgodnie z regułą więcej tego samego z pewnością pomoże. Zdaniem fatalisty, każda porażka jest dowodem na to, że niewystarczająco poważnie potraktowano konieczność przygotowania się na nadchodzący kryzys. Przedstawiciele tego światopoglądu mają niezaprzeczalną przewagę nad innymi gdy dojdzie do poważnej katastrofy, trudno jest podważyć ich twierdzenie, że można było lepiej się przygotować. Jest to zdanie prawdziwe, niezależnie od tego, jak dużo poczyniono, by być przygotowanym na katastrofę. Zwolennik perspektywy indywidualistycznej, skonfrontowany z kiepskimi efektami działań deregulacyjnych i prywatyzacyjnych, wskaże, że reforma nie zakończyła się sukcesem, ponieważ wprowadzone rozwiązania nie były w wystarczającym stopniu wolnorynkowe lub źle pomyślano procedurę wdrażania zmian. Dobrym przykładem będzie tutaj historia reformy rolnej w Kenii. Rząd tego państwa czterokrotnie sprzedał tę reformę Bankowi Światowemu, za każdym razem pobierając z tego tytułu środki pomocowe i za każdym razem wycofując się z reformy po ich otrzymaniu (Shirley 2008, p. 63). Bank Światowy, pomimo kolejnych niepowodzeń, uważał, że należy w dalszym ciągu sponsorować program zmian oparty na założeniach indywidualistycznych. Hierarchista, który znajdzie się w analogicznej sytuacji, będzie nalegał na jeszcze dalej idące doprecyzowanie przepisów i jeszcze dokładniejszą kontrolę nawet wtedy, gdy niska efektywności wynika właśnie z dużej liczby precyzyjnych przepisów. Dobrym przykładem stosowania tej logiki w działaniach administracji publicznej jest historia zmian w reglamentacji działalności gospodarczej w Polsce w latach W tym okresie, co prawda, ograniczono liczbę koncesji obowiązujących w naszym kraju (z 53 do 33), lecz jednocześnie liczba zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej wzrosła ze 116 do 222 (sic!), liczba licencji wzrosła z 20 do 38, a zamiast 93 tzw. dopuszczeń do wykonywania zawodu, które obowiązywały w roku 1989, pod koniec badanego okresu było ich już 131 (Paczocha 2004). Postawiony przed dowodami porażki swoich projektów egalitarysta wskaże, że gdyby przeprowadzono wszystkie proponowane konsultacje społeczne i odpowiednio zadbano o brak nierówności we wspólnocie, to z pew- 98

9 nością reforma zakończyłaby się powodzeniem. Ekstremalny przykład wprowadzania, wbrew zdrowemu rozsądkowi, reform mających na celu likwidację nierówności, można podać stosunkowo łatwo. Wystarczy przypomnieć chociażby Pol Pota, który w dążeniu do stworzenia bezklasowego społeczeństwa agrarnego nie wahał się przed przeprowadzeniem reform polegających na masowych przesiedleniach i wymordowaniu ok. ¼ ludności kraju, pomimo tego, że jego działania bardzo szybko zaowocowały klęską głodu. Trudniej wskazać sytuacje, w których przeprowadzane są dodatkowe konsultacji społeczne, pomimo tego, że wydłużają one proces decyzyjny i uniemożliwiają przeprowadzenie zmian. Można dostrzec ten mechanizm w perypetiach związanych z budową autostrad w naszym kraju, jednak trzeba pamiętać, że konsultacje społeczne nie są w tym przypadku ani najważniejszą, ani najczęściej występującą przyczyną miernych rezultatów osiąganych w tym zakresie. Warto też wspomnieć, że kolejna recepta egalitarystów, tj. angażowanie w reformy społeczności lokalnych, również nie daje oczekiwanych rezultatów (por. analizy Banku Światowego cytowane w: Shirley 2008, p. 75), a mimo to, jest w dalszym ciągu stosowana. Z powyższych przykładów wynikają dwa wnioski. Pierwszy z nich mówi, że aktor odpowiadający za wprowadzanie reform w administracji publicznej i sektorze publicznym powinien unikać fundamentalistycznego przywiązania do ulubionej koncepcji zmian i zarazem powinien być zawsze otwarty na informacje o przyczynach niepowodzeń podejmowanych działań. Drugi wniosek jest niestety pesymistyczny: istnieje spore prawdopodobieństwo, że powyższe zalecenie zostanie zignorowane i z uporem lepszej sprawy wprowadzane będą rozwiązania, które, co prawda, się nie sprawdziły, lecz są zgodne z podzielaną przez danego aktora perspektywą kulturową. Bibliografia Ackoff, R.L. (1999) Re-Creating the Corporation. A Design of Organizations for the 21st Century. New York, Oxford: Oxford University Press. Ackoff, R.L., J. Magidson, J., Addison, H.J. (2007) Projektowanie ideału. Kształtowanie przyszłości organizacji. Warszawa: WAiP. Douglas, M. (1978) Cultural Bias. London: Royal Anthropological Institute of Great Britain and Ireland. Douglas, M. (1999) Four Cultures: the Evolution of a Parsimonious Model. GeoJournal, 47, p Douglas, M. (2004) Traditional Culture - Let s Hear No More About It. In: Rao, V., Walton, M. (ed.), Culture and Public Action. Stanford: Stanford University Press. Focault, M. (1998) Nadzorować i karać. Narodziny więzienia. Warszawa: Fundacja Aletheia. Friedman, M. (2008) Kapitalizm i wolność. Gliwice: Helion. Friedman, M., Friedman, R. (2006) Wolny wybór. Sosnowiec: Wydawnictwo Aspekt. Hood, C. (1998) The Art of the State. Culture, Rhetoric, and Public Management. Oxford: Oxford University Press: Oxford. March, J.G., Schulz, M., Zhou, X. (2000) The Dynamics of Rules. Change in Written Organizational Codes. Stanford: Stanford University Press. Metcalfe, L., Richards, S. (1990) Improving Public Management, London, Newbury Park, New Delhi: Sage Publications, European Institute of Public Administration. Olson, M The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard: Harvard University Press. Paczocha, J. (2004) Reglamentacja gospodarki w latach Tekst zaprezentowany podczas seminarium Programu Przeciw Korupcji, Warszawa. Scruton, R. (2007) The Palgrave Macmillan Dictionary of Political Thought. Basingstoke, New York: Palgrave Macmillan. Shirley, M.M. (2008) Institutions and Development. Cheltenham, UK; Northampton, MA, USA: Edward Elgar. Thompson, M., Ellis, R., Wildavsky, A. (1990) Cultural Theory. Boulder, San Francisco, Oxford: Westview Press. Tittenbrun, J. (2007) Z deszczu pod rynnę. Meandry polskiej prywatyzacji. Poznań: Zyska i S-ka. Weber, M. (1922/2002) Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej. Warszawa: WN PWN. Weick, K., Sutcliffe, K.M., (2007) Managing the Unexpected. Resilient Performance in an Age of Uncertainty. San Francisco, CA: John Wiley & Sons. 99