System wyrównywania dochodów na bazie doświadczeń samorządów powiatowych

Transkrypt

1 System wyrównywania dochodów na bazie doświadczeń samorządów powiatowych System finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego jest stale powracającym tematem debaty publicznej. Jednym z zasadniczych zagadnień jest kwestia zasad wyrównywania dochodów samorządów. W tym zakresie przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego różnicują zasadniczo sytuację gmin i pozostałych samorządów. Rozwiązania dotyczące powiatów, miast na prawach powiatu i województw zasadniczo różnią się od celów, jakim taka regulacja powinna służyć i w praktyce zagraża realizacji zadań własnych tych samorządów. Biedni i bogaci? Mechanizm wyrównywania dochodów w zakresie dotyczącym powiatów nie pełni obecnie powszechnie przypisywanej mu funkcji. Nie służy wyrównywaniu dochodów samorządów biedniejszych i bogatszych. Analiza konstrukcji przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 1 w zakresie funkcjonowania części równoważącej subwencji ogólnej pozwala udokumentować dwie tezy: - samorządy powiatowe dokonujące wpłat do budżetu państwa z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej nie są samorządami o najwyższych dochodach - wpływy z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej nie są kierowane do najbiedniejszych powiatów Wpłat do budżetu państwa z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej zgodnie z art. 30 ustawy o dochodach dokonują powiaty, których dochody na głowę mieszkańca przekraczają średnią dla wszystkich powiatów. Określony w ten sposób wskaźnik P dotyczy jednak wyłącznie dochodów z tytułu udziału powiatów w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych. Tymczasem udziały w PIT i CIT stanowiły zaledwie 15,1% dochodów bieżących ogółu powiatów ziemskich w 2010 r. Ponadto udziały powiatów w podatkach dochodowych w ostatnich latach zmniejszają swoje znaczenie w strukturze dochodów. W 2008 r. podatek dochodowy od osób fizycznych i prawnych stanowił 19%, a w 2009 r. 16,2% ogółu dochodów bieżących. 2 Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o dochodach podstawą do obliczenia wysokości wpłat do budżetu państwa są wyłącznie dochody z tytułu tych podatków, nie zaś ogół dochodów. Pozostałe dochody mają zaś ogromne znaczenie dla kondycji finansowej powiatów. Przykładem dobrze ilustrującym to zjawisko jest część oświatowa subwencji ogólnej, zapewniająca około 30% dochodów bieżących. Wprawdzie subwencja przeznaczona jest na realizację zadań oświatowych, to jednak wpływa na całą strukturę dochodów jakimi dysponują samorządy. W praktyce część powiatów wydaje na utrzymanie szkół mniej niż otrzymuje w subwencji. Jest to grupa ok. 20% powiatów - według ministerstwa edukacji, zaś według Najwyższej Izby Kontroli liczba tych jednostek stanowi ok. 30% objętych kontrolą. Z reguły są to powiaty leżące na terenach mniej zurbanizowanych, w których można uzyskać niższe koszty pracy w zakresie administracji i obsługi. Powiaty te oszczędzają na subwencji oświatowej nawet 20% jej wysokości. Grupa 20-30% powiatów wydaje na bieżące utrzymanie szkół ponad 110% wysokości otrzymanej subwencji. Wydatki oświatowe, które nie znajdują pokrycia w subwencji oświatowej finansowane są z innych dochodów własnych głównie podatku dochodowego od osób fizycznych. W grupie powiatów, w których subwencja oświatowa nie wystarcza na utrzymanie szkół, miedzy innym z powodu wyższych kosztów pracy, znajdują się oczywiście te powiaty, które dokonują wpłat swoich dochodów do budżetu państwa z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej. 1 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U Nr 203 poz z późn. zm. 2 Nadwyżka operacyjna w jednostkach samorządu terytorialnego w latach , Ministerstwo Finansów, Warszawa, sierpień 2011, s , 1

2 wysokość wpłaty z tytułu subwencji równoważącej Analizy dotyczące potencjału finansowego powiatów wskazują na zasadnicze różnice pomiędzy rankingiem samorządów o najwyższych dochodach z PIT i CIT, a rankingiem obejmującym wszystkie źródła dochodów i uwzględniającym skutki wpłat do budżetu państwa z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej. Powiat piaseczyński o rekordowych wśród powiatów ziemskich dochodach podatkowych w przeliczeniu na mieszkańca według rankingu najbogatszych powiatów opracowanego przez prof. Pawła Swianiewicza zajmuje 198 pozycję na 314 powiatów ziemskich. powiat miejsce w rankingu powiatów według dochodów PIT i CIT na mieszkańca 3 piaseczyński pruszkowski warszawski zachodni grodziski polkowicki legionowski ogółem 314 powiatów ziemskich miejsce w rankingu powiatów według ogółu dochodów na mieszkańca 4 Tabela 1. Zestawienie danych rankingów powiatów ziemskich uwzględniających w kol. 2 jedynie dochody PIT i CIT będące podstawą obliczenia wpłat do budżetu państwa z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej oraz w kol. 3. uwzględniający ogół dochodów (z wyłączeniem dotacji z UE). Ogółem spośród 17 powiatów ziemskich dokonujących wpłat z tytułu subwencji równoważącej tylko 2 znalazły się w gronie 100 najbogatszych, zaś większość uplasowała się w trzeciej setce zamykającej ranking. Nawet jeżeli można by uznać uwzględnienie jedynie dochodów podatkowych w podstawie naliczania subwencji równoważącej dla powiatów za właściwe, to wysokość wpłat do budżetu państwa obliczona dla powiatów na podstawie art. 30 ustawy o dochodach w zasadniczy sposób zmniejsza potencjał finansowy powiatów których dotyczy. Powiaty, w których dochód podatkowy na głowę mieszkańca przekracza 110 % średnich dochodów ogółu powiatów muszą wpłacić 80 % nadwyżki dochodów. Powiat osiągający ponad 120% średniej oddaje 95%, a od dochodu powyżej 125% średniej aż 98% nadwyżki dochodu. wysokość wpłat powiatów wysokość wpłat gmin 80% 95% 98% 0% 0% 20% 25% 30% 100% 110% 120% 125% 150% 200% 300% wysokość dochodów w stosunku do średniej Rys. 1. Porównanie wysokości wpłat powiatów i gmin do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej (art. 29 i art. 30 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). 3 Zestawienie Ministerstwa Finansów dotyczące wysokości wskaźnika P w 2010 r., 4 Ranking dochodów jednostek samorządu terytorialnego, P. Swianiewicz, Wspólnota nr 37/2011, s. 43. Pełne dane dotyczące rankingu: 2

3 Taka progresja w praktyce pozbawia samorządy ogromnej części swoich dochodów. W przypadku powiatu pruszkowskiego, piaseczyńskiego czy m.st. Warszawy jako miasta na prawach powiatu w 2011 r. wpłaty do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej przekraczały 50% ich rocznych dochodów PIT i CIT. Powiaty osiągające nieco wyższe niż przeciętne dochody podatkowe po odprowadzeniu do budżetu państwa do 98% nadwyżki nie są już z pewnością powiatami bogatymi. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego traktuje podobnie jak powiaty samorząd województwa. Wpłaty do budżetu dotyczą 80% od dochodów przekraczających 110% średniej dla województw i 95% od dochodów powyżej 170% średniej. Gdzie trafiają pieniądze? Gromadzone corocznie w budżecie państwa wpłaty powiatów osiągających dochody podatkowe wyższe od średnich nie trafiają do biednych powiatów. Wśród kryteriów podziału części równoważącej subwencji ogólnej, w przypadku powiatów, nie ma bowiem kryteriów związanych z wysokością dochodów beneficjentów. Kryteria podziału uwzględniające wysokość dochodów oraz poziom bezrobocia są stosowane jedynie do podziału części wyrównawczej subwencji ogólnej, finansowanej z dochodów budżetu państwa. Część równoważąca subwencji ogólnej pochodząca z wpłat samorządów powiatowych jest przeznaczona w myśl art. 23a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na swoiste rekompensaty za utratę dochodów z tytułu zlikwidowanych wcześniej subwencji i dotacji. 30% subwencji równoważącej trafia do miast na prawach powiatów przejmujących zadania wojewódzkie i rządowe proporcjonalnie do długości dróg krajowych i wojewódzkich na ich terenie. Kolejne 30% naliczane jest dla powiatów o większej niż średnia ogólnopolska długości dróg powiatowych. Ta część subwencji równoważącej jest wiec swoistą rekompensatą za utracone w 2003 r. dochody z tytułu subwencji drogowej. Dalsze 9% trafia do powiatów w zależności od wydatków na rodziny zastępcze, zamiast dotacji na zadanie zlecone jakim było przed laty prowadzenie rodzin zastępczych. Kolejne 7% subwencji równoważącej jest adresowane do powiatów, które nie utrzymują urzędów pracy. To ostatnie kryterium ma zrekompensować zapewne 7% odpis z funduszu pracy, który otrzymują powiaty prowadzące urzędy pracy. Pozostałe 24% trafia do powiatów, których dochody z tytułu subwencji wyrównawczej i równoważącej mają być niższe niż w poprzednim roku, wzmacniając w ten sposób mechanizm rekompensat pochłaniających pozostałą część subwencji. Warto dodać że utrzymanie dróg wojewódzkich i krajowych dofinansowane jest niezależnie od subwencji równoważącej również ze środków z rezerwy subwencji ogólnej. 5 Środki subwencji równoważącej odebrane samorządom powiatowym trafiają do powiatów jako rekompensata za zlikwidowane wcześniej subwencje i dotacje z budżetu państwa. W praktyce w 2011 roku 57 powiatów i miast na prawach powiatu dokonało wpłat do budżetu państwa na część równoważącą subwencji ogólnej. 6 Środki te podzielone według kryteriów opisanych powyżej trafiają do wszystkich 379 powiatów i miast na prawach powiatu. Charakterystyczne jest to, że m.st. Warszawa, które jako powiat dokonuje najwyższej wpłaty do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej (559 mln zł), jednocześnie otrzymuje najwyższą kwotę subwencji (101 mln zł). W 2011 roku spośród 57 powiatów dokonujących wpłat z tytułu subwencji równoważącej zaledwie 30 było płatnikami netto dokonało wyższych wpłat do budżetu państwa niż uzyskało dochodów z subwencji. Praktycznie w ramach subwencji równoważącej dokonany został transfer dochodów podatkowych uzyskanych w 30 powiatach na rzecz pozostałych 249. Zgodnie z kryteriami opisanymi powyżej, największymi beneficjentami netto subwencji równoważącej w 2011 r. były miasta na prawach powiatu: Radom - 15 mln zł, Częstochowa - 10,6 mln zł i Białystok - 10 mln zł. Żaden ranking samorządów nie potwierdza, że są to najbiedniejsze miasta na prawach powiatu. 5 Art. 26 ust. 1 pkt. 3 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U Nr 203 poz z późn. zm. 6 Informacja Ministerstwa Finansów na temat planu części równoważącej subwencji ogólnej w 2011 r., 3

4 Co z zadaniami własnymi? Wysokość wpłat do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej w przypadku budżetów wielu powiatów oznacza realne zagrożenie dla realizacji zadań własnych. Wyższy niż średni poziom dochodów z tytułu podatków od osób fizycznych i prawnych osiągają te powiaty, których mieszkańcy osiągają wyższe dochody objęte opodatkowaniem. Oznacza to, że w tych powiatach lokalny rynek charakteryzuje się wyższymi kosztami pracy. Powiaty, spośród innych jednostek samorządu terytorialnego w strukturze realizowanych zadań wyróżnia zasadnicza przewaga zadań typowo administracyjnych. Dlatego około 60% wydatków budżetowych stanowią wydatki na płace i pochodne. 7 Poziom tych wydatków zależy od kosztów pracy charakterystycznych dla lokalnego rynku. Powiaty w których dochody podatkowe są wyższe od średniej krajowej po potrąceniu 98% nadwyżki mają trudności z realizacją podstawowych zadań własnych w zakresie administracji. Wraz z wejściem w życie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w strukturze dochodów powiatów nastąpiła zasadnicza zmiana. 8 Skromny początkowo udział w PIT w wysokości 1% wzrósł do 10,25%. Część dotacji została zastąpiona dochodami własnymi. Znaczenie dochodów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w budżetach powiatów wzrosło. Wzrosła jednocześnie skala różnic w wysokości wskaźnika P określającego średni dochód PIT i CIT na głowę mieszkańca. W powiatach, w których znaczna część mieszkańców uzyskuje dochody nie opodatkowane PIT wskaźnik P jest kilkakrotnie niższy od średniej. Najwyższe wskaźniki P osiągają powiaty, w których występuje dodatnia migracja ludności, zmieniającej miejsce zamieszkania w poszukiwaniu miejsc pracy. Najwyższe wskaźniki P osiągają powiaty i miasta na prawach powiatu w aglomeracji warszawskiej, powiaty śląskie, trójmiasto i inne duże ośrodki miejskie. W związku z wyższym wskaźnikiem P i progresją 98% opodatkowania statystycznie zwiększonego dochodu, radykalnie wzrosły w ostatnich latach wpłaty tych powiatów do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej. Zjawisko to ilustruje sytuacja powiatu legionowskiego, którego dochody z PIT w latach wzrosły o 18,6% natomiast wpłaty do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej wzrosły w tym samym czasie o 112%. rok dochody PIT wpłata na część równoważącą część PIT zwracana do budżetu zł zł 15% zł zł 17% zł zł 24% zł zł 26% zł zł 27% wzrost w latach ,6% 112% Tabela 2. Dochody z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i wpłaty do budżetu państwa z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej w latach w budżecie powiatu legionowskiego. Dodatnie saldo migracji związane jest ze znacznym zwiększeniem ilościowej skali administracyjnych zadań powiatów. Zwiększenie potrzeb w zakresie realizacji usług zapewnianych przez powiaty w zakresie administracji geodezyjnej, architektonicznej czy rejestracji pojazdów wymaga zwiększenia zatrudnienia. Zwiększające się wpływy z PIT muszą jednak w większości zostać 7 Nadwyżka operacyjna w jednostkach samorządu terytorialnego w latach , Ministerstwo Finansów, Warszawa, sierpień 2011, s. 25, 8 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U Nr 203 poz

5 odprowadzone do budżetu państwa. Do roku 2009 stosunkowo wysoki wzrost gospodarczy owocujący wyraźnym wzrostem wynagrodzeń łagodził skutki wpływu mechanizmu wpłat z tytułu subwencji równoważącej na budżety powiatów. Wysokość wpłat ustalana jest bowiem na podstawie danych dotyczących roku poprzedzającego rok bazowy czyli dotyczy dochodów uzyskanych na dwa lata przed rokiem budżetowym. Likwidacja najwyższej stawki skali podatkowej PIT i zatrzymanie tempa wzrostu płac zaowocowało stagnacją, a w przypadku części powiatów regresem wpływów podatkowych. Rosnące w kolejnych latach wpłaty do budżetu z tytułu subwencji równoważącej muszą zostać sfinansowane niezależnie od wysokości realnych dochodów w roku budżetowym. Dla wielu powiatów oznaczało to w roku 2011 konieczność odprowadzenia do budżetu państwa ponad 50% uzyskanych wpływów z PIT. powiat dochody z tytułu PIT wpłata na część równoważącą część PIT zwracana do budżetu wołomiński zł zł 8 % warszawski zachodni zł zł 49 % pruszkowski zł zł 51 % piaseczyński zł zł 64 % grodziski zł zł 42 % m.st. Warszawa zł zł 77 % Tabela 3. Wysokość wpłat powiatów do budżetu państwa z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej w stosunku do dochodów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w 2010 r. Taka wysokość wpłat na rzecz mechanizmu wyrównującego stanowi zagrożenie dla realizacji zadań własnych samorządów. Miasta na prawach powiatu dysponując dochodami zarówno gminy jak i powiatu zabezpieczają środki na zadania powiatowe wykorzystując dochody gminy. Bezpośrednim skutkiem wzrostu wpłat na rzecz powiatowej subwencji równoważącej jest więc dla Warszawy, Poznania czy Krakowa znaczący wzrost zadłużenia i zmniejszenie poziomu inwestycji. Powiaty ziemskie stoją jednak przed groźbą utraty zdolności do realizacji zadań własnych w podstawowym zakresie, dotyczącym utrzymanie administracji. Świadczy o tym wysokość różnicy między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi czyli tak zwanej nadwyżki operacyjnej, której wysokość w ostatnich latach systematycznie spada w powiatach i miastach na prawach powiatu będących płatnikami netto subwencji równoważącej. W przypadku powiatu legionowskiego różnica między dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi osiągnęła w 2011 r. wartość ujemną. W praktyce oznacza to brak możliwości wygenerowania własnych środków finansowych na wydatki inwestycyjne. Ponadto nowelizacja ustawy o finansach publicznych 9 wprowadziła nowy zestaw ograniczeń dotyczących wysokości zadłużenia i dopuszczalnych parametrów budżetów samorządów. Jednym z istotnych wskaźników określanych w ustawie jest właśnie nadwyżka operacyjna. Powiaty nie dysponujące znaczącą nadwyżką w kolejnych 3 latach nie będą mogły zaciągać kredytów i pożyczek. Budżetom wielu bogatych samorządów grozi ujemna wartość nadwyżki operacyjnej. Samorządy powiatowe mają coraz większy problem ze zrównoważeniem wydatków z dochodami bieżącymi. Dzieje się tak na skutek rosnących w ostatnich latach kwot wpłat do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej, które to wpłaty stanowią wydatek bieżący budżetu samorządu. Jaka samorządność? O dysfunkcyjnym oddziaływaniu obecnego modelu zbierania środków finansowych w ramach części równoważącej subwencji ogólnej na strukturę dochodów samorządów powiatowych świadczy wielkość puli dochodów podatkowych, które podlegają redystrybucji poprzez mechanizm subwencji. W 2010 roku wpłaty powiatów do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej wyniosły 18,82% dochodów będących podstawą do wyliczenia wskaźnika P. Dla porównania wpłaty gmin z 9 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz z późn. zm., art. 243 i

6 tytułu subwencji równoważącej wyniosły w 2010 r. 1,52% dochodów będących podstawą do wyliczenia wskaźnika G. 10 Redystrybucji w przypadku powiatów podlega więc ponad dziesięciokrotnie większa część ich budżetów, niż ma to miejsce w przypadku gmin. Środki te nie są adresowane do powiatów biedniejszych, ale stanowią rekompensatę za zniesione w 2003 r. subwencje i dotacje celowe. Mają więc wypełnić luki w systemie finansów powiatów. System subwencji równoważącej jednak ze względu na wysoką skalę zabierającą do 98% dochodów podatkowych tworzy nowe luki utrudniające realizowanie zadań własnych samorządom, którym odbierane są dochody. Spowolnienie wzrostu gospodarczego w ostatnich latach i brak wzrostu dochodów podatkowych samorządów uwidoczniły wady konstrukcji subwencji równoważącej na poziomie powiatów. Subwencja równoważąca na poziomie gmin zbudowana jest według zupełnie innych zasad. Niższy poziom progresji skali naliczania wpłat i kryteria podziału subwencji nie powodują takiego spustoszenia w budżetach samorządów. Radykalny wzrost wpłat do budżetu państwa Warszawy, Poznania czy Krakowa związany jest z powiatowym charakterem tych miast. Dla porównania m.st. Warszawa jako gmina wpłaciła z tytułu subwencji równoważącej w 2010 r. jako gmina 394 mln zł, a jako powiat 572 mln zł. Przy czym baza dochodów Warszawy jako gminy jest kilkakrotnie większa niż jako powiatu. Podobną konstrukcję do powiatowej ma jednak część regionalna subwencji ogólnej, która w ostatnich latach była powodem zapaści budżetu Mazowsza i przyjęcia incydentalnej regulacji okołobudżetowej zmniejszającej jednorocznie wpłatę samorządu. Bez tego doraźnej protezy finansowej najbogatszemu województwu groziła utrata płynności finansowej i niewypłacalność. Wartość wskaźników (G, P, W) określających progi dochodów podlegających wpłatom do budżetu państwa z tytułu subwencji równoważącej 100% 110% 120% 125% 150% 170% 200% 300% wysokość wpłat gminy 0% 0% 0% 0% 20% 20% 25% 30% wysokość wpłat powiatu 0% 80% 95% 98% 98% 98% 98% 98% wysokość wpłat województwa 0% 80% 80% 80% 80% 95% 95% 95% Tabela 4. Wysokość wpłat jednostek samorządu terytorialnego w zależności od wartości wskaźników G, P, W określona w art. 29, 30, 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy dotyczące części równoważące subwencji ogólnej w odniesieniu do powiatów nie wyrównują dochodów biedniejszych i bogatszych samorządów. Są protezą systemu dotacji i subwencji, zainstalowaną w 2003 r., a dziś utrudniającą rozwój samorządów powiatowych. Dzięki niej najbogatsze powiaty nie mogą wypracować w budżetach nadwyżki operacyjnej pozwalającej realizować na podstawowym poziomie zadania własne. W ostatnich latach powiaty powracają do roli urzędów rejonowych realizujących w minimalnym zakresie zadania administracyjne. Organy samorządowe w coraz większym stopniu jedynie organizują administrację. Zabiegi samorządów o wzrost atrakcyjności terenów powodują wzrost wpłat do budżetu państwa. Środki podatkowe zdobywane dzięki realizowaniu strategii rozwoju muszą zostać oddane innym, wcale nie mniej zasobnym, samorządom. W świetle przepisów ustawy o dochodach z perspektywy powiatów, które większość dochodów swoich mieszkańców oddają do budżetu, bardziej racjonalnym stają się zabiegi o większą liczbę mieszkańców bezrobotnych. Dzięki wzrostowi liczby mieszkańców nie uzyskujących dochodów, większa część własnych dochodów podatkowych powiatu pozostanie w lokalnym budżecie. Koszty opieki nad bezrobotnymi ponosi zaś państwowy Fundusz Pracy i gminne ośrodki opieki. Ten paradoks świadczy o dysfunkcyjności aktualnych regulacji dotyczących subwencji równoważącej. 10 Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów o Wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego za 4 kwartały 2010 roku oraz Informacji o rocznych kwotach poszczególnych części subwencji ogólnej oraz o wysokości rocznych wpłat gmin i powiatów w 2010 roku, 6

7 Wejście w życie przepisów ustawy o finansach publicznych w kontekście wysokości nadwyżki operacyjnej dla budżetów powiatów dokonujących wysokich wpłat z tytułu subwencji równoważącej oznaczać będzie brak możliwości uchwalenia budżetu w 2014 r. Brak zmian systemu wyrównywania dochodów uwzględniających negatywne skutki funkcjonowania systemu, powoduje radykalne ograniczenie samorządności powiatów. Jan Grabiec Starosta Legionowski 7