S1. Streszczenie S1.1. Wprowadzenie Rozdział I: Rozdział II: Rozdział III: Rozdział IV: Rozdział V: Rozdział VI: Rozdział VII:

Transkrypt

1 S1. Streszczenie S1.1. Wprowadzenie Rozporządzenie w sprawie rozwoju obszarów wiejskich (RDR) scala wcześniejsze ustawodawstwo w spis działań wspierających rozwój obszarów wiejskich (RD) pogrupowanych w następujące rozdziały: Rozdział I: Inwestycje w gospodarstwa rolne Rozdział II: Młodzi rolnicy Rozdział III: Szkolenia Rozdział IV: Wcześniejsze emerytury Rozdział V: Obszary o mniej korzystnych warunkach gospodarowania Rozdział VI: Działania rolno-środowiskowe Rozdział VII: Inwestycje w przetwarzanie i wprowadzanie do obrotu Rozdział VIII: Leśnictwo Rozdział IX: Dostosowanie i rozwój obszarów wiejskich (art. 33) Sekcja Gwarancji EFOGR jest instrumentem finansowym w całej UE w odniesieniu do wcześniejszych emerytur, obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, działań rolno-środowiskowych i działań w zakresie rolnictwa oraz, poza regionami celu 1, dla pozostałych działań. Sekcja Orientacji EFOGR to mechanizm finansujący w ramach regionów celu 1, z wymienionymi powyżej wyjątkami. Aktualny okres programowania trwa od 2000 r. do 2006 r. a programy oceniono w połowie okresu w 2003 r. WE zwróciła się z prośbą o syntezę ocen śródokresowych (MTE) działań w ramach Sekcji Gwarancji EFOGR, tj. w całej UE w kwestii wcześniejszych emerytur, obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, działań rolno-środowiskowych i działań w zakresie leśnictwa oraz, poza regionami Celu 1, dla pozostałych działań. Ocena przeprowadzona przez Agra CEAS Consulting Ltd. obejmuje UE-15 w okresie od 2000 r. do 2003 r. S1.2. Metodologia i ograniczenia oceny Ocena objęła badania źródłowe i analizę oparte w głównej mierze na sprawozdaniach z oceny śródokresowej (MTE) dostarczonych WE dla każdego programu RD. Przeprowadzono rozmowy z organami wykonawczymi oraz kluczowymi zainteresowanymi stronami w każdym państwie członkowskim dla szeregu programów i działań uzgodnionych z zespołem kierującym. Spotkanie grupy oceniającej dokonało oceny ogólnych celów rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich. Ograniczenia metodologiczne omówiono w rozdziale 2, jednakże należy zauważyć, że sprawozdania z oceny śródokresowej często zawierały ograniczoną ilość informacji w wyniku krótkiego okresu wdrożenia na tym etapie. Odpowiedzi na pytania oceniające dotyczące konkretnego działania są elementem następującej struktury. Najpierw przedstawione są cele działań i logika interwencyjna ( w jaki sposób środek powinien działać ). Po tym następuje synteza dowodów ze sprawozdań z oceny śródokresowej i danych drugorzędnych ( w jaki sposób środki działały w praktyce ). Na tej podstawie wyciąga się wnioski ( dlaczego środki zadziałały lub nie ) i wydaje zalecenia.

2 S1.3. Podstawowe ustalenia na podstawie oceny S Kluczowe pytania dotyczące ogólnych celów rozwoju obszarów wiejskich W wyniku reformy Agendy 2000 nastąpiło scalenie dziewięciu tekstów legislacyjnych w sprawie rozwoju obszarów wiejskich w jedno rozporządzenie, a zatem nie mamy do dyspozycji nowego spisu działań. To nagromadzenie wcześniej dostępnych i osobno wprowadzonych działań może zmniejszyć ogólną skuteczność pod względem osiągnięcia wyników i realizacji celów na poziomie programu, zwłaszcza że istnieją przykłady, w których mógłby zaistnieć konflikt pomiędzy celami/skutkami działań. W rozporządzeniu na okres programowania zastosowano bardziej strategiczne podejście do rozwoju obszarów wiejskich. Przekształci ono politykę dotyczącą rozwoju obszarów wiejskich z polityki opartej na środkach w politykę opartą na celach, poprawiając tym samym skuteczność programu i wewnętrzną spójność. Zalecenie Organy wykonawcze powinny zagwarantować, by wybrane środki stanowiły spójny pakiet na poziomie programowania. Można oczekiwać, że kilka działań w ramach rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich może mieć pośredni wpływ wykraczający poza sektor rolniczy (np. na zatrudnienie) oprócz wsparcia ukierunkowanego wyraźnie na ludność obszarów wiejskich zgodnie z art. 33, którego wpływ prawdopodobnie zwiększy się w miarę upływu czasu, jako że w przypadku art. 33 często występowały problemy z opóźnieniami we wdrożeniu. Fundusze strukturalne zapewniają mechanizm mający na celu ogólne zwiększenie spójności w całej UE, natomiast art. 33 jest szczególnie ukierunkowany na obszary wiejskie i stanowi przydatny dodatek do ogólnych ram polityki. Duży stopień komplementarności między polityką dotyczącą rozwoju obszarów wiejskich a funduszami strukturalnymi pod względem ich wkładu w spójność UE prowadzi ogólnie do spójności na poziomie operacyjnym poprzez współpracę między właściwymi organami wykonawczymi. Niektóre z nich oraz WE zdają sobie sprawę z tego, iż należy nadal propagować synergię pomiędzy działaniami dotyczącymi rozwoju obszarów wiejskich a funduszami strukturalnymi, choć prawdopodobnie będzie to miało większe zastosowanie poza miejscami określonymi w ramach celu 1. Zatem ogólne podejście do wdrażania działań w ramach rozwoju obszarów wiejskich oraz funduszy strukturalnych uważa się obecnie za właściwe. S Poszczególne środki Poniżej przedstawiono wnioski końcowe i zalecenia dotyczące konkretnych działań. Rozdział I: Inwestycje w gospodarstwa rolne Celem tych działań jest zmniejszenie kosztów produkcji; poprawa i przebazowanie produkcji; poprawa jakości; zachowanie i poprawa środowiska naturalnego; warunków higienicznych oraz warunków utrzymania zwierząt; jak również wspieranie zróżnicowania działalności gospodarstw rolnych. Istnieją przekonujące dowody na to, iż wspierane inwestycje przyczyniają się do zmniejszenia kosztów produkcji poprzez bardziej wydajne wykorzystanie siły roboczej. Niewielki odsetek wspieranych inwestycji ma na celu szczególnie poprawę jakości, choć często jest to wpływ pośredni. Zmniejszenie kosztów produkcji i poprawa jakości mają pozytywny wpływ na dochód, realizując w ten sposób wspomniany cel pośredni.

3 Wspierane inwestycje ogólnie nie powodują żadnego poważnego odejścia od produkcji w sektorach, w których występują nadwyżki. W niektórych regionach wspierane inwestycje wykorzystano do zwiększenia produkcji w obszarach z nadwyżką, ale jako że definicja ta jest określona na poziomie wspólnotowym a ważność bezpośredniego wprowadzania do obrotu często wzrasta wśród beneficjentów, oczywistym jest, iż sektory te faktycznie nie wykazują nadwyżek na poziomie lokalnym. Wpływ wspieranych inwestycji na zatrudnienie jest pozytywny, pomimo bardziej skutecznego wykorzystywania siły roboczej i ogólnie wiąże się z zapewnieniem zatrudnienia. W niektórych państwach członkowskich (np. Danii, Austrii i Francji) działania ukierunkowano szczególnie na poprawę warunków pracy i ogólnie zmniejszono obowiązki oraz ilość ciężkiej pracy fizycznej. Zgodnie z przewidywaniami, w wielu państwach członkowskich poprawiono również warunki utrzymania zwierząt (np.: Austrii, Danii, Wielkiej Brytanii i Francji). Wspierane inwestycje w wielu gospodarstwach miały pozytywny wpływ na środowisko (np. we Włoszech, Szwecji oraz Wielkiej Brytanii), jednakże zakres ich wpływu jest nieznany. Wymóg spełnienia minimalnych norm środowiskowych zagwarantował, że inwestycje były przynajmniej neutralne dla środowiska. Sprawozdania z oceny śródokresowej nie odniosły się w wystarczającym stopniu do tzw. zjawiska deadweight, czyli zmian, które nie wynikają z wdrożenia programu, tzn. miałyby miejsce także bez interwencji. Prawdopodobnie było to związane z charakterem wielu podanych wskaźników. Ważne jest również, by mieć na uwadze, że wpływ wspieranych inwestycji może być niedoceniony w połowie okresu. Rozdział II: Młodzi rolnicy Ukrytym celem tego środka jest ułatwienie przekazywania gospodarstw rolnych, powodując tym samym obniżenie średniego wieku osób czynnych w sektorze. Zakres, w jakim wsparcie pokrywa koszty podjęcia działalności zależy w dużej mierze od warunków lokalnych i indywidualnych, a wsparcie w zróżnicowanym stopniu równoważy te koszty. W niektórych państwach członkowskich (np. Szwecji, Francji, Niemczech i Austrii) dowody świadczą o tym, że niektórzy młodzi rolnicy podjęliby działalność bez wsparcia. Bardziej ograniczone dowody z Włoch i od niektórych francuskich beneficjentów sugerują pewien wpływ pod względem wcześniejszego przekazania gospodarstw. Ogólnie rzecz biorąc, dowody są zbyt wieloznaczne, by umożliwić wyciągnięcie definitywnego wniosku w tej kwestii. Stopień wykorzystania tego działania w połączeniu z rozdziałem IV: Wcześniejsze emerytury stosuje się na niewielką skalę (tylko cztery państwa członkowskie wdrażają oba działania poza regionami celu 1) i istnieje mało dowodów na synergię tych dwóch działań. Liczba rolników uzyskujących wsparcie w ramach tego środka spadła z w 2001 r. do w 2003 r. i nie znamy liczby przejmujących gospodarstwa, którym udzielono pomocy a którzy podjęliby działalność bez wsparcia. Agra CEAS (2003a) nie doszukała się żadnego związku między wydatkami w ramach tego działania a liczbą rolników poniżej 45 roku życia w poprzednim okresie programowania. Program wyraźnie przyczynia się do utrzymania zatrudnienia, jednakże stopień, w jakim młodzi rolnicy podjęliby działalność przy braku programu jest nieznany, a zatem nie można znaleźć związku przyczynowego, choć prawdopodobnie jest to jeden z czynników wpływających na decyzję o rozpoczęciu działalności rolniczej.

4 Zalecenie Na poziomie UE należałoby przeprowadzić kompleksowy i spójny przegląd rolników, którym udzielono wsparcia, w celu dalszego zbadania wpływu wsparcia na decyzje w sprawie podjęcia działalności oraz stopnia, w jakim wsparcie pokrywa koszty podjęcia działalności. Rozdział III: Szkolenia Szkolenia stworzono szczególnie w celu ułatwienia dostępu do pozostałych dostępnych działań oraz w celu przyczynienia się do poprawy umiejętności zawodowych i kompetencji pracowników zatrudnionych w rolnictwie i leśnictwie. Dowody sugerują, iż istnieje dobre połączenie między potrzebami szkoleniowymi a oferowanymi kursami oraz że potrzeby szkoleniowe rozważono należycie w znacznej większości przypadków. Ponadto zgodnie z istniejącymi dowodami oferowane szkolenia wywierają pozytywny wpływ pod względem warunków zatrudnienia, zwykle poprzez wyższą płacę. Wydaje się również, że osoby biorące udział w szkoleniach, wykorzystują je do wprowadzenia ulepszeń w gospodarstwach. Rozdział IV: Wcześniejsze emerytury Celem tego działania jest zapewnienie dochodu osobom przekazującym gospodarstwo, zachęcanie do zastępowania takich osób rolnikami, którzy mogą poprawić rentowność oraz wydzielanie użytków rolnych dla produkcji nierolniczej, w przypadku gdy gospodarka rolna jest nierentowna. Charakter środka powoduje nieuchronne przekazanie gospodarstw młodym właścicielom, choć dowody na to, że przekazanie gospodarstwa mogłoby nastąpić wcześniej niż miałoby to miejsce w przypadku braku takiego środka są ograniczone (wątpliwości powstają we Francji, Niemczech i Hiszpanii). Środek ten jest dostępny i stosuje się go w połączeniu z rozdziałem II: Młodzi rolnicy w czterech państwach członkowskich, nie można zatem na podstawie dowodów stwierdzić w wystarczający sposób, czy wspólne stosowanie tych środków przyspiesza przekazywanie gospodarstw, czy też nie. Wielkość gospodarstwa zasadniczo rośnie w wyniku zastosowania tego środka, choć niekoniecznie świadczy to o poprawie rentowności. Istnieją sprzeczne dowody na to, w jakim stopniu oferowane wsparcie uważa się za odpowiednie. Rozdział V: Obszary o mniej korzystnych warunkach gospodarowania Celem tego działania jest zapewnienie korzystania z użytków rolnych i przyczynianie się do utrzymania aktywnych gmin wiejskich, terenów wiejskich i prowadzenia gospodarstw rolnych w sposób uwzględniający wymagania w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego. Odbywa się to faktycznie za pomocą wsparcia dochodów. Rekompensaty przyczyniają się do realizacji celu w postaci zrównoważenia gospodarczych implikacji naturalnych utrudnień w sposób zmienny, w zależności od regionu/państwa członkowskiego i rodzaju (dotkliwości) obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania. Choć zasadniczo na obszarach o mniej korzystnych warunkach gospodarowania kontynuuje się wykorzystywanie użytków rolnych, związek przyczynowoskutkowy z polityką dotyczącą obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania nie jest jasny, głównie ze względu na brak grup porównawczych pod względem położenia geograficznego/czasu. Jednakże czynnik ten prawdopodobnie odegra rolę, szczególnie na tych obszarach, na których wsparcie stanowi znaczną część dochodu. Na tyle na ile a) polityka dotycząca obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przyczyniła się do kontynuacji wykorzystywania użytków rolnych i b) sektor rolniczy odgrywa rolę

5 w utrzymaniu gmin wiejskich, wspiera ona również gminy wiejskie. Zakres tego wsparcia zależy od regionu. Wreszcie z logicznego punktu widzenia wystąpienie zarówno niedopłaty jak i nadpłaty wydaje się wielce prawdopodobne. Tak naprawdę istnieją dowody sugerujące niedostateczną kompensację na północy Szwecji oraz nadmierną kompensację w niektórych częściach Hiszpanii. Jednakże przyjmuje się, że istnieje kompromis pomiędzy zmniejszeniem liczby przypadków niedostatecznej lub nadmiernej kompensacji a zwiększeniem złożoności i kosztów administracyjnych. Jest zatem jasne, iż działanie to ma odegrać rolę w rekompensowaniu wpływów, jakie wywierają na gospodarkę naturalne przeszkody, a zatem przyczynia się ono do ciągłego wykorzystywania użytków rolnych oraz do utrzymania rentownych gmin wiejskich. Liczni autorzy przez wiele lat krytykowali politykę dotyczącą obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania (np. Agra CEAS, 2003a) i nadal mamy do czynienia z krytyką wyznaczania obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania zasadniczo bardziej na zasadzie politycznej niż na podstawie istniejących utrudnień (patrz Ahner, 2004). Zalecenie Ponowna klasyfikacja obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania mogłaby zapewnić lepsze dostosowanie płatności do przeszkód naturalnych i innych, ograniczając tym samym ryzyko ewentualnej nadmiernej lub niedostatecznej kompensacji. Rozdział VI: Działania rolno-środowiskowe Działania w ramach niniejszego rozdziału mają na celu promowanie ochrony i poprawy jakości środowiska, krajobrazu i jego elementów, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej; korzystną dla środowiska ekstensyfikację rolnictwa i zarządzanie systemami wypasania o niskiej intensywności; zachowanie zagrożonych środowisk rolnych o wysokiej wartości; utrzymanie krajobrazu i cech historycznych użytków rolnych; stosowanie planowania środowiskowego w praktyce rolniczej. Ochrona środowiska to kwestia długoterminowa, a zatem istnieje małe prawdopodobieństwo, by wpływ wiążący się ściśle z okresem 2000 do 2003 był widoczny na etapie śródokresowym. W przypadkach, w których erozję gleby uważa się za problem, na dużą skalę stosuje się środki do jej zwalczania (np. w Portugalii i we Włoszech). Dowody świadczące o stopniu, w jakim niektóre działania rolno-środowiskowe są odpowiednie do tego, by zająć się tą kwestią, są jednakże pomieszane z niektórymi analizami (patrz CRER, 2002), prowadząc do wniosku, że rolnictwo organiczne wywarło pewne negatywne skutki (zwiększone wykorzystanie technik mechanicznej uprawy ziemi). Przyjmuje się również na szeroką skalę środki mające na celu zmniejszenie zanieczyszczenia chemicznego gleby. Dowody z niektórych regionów/państw członkowskich sugerują, że działania służące zwalczaniu zanieczyszczenia wody ukierunkowuje się odpowiednio na te obszary, gdzie zapotrzebowanie jest najwyższe (np. Niemcy), choć w niektórych przypadkach ukierunkowanie jest słabe (np. Emilia Romagna we Włoszech). Istnieją jednakże obszerne dowody na to, że duże obszary objęte są umowami ograniczającymi stosowanie nakładów rolniczych. Bariery dla mechanizmów transportowych stosuje się w celu utrudnienia przepływu substancji zanieczyszczających do zasobów wodnych, choć nie ma możliwości oceny ich wpływu. Ponadto, dowody dostarczone przez niektóre państwa członkowskie sugerują, że wskaźnik stosowania spadł w wyniku przyjęcia tych środków i powinno to również ograniczyć zanieczyszczenie wody.

6 Umowa, mającą na celu ograniczenie stosowania nakładów rolniczych, dotyczy znacznej części gruntów, jednakże wpływ na różnorodność biologiczną w dużej mierze będzie zależał od innych czynników, takich jak zakres zmian wywołanych w systemie gospodarki rolnej. Stąd istnieje prawdopodobieństwo, iż pozytywny wpływ jest wynikiem odpowiedniego zaprojektowania środków. Istnieją dowody na to, że utrzymano lub wprowadzono korzystne rozmieszczenie upraw oraz że pozostałości roślinności/upraw utrzymano w krytycznych okresach. Wreszcie umową objęte są duże obszary gruntów o wysokiej wartości przyrodniczej. Niektóre państwa członkowskie przedstawiły dowody na to, iż zagrożone gatunki zwierząt są pod ochroną, zapewniając pozytywny skutek przynajmniej w perspektywie krótkoterminowej (np. Finlandia, gdzie wyhodowano zwierząt z gatunków pod ochroną). Dowody ochrony zagrożonych odmian roślin są zdecydowanie rzadsze. Trudno jest ocenić wpływ programów rolno-środowiskowych na krajobraz pod względem spójności, różnicowania i tożsamości kulturowej głównie ze względu na fakt, iż warunki te interpretuje się na różne sposoby. W niektórych sprawozdaniach z oceny śródokresowej uważa się, że wszystkie grunty objęte umową przyczyniają się do realizacji tych celów, natomiast w pozostałych bierze się pod uwagę tylko grunty objęte umową o celach bezpośrednio dotyczących krajobrazu. Stąd istnieją ogólne dowody na pozytywne skutki łącznie z przykładami z Niemiec w odniesieniu do spójności, Szkocji (Wielka Brytania) i Francji w odniesieniu do rozróżnienia oraz Finlandii i Walii (Wielka Brytania) w odniesieniu do tożsamości kulturowej. Zasady dotyczące kodeksów dobrej praktyki rolniczej uważa się zasadniczo za jasne (z pewnymi wyjątkami, np. Holandia, Portugalia i Hiszpania), przejrzyste i ogólnie zrozumiałe dla rolników. Dowody na to, czy programy rolno-środowiskowe jako działania dobrowolne mają przewagę nad kodeksami postępowania jako normami obowiązkowymi są niejednoznaczne; przy czym organy wykonawcze i niektórzy autorzy (np. IEEP, 2005 i Komisja Europejska, 2005) stwierdzają, że faktycznie wykazują one wartość dodaną w porównaniu z normami obowiązkowymi, natomiast inni (Arkleton Institute, 2004 i Shucksmithet i in., 2005) doszukują się problemów. Przy prawidłowym zaprojektowaniu i ukierunkowaniu, organy wykonawcze uważają za prawdopodobne, że programy takie będą miały wartość dodaną. Stosowanie środków rolno-środowiskowych obejmuje wymogi typowe dla miejsca na różnych poziomach zarówno w odniesieniu do regionów jak i państw członkowskich; ogólnie rzecz biorąc, środki wydają się być ukierunkowane. Priorytety środowiskowe zdefiniowano tylko w niektórych regionach/państwach członkowskich. Poziomy płatności są zasadniczo dobrze dopasowane do poniesionych kosztów i utraconych dochodów, ale uważa się je za niewystarczające na niektórych obszarach o szczególnie słabej jakości gleby w Austrii oraz nadmierne w niektórych górskich regionach Niemiec. Zalecenie Należy zainicjować monitoring naukowy i ocenę w dłuższej perspektywie, łącznie z ustanowieniem punktu odniesienia ex ante w celu zapewnienia właściwej oceny wyników na tym obszarze. Rozdział VII: Inwestycje w przetwarzanie i wprowadzanie do obrotu Inwestycje należy ukierunkować na realizację jednego z następujących celów: zorientowanie produkcji zgodnie z przewidywalnymi trendami rynkowymi lub promowanie rozwinięcia nowych rynków zbytu na produkty rolne; poprawa lub racjonalizacja kanałów wprowadzających do obrotu lub procedur przetwórczych; poprawa przedstawienia i przygotowania produktów albo zachęcanie do lepszego wykorzystania lub zlikwidowania produktów ubocznych lub odpadów;

7 zastosowanie nowych technologii; uprzywilejowanie innowacyjnych inwestycji; poprawa i monitorowanie jakości i warunków zdrowotnych; ochrona środowiska. Działania w ramach niniejszego rozdziału zwiększyły konkurencyjność poprzez ulepszenia i racjonalizację przetwarzania i wprowadzania do obrotu za wyjątkiem Francji (z uwagi na opóźnione wdrożenie) i Anglii (z uwagi na ograniczoną skalę). Choć wydaje się, że wspierane akcje doprowadziły do poprawy jakości, określone wskaźniki stosowane w sprawozdaniach z oceny śródokresowej nie pozwalają na ocenę wpływu. Wspierane inwestycje zwiększyły również zapotrzebowanie na podstawowe produkty rolnicze, choć wpływ na cenę był różny, przy czym w większości przypadków nie zanotowano wzrostu cen. Choć niektóre pozytywne skutki dla środowiska, zdrowia i dobrobytu wywodzą się z konkretnych celów inwestycyjnych, większość pozytywnych skutków występuje pośrednio. Wymóg spełnienia minimalnych norm środowiskowych zapewnia przynajmniej neutralność dla środowiska. Wreszcie istnieją dowody na to, iż wspierane akcje zwiększyły podaż surowców pochodzących z organicznych lub innych, korzystnych dla środowiska, systemów gospodarki rolnej. Sprawozdania z oceny śródokresowej nie odniosły się w wystarczającym stopniu do tzw. zjawiska deadweight, czyli zmian, które nie wynikają z wdrożenia programu, tzn. miałyby miejsce także bez interwencji. Prawdopodobnie było to związane z charakterem wielu podanych wskaźników. Niewielka ilość dowodów z dalszych badań sugeruje, że ten problem jest mniejszy w przypadku mniejszych przedsiębiorstw (np. Szwecja i Dania). I znów wpływy odnotowane na tym śródokresowym etapie mogą podważyć skutek w perspektywie długoterminowej. Zalecenie Powinno się dalej zachęcać do stosowania powiązań z innymi działaniami w ramach rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich, mianowicie tymi promującymi produkcję organiczną, w celu propagowania synergii wzdłuż łańcucha dostaw. Rozdział VIII: Leśnictwo Działania te mają na celu zapewnienie zrównoważonej gospodarki leśnej oraz rozwoju leśnictwa; utrzymanie i poprawę zasobów leśnych; powiększenie powierzchni obszarów leśnych. Dane z monitoringu w ramach CAP-IDIM, choć niekompletne, wyraźnie pokazują, że powierzchnia obszarów leśnych zwiększyła się w wyniku wspieranych akcji. Zakres zalesienia na etapie śródokresowym prawdopodobnie w sposób niewystarczający ocenia ostateczny skutek ze względu na odległość w czasie pomiędzy przyznaniem wsparcia a faktycznym zalesieniem. Zasadniczo wpływ na strukturę i jakość hodowli zwierząt wydaje się być pozytywny na szczeblu lokalnym. Oczywiście wpływ na magazynowanie dwutlenku węgla w okresie od 2000 do 2012 będzie pozytywny, jednakże zakres tego wpływu zależał będzie głównie od zakresu zalesienia w przyszłości. W przypadku gdy uzasadnienie inwestycji miało charakter ekonomiczny, koszty zasadniczo zmniejszono, a na etapie ex-post może wystąpić dalsze ograniczenie kosztów. Nawet jeśli działania wynikały z pobudek nieekonomicznych, istnieją pewne dowody na to, że i tak dochodzi do pozytywnych skutków gospodarczych (np. zatrudnienie w Danii). W wielu państwach członkowskich odnotowano poprawę atrakcyjności obszarów leśnych (np. w Szkocji (Wielka Brytania) i Austrii). Zanotowano również pozytywny wpływ w zakresie

8 różnorodności biologicznej, np. w niektórych niemieckich krajach związkowych. Jeśli zalesienie miało zapewnić funkcję ochronną, potwierdza się oczekiwanie ex ante, że taka funkcja stanie się oczywista (np. Wielka Brytania i Niemcy), jednakże nie da się jej określić ilościowo. Istnieją przekonujące dowody na to, że wspierane działania wywierają pozytywny wpływ na zatrudnienie w gospodarstwach rolnych (zasadniczo o charakterze krótkoterminowym i na niewielką skalę) oraz, w mniejszym stopniu, poza gospodarstwem rolnym), choć nie zbadano stopnia, w jakim pomoc jest jedynym czynnikiem sprawczym. Wpływ na dochód wydaje się być w większości regionów neutralny lub nieznacznie pozytywny. Zalecenia Należy ustanowić monitoring i ocenę w dłuższej perspektywie, niezależnie od okresów programowania finansowego, w celu zapewnienia właściwej oceny wyników na tym obszarze. Rozdział IX: Dostosowanie i rozwój obszarów wiejskich Działania w ramach niniejszego rozdziału są ukierunkowane zarówno na sektory rolnicze jak i pozarolnicze i mają na celu promowanie konkurencyjności w sektorze rolniczym, ochronę środowiska oraz dostosowanie i rozwój obszarów wiejskich. W wyniku znacznych opóźnień przy wdrażaniu środków jest zbyt wcześnie na to, by stwierdzić wpływ na dochody. Jednakże pewne wstępne dowody sugerują pozytywny wpływ pod względem warunków życia i dobrobytu ludności obszarów wiejskich. Utrzymano poziom zatrudnienia i utworzono nowe miejsca pracy w gospodarstwach rolnych, pomimo stosunkowo wczesnego etapu programu. Istnieje również (mniej pokaźny) materiał dowodowy sugerujący pozytywny wpływ na zatrudnienie w sektorze pozarolniczym (często o charakterze krótkoterminowym). Z wielu regionów/państw członkowskich pochodzą dowody na to, iż nastąpiła poprawa struktur produkcji rolniczej oraz że pozytywny wpływ pod względem dynamizmu obszarów wiejskich (mierzonego wsparciem m. in. lokalnych grup zadaniowych) powstanie głównie z projektów wyraźnie ukierunkowanych na szerszą społeczność wiejską. Zasadniczo uważa się, że jest zbyt wcześnie, aby odnotować wpływ na środowisko. S System dostaw Choć jasne jest, że niektóre środki w ramach rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich mają spójne i wzajemnie wspierające cele (np. rozdział V: Obszary o mniej korzystnych warunkach gospodarowania i rozdział VI: Agrośrodowisko, Rozdział II: Młodzi rolnicy i rozdział IV: Wcześniejsze emerytury), niekoniecznie powoduje to powstanie efektów synergii, choć taką sytuację stwierdzono w kilku przypadkach (np. Francja). Istnieją jednak również przykłady, w logice interwencyjnej, możliwości wystąpienia konfliktów pomiędzy środkami. Przyjęcie środków w ramach rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich jest znaczne, a ukierunkowanie zasadniczo uważa się za dobre. Działania organów wykonawczych zasadniczo uważa się za bardzo dobre. Mało informacji jest dostępnych na temat wskaźnika dźwigni finansowej, choć istniejące dowody sugerują, że różni się on znacznie w zależności od danego działania i od regionu/państwa członkowskiego.

9 Dowody, świadczące o wystąpieniu zjawiska deadweight, są niejednoznaczne a stopień, w jakim mierzy się poziom tego zjawiska wykazuje zmienność. W niektórych regionach/państwach członkowskich jest ono stosunkowo nieznaczne, natomiast pozostałe sprawozdania z oceny śródokresowej sugerują, że może być duże (choć w tych przypadkach zwykle niezmierzone). W niektórych przypadkach poczyniono pewne wysiłki na rzecz zredukowania tego fenomenu poprzez dostosowanie ukierunkowania działań. S System oceny Zasadniczo sprawozdania z oceny śródokresowej są zgodne z wytycznymi w sprawie oceny i odpowiadają na określone pytania do pewnego stopnia. Zasadnicza część ogólnych pytań oceniających (CEQ) w większości rozdziałów zwykle będzie miała zastosowanie, nawet gdy warunki kontekstowe są zróżnicowane, np. te odnoszące się do wpływu działań na dochód, zatrudnienie, itp., w przypadku gdy środki mają mieć taki wpływ. Pozostałe CEQ są w mniejszym stopniu istotne, ale uwzględnienie ich zwiększa spójność w całej UE. Według niektórych sprawozdań z oceny śródokresowej niektóre CEQ były niewiązane z celami działania (np. CEQ V.4.B dotyczące wpływu na środowisko działania związanego z obszarami o mniej korzystnych warunkach gospodarowania). W pozostałych przypadkach CEQ są mniej istotne na etapie śródokresowym (np. środki inwestycyjne oraz środki dotyczące agrośrodowiska i leśnictwa, w przypadku gdy skutków niekoniecznie oczekuje się w perspektywie krótkoterminowej). Ogólnie rzecz biorąc odczuwa się, iż CEQ są wystarczająco istotne do celów oceny. Stosowanie określonych wskaźników było mniej rozpowszechnione z uwagi na brak danych, a w niektórych przypadkach ich ograniczoną ważność w kontekście regionalnym/krajowym. Stąd alternatywne wskaźniki i dodatkowe pytania krajowe stosowano na niewielką skalę i w przypadku gdy proponowano wskaźniki złożone, oceniający zasadniczo stosowali te najprostsze. W tych regionach/państwach członkowskich, w których odczuwa się, że ocena dostarcza informacji zwrotnych w celu stworzenia lepszego projektu polityki, skuteczność i wydajność systemu oceny jest wyższa, a system monitoringu jest lepiej dostosowany do ułatwienia oceny. Ogólnie rzecz biorąc, systemy monitoringu z reguły bardziej koncentrują się na wdrażaniu programów, niż na ocenie, i ogranicza to ich stosowanie w kontekście oceny, gdzie często wymaga się bardziej wyników niż danych wyjściowych. Poprawy systemu oceny można dokonać poprzez uproszczenie struktury wskaźników, większą elastyczność do ukierunkowania ocen na kwestie na szczeblu lokalnym, większą harmonizację i centralne gromadzenie danych z zakresu monitoringu i lepsze wyznaczenie celów programu. Zalecenia Mniejszy zestaw podstawowych pytań dotyczących kwestii istotnych w większym stopniu zwiększyłby ogólną ważność systemu oceny. Powinno się dopuścić większą swobodę w celu odzwierciedlenia kontekstów regionalnych. Istnieje potrzeba zapewniania, by wskaźniki były w stanie dostarczyć odpowiedzi na pytania oceniające (np. w rozdziale VI: Agrośrodowisko, w którym wskaźniki odnoszą się konkretnie do wyników). Należy poczynić większe wysiłki w celu ustanowienia odpowiednich punktów odniesienia dla wielu wskaźników. Choć posiadanie ogólnych wytycznych w zakresie oceny uważa się za przydatne, powinno się dopuścić większy stopień elastyczności przy wyborze wskaźników. Również, biorąc pod uwagę, że niektóre wymogi dotyczące danych nakładają większy ciężar na beneficjentów oraz oznaczają większy koszt dla organów wykonawczych, w przypadku gdy ewentualne określone wskaźniki powinny być raczej proste niż skomplikowane.

10 Należy poczynić większe wysiłki celem promowania stosowania oceny do przyczyniania się do lepszego projektu polityki oraz do poprawy systemów monitoringu w tym zakresie. Wreszcie, jako że rozporządzenie w sprawie rozwoju obszarów wiejskich połączyło (w dużej mierze) istniejące wcześniej środki polityki, systemy monitorowania należy połączyć w taki sam sposób w celu ułatwienia oceny.