Dostępdoinformacji. Programów Operacyjnych. w ramach16regionalnych. systemy wyboru projektów. orazsystemywyboruprojektów

Transkrypt

1 Dostępdoinformacji orazsystemywyboruprojektów systemy wyboru projektów w ramach16regionalnych w Programów Regionalnych Operacyjnych Programów Operacyjnych Pracazbiorowapodredakcją: MałgorzatyBrennek Marzec2009

2 Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 Regionalnych Programów Operacyjnych Praca zbiorowa pod redakcją: Małgorzaty Brennek Marzec 2009

3 Publikacja finansowana ze środków Unii Europejskiej Niniejsza publikacja stanowi raport z projektu: Przejrzyste Fundusze Strukturalne monitoring dystrybucji środków unijnych na poziomie regionów i promocja najlepszych praktyk i standardów. Projekt został zrealizowany przez Instytut Sobieskiego dzięki dotacji z Programu Środki Przejściowe 2005 Granty dla organizacji pozarządowych w celu intensyfikacji społecznych inicjatyw antykorupcyjnych, przyznanej na mocy umowy finansowej z Funduszem Współpracy Nr 10005/JFK/PPt-DG/2007-TF 2005/ /AK/25. Projekt był realizowany w okresie 1 luty 30 listopad 2008 Za treść i zawartość niniejszej publikacji odpowiedzialność ponosi Instytut Sobieskiego. Poglądy w niej wyrażone nie odzwierciedlają w żadnym razie oficjalnego stanowiska Komisji Europejskiej. Wszelkie prawa autorskie zastrzeżone. Żadna część publikacji nie może być zwielokrotniona jakąkolwiek techniką bez pisemnej zgody Instytutu Sobieskiego. W przypadku cytowania fragmentów należy umieścić przypis: Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 Regionalnych Programów Operacyjnych, Warszawa, marzec Autorzy: Małgorzata Brennek Ewa Kapilewicz Tomasz Kasprzak Anna Kierzkowska-Tokarska Janusz Kobeszko Przemysław Sadura Andrzej Szoszkiewicz Łamanie: Radon Radosław Kierełowicz-Kieryłowicz Projekt okładki: Inga Król Warszawa, 2009 ISBN Copyright by: Instytut Sobieskiego ul. Nowy Świat Warszawa tel./fax:

4 SPIS TREŚCI 1. Wprowadzenie... 9 (Małgorzata Brennek) 1.1. Zarys tematyki i przedmiot badań Metodologia Cel publikacji Struktura publikacji Regionalne Programy Operacyjne (Małgorzata Brennek, Przemysław Sadura) 2.1. Doświadczenia związane z wdrażaniem pomocy regionalnej w ramach ZPORR Ramy prawne RPO Rozporządzenia unijne i ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Strategiczne dokumenty krajowe Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego Zarządzanie i wdrażanie regionalnych programów operacyjnych Alokacja środków RPO Alokacja środków EFRR w ramach 16 RPO na poszczególne dziedziny wsparcia Systemy administrowania RPO Wprowadzenie Sposób organizacji administrowania RPO najważniejsze modele System skoncentrowany System rozproszony Modele w praktyce: mini studia przypadku Ogólne zjawiska i problemy Podsumowanie i rekomendacje Reguły i praktyka realizacji zasady partnerstwa przez KM RPO (Ewa Kapilewicz, Anna Kierzkowska-Tokarska) 3.1. Zadania KM RPO Podstawa prawna tworzenia komitetów monitorujących Proces formowania komitetów monitorujących Regulacje dotyczące składu Komitetu Monitorującego RPO Procedury powoływania członków KM Powoływanie członków KM w ocenie NIK Nabór do KM w opinii przedstawicieli partnerów społeczno-gospodarczych (PSG)... 40

5 Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 R PO Reguły wyboru Skład komitetów monitorujących w poszczególnych województwach Analiza składu KM RPO według kategorii przedstawicieli Przedstawiciele samorządowi Przedstawiciele rządowi Partnerzy społeczno-gospodarczy (PSG) Obserwatorzy Realizacja zasady równości kobiet i mężczyzn Dostępność informacji o składzie i pracach KM na stronach internetowych Przygotowanie i motywacja członków KM Strona samorządowa Strona społeczna Ocena obsługi administracyjnej KM Ocena prac merytorycznych Podsumowanie Skład KM RPO Ocena funkcjonowania KM: dostrzeżone wady systemu Dominacja strony samorządowej Zaniedbane funkcje kontrolne Ocena KM RPO na tle ZPORR Rekomendacje Rekrutacja Program szkoleń Zmiana trybu uczestnictwa w KM Polityka informacyjna w ramach RPO...67 (Małgorzata Brennek, Tomasz Kasprzak, Andrzej Szoszkiewicz) 4.1. Podstawy prawne Zasady realizacji polityki informacyjnej w ramach RPO Realizacja strategii informacji i promocji w ramach RPO Realizacja polityki informacyjnej w ramach RPO Działania informacyjne i promocyjne w opinii urzędników IZ RPO oraz przedstawicieli PSG w KM RPO Ciekawe rozwiązania i dobre praktyki w ramach polityki informacyjnej Analiza funkcjonowania Punktów Informacyjnych (PI) w ramach 16 RPO Analiza stron internetowych RPO Metodologia badań Wymiary podlegające ocenie Wyniki badania Podsumowanie i wnioski Rekomendacje...105

6 Spis treści 5. System naboru, oceny i wyboru projektów do dofinansowania (Małgorzata Brennek Ewa Kapilewicz, Anna Kierzkowska-Tokarska) 5.1. Cel i zasięg badania Regulacje odnoszące się do systemu naboru i oceny projektów Rola KM w procesie naboru, oceny i wyboru projektów do dofinansowania Podstawowe elementy systemu naboru i selekcji projektów w trybie konkursowym cechy wspólne i różnice Uczestnicy procesu naboru i selekcji Tryb konkursowy bez preselekcji etapy Etap I, czyli ogłoszenie konkursu i nabór wniosków Etap II, czyli ocena formalna Proces oceny formalnej Kryteria oceny formalnej Etap III, czyli ocena merytoryczna Proces oceny merytorycznej Kryteria oceny merytorycznej Ocena strategiczna Etap IV, czyli podjęcie decyzji o wyborze projektu do finansowania Ranking przejrzystości procedur w procesie selekcji Protesty i procedura odwoławcza Wnioski z kontroli NIK Ewaluacje dotyczące kryteriów oceny projektów Podsumownaie i wnioski Nabór wniosków Ocena formalna Ocena merytoryczna Wybór projektów do dofinasowania Rekomendacje Studia przypadku (Tomasz Kasprzak, Przemysław Sadura) 6.1. Województwo łódzkie Przebieg rekrutacji i funkcjonowanie w KM Zasady funkcjonowania KM oraz PPSG w ich ramach Problemy i nieprawidłowości Urząd Marszałkowski: ogólny opis zarządzania podziału kompetencji Opinie o polityce informacyjnej i systemie oceny projektów Punkty informacyjne Rozwój punktów informacyjnych w regionie Wnioski ogólne Województwo zachodniopomorskie Przebieg rekrutacji i funkcjonowanie w KM...175

7 6 Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 R PO Problemy i nieprawidłowości Urząd Marszałkowski: ogólny opis zarządzania RPO oraz ocena dywersyfikacji kompetencji w UM Opinie o polityce informacyjnej i systemie oceny projektów Opinie o procesie selekcji projektów Punkt informacyjny Województwo dolnośląskie Opinie o RPO Porównanie RPO i ZPORR Funkcjonowanie KM Funkcjonowanie PPSG w ramach KM Opinie o organizacji zarządzania RPO Opinie o systemie oceny projektów Opinie o polityce informacyjnej Punkty informacyjne Obszary problemowe Mocne strony/dobre rozwiązania Województwo śląskie Opinie o RPO Funkcjonowanie KM Organizacja zarządzania RPO Opinie o systemie oceny projektów Opinie o polityce informacyjnej Punkt informacyjny Problemy Wnioski / słabe i mocne strony System zwalczania nieprawidłowości finansowych na szkodę Rzeczpospolitej Polskiej i Unii Europejskiej (Janusz Kobeszko) 7.1. Opis systemu zwalczania nieprawidłowości, w tym rola Urzędów Kontroli Skarbowej i Policji Podstawowe regulacje prawne: Podstawy prawne oraz wytyczne dotyczące systemu kontroli i audytu funduszy strukturalnych, w tym programów regionalnych w latach Układ instytucjonalny Rodzaje nieprawidłowości i metody ich wykrywania Postępowania przygotowawcze związane z przestępstwami na szkodę interesów finansowych UE i RP prowadzone przez policję Ocena funkcjonowania systemu zwalczania nieprawidłowości...216

8 Spis treści 8. Podsumowanie. Podstawowe problemy i nieprawidłowości związane z dostępem do informacji i selekcją projektów w ramach 16 RPO oraz rekomendacje dotyczące usprawnień w tych obszarach (Małgorzata Brennek) 8.1. Problemy i zagrożenia dotyczące poszczególnych etapów selekcji projektów Rekomendacje Rekomendacje polityka informacyjna Rekomendacje Punkty Informacyjne Rekomendacje strony internetowe Rekomendacje nabór, ocena i wybór projektów Rekomendacje Komitety Monitorujące RPO Bibliografia Informacje o autorach Załacznik

9 Wykaz niektórych skrótów EFRR GIKS IA IC IK NSRO IK RPO IP IPOC IZ KE/Komisja KK NSRO KM MF MRR NSRO RPO UM UW Rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006 Rozporządzenie Komisji (WE) 1828/2006 Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej Instytucja Audytowa (Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej) Instytucja Certyfikująca (zadania tej Instytucji wykonuje komórka organizacyjna w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego) komórka organizacyjna w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego realizująca zadania Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie koordynacji NSRO komórka organizacyjna w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego realizująca zadania Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie koordynacji RPO Instytucja Pośrednicząca Instytucja (e) Pośrednicząca (e) w Certyfikacji (wojewoda) Instytucja (e) Zarządzająca (e) Regionalnym Programem Operacyjnym (zarząd województwa) Komisja Europejska Komitet Koordynujący NSRO Komitet (y) Monitorujący (e) Ministerstwo Finansów Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Regionalny (e) Program (y) Operacyjny (e) urząd marszałkowski/urzędy marszałkowskie urząd wojewódzki/urzędy wojewódzkie Rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie Rady Rozporządzenie (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

10 1. Wprowadzenie Małgorzata Brennek 1.1. Zarys tematyki i przedmiot badań Poniższa publikacja przedstawia rezultaty projektu Przejrzyste Fundusze Strukturalne monitoring dystrybucji środków unijnych na poziomie regionów i promocja najlepszych praktyk i standardów. Projekt dotyczył monitoringu dystrybucji funduszy strukturalnych Unii Europejskiej w ramach 16 regionalnych programów operacyjnych (RPO) w zakresie prowadzonej przez Instytucje Zarządzające (IZ) RPO polityki informacyjnej oraz przyjętych systemów wyboru projektów. Przejrzyste Fundusze Strukturalne były realizowane przez zespół ekspertów Instytutu Sobieskiego dzięki dotacji z Programu Środki Przejściowe 2005 Granty dla organizacji pozarządowych w celu intensyfikacji społecznych inicjatyw antykorupcyjnych, na mocy umowy finansowej z Funduszem Współpracy Nr 10005/JFK/PPt-DG/2007-TF 2005/ /AK/25. Projekt był realizowany w okresie 1 luty 30 listopad Jego podstawowym celem było przyczynienie się do lepszego wykorzystania funduszy strukturalnych w Polsce poprzez zwiększenie przejrzystości i ograniczenie nieprawidłowości przy rozdziale środków unijnych na poziomie regionów. Polska jest największym beneficjentem unijnej polityki spójności w okresie Na jej finansowanie Unia Europejska przeznaczyła 67,3 mld euro. Aż jedna czwarta tych olbrzymich środków, wynosząca 16,5 mld euro, została przeznaczona na realizację 16 Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO). To przeszło pięć razy więcej niż pomoc, jaką otrzymały regiony w ramach Zintegrowanego Program Rozwoju Regionalnego (ZPORR) w poprzedniej perspektywie finansowej (2,9 mld euro). Efektywne wykorzystanie niepowtarzalnej szansy rozwojowej, jaką niosą ze sobą tak duże fundusze pomocowe, będzie zależało od poziomu absorpcji tych środków oraz jakości projektów wybranych do dofinansowania. W tym kontekście kluczowe znaczenie ma polityka informacyjna w zakresie dostępności funduszy unijnych i wymogów konkursowych oraz przyjęte systemy naboru i wyboru wniosków projektowych. Jakość i przejrzystość informacji oraz konkretny kształt systemów selekcji i ich praktyczne funkcjonowanie decydują bowiem o efektywności procesu wdrażania oraz o rodzaju projektów wybranych do dofinansowania, co z kolei przekłada się na jakość i stopień realizacji strategicznych celów rozwojowych i tempo modernizacji. Projekt Przejrzyste Fundusze Strukturalne jest próbą odpowiedzi na pytanie, na ile konkretne rozwiązania przyjęte przez instytucje zarządzające RPO sprzyjają przejrzystości i efektywności wydatkowania środków unijnych.

11 10 Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 R PO Projekt ten stanowił pierwszy, szeroko zakrojony i zarazem niezależny, monitoring wdrażania funduszy strukturalnych w regionach w ramach nowej perspektywy finansowej Podobne badanie w odniesieniu do poprzedniego okresu programowania, m.in. w ramach ZPORR, przeprowadzone zostało przez zespół badawczy złożony z tych samych kluczowych ekspertów i pod kierunkiem tego samego koordynatora w ramach międzynarodowego projektu Przejrzystość Dzięki Wiedzy, zrealizowanego w okresie maj 2005 kwiecień Badanie to wykazało istnienie całego szeregu problemów i nieprawidłowości, które odbiły się negatywnie na efektywności wykorzystania środków unijnych. Najogólniej rzecz ujmując, poprzedni system wdrażania funduszy strukturalnych był mało przejrzysty oraz nadmiernie sztywny i przeregulowany na etapie aplikowania o wsparcie i rozliczania projektów i zarazem niedostatecznie uregulowany i niepoddany odpowiednim mechanizmom kontrolnym na etapie selekcji projektów. Przystępując do realizacji projektu Przejrzyste Fundusze Strukturalne, zespół Instytutu Sobieskiego chciał zbadać czy decentralizacja wdrażania funduszy unijnych w regionach oraz nowe przepisy i procedury regulujące selekcję projektów wpłynęły na ograniczenie powyższych problemów i nieprawidłowości. Badania wykazały, iż mimo dużych zmian o charakterze organizacyjnym i legislacyjnym w stosunku do poprzedniego okresu programowania potencjalni beneficjenci programów regionalnych nadal napotykają na niepotrzebne bariery biurokratyczne w ubieganiu się o pomoc unijną, a proces selekcji projektów nie jest dostatecznie zabezpieczony przed nieprawidłowościami i korupcją. Województwa nie wyciągnęły wniosków z doświadczeń płynących z wdrażania funduszy strukturalnych w ramach ZPORR, i projektując swoje systemy wyboru projektów, powieliły te same błędy, które wielokrotnie wytykano procesowi wdrażania środków unijnych w poprzednim okresie programowania. Dotyczy to wszystkich RPO, mimo iż wskutek braku narzuconych odgórnie standardów rozwiązania przyjęte przez poszczególne województwa różnią się znacząco miedzy sobą Metodologia Aby zrealizować cele projektu, przeprowadzone zostały dwa rodzaje badań: 1. badanie nt. działań informacyjnych prowadzonych przez IZ RPO w zakresie dostępności funduszy unijnych i wymagań konkursowych 2. Badanie to polegało na: 1 Projekt Przejrzystość Dzięki Wiedzy ( Transparency Through Awarness ) był realizowany w sześciu nowych krajach członkowskich Unii Europejskiej: Polsce, Czechach, Estonii, na Łotwie i Słowacji, pod kierunkiem centrali Transparency International w Belinie. Szczegóły patrz publikacja autorstwa Małgorzaty Brennek pt. Problemy i nieprawidłowości związane z wdrażaniem funduszy strukturalnych w Polsce, Transparency International Polska, marzec 2007). 2 Planowana była również analiza sposobu informowania o rezultatach procesu selekcji projektów, ale opóźnienia w ogłaszaniu konkursów uniemożliwiły zbadanie tego zagadnienia.

12 1. Wprowadzenie 11 a) analizie dokumentów i publikacji dotyczących założeń polityki informacyjnej i wytycznych związanych z udostępnianiem informacji publicznej związanych z wdrażaniem funduszy strukturalnych na poziomie regionów, b) analizie informacji zawartych na stronach internetowych IZ RPO oraz sposobu ich przekazywania (czy są umieszczane w sposób przystępny i łatwy do znalezienia), c) zrealizowaniu badania mystery client badacze wcielili się w rolę potencjalnych wnioskodawców poszukujących odpowiedzi na zestandaryzowane pytania w wybranych punktach informacyjnych utworzonych w ramach 16 RPO; 2. badanie nt. systemu wyboru projektów przyjętego w ramach każdego z 16 RPO. Na badanie to złożyła się: a) analiza dokumentów określających przepisy i procedury regulujące selekcję projektów w każdym z 16 regionów, b) pogłębione wywiady indywidualne (IDI) z wybranymi pracownikami IZ RPO oraz członkami komitetów monitorujących i obserwatorami z ramienia Komisji Europejskiej (78+2 z obserwatorami w sumie 80) Cel publikacji Celem niniejszej publikacji jest przedstawienie: szczegółowej diagnozy wdrażania funduszy strukturalnych w regionach pod kątem prowadzonej przez poszczególne IZ RPO polityki informacyjnej i przyjętych systemów selekcji projektów, rekomendacji odnośnie zwiększenia przejrzystości i usprawnienia rozdziału środków unijnych oraz poddania tego procesu większej kontroli ze strony partnerów społeczno-gospodarczych w celu wzrostu efektywności pomocy strukturalnej Struktura publikacji W rozdziale 2. prezentujemy podstawowe informacje na temat Regionalnych Programów Operacyjnych, w tym regulacje prawne i zasady organizacyjne, alokację środków na poszczególne RPO oraz podstawowe modele administrowania RPO. W rozdziale 3. zajmiemy się kwestią praktycznej realizacji zasady partnerstwa przez KM RPO. Przedstawione tu zostaną wyniki analizy składów KM oraz omówiona zostanie roli jaką pełnią partnerzy społeczno-gospodarczy w procesie ustalania kryteriów selekcji projektów. Tematem rozdziału 4. są zasady i sposób realizacji polityki informacyjnej w ramach RPO. Przedstawimy tu również wyniki badania stron internetowych RPO oraz badania dotyczącego punktów informacyjnych.

13 12 Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 R PO Rozdział 5. poświecony jest opisowi systemów naboru i selekcji projektów. Omówimy tutaj podstawowe regulacje wyznaczające kształt tych systemów oraz wspólne i odmienne cechy rozwiązań instytucjonalnych przyjętych w ramach poszczególnych województw. Zaprezentujemy również ranking IZ RPO pod względem przejrzystości procedur selekcji. W rozdziale 6. przedstawione zostaną 4 studia przypadków opisujące funkcjonowanie wybranych RPO pod kątem aspektów będących przedmiotem analizy w poprzednich rozdziałach. W rozdziale 7. omówimy podstawowe regulacje prawne oraz układ instytucjonalny składający się na System Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Unii Europejskiej i Polski. W rozdziale tym znajdą się również informacje nt. rodzaju nieprawidłowości i metod ich wykrywania. W ostatnim, 8. rozdziale, podsumujemy wnioski i rekomendacje odnoszące się do tematów poruszanych w niniejszym opracowaniu, koncentrując się na podstawowych problemach i nieprawidłowościach zwianych z dystrybucją funduszy strukturalnych w regionach.

14 13 2. Regionalne Programy Operacyjne 2.1. Doświadczenia związane z wdrażaniem pomocy regionalnej w ramach ZPORR Małgorzata Brennek W poprzednim okresie programowania dystrybucja funduszy strukturalnych w regionach odbywała się w ramach centralnie zarządzanego Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Nie zdecydowano się na decentralizację rozdziału środków unijnych z obawy, że województwa nie poradzą sobie z realizacją związanych z tym zadań, przede wszystkim z powodu braku odpowiednio przygotowanych kadr i dużego zagrożenia korupcją. Być może centralne sterowanie pomocą regionalną stanowiło niezbędną fazę przejściową, biorąc pod uwagę ówczesne uwarunkowania. Niemniej takie rozwiązanie instytucjonalne niosło ze sobą wiele negatywnych konsekwencji z punktu widzenia efektywności rozdziału środków unijnych. Najważniejsze z nich to skomplikowanie i wydłużenie procedur decyzyjnych oraz standaryzacja kierunków wsparcia nieuwzględniająca specyficznych potrzeb poszczególnych województw. Na problemy te zwracały uwagę m.in. NIK oraz Sejmowa Podkomisja ds. Funduszy Strukturalnych i Spójności. Obie instytucje wyrażały opinię, że decentralizacja przyczyniłaby się do bardziej efektywnego wykorzystania funduszy unijnych i rekomendowały wdrażanie 16 odrębnych programów rozwoju regionalnego na lata Kolejną wadą ZPORR był brak zabezpieczenia rozdziału środków przed korupcją. Choć narzucenie samorządom sztywnego gorsetu przepisów było uzasadniane potrzebą stworzenia takich zabezpieczeń, paradoksalnie nie zawierały one w praktyce żadnych mechanizmów służących do ograniczenia konfliktu interesów i uznaniowości leżących u źródeł korupcji. Problem ten wiązał się przede wszystkim z kwestią doboru ekspertów do oceny projektów. Zasady ich rekrutacji były nieprzejrzyste, a na poziomie regionów byli oni wybierani przez zarząd województwa i wojewodę, co skutkowało ich podatnością na naciski towarzysko-polityczne. Wymagania stawiane ekspertom były z reguły bardzo niskie, a ich kompetencje nie były weryfikowane w dostatecznym stop- 1 Patrz pismo wiceprezesa NIK Krzysztofa Szwedowskiego skierowane do Sejmowej Podkomisji ds. Funduszy Strukturalnych i Spójności z 10 czerwca 2005, Informacja o wynikach kontroli wykorzystania funduszy strukturalnych w ramach ZPORR, kwiecień 2006 oraz raport Sejmowej Podkomisji z prac prowadzonych w IV. sesji Sejmu, przyjęty w dniu r.

15 14 Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 R PO niu. Prowadziło to do sytuacji, kiedy wielu członków paneli nie posiadało specjalistycznej wiedzy wymaganej w celu właściwej oceny projektów z zakresu danego działania, a cześć nie spełniała nawet minimalnego wymogu wyższego wykształcenia. 2 Na sytuację tę nakładała się kolejna powszechna bolączka procesu selekcji, jaką był brak przejrzystych i precyzyjnych kryteriów wyboru projektów. Niedostateczna kompetencja oceniających oraz wbudowana w system selekcji projektów uznaniowość znajdowała m.in. wyraz w skrajnie odmiennej punktacji przyznawanej tym samym lub bardzo podobnym projektom przez różnych ekspertów. W efekcie, w ocenie beneficjentów pomocy unijnej, proces oceny wniosków przypominał loterię, do której trzeba było przygotować bardzo kosztowny los. Kolejną poważną bolączką procesu selekcji projektów był brak realnych zabezpieczeń przed sytuacją konfliktu interesów. Funkcji tej nie spełniła deklaracja bezstronności obligatoryjnie podpisywana przez ekspertów, nie zawierała ona bowiem żadnych zakazów czy informacji wskazujących na potencjalnie niepożądane powiązania i stąd z definicji była niemożliwa do zweryfikowania. Tak więc, choć kompetencje i bezstronność ekspertów oraz przejrzystość i jasność kryteriów oceny projektów mają kluczowy wpływ na jakość projektów wybranych do dofinansowania i tym samym na efektywność wydatkowania środków unijnych, przepisy regulujące te kwestie były nadzwyczaj mało restrykcyjne i pozostawały w dużym kontraście do pozostałych etapów wdrażania. Wyciągając wnioski z negatywnych konsekwencji centralizacji wdrażania pomocy regionalnej, podjęto decyzje o decentralizacji polityki regionalnej. W efekcie w okresie programowania realizowanych jest 16 Regionalnych Programów Operacyjnych, za których przygotowanie i zarządzanie odpowiedzialne są samorządy województw. Sytuacja taka sprzyja lepszej identyfikacji regionalnych potrzeb rozwojowych i wzmacnia zaangażowanie społeczności lokalnych w kształtowanie i realizację polityki regionalnej, przez co przyczynia się do większej efektywności dystrybucji środków unijnych. Powstaje pytanie, czy zasadnicza zmiana sposobu dystrybucji środków unijnych przeznaczonych dla regionów pociągnęła za sobą istotne zmiany z punktu widzenia przejrzystości i prawidłowości procesu selekcji projektów? Jak postaramy się pokazać w kolejnych rozdziałach tego opracowania, decentralizacja przyniosła pewien postęp w tym zakresie. Jest on jednak zdecydowanie za mały zarówno w odniesieniu do przepisów i procedur jak i praktyki rozdziału środków unijnych. Zanim jednak przejdziemy do omawiania tych zagadnień przedstawimy podstawowe informacje na temat ram prawnych i organizacyjnych RPO oraz nakładów finansowych na ich wdrażanie. 2 Patrz Problemy i Nieprawidłowości związane z wdrażaniem Funduszy Strukturalnych w Polsce, autor: Małgorzata Brennek, Transparency International Polska, marzec 2007

16 2. Regionalne Programy Operacyjne Ramy prawne RPO Rozporządzenia unijne i ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Podstawowe ramy prawne regulujące wdrażanie funduszy strukturalnych wyznacza Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Określa ono m.in.: cele do realizacji których mają przyczynić się fundusze strukturalne; dostępne zasoby finansowe i kryteria ich alokacji; szczegółowe zapisy dotyczące zasad rządzących polityka spójności, w tym zasady partnerstwa; wspólne rozwiązania dot. programowania, zarządzania finansowego, monitorowania i kontroli oraz ewaluacji wdrażanych programów. Zgodnie z art. 58. rozporządzenia ustanowione przez państwa członkowskie systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych powinny zapewniać: a) zgodność z zasadą rozdzielenia funkcji pomiędzy różnymi podmiotami systemu i w ich obrębie; b) procedury dla zapewnienia zasadności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego; c) wiarygodne, skomputeryzowane systemy rachunkowości i księgowości, monitorowania i sprawozdawczości finansowej; d) system sprawozdawczości i monitorowania w przypadku gdy podmiot odpowiedzialny powierza wykonanie zadań innemu podmiotowi; e) ustalenia dotyczące audytu funkcjonowania systemów; f) systemy i procedury w celu zapewnienia stosowania właściwej ścieżki audytu; g) procedury sprawozdawczości i monitorowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i kontrolę tych programów. Ich obowiązkiem jest zapewnienie, aby systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych były ustanowione zgodnie z zapisami rozporządzenia i aby funkcjonowały skutecznie. Rozporządzenia 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 w sprawie Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr. 1783/1999. Rozporządzenie to reguluje zasady wykorzystania EFRR. Precyzuje ono cele i zadania EFRR oraz określa zakres możliwego wsparcia i zasady dotyczące kwalifikowalności wy-

17 16 Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 R PO datków ze środków Funduszu. RPO są w całości współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawia szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 w zakresie: a) informacji i komunikacji; b) informacji w sprawie wykorzystania funduszy; c) systemów zarządzania i kontroli; d) nieprawidłowości; e) danych osobowych; f) korekt finansowych w przypadku nieprzestrzegania zasady dodatkowości; g) elektronicznej wymiany danych; h) instrumentów inżynierii finansowej; i) kwalifikowalności wydatków na mieszkalnictwo; j) kwalifikowalności programów operacyjnych dla celu Europejska Współpraca Terytorialna. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Aktem prawa krajowego regulującym zasady wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W świetle art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy instytucją zarządzającą regionalnym programem operacyjnym, która odpowiada za jego prawidłową realizację, jest zarząd województwa. Szczegółowe zadania instytucji zarządzającej wynikają z art. 26 ustawy. Instytucja zarządzająca, wykonując te zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zadania Ministra Rozwoju Regionalnego zostały określone w art. 35. ustawy. Minister ten odpowiada za koordynację w zakresie wykorzystania środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w tym z budżetu Unii Europejskiej, przeznaczonych na dofinansowanie programów operacyjnych. Wykonuje on, o ile ustawa nie stanowi inaczej, zadania państwa członkowskiego określone w przepisach Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (ust. 2. pkt 1.). Minister Rozwoju Regionalnego współpracuje również w zakresie przygotowywania regionalnych programów operacyjnych, monitoruje i kontroluje przebieg ich realizacji oraz zwraca się do zarządów województw z wnioskami dotyczącymi usprawnienia sposobu ich realizacji (ust. 5) oraz certyfikuje KE prawidłowość poniesienia wydatków w ramach programów operacyjnych (ust. 7.). Zgodnie z art. 35. ust. 3. ustawy Minister Rozwoju Regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Euro-

18 2. Regionalne Programy Operacyjne 17 pejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez KE, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych może wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych. W przypadku regionalnych programów operacyjnych wytyczne dotyczące ww. spraw minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przygotowuje po zasięgnięciu opinii właściwej instytucji zarządzającej. W myśl art. 36. ust. 1. ustawy realizacja programów operacyjnych podlega monitorowaniu przez KM. W przypadku regionalnych programów operacyjnych KM powołuje w drodze uchwały zarząd województwa (ust. 2.) Strategiczne dokumenty krajowe Strategia Rozwoju Kraju na lata Strategia Rozwoju Kraju, przyjęta przez Radę Ministrów 29 listopada 2006 r. stanowi podstawowy dokument strategiczny określający cele i priorytety polityki rozwoju w perspektywie najbliższych lat oraz warunki, które powinny ten rozwój zapewnić. Jako wieloletni plan rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, SRK jest dokumentem nadrzędnym i stanowi punkt odniesienia dla innych strategii i programów rządowych, w tym dla strategii rozwoju poszczególnych województw, opracowywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO) Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO) stanowią kluczowy dokument z punktu widzenia realizacji polityki spójności i wdrażania programów operacyjnych. NSRO są przygotowywane przez każdy kraj członkowski UE i określają krajowe priorytety, na które będą przeznaczone unijne fundusze w okresie programowania oraz ich relację z priorytetami wspólnotowymi oraz Strategią Rozwoju Kraju. Polskie NSRO zostały przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 29 listopada 2006 r. i zatwierdzone przez KE w dniu 7 maja 2007 r. 3.Celem strategicznym NSRO dla Polski jest tworzenie warunków dla wzrostu konkurencyjności gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Cel ten będzie osiągany poprzez realizację ustanowionych celów horyzontalnych. 4 W ramach NSRO w latach w Polsce realizowane 3 Przedmiot oraz tryb przygotowania NSRO określają przepisy art rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/ Cele te obejmują obszary: poprawy jakości i funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowę mechanizmów partnerskich; poprawy jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności społecznej; budowę i modernizację infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski; podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług;

19 18 Dostęp do informacji oraz systemy wyboru projektów w ramach 16 R PO są dwa cele polityki spójności Konwergencja 5 oraz Europejska współpraca terytorialna 6 Instrumentem realizacji celów NSRO są programy operacyjne. NSRO określa system ich realizacji oraz podział środków finansowych na poszczególne programy Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego Istotnym narzędziem budowy systemów zarządzania i kontroli są wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego, o których mowa w przepisie art. 35. ust. 3. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mają one na celu zapewnienie zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz wymogami określanymi przez KE. Proces opracowania wytycznych rozpoczął się w lutym 2007 i stopniowo obejmował kolejne obszary wdrażania. 7 Do końca marca 2008 r. wydano ich w sumie 19. Na przestrzeni luty 2007 maj 2008 część wytycznych została zmieniona lub uchylona. Wg analizy przeprowadzonej przez NIK 8, na dzień 31 maja 2008 r. dokonano zmian 5 wytycznych, do 2 wytycznych przygotowano sprostowania, 2 wytyczne zostały uchylone 9, zaś w przygotowaniu były 3 kolejne zmiany. wzrost konkurencyjności polskich regionów oraz przeciwdziałanie ich marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej; wyrównanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych w obszarach wiejskich. 5 Cel Konwergencja obejmuje państwa członkowskie i regiony opóźnione w rozwoju. Regionami, na których koncentruje się cel Konwergencja, są regiony, w których produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej wynosi nie mniej niż 75% średniej PKB na mieszkańca w Unii Europejskiej. Udzielanie tej pomocy ma zakończyć się w 2013 r. i nie może być przedłużane o kolejny okres przejściowy. Wg NRSO w Polsce wskaźnik ten waha się od 72,8% w województwie mazowieckim do poniżej 35% w województwach lubelskim i podkarpackim. 6 Cel Europejska Współpraca Terytorialna obejmuje regiony położone przy granicach lądowych lub morskich, obszary współpracy transnarodowej zdefiniowane w związku z działaniami popierającymi zintegrowany rozwój terytorialny i wspieranie współpracy międzyregionalnej oraz wymianę doświadczeń. 7 Pierwsze Wytyczne nr 1 dotyczące prowadzenia negocjacji programów operacyjnych w ramach NSRO na lata z Komisją Europejską zostały wydane przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 26 lutego 2007 r. W 2007 r. wydanych zostało 14 wytycznych, a w 2008 r. dalszych 5. Do dnia 6 czerwca 2008 r. przedmiotem konsultacji społecznych jest projekt Wytycznych w zakresie zasad dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w lokalnym transporcie zbiorowym. 8 Informacja o wynikach kontroli przestrzegania przepisów prawa wspólnotowego i krajowego w procesie wdrażania systemów zarzadzania i kontroli regionalnych programów operacyjnych dla okresu programowania , opublikowana w lipcu 2008 na stronie 9 W dniu 3 marca 2008 r. Minister Rozwoju Regionalnego ogłosił Komunikat w sprawie wytycznych MRR w zakresie wyboru projektów w trybie konkursowym (M.P. Nr 24, poz. 243), w którym określił, iż ww. wytyczne przestają obowiązywać od dnia ogłoszenia komunikatu. Komunikat został opublikowany w Monitorze Polskim dnia 25 marca 2008 r. Wydanie komunikatu było reakcją na liczne zarzuty strony samorządowej, zgłaszane m.in. na posiedzeniach Konwentu Marszałków Województw RP, o zbytnią ingerencję ww. wytycznych w swobodę działania instytucji zarządzających regionalnymi programami operacyjnymi w zakresie wyboru projektów. Wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, zostały uchylone z dniem 24 kwietnia 2008 r. w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez KE. W opinii KE istnieje zasadnicza niezgodność polskich przepisów prawnych z wymogami dyrekty-

20 2. Regionalne Programy Operacyjne 19 Zarządzanie i wdrażanie regionalnych programów operacyjnych System organizacyjny (tzw. system wdrażania) funduszy strukturalnych przyznanych Polsce na lata charakteryzuje się istnieniem trzech poziomów. Pierwszy z nich to poziom koordynacji. Koordynację w zakresie zarządzania NSRO i realizacji wszystkich programów polityki spójności sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Minister Rozwoju Regionalnego odpowiada za przygotowanie, organizację oraz nadzór nad prawidłowym funkcjonowaniem systemu realizacji NSRO oraz prowadzi nadzór nad realizacją programów operacyjnych, w tym w zakresie zarządzania, monitorowania, kontroli i audytu, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniach Rady Wspólnot Europejskich. W odniesieniu do RPO, rolę koordynującą pełni minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego odpowiedzialny za weryfikację projektów programów operacyjnych pod względem ich zgodności z NSRO, negocjowanie ich zapisów z KE we współpracy z instytucjami zarządzającymi RPO, kontrolę stosowania wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego oraz monitorowanie efektów wdrażania RPO w regionach. Koordynację pomiędzy celami strategii rozwoju danego województwa, celami i mechanizmami realizacji na poziomie regionalnym różnych programów operacyjnych, polityki spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej, sprawuje zarząd województwa, wykorzystując w tym celu KM RPO. Drugi poziom to zarządzanie. Instytucja Zarządzająca (IZ) jest odpowiedzialna za przygotowanie i realizację programów operacyjnych. Dla RPO zadania w tym zakresie powierzono zarządom poszczególnych województw. IZ wykonuje między innymi zadania w zakresie zapewnienia zgodności wyboru operacji do dofinansowania z kryteriami wyboru projektów dla programu, zapewnienia prowadzenia kontroli programu operacyjnego, przedstawiania deklaracji płatności i wniosków o płatność do certyfikacji, dokonywania oceny postępu programu na podstawie sprawozdania rocznego, przygotowywania raportów o nieprawidłowościach oraz ich przekazywania do odpowiedniej instytucji. IZ jest również odpowiedzialna za ewaluację RPO. Trzecim poziomem jest wdrażanie programu. We wdrażaniu RPO uczestniczą następujące podmioty: wy 85/337/EWG Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Po uzgodnieniu z KE, w dniu 3 czerwca 2008 r., Minister Rozwoju Regionalnego podpisał nowe Wytyczne w tej sprawie. Dokument zawiera wskazówki odnośnie postępowań administracyjnych w procesie inwestycyjnym, które pozwolą w okresie przejściowym (tj. do czasu wejścia w życie nowych przepisów zgodnych z prawodawstwem unijnym)(