Poznań, dnia 26 lipca 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR KN-I WOJEWODY WIELKOPOLSKIEGO. z dnia 22 lipca 2016 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO Poznań, dnia 26 lipca 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR KN-I WOJEWODY WIELKOPOLSKIEGO z dnia 22 lipca 2016 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) orzekam nieważność uchwały nr XXI/159/2016 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 21 czerwca 2016 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sieraków - ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadnienie Przedmiotową uchwałę nr XXI/159/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sieraków Rada Miejska w Sierakowie podjęła na sesji w dniu 21 czerwca 2016 r. Jako podstawę prawną uchwały powołano: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250). Uchwałę doręczono Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 28 czerwca 2016 r. W dniu 4 lipca 2016 r. do siedziby organu nadzoru wpłynął drugi egzemplarz uchwały wraz z pismem Burmistrza Gminy Sieraków wyjaśniającym, iż uchwała została skorygowana w zakresie 5 pkt 3 poprzez wpisanie prawidłowego numeru uchylanej tym przepisem uchwały. Dokonując oceny legalności przedłożonej do oceny uchwały organ nadzoru stwierdził, co następuje: Podstawą prawną podjęcia kwestionowanej uchwały jest przepis art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który upoważnia radę gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jak wynika wprost z brzmienia tego przepisu, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres przedmiotowy regulaminu określają przepisy art. 4 ust. 2 tejże ustawy, zgodnie z którym: regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 2 Poz ) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zgodnie z art. ust. 2a ww. ustawy regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Brzmienie powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, jest zamknięty. Ustawodawca wyliczając komponenty uchwały ustanowił, że wyliczenie zamieszczone w przepisie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący, zatem nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu, oraz że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 cyt. wyżej ustawy. Brak w regulaminie któregoś z wyszczególnionych ustawowo obowiązkowych elementów (z wyjątkiem materii wskazanej w ust. 2a, której regulacja ma charakter fakultatywny), podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2058/11) wyraził przekonanie, że konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Z konstytucyjnej zasady praworządności i legalności aktów prawa miejscowego należy wyciągnąć także wniosek o zakazie powtarzania w aktach prawa miejscowego zapisów ustaw i ich modyfikacji, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej cytowanym wyroku: powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Reasumując, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akt prawa miejscowego winien być ukształtowany ściśle w granicach upoważnienia ustawowego, w pełni wypełniać to upoważnienie i nie wykraczać poza jego zakres ani też nie regulować jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane przez ustawodawcę. Odnosząc powyższe do postanowień ocenianego regulaminu stwierdzić należy, że nie zawiera on wszystkich obligatoryjnych zagadnień. Regulamin nie określa bowiem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy, wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto w badanej uchwale nie odniesiono się do wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 5 ww.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 3 Poz ustawy, oraz nie określono częstotliwości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych (regulacje 2 ust. 3 uchwały odnoszą się jedynie do zmieszanych odpadów komunalnych i bioodpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, przy czym nie uwzględniono pozostałych odpadów zbieranych selektywnie; pominięto całkowicie regulacje dotyczące częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego). Rada nie unormowała również materii wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w zakresie odnoszącym się do dróg publicznych. Wskazane uchybienia świadczą o nieprawidłowym wypełnieniu przez Radę Miejską w Sierakowie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi istotne naruszenie powołanych przepisów ustawy i przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały w całości. Niezależnie od powyższego stwierdzić również należy, że Rada Miejska w Sierakowie przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w przedmiotowej uchwale regulacji nie objętych treścią art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również normując kwestie już uregulowane w innych aktach prawnych rangi ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa. W 2 ust. 17 uchwały Rada postanowiła, że podmioty prowadzące działalność handlową zobowiązane są do posiadania pojemników na odpady komunalne oraz pojemników na odpady niebezpieczne. Podmioty te muszą posiadać także osobne umowy, dotyczące utylizacji odpadów niebezpiecznych. W ocenie organu nadzoru regulacje te, w zakresie w jakim odnoszą się do odpadów niebezpiecznych, wykraczają poza zakres spraw, które mogą być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jak wynika z brzmienia przepisów art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin może zawierać regulacje dotyczące jedynie odpadów komunalnych. Zgodnie zaś z definicją odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) przez odpady komunalne należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; (...). W świetle powyższej definicji nie jest możliwe, by potraktować jako odpady komunalne odpady niebezpieczne powstające w innych źródłach niż gospodarstwa domowe (sytuację tę odnieść należy do podmiotów prowadzących działalność handlową, o których mowa w 2 ust. 17 uchwały). W konsekwencji zapisy przedmiotowego regulaminu nie mogą nakładać na takich wytwórców obowiązków odnoszących się do postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Regulacje takie należy uznać za sprzeczne z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako wykraczające poza zakres zawartej w tych przepisach normy kompetencyjnej. W 2 ust. 20 uchwały Rada postanowiła, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do okazywania upoważnionym przez Burmistrza osobom umów i dowodów płatności na wywóz odpadów stałych lub płynnych oraz na odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej. Dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnienia zbiorników bezodpływowych właściciele nieruchomości są zobowiązani przechowywać przez okres 2 lat. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja jest sprzeczna z prawem. Przede wszystkim nie znajduje ona uzasadnienia w normie kompetencyjnej zawartej w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca nie upoważnił bowiem prawodawcy miejscowego do normowania w przedmiotowym regulaminie kwestii odnoszących się do dokumentowania i kontroli wykonywania obowiązków właścicieli nieruchomości wynikających z tego regulaminu, a tym bardziej obowiązków ustawowych. Co więcej, omawianą materię uregulował sam ustawodawca m. in. poprzez przyznanie wójtowi uprawnienia do nadzoru nad realizacją obowiązków określonych w art. 5 ust. 1-4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 5 ust. 6 tejże ustawy), jak również stosownych uprawnień kontrolnych. W myśl art. 9u ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, przy czym w myśl ust. 2 - do kontroli, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.). Z przepisów przywołanego art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika m. in., że organy kontrolujące (w tym wójt) mogą upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów, w tym urzędów miejskich lub gminnych lub

4 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 4 Poz funkcjonariuszy straży gminnych (ust. 1 i 2), kontrolujący, wykonując kontrolę, jest uprawniony m. in. do żądania okazania dokumentów i udostępniania wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli (ust. 3 pkt 4), a kierownik kontrolowanego podmiotu oraz kontrolowana osoba fizyczna obowiązani są umożliwić przeprowadzanie kontroli, a w szczególności dokonanie czynności, o których mowa w ust. 3 (ust. 6). Z kolei kwestię dokumentów potwierdzających wykonywanie obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych normuje przepis art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. W oparciu o art. 6 ust. 1a ww. ustawy rada gminy ma możliwość określenia, w drodze uchwały (odrębnej od przedmiotowego regulaminu), w zależności od lokalnych warunków, innych sposobów udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b. Zwrócić należy uwagę, że powyższy obowiązek nałożony został przez ustawodawcę jedynie na właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. Nie dotyczy on natomiast tych właścicieli, którzy takie opłaty ponoszą, a to z tej przyczyny, iż to na gminie spoczywa obowiązek pokrycia z pobranych opłat kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów odbierania tychże odpadów (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Natomiast Rada Miejska w Sierakowie w kwestionowanym zapisie uchwały takiego zróżnicowania nie wprowadziła, obarczając omawianym obowiązkiem właścicieli nieruchomości niezależnie od tego czy są oni czy też nie są zobligowani do ponoszenia przedmiotowych opłat. W ocenie organu nadzoru brak jest również podstaw prawnych do określania w regulaminie podejmowanym na podstawie art. 4 ww. ustawy okresu przechowywania dowodów uiszczenia opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, co jednak Rada Miejska w Sierakowie uczyniła w 2 ust. 20 zdanie drugie badanej uchwały. Ponadto z zapisów 2 ust. 20 uchwały wynika, że właściciele nieruchomości winni okazywać umowy i dowody płatności na odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej. Tymczasem żaden z przepisów art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia prawodawcy miejscowego do zamieszczenia w przedmiotowym regulaminie unormowań w zakresie odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej. Materia przekazana do uregulowania radzie gminy na mocy art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy dotyczy określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się jedynie nieczystości ciekłych, a zatem ścieków gromadzonych przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), a nie ścieków odprowadzanych do kanalizacji sanitarnej. W tym miejscu należy również podkreślić błędne posługiwanie się przez Radę Miejską w Sierakowie zwrotem odpady płynne ( 2 ust. 20) i odpady ciekłe ( 2 ust. 6 zdanie pierwsze i ust. 8) zamiast prawidłowym nieczystości ciekłe. Zasada konsekwencji terminologicznej wynikająca z 9 i 10 w zw. z 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wymaga, aby w akcie prawa miejscowego posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, a do oznaczania jednakowych pojęć używać jednakowych określeń (także w ramach jednego aktu prawnego). Sama zasada konsekwencji terminologicznej służy realizacji tak ważnych zasad, jak zasada komunikatywności, zasada precyzji, czy zasada adekwatności przepisów prawnych (Grzegorz Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie

5 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 5 Poz aktów normatywnych. Komentarz.; opubl. Oficyna 2009, LEX), znajdujących oparcie w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zastrzeżenia organu nadzoru budzi ponadto przepis 2 ust. 10 badanej uchwały, zgodnie z którym za prowadzenie selektywnej zbiórki w miejscu powstawania odpadów uważa się wyposażenie nieruchomości w oznaczone pojemniki do zbiórki ww. surowców wtórnych i posiadanie dokumentów potwierdzających ich przekazanie. Jak już wcześniej wyjaśniono, w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dokumentowanie wykonywania obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, dotyczy tylko wskazanych przez ustawodawcę właścicieli nieruchomości. Tymczasem z kwestionowanego zapisu uchwały wynika, iż obowiązek posiadania dokumentów potwierdzających przekazanie odpadów obciąża wszystkich właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę w miejscu powstawania odpadów. Wobec powyższego, należało orzec jak w sentencji. Pouczenie: Niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego. Wojewoda Wielkopolski (-) Zbigniew Hoffmann