W stronę dialogu? Podsumowanie dwóch studiów przypadku dotyczących konsultacji publicznych na szczeblu centralnym. Warszawa, luty 2015 r.

Transkrypt

1 W stronę dialogu? Podsumowanie dwóch studiów przypadku dotyczących konsultacji publicznych na szczeblu centralnym. Warszawa, luty 2015 r.

2 Autorzy raportu: Maria Rogaczewska, Małgorzata Winkowska, Jarema Piekutowski Współpraca: Katarzyna Nowicka Wsparcie: Kuba Wygnański, Katarzyna Beszczyńska Raport jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa-na tych samych warunkach 3.0 Polska --- Raport powstał w ramach projektu Konsultacje z zasadami, realizowanego przez Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych i Pracownię Badań i Innowacji Społecznych Stocznia w ramach Programu Obywatele dla Demokracji, finansowanego z funduszy EOG. 2

3 Spis treści Słownik skrótów... 4 Wprowadzenie Przypadek I Ustawa o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych Podstawowe informacje o akcie prawnym, kwestiach poddawanych konsultacjom, układzie instytucjonalnym Przebieg procesu konsultacji krok po kroku - kalendarium Najważniejsze wnioski i ocena procesu konsultacji Przypadek II Ustawa o pomocy społecznej Podstawowe informacje o akcie prawnym, kwestiach poddawanych konsultacjom, układzie instytucjonalnym Przebieg procesu konsultacji krok po kroku - kalendarium Najważniejsze wnioski i ocena procesu konsultacji Wnioski Logika (nie)angażowania się w procesy konsultacyjne po każdej ze stron Korzyści z prowadzenia konsultacji Trudności związane z prowadzeniem konsultacji Konsultacje czy szerzej pojęty dialog? Refleksja końcowa Rekomendacje Podstawowe punkty dla idealnego modelu konsultacji O autorach

4 Słownik skrótów ACTA Umowa handlowa dotycząca zwalczania obrotu towarami podrabianymi (ang. Anti-Counterfeiting Trade Agreement) BIP Biuletyn Informacji Publicznej FD Forum Darczyńców GIODO Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych KPRM Kancelaria Prezesa Rady Ministrów MAC Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji MF Ministerstwo Finansów MPiPS - Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej MSWiA Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji NGO/NGOs organizacja/e pozarządowa/e (ang. non-governmental organization) PFZPSiPS - Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej RCL Rządowe Centrum Legislacji 4

5 Wprowadzenie 5

6 W 2011 r. połączony zespół badawczy 1 Pracowni Badań i Innowacji Społecznych Stocznia i firmy SMG/KRC (obecnie Millward Brown SMG/KRC) rozpoczął prace nad dużym raportem będącym podsumowaniem badań nad zmianami, jakie zaszły w ostatnich latach w zakresie relacji między polską administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi i obywatelami. Wnioski z badania przedstawiły sytuację daleką od ideału. Wskazywały jednak na wyraźny postęp w ostatnich latach organizacje pozarządowe zostały wzmocnione, od kilku lat funkcjonowała Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a przede wszystkim zgodnie z zapisaną w preambule do Konstytucji RP zasadą dialogu społecznego i z zapisami szeregu ustaw prowadzone były w kraju konsultacje społeczne. 2 Wydaje się jednak, że pojęcie konsultacji było wówczas wciąż swego rodzaju novum. Zarówno po stronie obywateli, jak i urzędników rozumienie samego pojęcia konsultacji i powiązanych z nimi procesów było nieprecyzyjne, a świat urzędników i obywateli zdawał się działać na odrębnych zasadach. Ci pierwsi konsultacje prowadzili przede wszystkim ze względu na ustawowe wymogi (które mimo wszystko nie zawsze były jasne i jednoznaczne). Można było w niektórych przypadkach spotkać się wręcz z niechęcią do konsultowania aktów prawnych i działań z mieszkańcami konsultacje często traktowane były jako przeszkoda w sprawnym procesie stanowienia prawa. Natomiast obywatele i organizacje często traktowali je przede wszystkim jako okazję do lobbingu, nie mówiąc już o tym, że ich zainteresowanie procesami konsultacyjnymi nie było wystarczające. W owym czasie zabrakło motywacji i wytrwałości po stronie administracji, by na poważnie zmierzyć się z rekomendacjami płynącymi z raportu i wprowadzić chociaż niektóre z nich. Jednak niemal wszystkie wymienione powyżej niedociągnięcia w sposobach prowadzenia konsultacji ujawniły się już wkrótce i to w całej swojej rozciągłości. Stało się to nagle i nieoczekiwanie przy okazji umowy ACTA (ang. Anti- Counterfeiting Trade Agreement). 1 Raport końcowy z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych. Pracownia Badań i Innowacji Społecznych Stocznia oraz SMG/KRC Millward Brown na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej 2 Użyte sformułowanie konsultacje społeczne odnosi się do porządku prawnego sprzed wprowadzenia nowego Regulaminu pracy Rady Ministrów (Uchwała Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r.), który poszerza rozumienie konsultacji, które od tej pory nazywane są publicznymi. 6

7 SPRAWA ACTA JAKO CZYNNIK WYZWALAJĄCY " W całym kraju odbyły się protesty przeciwko podpisaniu przez Polskę umowy ACTA, która ma zająć się walką z piractwem w internecie oraz handlem podróbkami. Pikieta w Kielcach zakończyła się blokadą skrzyżowania w centrum miasta i uszkodzeniem kilku samochodów. Jeden policjant trafił do szpitala. Zatrzymano 24 osoby. Protest zaplanowany w Warszawie przeniesiono na pojutrze... 3 Negocjacje umowy międzynarodowej ACTA, przede wszystkim skierowanej przeciwko naruszaniu własności intelektualnej, trwały od 2008 r. Już w 2009 r. sposób realizacji tych prac wzbudził niepokój u organizacji pozarządowych, które bezskutecznie występowały do rządu o udostępnienie informacji publicznej w tej sprawie. Krytykowana była zarówno treść dokumentów (zdaniem przeciwników podpisania godząca w wolność słowa i rozwój innowacji), jak i sposób prowadzenia negocjacji, który w dużym stopniu był utajniony. W styczniu 2012 r., po przyspieszeniu prac nad podpisaniem ACTA, dziewięć organizacji pozarządowych zwróciło się do premiera o zablokowanie prac i przystąpienie do negocjacji. Przedstawiciele rządu wszakże przekazali jedynie informację, że uchwała w sprawie podpisania ACTA została przyjęta bez żadnych konsultacji. Sprawę za pośrednictwem Piotra Waglowskiego nagłośniły ogólnopolskie media. Nic nie mogło już powstrzymać eskalacji konfliktu. Około 40 tysięcy Polaków przeszło na znak sprzeciwu ulicami miast, protesty dużej skali miały także miejsce w internecie 4. Wydarzenia z początku 2012 r. wskazały na zawodność dotychczasowego podejścia do kwestii konsultacji społecznych. Przede wszystkim potwierdziły się obawy z przywołanego już raportu Stoczni i SMG/KRC, iż konsultacje traktowane są często jako przeszkoda w procesie stanowienia prawa. Brakuje jednoznacznych regulacji na poziomie poszczególnych resortów, niejasne jest, które akty mają być konsultowane i w jaki sposób. Spór o ACTA okazał się jednak punktem wyjścia dla nowej refleksji na temat dialogu między władzami a mieszkańcami kraju. Był on bowiem spowodowany niedostatkami tego dialogu: konsultacje nie objęły wszystkich najważniejszych interesariuszy, rząd nie wyjaśniał swojego stanowiska, prace nad dokumentem były prowadzone w sposób mało przejrzysty i mało otwarty. W efekcie protestów, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji 3 Protesty przeciw ACTA. Tłumy na ulicach, poleciały kamienie - Onet.pl (NZ, RZ), Więcej informacji np. w raporcie: ACTA-Obywatele, 7

8 zaprosiło do współpracy grupę ekspertów rządowych, pozarządowych i akademickich, którzy opracowali dokument pt. Konsultacje społeczne jak sprawić, by były lepsze? Propozycja Kodeksu Konsultacji i ścieżka wdrożenia. Osią stworzonego Kodeksu jest tzw. 7 zasad konsultacji dobra wiara, powszechność, przejrzystość, responsywność, koordynacja, przewidywalność oraz poszanowanie interesu ogólnego. Czy jednak Kodeks faktycznie został wdrożony? Czy dziś, w lutym 2015 r., jesteśmy bliżej dialogu? KONSULTACJE Z ZASADAMI Od stworzenia Kodeksu (czyli od czerwca 2012 r.) minęły ponad dwa lata. Pracownia Badań i Innowacji Społecznych Stocznia, która wówczas była zaangażowana w jego tworzenie, kontynuuje i rozwija swoje działania związane ze wspieraniem partycypacji obywateli i organizacji pozarządowych w tworzeniu polityk publicznych. Jednym z takich działań jest projekt systemowy Konsultacje z zasadami, którego celem jest wzmocnienie w sposób trwały i systemowy pozycji organizacji pozarządowych w procesach konsultacji polityk publicznych na szczeblu lokalnym i centralnym poprzez praktyczne wsparcie administracji i organizacji w wypracowywaniu i wdrażaniu czytelnych reguł i standardów prowadzenia procesów konsultacyjnych. 5 Częścią tego przedsięwzięcia są działania badawcze i diagnostyczne 6. Działania te dzielą się na dwie grupy: efektem pierwszej grupy działań jest przegląd ok. 50 ustaw pod względem prowadzonych konsultacji, zaś druga grupa obejmuje dwa dokładniejsze badania w formie studiów przypadku dwóch wybranych procesów konsultacji, które przedstawia niniejszy raport oraz analiza kluczowych momentów w procesie stanowienia prawa znacząco wpływająca na jakość konsultacji, będąca przedmiotem osobnego opracowania. Efektem działań badawczych będzie swego rodzaju fotografia wszystkich 17 resortów pod kątem prowadzenia przez nich konsultacji publicznych, wdrożenia tzw. 7 zasad konsultacji, najważniejszych problemów i potrzeb rozwojowych. Jednym z ważnych założeń towarzyszących projektowi, a zwłaszcza jego części diagnostycznej jest to, że w przyszłości mechanizm tak rozumianego monitoringu mógłby być elementem wewnętrznych procedur zarządczych Rządowego Centrum Legislacji. Wyniki diagnostycznej fazy projektu będą służyć stworzeniu konkretnych narzędzi do wdrożenia tzw. 7 zasad i pomogą w upowszechnieniu standardów konsultacji publicznych. Rekomendacje posłużą jako wskazówki do konkretnej pracy z wybranymi ministerstwami i jako wkład do publikacji upowszechniających, promujących i pomagających wdrożyć proces konsultacji publicznych. 5 Więcej informacji o projekcie znajduje się na stronie 6 Raporty ze wszystkich części badania są dostępne na stronie w zakładce Materiały. 8

9 DWA PRZYPADKI Jak wskazano powyżej, w szczegółach zdecydowaliśmy przyjrzeć się dwóm procesom konsultacji, obejmującym konsultacje dokumentów znaczących dla środowiska organizacji pozarządowych. Pierwszym z tych procesów są konsultacje publiczne ustawy o zbiórkach publicznych, szczególnie ważnych dla organizacji charytatywnych. Jest to przypadek szczególny, w którym zmiana kierunku rozpoczęła się od wielkiego kryzysu i konfliktu ministerstwa z organizacjami pozarządowymi, a zakończyła się jego przezwyciężeniem i wspólnym wypracowaniem rozwiązań zadowalających dla obu stron. Pod wieloma względami można ten proces uznać za udany, choć nie można go jednak traktować jako przykładu modelowego, choćby ze względu na fakt, że jego kształt wynikał ze wspomnianego kryzysu, a więc konsultacje nie były w sposób właściwy prowadzone od początku do końca. Niektóre z przedstawionych rozwiązań można jednak traktować jako niezwykle inspirujące, a cały proces ukazuje pożytki z komunikacji i dialogu między urzędnikami a organizacjami. Drugim studium przypadku, opisywanym w ramach niniejszego raportu, jest proces konsultacji ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta jest zmieniana i nowelizowana regularnie od czasu powstania, czyli od 2004 r. w niniejszym raporcie analizie poddane zostały konsultacje założeń do zmiany, opracowanych w styczniu 2013 r. Głównym celem planowanych zmian była poprawa efektywności działań instytucji i podmiotów pomocy społecznej. Zmiany zostały objęte procesem konsultacyjnym, który jednak w tym przypadku pozostawiał bardzo wiele do życzenia i w wielu miejscach może stanowić kontrast względem konsultacji ustawy o zbiórkach publicznych. Oba podejścia do konsultacji radykalnie różnią się od siebie, zarówno jeśli chodzi o organizacyjne zaplecze procesów konsultacyjnych, jak i o rodzaje interesariuszy zapraszanych do konsultacji, zastosowane narzędzia oraz sposoby komunikacji z otoczeniem. Dlatego przyjrzenie się właśnie tym przypadkom może w jaskrawy sposób ukazać, jakie różnice istnieją między odmiennymi ujęciami tej formy dialogu między władzą a obywatelami. Każdy z procesów został przeanalizowany z czterech punktów widzenia: z punktu widzenia faktów, składających się na dany proces, z punktu widzenia organizatorów konsultacji, jak również z punktu widzenia organizacji pozarządowych zarówno tych, które aktywnie uczestniczyły w konsultacjach, jak i wielkich nieobecnych. Czwarty punkt widzenia to odniesienie w przypadku każdego z procesów do tzw. 7 zasad konsultacji poprzez próbę oceny, w jakim stopniu te procesy odpowiadają modelowi idealnemu, przez nie nakreślonemu. KONSULTACJE, DIALOG I CO DALEJ? Efektem analizy tych dwóch przypadków są zbiorcze wnioski i powiązane z nimi rekomendacje do dalszych działań z zakresu wspierania dialogu społecznego, które będą podejmowane zarówno w ramach projektu Konsultacje z zasadami, jak i w kolejnych przedsięwzięciach. Celowo użyte tu zostało słowo dialog, gdyż wyniki 9

10 przeprowadzonego badania wskazują niezbicie, że myśląc o roli organizacji pozarządowych w tworzeniu polityk publicznych nie możemy ograniczać się do procesu konsultacji i tego, co jest z nim związane. Proces ten bowiem trudno wyabstrahować z całości większego procesu stanowienia prawa i jeszcze bardziej ogólnie - komunikacji między instytucjami rządowymi i samorządowymi a obywatelami, organizacjami pozarządowymi i innymi interesariuszami. Być może Kodeks Konsultacji i tzw. 7 zasad konsultacji są więc jedynie wstępem do stworzenia kodeksu komunikacji i dialogu na bardziej ogólnym poziomie. Jest to jeden z ważniejszych metawniosków, które nasuwają się po dokonaniu analizy studiów przypadku. W celu zapoznania się z innymi wnioskami zapraszamy do lektury kolejnych rozdziałów. --- Kończąc wstęp do tego raportu należy podkreślić wyraźnie że respondenci oraz osoby odpowiedzialne za prowadzenie procesów konsultacyjnych w dwóch opisywanych przypadkach nie mieli możliwości odniesienia się do zebranego materiału badawczego, a zawarte w raporcie wnioski i rekomendacje stanowią opinie autorów. 10

11 1. Przypadek I Ustawa o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych 11

12 Zastosowane techniki badania W ramach tworzenia niniejszego studium przypadku prowadzono badania jakościowe i desk research w dniach r r. Do przeprowadzonych badań należały: analiza desk research i web research dokumentów związanych z konsultacjami, analiza medialna (artykuły prasowe, nagrania radiowe itp.), wywiady indywidualne przeprowadzono: o o o 5 wywiadów z organizacjami uczestniczącymi w konsultacjach, 2 wywiady z organizacjami nieuczestniczącymi w konsultacjach, 2 wywiady z przedstawicielem resortu, wywiad grupowy uczestniczyło w nim 5 organizacji, które brały udział w konsultacjach Podstawowe informacje o akcie prawnym, kwestiach poddawanych konsultacjom, układzie instytucjonalnym Dokumenty i ich kontekst prawny Przepisy dotyczące zbiórek publicznych w Polsce były przed 18 lipca 2014 r. przez ponad 80 lat regulowane Ustawą z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych 7. Podstawowym zapisem tej ustawy był art. 1, który głosi, że Wszelkie publiczne zbieranie ofiar w gotówce lub w naturze na pewien z góry określony cel wymaga uprzedniego pozwolenia władzy. Pozwoleń tych udzielali wójt, burmistrz/prezydent miasta, marszałek województwa lub minister właściwy do spraw wewnętrznych w zależności od obszaru, na którym miała być realizowana zbiórka, zaś po zakończeniu zbiórki organizacje lub obywatele muszą rozliczyć się ze zbiórki przed władzą i przedstawić stosowne sprawozdanie. W dniu 18 lipca 2014 r., po konsultacjach opisanych w dalszej części raportu, weszła w życie Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych, która w chwili obecnej reguluje kwestie związane ze zbiórkami publicznymi. 7 Dz.U. z 1933 r. Nr 22, poz. 162 z późn. zm. 12

13 Kwestie poddawane konsultacjom Kwestią poddawaną konsultacjom były zasady przeprowadzania zbiórek publicznych, a w szczególności konieczność wydawania zezwoleń przez władzę, rozliczania się i sprawozdawczości organizacji w tym zakresie. Konsultacjom sensu stricte poddany został projekt założeń projektu ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych z dnia r., natomiast jak to zostanie przedstawione w kolejnych rozdziałach dyskusja na ten temat toczyła się już dużo wcześniej. Celem ww. założeń była liberalizacja zasad przeprowadzania zbiórek publicznych i ułatwianie obywatelom ofiarności przez zmianę roli państwa w tym obszarze tak, by zamiast kontrolować, tworzyło ono ramy organizacyjne dla przejrzystego dla każdego przeprowadzania zbiórek publicznych 8. W tym miejscu należy zadać pytanie, czy w ogóle potrzebny jest jakikolwiek udział państwa w procesie realizacji zbiórek publicznych i nadzoru nad nimi, skoro proces ten jest dobrowolną wymianą dóbr między niezależnymi podmiotami. Jednak, na co wskazują także przytaczane dalej wyniki prowadzonych w tej sprawie rozmów, w opinii większości aktorów systemu konieczne jest zapewnienie do pewnego stopnia - ochrony obywateli przed nieuczciwymi organizatorami zbiórek, co z drugiej strony chronić będzie ich zaufanie wobec całego sektora pozarządowego. Ochrona ta jednak nie może oznaczać nadmiernych trudności w procesie realizacji zbiórek, dlatego też rola rządu powinna być mniejsza niż dotąd, a co za tym idzie procedury powinny zostać uproszczone. Aby dojść do takiej sytuacji, nie wystarczała zmiana Ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych konieczne okazało się stworzenie nowej Ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych. Do najważniejszych postulowanych zmian w przepisach należały: deregulacja tych form zbierania ofiar, w przypadku których pozostawiony jest ślad przepływów środków pieniężnych (przelewy na konta bankowe, wpłaty na konto on-line, przekazywania darów za pomocą wirtualnych platform handlowych, wpłaty za pomocą SMS-ów charytatywnych, deklaracje wpłat na wszystkich formularzach związanych z system bankowym, apele o przekazywanie wpłat na konto), likwidacja konieczności uzyskiwania pozwolenia na zbiórki publiczne, wprowadzenie zamiast pozwoleń obowiązku elektronicznego zgłoszenia zbiórki na ogólnopolskim portalu, uproszczenie sprawozdawczości zbiórek publicznych. 8 Projekt założeń projektu ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, r., za: dostęp: r. 13

14 Układ instytucjonalny Zgodnie z obowiązującą przed 18 lipca 2014 r. ustawą o zbiórkach publicznych, za kwestie związane ze zbiórkami odpowiada minister właściwy ds. wewnętrznych. Do dnia 20 listopada 2011 r. był to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Departament Zezwoleń i Koncesji). W dniu 21 listopada 2011 r. (z mocą od 18 listopada 2011 r.) zniesiono Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Funkcje związane ze zbiórkami publicznymi przejęło powstałe Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAC). Jednostką odpowiedzialną za konsultacje publiczne założeń do ustawy, a następnie samej ustawy, był Departament Analiz i Komunikacji Publicznej MAC. W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawą zbiórek publicznych zajmował się Departament Zezwoleń i Koncesji i ta część jego zadań została przekazana Departamentowi Analiz i Komunikacji Publicznej. Kluczowymi osobami odpowiedzialnymi za proces konsultacji były: dyrektor Departamentu i Minister Przebieg procesu konsultacji krok po kroku - kalendarium Dyskusje na temat przepisów dotyczących zbiórek publicznych toczone były przez wiele lat. Do najważniejszych problematycznych kwestii należały: skomplikowanie biurokratyczne procesu, nadmierna długość procesu, zwłaszcza w sytuacjach, w których zbiórkę trzeba zorganizować b. szybko (np. na rzecz ciężko chorej osoby, która potrzebuje szybkiej pomocy), niejasne interpretacje prawne (prawo interpretowane przez urzędników na wątpliwych zasadach - np. normy dotyczące wydatkowania środków ze zbiórek). Organizacje pozarządowe od dawna wskazywały na potrzebę deregulacji w tym zakresie. Już po zakończeniu konsultacji, podczas uroczystego podpisania ustawy (1 kwietnia 2014 r.) Ewa Kulik-Bielińska z Fundacji im. Stefana Batorego i Forum Darczyńców w Polsce powiedziała: 14

15 " Po sześciu latach starań o zmianę możemy powiedzieć, że się udało. 9 A zatem, by sięgnąć do początków dyskusji o obecnym rozwiązaniu, należy cofnąć się o co najmniej 6 lat. Proponujemy zatem rozpoczęcie kalendarium debaty na temat zbiórek publicznych od 2008 r. Maj maja Forum Darczyńców zorganizowało otwarte seminarium poświęcone przepisom o zbiórkach publicznych. W spotkaniu uczestniczyło 40 przedstawicieli organizacji pozarządowych. Podstawowym problemem, omawianym w jego trakcie, była niemająca umocowania w prawie urzędnicza wykładnia rozciągającą termin zbiórki publicznej na wszelkie formy pozyskiwania środków od osób prywatnych (m.in.: wpłaty darowizn na konto bankowe, darowizny przekazywane za pomocą sms, czy darowizny przekazywane za pośrednictwem wpłat w systemie on-line). Jak pisał portal ngo.pl: " 40 przedstawicieli organizacji uczestniczących w spotkaniu dzieliło się swoimi doświadczeniami z organizacji zbiórek, wskazując na nierealistyczne, a niekiedy wręcz absurdalne wymogi narzucane przez urzędników koncesjonujących - w sposób całkowicie uznaniowy i nieznajdujący oparcia w przepisach - pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej 10. Był to zatem istotny problem dla uczestników spotkania istniała wśród nich zgoda co do tego, że przepisy nt. zbiórek publicznych funkcjonują źle. Uczestnicy ustalili, że ich postulaty przekazane zostaną Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sejmowej Podkomisji ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi oraz Komisji Przyjazne Państwo. 9 Warto działać razem współautorzy ustawy o zbiórkach publicznych podsumowują prace nad nią w czasie uroczystości w Belwederze, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, r., 10 Pękacka M., Aby zbiórka publiczna była łatwiejsza, ngo.pl, r., 15

16 Można zatem stwierdzić, że debata będąca następnie tematem konsultacji była już wcześniej inicjowana przez organizacje pozarządowe. * Przełom 2008 i Dzięki seminarium zorganizowanemu przez Forum Darczyńców w grudniu 2008 r. powołana została Grupa Robocza ds. zbiórek publicznych złożona z przedstawicieli szeregu NGOs (m.in. Amnesty International, Polskiego Czerwonego Krzyża, Fundacji Polsat, UNICEF, Polskiej Akcji Humanitarnej, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka itp.). Była to inicjatywa samego Forum Darczyńców, gdyż w MSWiA panowało przekonanie, że przepisy o zbiórkach funkcjonują bardzo dobrze. Zaczęło się od listu do MSWiA, podpisanego przez całą grupę roboczą, w którym przedstawiono stanowisko organizacji i wypunktowano, co w wyżej wymienionych przepisach źle funkcjonuje. Początkowo działania nie przynosiły efektów, vide wypowiedź respondenta: " Początki były takie, że dostaliśmy odpowiedź: tak, dziękujemy, ale nam się wydaje, że to dobrze funkcjonuje. W związku z tym próbowaliśmy innymi drogami. Konieczne było więc inne podejście do tematu - przez Kancelarię Premiera, gdzie pracował zespół doradczy i poprzez parlamentarny zespół ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi (podkomisja pod przewodnictwem posła Tomaszewskiego). Pierwszym krokiem w dobrym kierunku było posiedzenie zwołane przez posła Tomaszewskiego, na które zostało zaproszone MSWiA. Po tym spotkaniu rozpoczął się wspólny proces prac nad nową ustawą. * Przez cały rok odbywały się spotkania grupy roboczej z MSWiA. Omawiano poszczególne fragmenty ustawy, a następnie grupa wspólnie ustalała stanowisko, które prezentowali na spotkaniu z ministerstwem. Stworzono wspólnie szereg ustaleń i rekomendacji mających na celu uproszczenie przepisów dotyczących zbiórek publicznych. * Rok rozpoczął się zaskakująco i niezwykle przykro dla organizacji pozarządowych okazało się, że upubliczniony w dniu r. przez MSWiA poprawiony projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych był sprzeczny ze wszystkimi wypracowanymi przez grupę roboczą kompromisami. W wyniku tego jej członkowie spisali protokół rozbieżności, wskazany w piśmie z dnia 28 stycznia 2011 r., gdzie czytamy m.in.: 16

17 "...zgłaszamy swoje głębokie rozczarowanie ww. projektem, który całkowicie ignoruje ustalenia i rekomendacje wypracowane wspólnie w toku ponad dwuletnich rozmów strony ministerialnej (Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA) ze stroną społeczną, naruszając zasady poprawnej legislacji Zdaniem organizacji pozarządowych, stworzony projekt prowadzić miał jedynie do biurokratyzacji i w konsekwencji zahamowania dobrowolnej ofiarności publicznej przede wszystkim ze względu na to, że legitymizował budzącą sprzeciw NGOs urzędniczą wykładnię, rozciągającą pojęcie zbiórki publicznej na wszystkie działania, w tym wpłaty na konta, zbiórki SMS-owe itp. W listopadzie 2011 r. zlikwidowano Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, a jego role przejęły Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Jednocześnie trwały prace nad nową ustawą o działach, która miała zdecydować, jakie zadania przejdą do którego z powyższych ministerstw. Fakt tychże zmian wymusił ponowny namysł nad sposobem organizacji prac nad ustawą i, jak pokażą dalsze losy dokumentu, być może miał kluczowe znaczenie dla szans całego procesu. Wypowiedzi respondentów wskazują na jakościowe zmiany w momencie przejścia działań z MSWiA do MAC, na większą otwartość i lepsze zorganizowanie procesu konsultacji. Trudno oprzeć się refleksji, że w niektórych przypadkach zmiany tego typu mogą mieć charakter kreatywnej destrukcji gdy dotychczasowe struktury okazują się niewystarczająco wydolne, by efektywnie przeprowadzić dane działanie. * Styczeń-maj Wspomniane na początku niniejszego raportu zamieszanie dotyczące ACTA zdopingowało urzędników do refleksji nad koniecznością rozszerzania obszarów wolności w zakresie zasobów cyfrowych. Co do zbiórek publicznych jak dotąd nie udało się jednak osiągnąć konsensusu. Stan prawny pozostał bez zmian a więc kwestia zbiórek niegotówkowych pozostawała nieuregulowana, co stanowiło podstawę dla dużej samowoli urzędniczej. Opinią publiczną wstrząsnęła sprawa portalu internetowego histmag.org, którego wydawca otrzymał wezwanie na komisariat policji (sic!) jako podejrzany o prowadzenie zbiórki publicznej bez zezwolenia (na stronie został umieszczony apel o wpłacanie środków za pośrednictwem usługi PayPal). Właściciele portalu uzyskali jednak korzystny wyrok, według którego samowola urzędników oskarżających Histmag o przekroczenie prawa była nieuprawniona. W tamtym momencie w MAC pojawił się pomysł nowoczesnego rozwiązania. Miało ono polegać na stworzeniu portalu internetowego, na którym obywatele zgłaszaliby pomysły na zbiórki online zamiast składania wniosków o pozwolenie. 17

18 * Czerwiec W miesiącu tym pojawił się pomysł, by w ustawie o działach rozwiązać problem zbiórek: wprowadzenie do ustawy o zbiórkach internetu dałoby podstawę do usunięcia rozporządzenia. Minister Boni zgłosił więc w trakcie prac w Sejmie poprawkę, wedle której słowa w gotówce miały być zamienione na słowa w środkach pieniężnych, a więc ustawą miałyby być wtedy objęte wszystkie zbiórki publiczne, także wpłaty na konto, zbiórki SMS-owe itp. Minister obiecywał, że jest to zabieg prawny, który ma jedynie ułatwić dalszą liberalizację zbiórek: " Minister zapowiedział, że gdy już kwestia zbiórek publicznych będzie w jego gestii, zmieni rozporządzenie, usuwając z paragrafu 1 sformułowanie o dokonywaniu wpłat na konto. - Do rozważenia jest też ustęp 4., czyli sprzedaż przedmiotów i usług drogą esemesową dodał Boni 11 W intencje ministra nie uwierzyli jednak przedstawiciele organizacji pozarządowych, gdyż według realnego stanu prawnego (pomijając obietnice dalszej liberalizacji) zmiana oznaczała zaostrzenie prawa i rozszerzenie pojęcia zbiórek publicznych (czyli wprowadzenie kuchennymi drzwiami rozwiązania zaproponowanego przez MSWiA w 2011 r.). W internecie pojawiły się m.in. artykuły takie jak Kaganiec na finansowanie społecznościowe Michała Świgonia 12 czy Boni zdecydował: crowdfunding nie dla Polaków Piotra Trudnowskiego 13. Poprawka wprowadzona bez konsultacji publicznych została uznana za skandal przez przedstawicieli NGOs. Min. Boni próbował wytłumaczyć swoje intencje w liście do autorów ww. artykułów: 11 Jak uwolnić zbiórki internetowe, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, ,

19 " W odpowiedzi na głosy krytykujące planowane zmiany w ustawie o działach i o zbiórkach publicznych, chciałbym poinformować, że nie są to docelowe zmiany regulujące zbiórki publiczne i crowdfunding, czyli finansowanie społecznościowe. W naszym projekcie nie ma żadnych złych intencji Należy zwrócić uwagę na fakt, że połowa roku 2012 to dla opinii publicznej także czas afery Amber Gold, która wskazała na istotne pytanie o stopień interwencji państwa w dobrowolne umowy zawierające zobowiązania finansowe. Mimo głosów wskazujących, że państwo powinno chronić obywatela przed skutkami jego niewłaściwych decyzji, nastąpiła jednak mobilizacja w środowisku NGOs i protest był coraz szerzej prezentowany w mediach. Została zorganizowana konferencja prasowa, na której zaprezentowano opinię grupy roboczej, a także kontekst poprawki ( zostaliśmy zlekceważeni i daliśmy wyraz naszemu niezadowoleniu ). Istotnym momentem była rozmowa radiowa min. Boniego z Ewą Kulik-Bielińską. Jak mówi jeden z respondentów: " Minister Boni publicznie przeprosił za ten krok, przyznał, że był on za szybki i zadeklarował otwarcie na rozmowę. Zaraz po tej radiowej rozmowie, która odbyła się w czerwcu 2012 roku, grupa robocza została zaproszona do MAiC, które wtedy jeszcze nie miało nawet siedziby, aby porozmawiać o ustawie 15. Ostatecznie minister Boni wycofał się z poprawki i rozpoczął się proces wspólnego tworzenia nowych rozwiązań prawnych. Od tego czasu praktycznie do końca prac nad ustawą media będą przypominały, że na początku Boni chciał decydować o zbiórkach w internecie, ale zmienił zdanie. Należy tu zwrócić uwagę także na działalność jeszcze jednego aktora. Dużą aktywność w zakresie wsparcia dla NGOs w problemie dotyczącym zbiórek wykazała Kancelaria Prezydenta. * Lipiec Mimo iż ustawa o działach jeszcze nie weszła w życie, MAC przygotowuje już wspólnie z organizacjami pozarządowymi założenia nowego prawa. Boni w lipcu Respondent z organizacji biorącej udział w konsultacjach. 19

20 spotkał się dwukrotnie (4 i 13 lipca 2012 r.) z przedstawicielami NGOs, przede wszystkim tych, które już wcześniej się spotykały. Podczas tych spotkań wypracowane zostały podstawowe wytyczne dla nowych założeń (m.in. konieczność stworzenia nowej ustawy, elektroniczne zgłoszenia, przejrzystość, likwidacja obowiązku ubiegania się o pozwolenie). Prace nad nową ustawą zaczął prowadzić Departament Analiz i Komunikacji Publicznej. Departament ten był zaangażowany w organizację spotkań i warsztatów po ACTA; dyrektor departamentu (lider konsultacji) i pracownicy uczestniczyli m.in. w przygotowywaniu Kodeksu Konsultacji i tzw. 7 zasad konsultacji. * Wrzesień W dniu 11 września 2012 r. na stronie internetowej a 12 września na stronie internetowej MAC, w Biuletynie Informacji Publicznej tegoż ministerstwa i na stronie RCL (legislacja.rcl.gov.pl) pojawił się projekt założeń projektu ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych i został poddany konsultacjom. Od 12 września rozpoczęła się także dyskusja na Facebooku (97 komentarzy na profilu MAC i 75 powtórnych udostępnień). Informacje były także publikowane na Twitterze. Należy tu zauważyć, że był to bodaj pierwszy przypadek przedstawienia przez jakikolwiek resort klarownej infografiki dotyczącej przedmiotu konsultacji społecznych i zamieszczenia jej na portalu społecznościowym. Dowodzi to rosnącej otwartości na nowe metody komunikowania się z obywatelami. Rysunek 1. Dyskusja na temat zbiórek na Facebooku (profil MAiC) Źródło: 20

21 Ponadto projekt został wysłany do wszystkich resortów, a do wybranych 23 organizacji pozarządowych (uczestniczących dotąd aktywnie w spotkaniach w MAC i w Kancelarii Prezydenta) skierowane zostało pismo z prośbą o opinie. Jednocześnie informacja ta była także dostępna w internecie dla wszystkich zainteresowanych. Konsultacje założeń trwały 21 dni, do 3 października 2013 r. Ich podsumowaniem jest tekst zamieszczony na stronie na którym pojawiły się 22 wypowiedzi. Podsumowanie nie odnosi się jednak do uwag zgłaszanych poza portalem. * Październik-grudzień Założenia stają na Komitecie Stałym RM. Zastrzeżenia złożył resort finansów, który w piśmie z dnia r. zgłosił uwagi idące w kierunku zaostrzenia przepisów (zaliczenie do zbiórek publicznych wszystkich form publicznego wspierania NGOs SMS, wpłaty na konto). W tym momencie jednak zaplecze społeczne projektu było już szerokie. Wystarczy spojrzeć na fakt, że Michał Świgoń z Histmagu, autor wzmiankowanego już wcześniej niezwykle krytycznego wobec MAC artykułu pt. Kaganiec na finansowanie społecznościowe, na portalu mamzdanie.org.pl wypowiada się następująco o założeniach: " Krok w dobrym kierunku, odpowiadający wyzwaniom naszych czasów. Następnie aktywiści społeczni ujawniają problem i piszą otwarty list do MF. Dochodzi do spotkania przedstawicieli resortów mających sprzeczne oglądy w sprawie (MAC i MF) i MF pod wpływem argumentów także przedstawicieli społecznych - zmienia zdanie. Jest to niezwykle ważny moment, o którym opowiada respondent z MAC: " Było wiele rozmów z urzędnikami z Ministerstwa Finansów. (...) Wydaje mi się, że konieczna była też presja organizacji pozarządowych, czy to że mogliśmy się powoływać na to, że taka presja ma miejsce. To udowadnia jak ważne jest właśnie zaangażowanie obywateli w proces stanowienia prawa. Bo nawet ministerstwom między sobą jest czasami trudno się dogadać, jeżeli chodzi o niektóre rzeczy. Bardzo ciężko było przekonać urzędników z MF, ale co innego, gdy możemy mieć taki argument w zanadrzu: Zobaczcie, tutaj są takie i takie organizacje, którym bardzo zależy i jeżeli tego nie zrobimy, to będzie być może jakaś awantura o to. Tak, że tutaj bardzo wartościowe się okazało właśnie zaangażowanie obywateli w ten proces. 21

22 Należy zwrócić uwagę, że argument dotyczący możliwego nacisku ze strony organizacji jest ryzykowny, gdyż może on zostać odczytany nie jako wpływ obywateli, lecz jako rodzaj szantażu konkretnej grupy interesu. Jednak konieczność jego zastosowania wskazuje na wyzwanie, jakim mogą być negocjacje ze stroną rządową * Styczeń-kwiecień 2013 r. Rada Ministrów przyjęło założenia w wersji MAC i jednocześnie zobowiązało się do sprawdzenia, czy nie należy przypadkiem całkowicie zrezygnować z regulacji w sprawie zbiórek. Następuje kolejny etap debaty: podjęta zostaje dyskusja o całkowitej liberalizacji. Dwa spotkania w MAC z partnerami społecznymi, w trakcie których Michał Boni zadaje pytanie, czy pracować nad ustawą, czy nad jej całkowitym zniesieniem. W lutym 2014 r. odbywają się dwa spotkania na ten temat. Przedstawiony zostaje projekt ustawy oparty na przyjętych założeniach. Zakłada on liberalizację ale nie całkowite zniesienie regulacji. W trakcie konsultacji dosyć wyraźnie prezentują się dwie skrajne opcje: po co w ogóle ustawa, moje pieniądze, moja sprawa a nie urzędasów oraz państwo ma psi obowiązek chronienia obywateli przed oszustami (w tle jest afera Amber Gold). Zażarte dyskusje prowadzone były na portalu ngo.pl. Co ciekawe, same NGOs upominały się o to, by zbiórki były jednak regulowane, choć minister Boni zaproponował deregulację (jaka obowiązuje w wielu innych krajach). Jak wskazywał portal ngo.pl: " Zdecydowana większość obecnych na spotkaniu przedstawicieli organizacji była przeciw zniesieniu ustawy. Podkreślano, że zniszczy to wizerunek organizacji, pozwoli na masowe oszustwa 16. Drugim argumentem przeciwko deregulacji był fakt, że prace nad zniesieniem ustawy byłyby bardzo długotrwałe (konieczność dostosowania innych ustaw). Zdania organizacji są podzielone. Jeden z uczestników dyskusji na Facebooku napisał: 16 Władyka M., Debata w Fundacji Batorego: organizacje boją się zbiórek publicznych bez kontroli, ngo.pl, , 22

23 " Zastanawia mnie tak duża liczba głosów mówiących: «pilnować, wymagać papierów, wszyscy to złodzieje». Zupełnie jakby urzędnicy byli nieskazitelni i gwarantowali, że każda inicjatywa przepuszczona przez machinę urzędniczą będzie uczciwa 17. Jednak ostatecznie wygrywa opcja popierająca częściowe regulacje. * Maj Prowadzone są na portalu mamzdanie.org.pl i na stronie internetowej, na BIP MAC oraz na stronie RCL konsultacje projektu ustawy. Trwają one 21 dni od 15 maja do 5 czerwca 2013 r. Podsumowanie jest dużo bardziej szczegółowe. Choć na portalu Mam Zdanie wypowiedziało się tym razem tylko 5 osób/organizacji, to poza podsumowaniem na samej stronie internetowej zamieszczona została w formacie.doc tabela ze wszystkimi zgłoszonymi uwagami. Brakuje jedynie odpowiedzi na pytania zadane na portalu Mam Zdanie przez p. Karola Króla. Ostatecznie rząd przyjmuje projekt. Od tego momentu w komunikacji o zmianie ustawy o zbiórkach MAC przypomina, że dzięki przejrzystości prac i konsultacjom projekt ma szerokie poparcie tych, którzy zajmują się zbiórkami. * Wrzesień 2013 marzec Prace w parlamencie. Opozycja jest podzielona największa partia opozycyjna jest przeciw. Uważa, że centralizacja zbiórek da władzy narzędzie do kontrolowania lokalnych akcji dobroczynnych. Jednak nie jest to dominujący ton. Twój Ruch twierdzi, że rząd przejął jego pomysł, a wielu posłów domaga się zmian szczegółów. Rząd powtarza argument o tym, że projekt ma poparcie. Zaczynają się prace nad portalem zbiórek. W naszej praktyce prawnej długie vacatio legis jest trudne do wyobrażenia na szczęście projekt nie jest w sposób istotny zmieniany w czasie prac w parlamencie. * 1 kwietnia 2014 ustawa zostaje podpisana przez prezydenta na uroczystości w Belwederze obecni są przedstawiciele tych, którzy ewidentnie cieszą się z efektu. Raz jeszcze Ewa Kulik-Bielińska: 17 Za: profil MAC, r. 23

24 " Mamy ustawę niezwykłą pod dwoma względami. Po pierwsze realizuje główny postulat organizacji pozarządowych (...)Po drugie ustawa jest niezwykła z powodu sposobu, w jaki powstała. Organizacje pozarządowe zidentyfikowały problem, którym było licencjonowane aktywności społecznej poprzez pozwolenia na zbiórki publiczne. Prowadziliśmy rozmowy z MSWiA. W końcu znaleźliśmy sojusznika w postaci Ministra Administracji i Cyfryzacji, który zrozumiał, że nasze postulaty mają sens i zaprosił nas do rozmowy. Wspólnie pracowaliśmy nad rozwiązaniem 18. * 18 lipca 2014 r. ustawa weszła w życie i uruchomiono Portal Zbiórek Publicznych ( Najważniejsze wnioski i ocena procesu konsultacji Organizacja procesu Organizacją procesu konsultacji ustawy o zbiórkach publicznych zajmował się zespół w Departamencie Analiz i Komunikacji Publicznej MAC. Według wypowiedzi wielu respondentów, liderka tego zespołu dyrektor departamentu była faktycznym liderem procesu konsultacji, a jej silne zaangażowanie w proces, umiejętności zarządcze, koordynacyjne i związane z rozwiązywaniem problemów powstałych między wieloma interesariuszami odpowiadają za to, że proces był udany. Jak już wspomnieliśmy, uczestniczyła ona we współtworzeniu Kodeksu Konsultacji i tzw. 7 zasad konsultacji oraz doprowadziła do podpisania przez Ministra w dniu 12 lutego 2013 r. zarządzenia w sprawie zasad prowadzenia konsultacji dokumentów opracowywanych w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. Zarządzenie to precyzuje przede wszystkim: jakie dokumenty podlegają konsultacjom, jakie narzędzia i kanały komunikacji mają być stosowane (BIP, strona internetowa MAC, inne strony przeznaczone do prowadzenia konsultacji), jaki jest czas trwania konsultacji (co najmniej 21 dni za wyjątkiem uproszczonego trybu co najmniej 7-dniowego), 18 Warto działać razem współautorzy ustawy o zbiórkach publicznych podsumowują prace nad nią w czasie uroczystości w Belwederze, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, r., 24

25 zakres informacji, dołączanych do dokumentów poddawanych konsultacjom, zawierających podstawowe reguły ich przeprowadzania, datę rozpoczęcia i zakończenia, zrozumiałe streszczenie dokumentów, sposób zgłaszania uwag, wskazanie koordynatora konsultacji oraz listę podmiotów, do których dokument zostanie skierowany indywidualnie (wybierane wg wiedzy eksperckiej). W trybie uproszczonym nie ma konieczności przekazywania streszczenia oraz listy podmiotów, odpowiedzialność komórki merytorycznej (tworzącej dokument). Zarządzenie tworzone było między konsultacjami projektu założeń do ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych a konsultacjami samego projektu ustawy, więc wkład doświadczenia z pierwszych konsultacji był tu bardzo istotny. W MAC została przeprowadzona wewnętrzna kampania informacyjna i szkolenia dla urzędników, co pozytywnie wpłynęło na proces konsultacji; stworzony został także podręcznik dla urzędników. Niezwykle istotne było podkreślanie przez samego min. Boniego, że konsultacje publiczne i tzw. 7 zasad konsultacji to bardzo ważne dokumenty dla MAC i fakt, że Boni potrafił stanąć po stronie organizacji pozarządowych. Samo wprowadzenie zarządzenia nie wystarczy do tego, by przeprowadzić profesjonalne konsultacje, vide wypowiedź respondenta: " Nie potrafię sobie wyobrazić przepisów formalnych, które zapewniłyby nam, że konsultacje będą dobrze przebiegały i że będą miały sens, dlatego, że wszystkie takie formalne zasady można zastosować albo szczerze i z takim zacięciem, żeby coś z tego wyszło, albo tak, żeby mieć wszystkie papiery, a i tak konsultacje nic nie dadzą. (...) To nie jest kwestia wprowadzenia jakiegoś jednego przepisu, tylko kwestia edukacji i tworzenia dobrych praktyk, przekonywania się wzajemnie. To jest długi i skomplikowany proces 19. W praktyce proces konsultacji w MAC przedstawia się najczęściej następująco: ETAP 1) Informacja na stronie www i BIP-ie, napisana w sposób zrozumiały, ETAP 2) Zbieranie uwag (standardowo 21 dni, w niektórych przypadkach (bardzo pilnych typu powódź) - 7 dni, ETAP 3) Odpowiadanie na uwagi. Jest to zakres minimum. Jeżeli dany temat wzbudza szczególne zainteresowanie, to MAC stara się docierać do zainteresowanych stron np. na zasadzie spotkań i innych stron 19 Respondent z ministerstwa. 25

26 internetowych (np. mamzdanie.org.pl, a przede wszystkim które docelowo ma być podstawowym narzędziem dla ministerstw służącym prowadzeniu konsultacji online)). Ministerstwo wysyła też faksy i pisma do interesariuszy. Wybór interesariuszy jest jednak oparty na wiedzy eksperckiej, wymaga znajomości obszaru, nieraz było oparte to o własną listę aktywnych NGOs. Nad procesem konsultacji ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych w MAC pracowało 5 osób minister, dyrektor i troje pracowników merytorycznych (a także, w niektórych momentach, osoby z innych departamentów). Nie korzystano z usług ekspertów zewnętrznych. Wydaje się, że zaangażowanie i kompetencje zespołu prowadzącego konsultacje, a także jego silny etos, były kluczowym czynnikiem jego sprawnego przeprowadzenia. " Im [pracownikom] zależało żeby wykonać pożyteczną robotę i nie bali się. (...) Taki też był etos w tym departamencie. Definiowaliśmy naszą rolę, misję w urzędzie jako taką, żeby próbować różnych innowacji, i te wszystkie innowacje miały być tworzone we współpracy z obywatelem. Dla nas to była naturalna metoda pracy i nie był to jakiś dodatkowy wysiłek. Ale to był też departament, który nie miał potrzeby iść do domu o Proces konsultacji nie miał z góry określonego scenariusza. Konflikt z 2012 r. przy okazji wprowadzania poprawki w Sejmie był zaskoczeniem dla urzędników. Prowadzone spotkania i konsultacje były w dużej mierze reakcją na te problemy, przy okazji umożliwiały też otrzymanie informacji zwrotnej od NGO. Na tej podstawie krok po kroku realizowany był sam proces. Nie był on też wspierany żadnymi dodatkowymi analizami i badaniami po stronie Ministerstwa przeprowadzone w ramach niniejszego badania analizy wskazują, że poza obszarem funduszy unijnych takie analizy stosunkowo rzadko stanowią podstawę dla wspólnego procesu tworzenia prawa. Ministerstwo dysponowało co prawda informacją o skali zbiórek i karach za nadużycia, jednak nie była ona w sposób systemowy wykorzystywana w trakcie procesu konsultacji. Nacisk kładziony jest przede wszystkim na kontekst prawny i finansowy oraz dotychczasowe doświadczenia, a zapotrzebowanie interesariuszy czy ich aktualna sytuacja rzadko badane są w kontekście tworzenia nowych aktów prawnych. 20 Respondent z ministerstwa. 26

27 Z analizy różnych procesów konsultacyjnych na stronach ministerstw oraz portalu Mam Zdanie można wywnioskować, że MAC był w 2013 r. najbardziej zaawansowanym ministerstwem, jeżeli chodzi o konsultacje. Prowadził najwięcej konsultacji ze wszystkich resortów; do dziś jako jedno z niewielu (obok m.in. Ministerstwa Gospodarki) ma zasady prowadzenia konsultacji uregulowane dodatkowymi dokumentami. MAC był też wówczas "rozsadnikiem idei" konsultacji w innych ministerstwach Zastosowane metody i narzędzia komunikacji oraz dobór interesariuszy Cztery główne narzędzia zastosowane w ramach analizowanego procesu to: udostępnienie projektu założeń i następnie projektu ustawy na BIP Ministerstwa z możliwością wysyłania pisemnych uwag, pisemna prośba o zaopiniowanie do wybranych 23 organizacji, konsultacje elektroniczne na portalu Mam Zdanie, bezpośrednie spotkania i debaty w MAC, przy Kancelarii Prezydenta, w Fundacji Batorego. Ponadto stosowano takie kanały komunikacji jak: profil MAC na Facebooku, profil MAC na Twitterze, informowanie o konsultacjach w ramach różnych konferencji, inne strony internetowe, np. Najbardziej efektywnymi metodami konsultacji były spotkania bezpośrednie, m.in. ze względu na to, że to podczas nich występuje najszybsza wymiana myśli, najszybsza reakcja na stwierdzenia i pomysły z drugiej strony. Szczególną efektywność mają takie spotkania, gdy uczestniczą w nich osoby mogące decydować o dalszych losach dokumentów. Podczas tego rodzaju spotkań wykonywana jest realna praca i tworzone są podwaliny dla nowego projektu. Konsultacje pisemne czy internetowe nie pozwalają na tak intensywną pracę, a jedynie na przedstawienie uwag i ich uwzględnienie, co stanowi dużo mniejszą część procesu budowy aktu prawnego. Przedstawiciele resortu są wszakże zadowoleni z portalu mamzdanie.org.pl dyskusja na nim była burzliwa, zwłaszcza w przypadku konsultacji projektu założeń. Niezwykle istotny jest fakt, że ustawa od początku była tworzona wspólnie z organizacjami. Wątpliwości może jednak budzić dobór uczestników do niektórych form konsultacji. Do potencjalnych interesariuszy uczestników konsultacji należy, szacunkowo rzecz biorąc, kilka tysięcy organizacji w całej Polsce (np. tylko w ciągu 27

28 dwóch miesięcy od powstania portalu zgłoszono 396 zbiórek publicznych). Wszystkie te organizacje miały możliwość wypowiedzenia się w ramach konsultacji internetowych. Inaczej wyglądała jednak kwestia spotkań. Na spotkania były zapraszane organizacje już zaangażowane w proces tworzenia prawa związanego ze zbiórkami (ok. 20 organizacji, głównie warszawskich). Były one zapraszane na podstawie listy stworzonej przez MAC według najlepszej możliwej wiedzy eksperckiej i dotychczasowych doświadczeń, choć jednocześnie zgodnie z deklaracjami Ministerstwa jeżeli inna organizacja zgłaszała zainteresowanie udziałem, to także mogła uczestniczyć w spotkaniu. W dniu dzisiejszym trudno jednak na stronach internetowych MAC znaleźć ogłoszenia i otwarte zaproszenia dotyczące tych spotkań (choć umieszczone tam są sprawozdania z nich). Można z tego wywnioskować, że spotkania miały charakter półotwarty. Jeden z respondentów przedstawiciel organizacji pozarządowej - wskazał, że niektóre organizacje miały wręcz problem z dołączeniem się do procesu konsultacji: " W międzyczasie powstało Polskie Stowarzyszenie Fundraisingu. I było tak, że ministerstwo odmawiało im prawa do udziału, bo nie byli od początku w tej grupie inicjatywnej 21. Co prawda w niektórych artykułach na ngo.pl pojawiają się informacje typu Minister Boni zaprasza do wspólnych prac nad zmianami w przepisach, jednak brak skonkretyzowania tego zaproszenia. Jest to szczególnie ważne, gdyż sami przedstawiciele Ministerstwa wskazują, że najważniejszą i najbardziej skuteczną metodą konsultacji są dyskusje podczas bezpośrednich spotkań: " Dużo się działo na Mam Zdanie i to się sprawdziło, ale te spotkania były kluczowe. Także wydaje mi się, że bez spotkań nie byłoby takiej żywotnej dyskusji na Mam Zdanie 22. Problemem konsultacji bezpośrednich jest ich półotwartość, gdyż nie każdy może w takich spotkaniach uczestniczyć. Zdecydowaną większość organizacji, które wypowiadały się na spotkaniach i były zapraszane do konsultacji, stanowiły duże NGOs z Warszawy (znane osobiście urzędnikom, których instytucje także mają siedzibę w Warszawie, i angażujące się dotychczas w inne działania), podczas gdy zbiórki publiczne 21 Respondent z organizacji uczestniczącej w procesie konsultacji. 22 Respondent z ministerstwa. 28