Wrocław, dnia 28 października 2015 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N KW WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 28 października 2015 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N KW WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO z dnia 21 października 2015 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) stwierdzam nieważność uchwały nr XII/80/15 Rady Gminy Łagiewniki z dnia 24 września 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łagiewniki. Uzasadnienie Na sesji z dnia 24 września 2015 r. Rada Gminy Łagiewniki podjęła uchwałę nr XII/80/15 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łagiewniki. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 1 października 2015 r., przekazana pismem z dnia 28 września 2015 r. (znak pisma: BR ). W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz ze zm.), a także 119 w zw. z 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Podstawą do podjęcia badanej uchwały jest wskazany wyżej art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym: 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wskazany wyżej przepis wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sposób sformułowania art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień (co wynika z jednoznacznie brzmiącego zalecenia: regulamin określa ), a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej Rady Gminy. Należy również zauważyć, że wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawą do wydania aktu prawnego w postaci uchwały i zamieszczenia w niej uregulowań o określonej treści jest wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 845/2006, stwierdza się, że wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 531/2007, stwierdzając, że rada winna ująć w przedmiotowym regulaminie wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, bowiem zawiera on normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 471/2006. Tymczasem w 6 ust. 1 uchwały Rada postanowiła: Właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń niezwłocznie po ich powstaniu, z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w części która służy do użytku publicznego; przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Następnie w ust. 2 Rada przyjęła, że: Przez niezwłoczne uprzątnięcie należy rozumieć usunięcie w dniu powstania zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednym z obligatoryjnych elementów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest określenie szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Z kolei zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zatem już z mocy samej ustawy na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz nieruchomości. Rada zatem w sposób nieuprawniony uregulowała kwestie objęte już zapisami ustawy. Ponadto Rada regulując obowiązki właściciela nieruchomości dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego, poprzez jego rozszerzenie o wszystkie chodniki położone wzdłuż nieruchomości stanowiące wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, a także wprowadzenie terminów realizacji obowiązku. Tymczasem ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprowadził obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w odniesieniu do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z wyłączeniem sytuacji gdy na takim chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Powyższe stanowisko organu nadzoru zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 425/13 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2746/13, w których podkreślono, że: zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Skoro zatem sama ustawa nakłada na właścicieli nieruchomości określone obowiązki zmierzające do utrzymania czystości na terenie chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego jest nie tylko zbędne, ale wręcz zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji niedopuszczalne. Dodatkowo organ nadzoru wskazuje, że należy odróżniać ustawowy obowiązek uprzątnięcia chodników położonych wzdłuż nieruchomości (jeżeli nie jest na nim dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych) od określanych uchwałą organu stanowiącego gminy zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tylko drugą z wymienionych spraw można regulować w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Należy także pamiętać, że części nieruchomości służące do użytku publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, to nie tylko chodniki (w przeciwieństwie do zakresu regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). Obowiązek ich uprzątania rozciąga się na wszystkie części takich nieruchomości, bez względu na to jakie dokładnie jest ich przeznaczenie. Istotne jest, że służyć one mają do użytku publicznego. W ocenie organu nadzoru powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności 6 ust. 1 uchwały oraz 6 ust. 2 uchwały z uwagi na jego bezpośrednie powiązanie z ust. 1. Rozdział 8 analizowanej uchwały zawiera regulacje dotyczące innego obligatoryjnego elementu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, mianowicie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Rada Gminy Łagiewniki w 17 ust. 1 uchwały postanowiła, że: Właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi i jednorodzinnymi są zobowiązani do przeprowadzenia deratyzacji w miarę potrzeb. Następnie w ust. 2 Rada przyjęła, że: W przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Wójt Gminy w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz odpowiednim zarządzeniem wyznaczy terminy jej przeprowadzenia. Organ stanowiący Gminy Łagiewniki poprzez posłużenie się sformułowaniem w miarę potrzeb, tj. zwrotem nieprecyzyjnym i nieostrym, nie wypełnił dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, w której ustawodawca nakazuje organowi stanowiącemu gminy wyznaczenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zgodnie z intencją ustawodawcy, to właśnie Rada, w regulaminie utrzymania czystości i porządku, powinna skonkretyzować obszary i terminy deratyzacji. Jako że wspomniany wyżej zwrot jest nieostry, nie może stanowić zatem elementów prawidłowo skonstruowanego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Przedmiotowa uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego, w związku z czym zawarte w niej regulacje muszą spełniać warunek określoności prawa. Oznacza to, że muszą być one precyzyjne (a więc takie, z których można wywieść jednoznaczne normy prawne) i przejrzyste (to znaczy zrozumiałe dla jednostki). Konieczność stanowienia prawa cechującego się poprawnością, precyzyjnością i jasnością wielokrotnie podkreślał także

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz Trybunał Konstytucyjny (por.: wyroki TK, np.: z dnia 10 listopada 1998 r., K 39/97, LEX nr 34601; z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, LEX nr 39281; z dnia 13 lutego 2001 r., K19/99, LEX nr 46368; z dnia 13 września 2005 r., K 38/04, LEX nr ; z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05, LEX nr ). Jak zostało wykazane powyżej, kwestionowane przepisy uchwały nie spełniają tych, wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny, wymogów prawidłowej legislacji. Wyznaczenie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia stanowi wyłączną kompetencję rady gminy zawartą w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ramach upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie mieści się kompetencja do nakładania obowiązków na powiatowego inspektora sanitarnego. Uprawnienia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego regulują przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), a szczególnie art. 1 art. 6a tej ustawy. Ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy kompetencji do kształtowania jakichkolwiek uprawnień organu administracji publicznej, jakim jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Możliwości takiej nie daje w szczególności wykładnia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ w pojęciach "wyznaczanie obszaru" i "terminu przeprowadzania" deratyzacji nie mieści się kwestia opiniowania czy uzgadniania procesu deratyzacji przez inspektora sanitarnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 224/13). Wspomniane przepisy uchwały niewątpliwie naruszają zasadę przyzwoitej legislacji znajdującą oparcie w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ustalonymi poglądami doktryny oraz ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to także aktów prawa miejscowego, będących powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów, które je ustanowiły. Obywatele i inni adresaci norm prawnych w demokratycznym państwie prawnym nie powinni ponosić konsekwencji wadliwych działań prawodawcy, w szczególności wynikających z nieprecyzyjnego znaczenia przepisów prawnych. Organ nadzoru trafnie zauważył, że o stanie praworządności w państwie można mówić, przy łącznej realizacji postulatów, aby obowiązujące prawo spełniało odpowiednie wymogi formalne i materialne oraz aby organy państwa przestrzegały postanowień prawa. Podkreślił, że należy stworzyć warunki, w których przepisy prawne będą powszechnie dostępne i zrozumiałe. (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 568/11). Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...).

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz Rozpatrując wskazane powyżej wadliwości uchwały w kontekście przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wyznaczającego obligatoryjne elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łagiewniki Nr XII/110/15 nie zawiera istotnych i wymaganych elementów, a mianowicie uregulowania kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Pominięcie przez Radę któregoś z wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy elementów regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Nieunormowanie przez uchwałę rady gminy wszystkich przekazanych do uregulowania w niej spraw uznać należy za istotne naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia danego aktu. Akt, który nie wyczerpuje wyznaczonego przez ustawodawcę określonego zakresu przedmiotowego, jest aktem niekompletnym i wadliwym, który istotnie narusza prawo, a zatem konieczne jest stwierdzenie jego nieważności. Argumentację powyższą potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. (sygn. akt I SA/Wr 1798/99, LEX nr 49428), do istotnych wad aktów normatywnych skutkujących ich nieważnością należy m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podjęcia. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wr 171/13, niepubl.) wskazał, że niewypełnienie przez uchwałę rady gminy określonego prawem zakresu regulacji uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości, pomimo ujęcia w jej treści niewadliwych przepisów. W związku z powyższym orzeczenie o nieważności przedmiotowej uchwały uznać należy za w pełni uzasadnione. Na marginesie można również wskazać, że także zgodnie z 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy 143 tego załącznika do rozporządzenia zasada ta ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Ustanowienie aktu prawa miejscowego bez istotnych, obligatoryjnych jego elementów stanowi naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tego aktu. Organ nadzoru zwraca uwagę, że co prawda w 3 Rada Gminy Łagiewniki nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania porządku na terenie nieruchomości poprzez sprzątanie terenu nieruchomości oraz pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców z zanieczyszczeń, jednak stanowiąc powyższą regulację Rada nie wypełniła w sposób wyczerpujący dyspozycji art. 4 ust 1 i ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w regulaminie powinny znaleźć się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W dyspozycji przywołanego przepisu znalazły się zatem wszystkie części nieruchomości służące do użytku publicznego, nie tylko te służące do użytku mieszkańców. Poza tym analizowana regulacja w żaden sposób nie może zostać uznana za szczegółową zasadę dotyczącą uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, również z uwagi na jej bardzo ogólny charakter. Ponadto w trakcie analizy przedmiotowej uchwały organ nadzoru zauważył poniższe naruszenia prawa. W 2 uchwały Rada Gminy zdefiniowała szereg pojęć. W ust. 4 tego paragrafu Rada zdefiniowała pojęcie odpadów komunalnych, natomiast definicję pojęcia odpady komunalne zawiera ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Następnie w ust. 5 analizowanego paragrafu Rada określiła jak należy rozumieć pojęcie właściciele nieruchomości. Tymczasem na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Dalej

6 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 6 Poz w 2 ust. 6 uchwały Rada postanowiła, że określenie nieruchomość wielorodzinna oznacza nieruchomość zabudowaną budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, na której obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Ustawodawca nie posługuje się zwrotem nieruchomość wielorodzinna, jednak w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach znajduje się przepis zgodnie z którym: Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. W 2 ust. 14 przedmiotowej uchwały zdefiniowano pojemniki na odpady komunalne, jako pojemniki przystosowane do współpracy z pojazdami specjalistycznymi odbierającymi odpady. Należy zaznaczyć, że ustawodawca posługując się pojęciem pojemników na odpady komunalne nie nadaje temu określeniu znaczenia w kontekście współpracy z pojazdami specjalistycznymi odbierającymi odpady. W ocenie organu nadzoru norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, gdyż nie stanowi o tym zamknięty katalog zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Poza tym w akcie prawa miejscowego nie umieszcza się definicji legalnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca (vide: wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 2058/11). Każda taka modyfikacja definicji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, a tym samym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowaniu desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Podstawową regułą wykładni językowej jest reguła stosowania języka potocznego: jeżeli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w tekście prawnym należy się zasadniczo odwoływać do reguł języka potocznego. Dodatkowo wskazać trzeba na stosowne przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z 146 załącznika do rozporządzenia: 1. W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym. Natomiast jak wynika z 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia, jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. I wreszcie w świetle 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Na podstawie 5 ust. 6 uchwały Rada Gminy Łagiewniki postanowiła, że sposób świadczenia usługi przez PSZOK uregulowany jest Zarządzeniem Wójta Gminy Łagiewniki. Regulacja ta stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 6r ust. 3: Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. A zatem to Rada Gminy, w uchwale wydawanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, powinna określić sposób świadczenia usług przez PSZOK. Brak kompetencji po stronie organu wykonawczego Wójta Gminy Łagiewniki do wydawania zarządzenia w tej kwestii.

7 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 7 Poz Mocą 9 ust. 2 uchwały Rada Gminy Łagiewniki nałożyła na organizatorów imprez masowych oraz innych imprez okolicznościowych obowiązek wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza, w odpowiednią ilość pojemników na odpady i szaletów. Co więcej Rada nałożyła na organizatorów obowiązek zawarcia umów z przedsiębiorcami na dostarczenie pojemników i szaletów oraz ich opróżnienie i uprzątnięcie. Tymczasem organizatora imprezy nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko właściciele nieruchomości są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Organizatorzy imprez nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na których ustawa wprost nakłada określone obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepisy regulaminu w takim brzmieniu powodują ingerencje w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Ponadto obowiązki organizatora imprezy masowej określa art. 5 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 611 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i brak ku temu podstaw prawnych w postaci odpowiedniego upoważnienia. Stanowisko takie potwierdzają wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II SA/Ol 156/11. Następnie w 10 ust. 1 uchwały Rada Gminy Łagiewniki ustaliła rodzaje i pojemność pojemników przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości i dysponujących lokalami. Rada Gminy wskazując, że ustalenie rodzajów i pojemności pojemników przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów dotyczy właścicieli nieruchomości i dysponujących lokalami, przekroczyła kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku, a także dokonała modyfikacji definicji ustawowej pojęcia właściciel wyrażonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przekroczenie upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały dokonało się poprzez nałożenie obowiązku korzystania z takich, a nie innych pojemników, na podmioty inne niż właściciele nieruchomości na dysponujących lokalami. Z art. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy wyprowadzić wniosek, że przepisy ustawy dotyczą wyłącznie właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zatem również regulamin czystości i porządku, który podejmowany jest na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku adresowany jest wyłącznie do właścicieli nieruchomości, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem: Ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku Rada Gminy jest zobowiązana do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Tymczasem Rada Gminy Łagiewniki w 11 ust. 7 uchwały ustaliła zasady rozmieszczenia urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i gromadzenia nieczystości płynnych, stanowiąc w punkcie 4 tego ustępu, że: właściciele nieruchomości usytuowanej na terenach nieuzbrojonych w sieć kanalizacji sanitarnej, w celu gromadzenia wytworzonych nieczystości ciekłych mają obowiązek wyposażyć nieruchomość w szczelny zbiornik bezodpływowy o odpowiedniej objętości lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, urządzenia te powinny być wybudowane i eksploatowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 609 ze zm.).

8 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 8 Poz W ocenie organu nadzoru art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje podstawy do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach zasad rozmieszczenia urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości płynnych. Dodatkowo organ nadzoru zwraca uwagę, że kwestie przyłączenia do kanalizacji sanitarnej oraz obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy bądź przydomową oczyszczalnię ścieków zostały uregulowane przez samego ustawodawcę na poziomie ustawowym. Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Następnie Rada Gminy Łagiewniki w 12 pkt 5 uchwały nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umowy z podmiotami posiadającymi zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz obowiązek udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez podmiot posiadający zezwolenie w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, poprzez okazanie na żądanie osoby upoważnionej przez Wójta Gminy dowodów uiszczenia opłat za wykonane usługi. Powyższe unormowanie nie mieści się w materii upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4, a także narusza art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 ustala precyzyjnie zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych zobowiązując ich do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Ustawa w art. 4 nie zawiera delegacji dla rady gminy do dookreślenia czy też modyfikowania tego obowiązku. Rada Gminy w ramach regulaminu, uprawniona jest do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie mieści się w normie kompetencyjnej art. 4 ust. 2 ustawy ustalanie w jaki sposób właściciele nieruchomości mają realizować obowiązek ujęty w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy rozstrzyga o tym ustawa. Co prawda art. 6 ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy kompetencję do określenia w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, innych sposobów udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b, jednak powinno to nastąpić nie w regulaminie utrzymania czystości i porządku, a w drodze odrębnej uchwały podjętej właśnie na podstawie art. 6 ust. 1a ustawy. Obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych oraz obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi ustawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości mocą art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy. Jednocześnie zauważyć należy, że obowiązki te przewidują sankcję za ich niewykonanie (art. 10 ust. 2 ustawy). Postępowanie w tej sprawie toczy się wedle przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Podkreślić należy, że wyliczenie kategorii spraw przekazanych organowi stanowiącemu gminy do unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma charakter wyczerpujący. W postanowieniach regulaminu winny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich określonych w art. 4 ust. 2 ustawy punktów jednocześnie, nie wolno w nim zamieszczać zaś postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. Nakładanie bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązków wykraczających poza delegację ustawową wkracza w sferę praw i wolności obywatelskich zastrzeżoną dla aktów wyższego rzędu. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Konstytucyjna zasada praworządności zawarta w art. 7 wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone

9 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 9 Poz upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10). Ponadto zaznaczyć trzeba, że rada gminy wydając regulamin czystości i porządku w gminie musi mieć na uwadze inne przepisy zawarte w ustawach. W kontekście powyższego należy stwierdzić, iż Rada Gminy stanowiąc o treści 12 pkt 5 uchwały wykroczyła poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powtarzając i modyfikując w przepisach regulaminu przepisy innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. W 14 ust. 4 uchwały Rada Gminy Łagiewniki przyjęła, że: Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów dużych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie lub uciążliwość zwierzęcia dla otoczenia, a także z uwagi na ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy jednak podkreślić także, że obowiązki właścicieli, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mogą być formułowane dowolnie i dotyczyć wszelkich spraw z zakresu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przede wszystkim prawodawcy miejscowemu nie wolno wkraczać w zakres materii ustawowej. Do tej materii należy zaś sprawa sprawowania kontroli nad wyprowadzanym (wypuszczanym) psem. Kwestię tę reguluje ustawa o ochronie zwierząt, która w art. 10a ust. 3 stanowi, że: Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zgodnie z postanowieniami ustawy obowiązkiem właściciela jest zatem takie puszczanie psa, aby zachowywać nad nim kontrolę. Sposób w jaki ta kontrola będzie sprawowana jest już jednak prawnie irrelewantny (o ile nie godzi w zasadę humanitarnego traktowania zwierzęcia) i organ stanowiący gminy nie ma kompetencji do tego, aby modyfikować wskazany w ustawie obowiązek poprzez określenie sposobu jego wykonywania. Jeżeli zatem właściciel psa potrafi sprawować nad nim kontrolę w inny sposób niż przez trzymanie go na smyczy, na przykład poprzez wykorzystywanie umiejętności zwierzęcia wynikających z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Niedopuszczalny jest taki sposób kształtowania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który prowadziłby do penalizowania zachowania (pamiętać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nieprzestrzeganie obowiązku ustanowionego w regulaminie podlega karze), które jest prawidłową realizacją obowiązku ustawowego. Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych. W ocenie organu nadzoru nieprawidłowy i stwarzający trudności interpretacyjne jest także ten fragment 14 ust. 4 uchwały, który odnosi się do rasy psów dużych. Zauważyć trzeba, że na podstawie tego sformułowania nie sposób jednoznacznie i bezsprzecznie ustalić, w stosunku do jakich konkretnie ras psów istnieje obowiązek ich wyprowadzania na smyczy i w kagańcu. Jest to o tyle istotne, ponieważ od tej informacji zależeć może ewentualna odpowiedzialność za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie (zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy). Żaden bowiem z aktualnie obowiązujących aktów prawnych nie wprowadził wykazu psów ras dużych, z którego taką informację można byłoby uzyskać. Na nieprawidłowość posługiwania się w regulaminie tego typu zwrotami, odnoszącymi się do wyglądu

10 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 10 Poz zwierzęcia, zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 1068/13), gdzie czytamy: Nałożenie w ww. przepisie obowiązku prowadzenia w kagańcu psa, którego wygląd może stwarzać zagrożenie, ze względu na uzależnienie wykonania obowiązku od subiektywnego postrzegania zagrożenia stwarza sytuację, w której obowiązek ten staje się trudny do wyegzekwowania, a sam przepis stwarza problemy interpretacyjnei w istocie jest niewykonalny. Przepisy aktów prawnych powinny być tak zredagowane, aby wyrażały intencje prawodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Związane jest to z zasadą precyzji w redagowaniu przepisów prawnych, według której, przepisy powinny być tak skonstruowane, aby adresaci tych przepisów nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis. Zapis 14 ust. 4 uchwały zawierający określenie rasy psów dużych nie spełnia zasady precyzyjności, którą winny charakteryzować się pojęcia używane w aktach prawnych. Rada Gminy Łagiewniki regulując w rozdziale 7 uchwały wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej postanowiła w 15 ust. 2 uchwały, że: Zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich dotyczy także zwartych terenów, zajętych przez budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej. W cytowanym przepisie posłużono się sformułowaniem zwartych terenów, które trzeba uznać za pojęcie nieostre, nie posiadające jednoznacznej denotacji, ani w języku potocznym, ani w języku prawnym. Pojęcie takie nie może stanowić elementu prawidłowo skonstruowanego regulaminu. Przedmiotowa uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego, w związku z czym zawarte w niej regulacje muszą spełniać warunek określoności prawa, o którym z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego mowa była w punkcie 6 niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy zatem wskazać, że wprowadzenie pojęcia niedookreślonego zwartych terenów w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji RP. Następnie w 16 uchwały przyjęto, że: Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zobowiązani są do przestrzegania postanowień Rozdziału 3 niniejszego regulaminu, a także do przestrzegania przepisów sanitarno epidemiologicznych. W kontekście powyższego zapisu uchwały należy zauważyć, że zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Zapisu 16 uchwały nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu stanowionego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie upoważnienia ustawowego nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania aktów wyższego rzędu (ustaw i rozporządzeń). Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W przypadku, gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie takiego aktu, jak i przepisów powszechnie obowiązujących, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o przepisy hierarchicznie wyższe (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 81/12). W 18 uchwały Rada Gminy przyjęła, że kosztami deratyzacji obciążeni zostaną właściciele nieruchomości, a dalej, w 19 uchwały, że w przypadku terenów użyteczności publicznej koszty deratyzacji ponosi Gmina Łagiewniki. Regulacja ta jest również przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada gminy, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy,

11 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 11 Poz ma kompetencję jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. W zakresie upoważnienia nie mieści się natomiast regulowanie przez radę gminy kwestii związanych z kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Kwestie ponoszenia kosztów deratyzacji określa umowa, a zatem sprawy te nie mogą być przedmiotem regulaminu stanowiącego akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, LEX nr ). W rozdziale 9 analizowanej uchwały, zatytułowanym przepisy końcowe, znalazł się 20, zgodnie z którym: Kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz postanowień Uchwały, na terenie Gminy Łagiewniki sprawuje Wójt Gminy Łagiewniki. W ocenie organu nadzoru, postanowienie to, wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do objęcia regulaminem spraw dotyczących wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień przedmiotowego Regulaminu. Co więcej sam Ustawodawca uregulował tę materię w art. 5 ust. 6-9 zgodnie, z którym: 6. Nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. 7. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. 8. Ust. 7 nie dotyczy obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 3-3b. 9. Wykonywanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.). Ponadto o tym, że Ustawodawca nałożył obowiązek sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast stanowi art. 9u ustawy, zgodnie z którym: 1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy. 2. Do kontroli, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz i 1238). Organ nadzoru podkreśla w tym miejscu, iż rada gminy nie może powtarzać w akcie prawa miejscowego zapisów rangi ustawowej ani modyfikować przepisów ustaw. Zakaz taki wynika z konstytucyjnej zasady praworządności i legalności aktów prawa miejscowego wyrażonej w art. 7 w związku z 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2058/11) wyraził pogląd, iż powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Jak dalej wyjaśnia NSA w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie wykonanie ustawy. Z zasadami tymi korespondują przepisy 135, 136 oraz 137 w związku z 143 załącznika do ww. rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi w aktach prawa miejscowego: zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane oraz nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń. Dodatkowo organ nadzoru sygnalizuje, że przedmiotowa uchwała nie zawiera w swojej treści podstawy prawnej, czyli nie wskazuje przepisów prawa na podstawie których została podjęta. Zgodnie z 139 w związku z 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) tekst aktu prawa miejscowego rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego jest wydawany. Mając powyższe na uwadze stwierdzam jak we wstępie. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Organu Nadzoru Wojewody Dolnośląskiego w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia.