NOTATKA dotycząca głównych zarzutów wniosku Rady m.st. Warszawy do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wpłat janosikowych I UWAGI OGÓLNE

Transkrypt

1 NOTATKA dotycząca głównych zarzutów wniosku Rady m.st. Warszawy do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wpłat janosikowych I UWAGI OGÓLNE 1. Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego został złożony na podstawie dwóch uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 marca 2010 r. i z 15 lipca 2010 r. Przedmiotem zarzutu jest niezgodność z Konstytucją i Europejską Kartą Samorządu Lokalnego (dalej: EKSL ) niektórych przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: u.d.j.s.t. ), które określają obowiązek dokonywania przez gminy i powiaty tzw. wpłat wyrównawczych (janosikowych), przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów. Wniosek nie dotyczy wpłat wojewódzkich, ponieważ Rada m.st. Warszawy nie miała kompetencji do ich zaskarżenia. Wniosek samorządu terytorialnego do TK może dotyczyć tylko takich przepisów, które należą do zakresu działania danej j.s.t. Należy natomiast odnotować, że w 2010 r. wniosek do TK dotyczący wpłat wojewódzkich został złożony przez Sejmik Województwa Mazowieckiego. Wniosek ten jest oparty na argumentacji i zarzutach analogicznych do wniosku warszawskiego. Wyrok TK, który zostanie wydany 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 14/11, będzie dotyczył wyłącznie janosikowego na poziomie gmin i powiatów, natomiast nie jest znany termin rozpoznania wniosku mazowieckiego. Trybunał połączył natomiast wniosek warszawski do wspólnego rozpoznania z analogicznym co do zarzutów wnioskiem Rady Miasta Krakowa, złożonym w 2011 r. 2. Celem wniosku do TK nie jest kwestionowanie samej idei wpłat janosikowych. Wnioskodawca podkreśla, że na gruncie Konstytucji i prawa międzynarodowego nie istnieje zakaz wprowadzania tego typu mechanizmów korekcyjno-wyrównawczych. Natomiast zdaniem Rady m.st. Warszawy szczegółowe reguły ustawowe, na podstawie, których instytucja ta funkcjonuje w Polsce, są wadliwe. Główne zarzuty Rada kieruje wobec przepisów, które określają: kryteria decydujące o obowiązku płacenia janosikowego; kryteria decydujące o uprawnieniu do otrzymywania janosikowego; zasady obliczania wysokości rocznej raty janosikowego. 3. Wspólnym mianownikiem większości zarzutów jest założenie, oparte na linii orzeczniczej TK, zgodnie z którym ograniczanie tzw. samodzielności finansowej j.s.t. a obowiązek janosikowy jest takim ograniczeniem nie leży w pełnej swobodzie ustawodawcy. Z Konstytucji i prawa międzynarodowego wynikają pewne granice, w jakich powinna mieścić się regulacja prawna dotycząca janosikowego: Wpłaty janosikowe powinny być środkiem nadzwyczajnym, wyjątkiem od reguły. Wyrównanie niedoborów w budżetach samorządów powinno następować przede wszystkim przez subwencje z budżetu centralnego. Obowiązek janosikowy powinien być ustalany w wysokości niezbędnej do aktualnych potrzeb. Zasady płacenia i wydawania janosikowego powinny pozwalać na realizację celu tej instytucji. Konieczne jest istnienie jasnych kryteriów, które by umożliwiały obiektywne określenie, które samorządy są bogate, a które biedne. Kryteria, o których mowa,

2 muszą więc uwzględniać i wydatki, i dochody samorządów. Niedopuszczalne jest ustalanie poziomu bogactwa czy biedy wyłącznie w oparciu o niektóre, arbitralnie wybrane czynniki (np. dochody tylko z pewnych źródeł czy wydatki na jeden cel, z pominięciem pozostałych). Obowiązek płacenia janosikowego nie może prowadzić do takiej sytuacji, w której samorządy, które ustawodawca uznał za bogatsze, zostają na skutek dokonania wpłaty postawione w jeszcze gorszej sytuacji finansowej niż samorządy, które ustawodawca uznał za biedniejsze. Zdaniem Rady m.st. Warszawy zaskarżone przepisy nie spełniają ww. wymagań. II UWAGI SZCZEGÓŁOWE 1. Niekonstytucyjność przepisów wskazujących cechy j.s.t.-płatników janosikowego, zasady obliczania wpłat oraz cechy j.s.t. uprawnionych do korzystania z wpłat 1.1. Zdaniem Rady m.st. Warszawy z orzecznictwa TK wynika, że mechanizm janosikowego powinien być uruchamiany dopiero wtedy, gdy słabsze finansowo j.s.t. nie są w stanie realizować, na poziomie pewnego minimum, ich zadań. Konieczne jest więc racjonalne i przejrzyste ustalenie w ustawie kryteriów, których spełnienie uprawnia samorząd do otrzymania janosikowego tak, aby wyeliminować sytuacje patologiczne, tzn. zasilanie budżetów samorządów, które nie potrzebują wsparcia. W przekonaniu Rady przepisy u.d.j.s.t. nie spełniają tego standardu. Zgodnie z u.d.j.s.t. z janosikowego korzystają gminy, które ponoszą wysokie wydatki na dodatki mieszkaniowe, a także gminy, które mają niskie dochody z niektórych źródeł (podatku rolnego i leśnego oraz udziału we wpływach z PIT i CIT). Takie kryteria nie pozwalają na ustalenie, że są to rzeczywiście biedne samorządy. Zdaniem Rady m.st. Warszawy przepisy określające cechy gmin pobierających janosikowe powinny nawiązywać jednocześnie i do dochodów, i do wydatków a nie tylko do wybranych czynników. Ustawa nie gwarantuje, że janosikowe trafia do gmin rzeczywiście biedniejszych. Taki sam zarzut odnosi się do janosikowego powiatowego. Kryteria uprawniające do korzystania z janosikowego takie jak: wydatki na rodziny zastępcze, długość dróg, brak działania powiatowego urzędu pracy, kwota planowanych dochodów na rok budżetowy nie świadczą o tym, że dany powiat jest biedniejszy. Płynie z tego wniosek, że sposób, w jaki ustawa wskazuje cechy samorządów, które otrzymują wsparcie janosikowe, nie gwarantuje, że są to samorządy rzeczywiście relatywnie biedne Ponadto Rada m.st. Warszawy wskazuje, że aktualny mechanizm janosikowy jest nieefektywny, tzn. nie umożliwia osiągnięcia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu tej instytucji. Jest to spowodowane sposobem, w jaki określono kryteria bogactwa, prowadzące do powstania obowiązku wpłaty janosikowego. Kryterium bogactwa powinno odwoływać się łącznie i do dochodów, i do wydatków inaczej nie da się stwierdzić, że dana gmina (czy dany powiat) jest obiektywnie bogatsza i powinna płacić janosikowe. Tymczasem przepisy ustawy odwołują się jedynie do dochodów podatkowych gminy w przeliczeniu na mieszkańca, bez jednoczesnego uwzględnienia wydatków. Analogiczne zastrzeżenia odnoszą się do powiatów. Takie kryterium, analizowane 2

3 w oderwaniu od pozostałych wskaźników, nie świadczy o potencjale finansowym gminy czy powiatu i o ich zdolności do płacenia janosikowego. Płynie z tego wniosek, że sposób, w jaki ustawa wskazuje cechy samorządów, które muszą płacić janosikowe, nie gwarantuje, że są to samorządy relatywnie bogate Wadliwość kryteriów służących ustalaniu, które samorządy płacą, a które otrzymują janosikowe, prowadzi do tego, że z jednej strony obowiązek wpłat ciąży na jednostkach o niekoniecznie silnej kondycji finansowej oraz z drugiej strony że z wpłat korzystają jednostki niekoniecznie potrzebujące wsparcia. Na przykład, zgodnie z ustawą gminą bogatą jest gmina o wysokich dochodach na mieszkańca, która zarazem ponosi nieporównywalnie wysokie wydatki na realizację zadań publicznych, natomiast gminą biedną jest gmina o wysokich wydatkach na dodatki mieszkaniowe, mająca jednocześnie ponadprzeciętnie wysokie dochody podatkowe. O systemowej dysfunkcjonalności aktualnego stanu prawnego świadczy również to, że istnieją gminy i powiaty, które jednocześnie są płatnikami janosikowego i korzystają z janosikowego, a zatem ustawodawca traktuje je jako i biedne, i bogate We wniosku wskazano również na pewne dodatkowe wady wskaźników, które określają zasady wpłacania i pobierania janosikowego. - po pierwsze, w rozumieniu ustawy pojęcie dochodu j.s.t. kluczowe dla ustalenia, czy samorząd jest bogaty czy biedny nie obejmuje wszystkich dochodów, jakie w rzeczywistości osiąga gmina czy powiat. Na przykład z definicji dochodu wyłączono część podatków (np. podatek od spadków i darowizn, opłaty targową i miejscową) oraz dochody z majątku (np. z nieruchomości). Źródła te nie są uwzględniane w procedurze obliczania janosikowego. A zatem nawet bardzo wysoki dochód z ww. źródeł nie stanowi przeszkody do korzystania janosikowego, mimo że gmina może być w dobrej sytuacji finansowej. Z drugiej strony, np. gmina uzyskująca ponadprzeciętne dochody z nieruchomości, a jednocześnie niskie dochody podatkowe będzie zwolniona z obowiązku wpłat janosikowych, mimo że może być to gmina, która jest w stanie podzielić się nadwyżką. - po drugie, wskaźniki bogactwa i biedy są ustalane w oparciu o dane sprzed 2 lat. Może zatem dojść do sytuacji, że gmina, która 2 lata wcześniej mogła być uznana za bogatą, w roku, w którym ma obowiązek wpłaty janosikowego, znajduje się w gorszej sytuacji niż gminy, które będą otrzymywać janosikowe. - po trzecie, zgodnie z ustawą środki z wpłat janosikowych mogą być wydane na dowolny cel. Z tego powodu mechanizm nie pełni swojej funkcji. Wszak z jednej strony prawo do janosikowego powstaje np. w związku z wysokimi wydatkami w pewnych obszarach, a z drugiej strony gmina, która z tego powodu otrzymała wsparcie, nie ma obowiązku przeznaczenia go w sposób, który gwarantowałby poprawę jej sytuacji w przyszłości (np. na wydatki inwestycyjne) Rada m.st. Warszawy wskazała, że wadliwość kryteriów, o których była mowa, może doprowadzić do tego, iż samorządy silniejsze finansowo i zdolne do wykonywania zadań, staną się słabsze ( biedniejsze ) od samorządów, które korzystają z janosikowego. Istnieje więc ryzyko, że ustawa jeżeli będzie dalej obowiązywała w aktualnym kształcie może wywołać skutek odwrotny od zamierzonego. Prowadzi to ponadto do efektu zniechęcającego samorządy do podejmowania przedsięwzięć inwestycyjnych, bowiem realna jest perspektywa tego, że sukces inwestycyjny może paradoksalnie, z powodu konieczności podzielenia się nadwyżką dochodu przynieść skutek niekorzystny finansowo dla wspólnoty lokalnej. 3

4 2. Brak uwzględnienia specyfiki Miasta Stołecznego Warszawy Zdaniem Rady m.st. Warszawy zaskarżone przepisy przez to, że nie uwzględniają specyfiki Warszawy, wynikającej z funkcji miasta stołecznego są niezgodne z zasadą równości. Nie jest uzasadnione jednakowe traktowanie wszystkich j.s.t. w zakresie obowiązku dokonywania wpłat. Zgodnie z zasadą równości podmioty, pomiędzy którymi zachodzą istotne różnice, nie mogą być stawiane w jednakowej sytuacji prawnej. W tym kontekście wnioskodawca wskazał na specyfikę funkcjonalną Warszawy, uzasadniającą konieczność odrębnego potraktowania tego miasta w zakresie obowiązku dokonywania wpłat. W szczególności, zgodnie z prawem Warszawa powinna zapewnić warunki funkcjonowania m.in. organów państwa, przedstawicielstw dyplomatycznych, urządzeń publicznych o charakterze infrastrukturalnym. Istotne jest to, że wbrew przepisom prawa Warszawa nie otrzymuje dotacji na sfinansowanie tych celów. Ponadto, Warszawa ponosi szczególne wydatki związane z realizacją wolności zgromadzeń, wyższych nakładów wymaga także infrastruktura stolicy. W Warszawie realizowane są przedsięwzięcia, które posiadają znaczenie nie tyle lokalne, co ogólnokrajowe (np. II linia metra ok. 4,5 mld zł, Most Północny ok. 1,5 mld zł, Centrum Nauki Kopernik ok. 360 mln zł, Centrum Sztuki Nowoczesnej ok. 270 mln zł). Ponadto Warszawa uczestniczyła w realizacji przedsięwzięć związanych z przygotowaniem turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO Istotne jest także to, że miasto stołeczne jako jedyna gmina w Polsce zostało prawnie zobowiązane do utworzenia jednostek pomocniczych, tj. dzielnic. Obowiązkiem Warszawy jest zaś zaopatrzenie dzielnic w odpowiednie środki finansowe. Warszawa jest siedzibą licznych podmiotów gospodarczych, stanowiących miejsca pracy dla ludzi z całej Polski, przez co w sposób szczególny odczuwa następstwa regulacji, zgodnie z którą udział w PIT obliczany jest według miejsca zamieszkania podatnika, a nie miejsca uzyskania dochodu. Jest zaś powszechnie wiadomo, że liczni podatnicy prowadzący działalność w Warszawie którzy korzystają z warszawskiej infrastruktury, obiektów kulturalnych, oświatowych etc. zamieszkują w innych gminach i powiatach. W tym kontekście Rada m.st. Warszawy wskazała, że ustawodawcy niektórych innych państw europejskich uwzględniają cechę stołeczności miast, co znajduje wyraz w tworzeniu pewnych preferencji, na przykład (jak w przypadku Berlina) fikcji prawnej nakazującej przyjmowanie wyższej niż rzeczywista liczby mieszkańców Zdaniem Wnioskodawcy, ustawodawca zobowiązując Warszawę do płacenia janosikowego na takich samych zasadach, jak wszystkie inne miasta, nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności, przez co doprowadził do dyskryminacji miasta stołecznego. Zarzut ten obrazują liczby. Na przykład, według planu na 2010 r. na janosikowe Warszawa przeznaczyła ok. 9% dochodów oraz ok. 7% wydatków. Tymczasem w odniesieniu do pozostałych miast będących członkami Unii Metropolii Polskich wskaźniki te są znacząco niższe i wahają się, w zależności od miasta, w okolicach 0 3%. 4

5 3. Przeznaczenie niewykorzystanej części wpłat na rezerwę Ministra Finansów Rada m.st. Warszawy zaskarżyła również przepisy u.d.j.s.t., zgodnie z którymi niewykorzystana część wpłat janosikowych zasila rezerwę, którą zarządza Minister Finansów. Powodem zaskarżenia jest przede wszystkim to, że w ustawie nie wskazano przesłanek (wytycznych), jakimi powinien się kierować Minister dysponując ww. rezerwą. Świadczy to o naruszeniu zasady wyłączności ustawy w zakresie określania systemu dochodów j.s.t. 4. Niezgodność z konstytucyjną koncepcją finansowania samorządu terytorialnego Rada m.st. Warszawy wskazała na wynikającą z Konstytucji oraz z EKSL zasadę, zgodnie z którą podstawowym źródłem finansowania jednostek samorządu terytorialnego powinny być ich dochody własne, uzupełniane przez subwencje i dotacje z budżetu państwa. Środki pochodzące z budżetów innych samorządów (tzn. z janosikowego) w ogóle nie są przewidziane w Konstytucji, a więc mogą być tylko koniecznym i nadzwyczajnym uzupełnieniem, a nie podstawowym źródłem finansowania części samorządów. Tymczasem mechanizm przyjęty przez zaskarżoną ustawę doprowadził do przesunięcia punktu ciężkości w zakresie źródeł finansowania j.s.t. We wniosku przywołano dane, które wskazują, że znaczna część subwencji która zgodnie z Konstytucją powinna być finansowana z budżetu państwa pochodzi de facto z budżetów płatników janosikowego. W 2010 r. udział wpłat janosikowych w subwencji ogólnej, z wyłączeniem subwencji oświatowej, wyniósł ok. 9.5% (gminy) oraz ok. 40% (powiaty). Z tego powodu Rada m.st. Warszawy postawiła zarzut niezgodności zaskarżonych przepisów z konstytucyjną koncepcją finansowania j.s.t. Doszło bowiem do stworzenia systemu przeciwnego do tego, który został ustanowiony w Konstytucji. Część subwencji pochodząca z janosikowego stanowi na tyle istotny element finansowania j.s.t., że wpłaty w znacznej części zastąpiły podstawowe źródła finansowania, o których mowa w Konstytucji. 5. Niezgodność z nakazem zapewnienia j.s.t. dochodów odpowiednich do zadań Tzw. zasada adekwatności, wynikająca z Konstytucji i z EKSL, oznacza, że ustawodawca powinien w taki sposób ukształtować źródła finansowania j.s.t., aby dochody, jakimi dysponują te jednostki, wystarczały na prawidłową realizację ich zadań publicznych. Wnioskodawca jest zdania, że obowiązywanie zaskarżonych przepisów uniemożliwia prawidłowe wykonywanie przez Miasto Stołeczne przypisanych mu zadań publicznych. Świadczą o tym dane, które ukazują, jak znaczny jest uszczerbek dla budżetu Warszawy wynikający z płacenia janosikowego w aktualnej wysokości. Wpłaty pochłaniają ok. 10% dochodów własnych oraz ok. 10% wydatków bieżących i średnio ok. 37.8% wydatków majątkowych. Rodzi to konieczność rezygnacji z inwestycji i zaciągania kolejnych długów. 6. Niekonstytucyjność tzw. fikcji pobierania najwyższych podatków W u.d.j.s.t. wprowadzono fikcję prawną, zgodnie z którą przy obliczaniu wskaźników, na podstawie których jest kalkulowana wysokość wpłat janosikowych, nie uwzględnia się stosowanych przez gminy preferencji podatkowych (np. obniżek podatków lokalnych w ramach widełek określonych w ustawach). Uwzględnia się zatem nie dochody rzeczywiście uzyskane, lecz dochody, które gmina mogłaby uzyskać, gdyby nie stosowała preferencji. 5

6 Zdaniem Rady m.st. Warszawy, ww. regulacja prowadzi do iluzoryczności prawa gmin do kształtowania własnej polityki podatkowej, wynikającego z Konstytucji i EKSL. Ustawodawca ma obowiązek nie tylko ustanowienia podatków i opłat lokalnych, których stawki ma prawo określać gmina, lecz także zagwarantowania gminom realnej swobody w zakresie polityki podatkowej. Fikcja prawna, o której mowa, prowadzi do takiego skutku, że jeżeli sytuacja finansowa gminy pozwala jej na zastosowanie preferencji podatkowej, to gmina co prawda formalnie może to uczynić (np. obniżyć wysokość podatku lokalnego), jednak musi się liczyć z tym, że mimo rzeczywistego obniżenia dochodu nie nastąpi obniżenie janosikowego. Prowadzi to do efektu zniechęcającego, de facto wykluczającego swobodę gmin w zakresie kształtowania wysokości podatków i opłat lokalnych. Prawo gmin do prowadzenia polityki podatkowej zostało przekształcone w uprawnienie pozorne. 6