Zasady i procedury związane z procesem stanowienia prawa w Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Robert Kołodziej Joanna Łukasik Zasady i procedury związane z procesem stanowienia prawa w Unii Europejskiej Wiele stanów faktycznych i zasad dotyczących funkcjonowania określonych sektorów gospodarki, w tym i sektora bankowego w Polsce w chwili obecnej, po integracji Polski z Unią Europejską posiada swoje odniesienie w prawodawstwie UE. Art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) określa instytucje, które posiadają kompetencje w zakresie stanowienia prawa. Należą do nich: Komisja Europejska, Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski. Niemal wyłączną kompetencję w zakresie inicjatywy prawodawczej posiada w praktyce Komisja Europejska. Główną rolę w procesie stanowienia prawa odgrywa natomiast Rada UE. Niemniej jednak, trzeba podkreślić, że stopniowo zwiększa się rola, jaką w procesie decyzyjnym Wspólnoty odgrywa Parlament Europejski. Wśród źródeł prawa wspólnotowego rozróżnić można: prawo pierwotne i prawo wtórne (pochodne). Prawo pierwotne znajduje się na szczycie systemu prawnego UE i stanowi swego rodzaju konstytucję Wspólnoty. Prawo pochodne tworzą organy UE na podstawie upoważnień zawartych w prawie pierwotnym. Prawo pierwotne UE obejmuje w szczególności traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich, Traktat o UE, a także umowy zmieniające te źródła prawa, takie jak traktaty akcesyjne. Ogólne zasady prawa i prawo zwyczajowe zaliczane są natomiast do niepisanego prawa pierwotnego. Traktaty są źródłem zasad i procedur procesu decyzyjnego UE. Każdy europejski akt prawny opiera się na stosownym artykule Traktatu, określanym jako "podstawa prawna" legislacji. Każdy akt prawny UE musi zawierać w swojej preambule dwa podstawowe elementy. 1. pierwszym z nich jest właśnie podstawa prawna, czyli odesłanie do artykułu z Traktatu, który stanowi podstawę dla Wspólnoty do podjęcia odpowiednich środków. 2. wybór traktatowej podstawy prawnej determinuje z kolei rodzaj procedury (drugi element), według której będzie przyjmowany akt prawny. Prawo wtórne oparte jest na Traktatach i może przybrać różne formy. Na podstawie art. 249 Traktatu ustanawiającego wspólnotę Europejską, w celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja Europejska uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. 1

2 Rozporządzenie wiąże w całości, a zatem wymaga szczegółowej regulacji. Jego bezpośrednie obowiązywanie oznacza, że nie wymagają ono żadnych ustaw implementujących ani aktów pośrednich, przyjmowanych władze krajowe. Mają zasięg ogólny. Wiążą one w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Zasięg ogólny rozporządzenia oznacza, że jest skierowane do wszystkich podmiotów. Wszystkie organy państwowe są zobowiązane do przestrzegania i stosowania rozporządzeń, a osoby fizyczne i prawne mogą zostać przez rozporządzenia uprawnione lub zobowiązane. Implementacja przepisów rozporządzeń do prawa krajowego oraz precyzowanie treści rozporządzeń w przepisach prawa krajowego są w zasadzie niedopuszczalne i możliwe jedynie na zasadach wyjątkowych, kiedy samo rozporządzenie przewiduje wydanie określonych przepisów krajowych przez państwa członkowskie, jeżeli wydanie przepisów krajowych jest konieczne dla zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia w państwie członkowskim (dotyczyć to może zwłaszcza przepisów określających właściwość organów krajowych i związane z tym szczegółowe kwestie natury proceduralnej, finansowej, organizacyjnej). W związku z naruszaniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych dopuszcza się wprowadzenie do krajowego porządku prawnego sankcji cywilnoprawnych, administracyjnych lub karnych. Powtórzenie treści przepisów rozporządzeń w prawie krajowym w ograniczonym zakresie bywa też możliwe z przyczyn natury techniczno legislacyjnej lub organizacyjnych, np. jeżeli brak powtórzenia przepisu rozporządzenia czyni akt krajowy niezrozumiałym, a odesłanie lub nawiązanie w inny sposób do treści rozporządzenia nie jest możliwe lub nie prowadzi do właściwych efektów legislacyjnych. Dyrektywa wspólnotowa wiążą każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Dyrektywy to akty prawne o szczególnym charakterze. Są skierowane do państw członkowskich i nakładają na nie obowiązek osiągnięcia konkretnego rezultatu, w określonych ramach czasowych. Pozostawiają natomiast państwom członkowskim swobodę wyboru środków zmierzających do tego celu. Zatem, w odróżnieniu od rozporządzenia, dyrektywa nie obowiązuje bezpośrednio w prawie danego państwa, nie tworzy uprawnień ani nie nakłada obowiązków na jednostki. Dyrektywy stwarzają po stronie państwa zobowiązanie do prawidłowego ich wykonania, powstające w momencie wejścia w życie dyrektywy w sferze wspólnotowej. Jednostka może powołać się na uprawnienia wynikające z dyrektyw dopiero wtedy, gdy państwo nie wyda odpowiednich przepisów krajowych, mających na celu realizację dyrektyw w wyznaczonym terminie, albo też uczyni to w niewłaściwy sposób. Dochodzenie praw sformułowanych w dyrektywach możliwe jest jedynie w stosunku do państwa członkowskiego, które nie wypełniło zobowiązań nałożonych przez dyrektywę. Przepisy prawa krajowego muszą być wydane w terminie wyznaczonym przez dyrektywę. Jeżeli państwo nie wykona w terminie dyrektywy, może ponosić odpowiedzialność materialną w stosunku do osób poszkodowanych. Państwo samo ocenia, jaki rodzaj (forma) aktu prawnego na gruncie jego porządku konstytucyjnego należy wydać w celu wykonania dyrektywy. Ze względu na wymóg pewności prawa i jasności zobowiązań wynikających z ustawodawstwa, konieczne jest wydanie przepisów prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Jeżeli obowiązujące w państwie przepisy zapewniają już właściwą 2

3 implementację dyrektywy, należy dokonać notyfikacji tych aktów prawnych Komisji Europejskiej. Decyzja wspólnotowa - wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Decyzje mogą być skierowane zarówno do osób fizycznych, jak i państw członkowskich. Stanowią one konkretne, indywidualne regulacje dla jednostkowych przypadków. Decyzje obowiązują bezpośrednio w państwach członkowskich i mogą swoim adresatom przydzielać prawa i obowiązki, których krajowe organy i sądy muszą przestrzegać. W przypadku, kiedy decyzja dotyczy większej grupy adresatów, organ wydający decyzję może zrezygnować z indywidualnego jej dostarczenia. Decyzja wchodzi w życie wraz z opublikowaniem jej w Dzienniku Urzędowym WE (dotyczy to decyzji podejmowanych przez Parlament i Radę UE). Pozostałe decyzje są notyfikowane stronom i nabierają mocy obowiązującej w wyniku notyfikacji. Zalecenia i opinie - nie mają mocy wiążącej. Opinie wydawane są przez instytucje Wspólnoty na wniosek innych podmiotów, zalecenia z własnej inicjatywy. Zalecenia wydawane są w przypadkach, gdy w opinii instytucji Wspólnoty nie zachodzi potrzeba wydania aktów o charakterze wiążącym, lub gdy nie mają one takiego prawa. Zarówno zalecenia, jak i opinie powinny być brane pod uwagę przez państwa przy wykładni i stosowaniu prawa wewnętrznego. Instrumenty prawne wymienione w art. 249 TWE nie wykluczają innych działań instytucji wspólnotowych, mogących ewentualnie nieść skutki prawne. Wśród aktów nienazwanych możemy wymienić: konkluzje i uchwały Rady UE (jeżeli te ostatnie wykraczają poza zakres kompetencji wspólnotowych, określa się je jako uchwały Rady UE i przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie), rezolucje, oświadczenia, instrukcje negocjacyjne, umowy między instytucjami Wspólnoty, a także komunikaty Komisji. Umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnotę. Umowy takie stanowią szczególne źródło prawa wspólnotowego, umiejscowione są pomiędzy prawem pierwotnym a prawem wtórnym. Mogą być zawierane tylko zgodnie z przepisami traktatów założycielskich. Wiążą one zarówno Wspólnotę, jak i państwa członkowskie. Kompetencja do zawierania umów międzynarodowych może być wyłączna lub mieszana, kiedy to zawarcie umowy możliwe jest tylko przy współudziale państw członkowskich. Dla osiągnięcia celów w zakresie współpracy w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Traktat o Unii Europejskiej przewiduje dwie zasadnicze formy działania. wzmocnienie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi powinno następować poprzez koordynację działań tych państw oraz poprzez zajmowanie wspólnego stanowiska Unii przez Radę UE tak często, gdy tylko będzie to konieczne. Państwa członkowskie zobowiązane są ponadto do koordynowania swych stanowisk w ramach konferencji międzynarodowych oraz organizacjach międzynarodowych. podejmowanie wspólnego działania przez Unię Europejską. Wspólne stanowisko i wspólne działanie są wiążące dla państw członkowskich. W dziedzinie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości szczególny charakter mają konwencje międzynarodowe. Mamy tu także do czynienia z decyzjami oraz decyzjami ramowymi: 3

4 Decyzje mogą być przyjmowane we wszystkich sprawach z wyjątkiem zbliżenia ustawodawstwa państw członkowskich, które jest zastrzeżone dla decyzji ramowych. Decyzje ramowe wydawane są dla zbliżenia przepisów ustaw i przepisów rozporządzeń w państwach członkowskich. Wiążą one państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, ale pozostawiają władzom krajowym wybór form i środków. Od dyrektyw różni je to, że nigdy nie wywołują bezpośredniego skutku, tzn. nie mogą nadawać uprawnień lub nakładać obowiązków na jednostki. W praktyce Rada Europejska posługuje się również często instrumentami nieformalnymi, tj. uchwałami, zaleceniami i deklaracjami. Ważną rolę w zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania UE zajmują procedury w procesie decyzyjnym UE. W procesie decyzyjnym funkcjonują następujące procedury uchwalania nowych aktów prawnych w UE: procedura oparta na autonomicznej decyzji Rady UE; procedura konsultacji; procedura współpracy; procedura współdecydowania; procedura zgody Parlamentu; porozumienie międzyinstytucjonalne; konsultacje z Europejskim Bankiem Centralnym. Rada UE, w określonych przez Traktat przypadkach, ma możliwość wydawania aktów prawnych bez konsultacji z Parlamentem Europejskim. W szczególnych przypadkach, konsultacje z Parlamentem Europejskim są możliwe, mają one jednak charakter fakultatywny i nie wiążą prawnie Rady w procesie podejmowania decyzji. Za pomocą tej procedury stanowione są decyzje dotyczące m.in. takich obszarów jak wspólna taryfa celna (art. 26 TWE), usługi (art. 49 TWE), przepływ kapitału (art. 60 TWE). W przypadku tej procedury projekt aktu prawnego UE nie jest opatrzony numerem międzyinstytucjonalnym. W przypadku tej procedury inicjatywa należy do Komisji Europejskiej, która swój projekt aktu prawnego przekazuje zarówno Radzie, jak i Parlamentowi. To jednak Rada UE oficjalnie konsultuje się z Parlamentem i innymi organami, np. Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, a wyrażenie przez nie stanowisk stanowi integralną część procesu decyzyjnego UE. Opinie tychże organów nie są jednak dla Rady UE wiążące. W niektórych przypadkach procedura konsultacji jest obowiązkowa, gdyż tego wymaga podstawa prawna, toteż proponowany przez Komisję Europejską wniosek nie może stać się aktem prawnym, jeśli Parlament Europejski nie przedstawi swojej opinii. W pozostałych przypadkach procedura konsultacji nie jest obligatoryjna i Komisja Europejska - w przypadkach, kiedy uzna to za wskazane - może po prostu zasugerować Radzie, aby ta skonsultowała się z Parlamentem Europejskim. Brak opinii Parlamentu Europejskiego jest wadą w procesie stanowienia prawa i może spowodować uchylenie wadliwie przyjętego aktu przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. We wszystkich przypadkach Parlament Europejski może zatwierdzić wniosek Komisji Europejskiej, odrzucić go lub wnieść o wprowadzenie zmian. Jeśli Parlament Europejski występuje o wprowadzenie zmian, Komisja Europejska rozważa wówczas wszystkie proponowane przez Parlament Europejski zmiany. Jeżeli akceptuje ona którąkolwiek z propozycji zmian, przesyła Radzie zmieniony wniosek. Rada zapoznaje się ze zmienionym 4

5 wnioskiem i albo przyjmuje go w tej formie, albo wprowadza dalsze zmiany, albo tez odrzuca dany wniosek. Jeśli jednak Rada postanowi odrzucić wniosek Komisji Europejskiej, decyzja o odrzuceniu musi być jednomyślna. Do obszarów objętych procedurą konsultacji należą: współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych; rewizja traktatów; dyskryminacja ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub przekonania polityczne, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną; obywatelstwo UE; rolnictwo; polityka wizowa, azylowa i imigracyjna oraz inne dotyczące swobodnego przepływu osób; transport (jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że akt prawny będzie miał znaczny wpływ na pewne regiony); zasady konkurencji; przepisy podatkowe; polityka gospodarcza; ściślejsza współpraca tj. ustalenia pozwalające grupie państw członkowskich podejmować wspólne działania w danej dziedzinie, mimo iż powstałe państwa członkowskie nie wyraziły jeszcze chęci przyłączenia się. Procedura współpracy ma na celu wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego poprzez nadanie charakteru wiążącego konsultacjom pomiędzy Parlamentem Europejskim a Radą. Przebieg procedury współpracy został określony w art. 252 TWE. W procedurze tej można wyróżnić następujące etapy: 1. Sporządzenie projektu aktu prawnego przez Komisje Europejską; 2. Przekazanie projektu do zaopiniowania przez Parlament Europejski, który w pierwszym czytaniu przyjmuje opinię zwykłą większością; 3. Przekazanie projektu do Rady, która większością kwalifikowaną uchwala wspólne stanowisko ; 4. Wspólne stanowisko przekazywane jest do Parlamentu Europejskiego w celu przeprowadzenia drugiego czytania. jeżeli Parlament Europejski nie wypowie się na temat wspólnego stanowiska w terminie trzech miesięcy albo zaakceptuje wspólne stanowisko, akt zostaje przyjęty co kończy procedurę legislacyjną, jeżeli Parlament Europejski odrzuci wspólne stanowisko absolutną większością głosów, Rada może przyjąć akt prawny działając jednomyślnie. Oznacza to również zakończenie procedury legislacyjnej, jeżeli Parlament Europejski zgłosi w terminie trzech miesięcy poprawki do wspólnego stanowiska, sprawa zostaje ponownie przesłana do Komisji Europejskiej. W tym przypadku w Parlamentu Europejskiego wymagana jest większość absolutna. 5. Komisja Europejska ustosunkowuje się do poprawek Parlamentu Europejskiego. W tym celu przekazuje ona nowy projekt uwzględniający poprawki Parlamentu Europejskiego oraz ewentualnie wykaz nieuwzględnionych uwag i podaje uzasadnienie rozbieżności ze stanowiskiem Parlamentu Europejskiego; 6. Drugie czytanie w Radzie: 5

6 Rada może przyjąć większością kwalifikowaną nowy projekt Komisji Europejskiej uwzględniający poprawki Parlamentu Europejskiego, co oznacza przyjęcie aktu i zakończenie procedury legislacyjnej, może jednomyślnie zmienić nowy projekt Komisji Europejskiej uwzględniający poprawki Parlamentu Europejskiego, co również oznacza przyjęcie aktu i zakończenie procedury legislacyjnej, Rada może również przyjąć projekt aktu, który uwzględnia poprawki Parlamentu Europejskiego nieuwzględnione wcześniej przez Komisję Europejską, jednak musi to uczynić jednogłośnie. Oznacza to przyjęcie aktu i zakończenie procedury legislacyjnej, brak decyzji Rady w ciągu 3 miesięcy oznacza zakończenie procedury legislacyjnej bez przyjęcia aktu prawnego. Procedura współpracy jest stosowana w celu wydawania aktów prawnych w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniężnej, np. szczegółowe zasady wielostronnego nadzoru (art. 99), definiowanie pojęć z zakresu UGiW (art. 103 ust. 2), harmonizacja monet (art. 106 ust. 2). W ramach procedury współdecydowania Parlament Europejski uzyskał możliwość decydowania w sprawie treści danego aktu prawnego na równi z Radą. W szczególności Parlament Europejski ma możliwość wstrzymania prac nad danym aktem prawnym. W procedurze tej Parlament Europejski i Rada dzielą się więc władzą legislacyjną. Komisja przedkłada swój wniosek obu instytucjom. Każda z nich czyta i omawia daną propozycję dwukrotnie, kolejno po sobie. Jeśli nie mogą dojść do porozumienia, wniosek jest przedstawiany "Komitetowi Pojednawczemu, w skład którego wchodzi taka sama liczba przedstawicieli Rady i Parlamentu. Przedstawiciele Komisji Europejskiej również biorą udział w obradach Komitetu i wnoszą wkład do dyskusji. Po wypracowaniu porozumienia, tekst w uzgodnionym brzmieniu jest przekazywany do Parlamentu i Rady w celu przeprowadzenia trzeciego czytania i ostatecznego uchwalenia go jako aktu prawnego. Przebieg procedury współdecydowania został określony w art. 251 TWE. Odpowiednio, można wyodrębnić następujące etapy tej procedury: 1. Sporządzenie projektu aktu prawnego przez Komisję Europejską; 2. Przekazanie projektu aktu prawnego równocześnie do Rady i Parlament Europejski; 3. Parlament Europejski opiniuje w pierwszym czytaniu projekt Komisji Europejskiej. Parlament Europejski może przyjąć zwykłą większością poprawki do projektu; 4. Pierwsze czytanie w Radzie: jeżeli Parlament Europejski nie zgłosił poprawek Rada większością kwalifikowaną może uchwalić akt prawny. Oznacza to zakończenie procedury legislacyjnej, jeżeli Parlament Europejski zgłosił poprawki, Rada może przyjąć wszystkie poprawki Parlament Europejski kwalifikowaną większością głosów, co oznacza przyjęcie i zakończenie procedury legislacyjnej lub nie przyjąć poprawek Parlamentu Europejskiego - wówczas przyjmuje wspólne stanowisko ; 5. Drugie czytanie w Parlamencie Europejskim: jeżeli Parlament Europejski w terminie trzech miesięcy przyjmie wspólne stanowisko Rady albo nie podejmie w tym zakresie żadnej uchwały, to akt zostanie przyjęty w brzmieniu zaproponowanym przez Radę, co oznacza zakończenie procedury legislacyjnej, jeżeli Parlament Europejski odrzuci wspólne stanowisko absolutną większością głosów, wówczas 3 prace nad projektem aktu prawnego zostają zakończone bez uchwalenia aktu, 6

7 Parlament Europejski może również większością absolutną przyjąć poprawki do wspólnego stanowiska ; Komisja Europejska wydaje opinię do poprawek zgłoszonych przez Parlament Europejski do wspólnego stanowiska ; 6. Drugie czytanie w Radzie: jeżeli Rada w terminie trzech miesięcy zaakceptuje kwalifikowaną większością głosów poprawki Parlamentu Europejskiego do wspólnego stanowiska, które zostały pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Europejską, wówczas akt prawny zostaje przyjęty. Przyjęcie przez Radę poprawek Parlament Europejski, które zostały negatywnie zaopiniowane przez Komisję Europejską, wymaga jednomyślności, jeżeli Rada nie zaakceptuje w terminie trzech miesięcy wszystkich poprawek Parlamentu Europejskiego uruchamiana jest w terminie sześciu tygodni procedura pojednawcza; Na wniosek Rady UE lub Parlamentu Europejskiego wszystkie terminy w II i III czytaniu i w koncyliacji mogą ulec wydłużeniu o jeden miesiąc lub o dwa tygodnie. Procedura pojednawcza ma zastosowanie wówczas, gdy: w terminie sześciu tygodni zostanie wypracowane porozumienie w ramach Komitetu Pojednawczego (wymagane jest osiągnięcie kwalifikowanej większości głosów przedstawicieli Rady i większości bezwzględnej wśród przedstawicieli Parlamentu Europejskiego), przedstawiany jest wspólny projekt, brak jest porozumienia w ramach Komitetu Pojednawczego w ciągu sześciu tygodni oznacza zakończenie procedury legislacyjnej bez przyjęcia aktu prawnego. Rada kwalifikowaną większością (a w szczególnych przypadkach wynikających z Traktatu jednomyślnie) i Parlament Europejski większością bezwzględną zatwierdzają w terminie sześciu tygodni wspólny projekt będący wynikiem procedury pojednawczej. Jeżeli w tym czasie któryś z organów nie wyrazi zgody na zatwierdzenie wyniku procedury pojednawczej, to procedura legislacyjna zostaje zakończona bez uchwalenia aktu prawnego. W procedurze współdecydowania przyjmowane są akty prawne należące do następujących obszarów: zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, wolność poruszania się i zamieszkania, swobodny przepływ pracowników; ubezpieczenia społeczne migrujących pracowników; prawo prowadzenia działalności gospodarczej; transport; rynek wewnętrzny; zatrudnienie; współpraca celna; przeciwdziałanie społecznej marginalizacji; równe szanse i równe traktowanie; decyzje wykonawcze dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego; badania; ochrona środowiska; przejrzystość; przeciwdziałanie i zwalczanie korupcji; statystyka; powołanie organu doradczego ds. ochrony danych. W przypadku procedury wyrażania zgody, Rada ma obowiązek uzyskać zgodę Parlamentu Europejskiego przed podjęciem bardzo ważnych decyzji. Parlament Europejski działa jako instytucja nadzorcza, która nie może wpływać na treść danego projektu aktu prawnego, może go natomiast przyjąć w całości lub odrzucić. Akceptacja ("zgoda") Parlamentu Europejskiego wymaga uzyskania bezwzględnej większości głosów. Do obszarów objętych procedurą zgody należą: szczególne zadania Europejskiego Banku Centralnego; zmiana statutów Europejskiego Systemu Banków Centralnych/ Europejskiego Banku Centralnego; Fundusze Strukturalne i Fundusze Spójności; jednolita procedura wyborcza 7

8 do Parlamentu Europejskiego; niektóre umowy międzynarodowe; przystąpienie nowych członków. Podejmowanie decyzji w oparciu o porozumienie międzyinstytucjonalne nie ma bezpośrednich podstaw w postanowieniach Traktatu, lecz stanowi realizację porozumień zawartych między instytucjami UE. Przykładem może być art. 133 ust. 2 TWE, zgodnie z którym Komisja przedkłada Radzie propozycje w celu wykonania wspólnej polityki handlowej. W niektórych przypadkach tworzenia prawa UE istnieje konieczność konsultowania aktów prawnych z Europejskim Bankiem Centralnym. Zgodnie z art. 105 ust. 4 TWE wszystkie projekty regulacji w dziedzinach podlegających kompetencji EBC są konsultowane z tą instytucją w granicach i na warunkach określonych przez Radę zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 107 ust. 6 TWE. Ponadto Rada UE, na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Europejskim Bankiem Centralnym lub na zlecenie Europejskiego Banku Centralnego i po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską, kwalifikowaną większością głosów uchwala przepisy o których mowa w art. 4 i 5 ust. 4, 19 ust.2, 20, 28 ust.1, 29 ust. 2, 30 ust. 4 oraz 34 ust. 3 Statutu ESBC. Ze względu na możliwość wyboru różnych procedur legislacyjnych w procesie stanowienia prawa wspólnotowego, różne instytucje mogą odgrywać różną rolę w poszczególnych fazach procesu decyzyjnego Wspólnoty. Co do zasady proces legislacyjny w Unii Europejskiej podzielić można na trzy podstawowe etapy: Etap I inicjatywa legislacyjna. Na tym etapie Komisja Europejska przygotowuje projekt aktu prawnego, a następnie przekazuje go do Sekretariatu Generalnego Rady UE. Etap II - dyskusja i ocena. Sekretariat Generalny Rady przekazuje dossier związane z projektem aktu prawnego krajom członkowskim oraz kieruje projekt do prac w grupach roboczych. Po zakończeniu prac przez grupy robocze dokument jest rozpatrywany przez Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER I oraz COREPER II). Etap III decyzja. W tym stadium procesu decyzyjnego dokument przyjmowany jest przez Radę UE. ETAP I inicjatywa legislacyjna. Funkcję inicjatora procesu legislacyjnego w UE spełnia Komisja Europejska. Po ustaleniu potrzeby uregulowania danego obszaru działalności Unii Europejskiej nowym aktem prawnym, właściwa Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej opracowuje projekt nowych regulacji. W swoich pracach Komisja Europejska opiera się na szeroko zakrojonych konsultacjach z przedstawicielami administracji rządowych krajów członkowskich Wspólnoty oraz narodowych i ponadnarodowych organizacji pozarządowych działających w danym obszarze. W swoich pracach Komisja Europejska posiłkuje się również ekspertyzami przygotowywanymi przez komitety i grupy eksperckie, w skład których wchodzą niezależni eksperci oraz przedstawiciele administracji państw członkowskich UE. Zadaniem komitetów i grup eksperckich jest przygotowanie analiz oraz propozycji regulacji prawnych, które wykorzystywane są przez Komisję Europejską podczas opracowywania projektu aktu prawnego. ETAP II Dyskusja i ocena. Po przekazaniu przez Komisję Europejską projektu aktu prawnego do Sekretariatu Generalnego Rady UE i - w zależności od procedury decyzyjnej - do Parlamentu, rozpoczyna się etap prac z udziałem przedstawicieli rządów państw członkowskich. Celem tych prac jest 8

9 nadanie projektom legislacyjnym takiego kształtu, by finalny produkt procesu decyzyjnego Wspólnoty był akceptowalny dla wszystkich państw członkowskich UE. Prace na poziomie grup roboczych i komitetów Rady rozpoczynają się co do zasady po upływie sześciu tygodni od przekazania projektu dokumentu krajom członkowskim, a czas ten wykorzystywany jest na przeprowadzenie konsultacji z parlamentami narodowymi. W pracach komitetów i grup roboczych Rady UE dużo silniej niż na etapie prac w ramach Komisji Europejskiej akcentowane są kwestie polityczne. Na tym etapie procesu decyzyjnego, poza intensywnymi pracami nad projektem aktu prawnego prowadzonymi przez komitety i grupy robocze Rady, projekt legislacji konsultowany jest również z Parlamentem Europejskim. Udział i rola Parlamentu Europejskiego w tej fazie procesu decyzyjnego Wspólnoty zależy od procedury legislacyjnej właściwej dla danego aktu prawnego. Po zakończeniu prac nad projektem aktu prawnego w komitetach i grupach roboczych Rady, dokument trafia pod obrady Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER). W przypadku aktów prawnych, co do przyjęcia których istnieje consensus wszystkich państw członkowskich, decyzja o przyjęciu aktu prawnego zapada de facto podczas posiedzenia COREPER. W przypadku aktów prawnych o szczególnym znaczeniu lub przy utrzymywaniu się istotnych rozbieżności, decyzję o ostatecznym kształcie aktu prawnego podejmuje główny organ decyzyjny Wspólnoty, tzn. Rada UE. ETAP III - Decyzja Etapem finalnym procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej jest moment podjęcia decyzji przez Radę UE w sprawie ostatecznego kształtu opracowywanych rozwiązań. Dyskusja na forum Rady UE - w zależności od rozpatrywanej sprawy może przyjmować następującą formę: prezentacji Komisji Europejskiej ( ang. presentation by the Commission) Rada ogranicza się z reguły do wysłuchania prezentacji Komisji Europejskiej w danej sprawie; organizacji przyszłych prac (ang. organisation of future work) debata dotyczy wyłącznie procedury dalszych działań w danej sprawie; dyskusji orientacyjnej (ang. orientation debate) określenie stanowisk poszczególnych państw członkowskich w zakresie całego aktu prawnego lub jego części; orientacji politycznej (ang. political orientation) jak wyżej, zazwyczaj dotyczy tylko kwestii wrażliwych politycznie, które budzą kontrowersje; ogólnego podejścia (ang. general approach) dotyczy procedury współdecydowania z Parlamentem Europejskim i oznacza przyjęcie przez Radę wspólnego stanowiska przed przekazaniem aktu prawnego do Parlamentu Europejskiego; decyzji politycznej (ang. political decision) podjęcie przez Radę decyzji w spornej kwestii politycznej; konkluzji Rady (ang. council conclusions) przyjęcie przez Radę konkluzji; przyjęcia (ang. adoption) przyjęcie przez Radę aktu prawnego. W zależności od wagi sprawy Rada podejmuje decyzje w jeden z następujących sposobów: większością zwykłą tryb ten w praktyce stosuje się tylko do spraw technicznych; większością kwalifikowaną obecnie podejmuje się tak większość decyzji merytorycznych; 9

10 jednomyślnie w przeszłości był to tryb stosowany najczęściej, jednakże po zmianach wprowadzonych przez Jednolity Akt Europejski stopniowo ograniczono jego używanie na rzecz większości kwalifikowanej; dalsze ograniczenie przewiduje projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (TKE). Wstrzymanie się od głosu nie jest jednak przeszkodą do jednomyślnego podjęcia uchwały. Jeśli chodzi o podejmowanie decyzji większością zwykłą, wskazać należy, iż przedstawiciel każdego państwa ma do dyspozycji jeden głos, a do podjęcia uchwały jest wymagane więcej głosów za niż przeciw. Wstrzymanie się od głosu lub nieobecność przy głosowaniu są traktowane jako głos przeciw. Ten sposób głosowania znajduje zastosowanie w odniesieniu do spraw proceduralnych i organizacyjnych, takich jak: przyjmowanie regulaminu wewnętrznego; udzielanie odpowiedzi na pytania Parlamentu Europejskiego; wnioskowanie do Komisji Europejskiej o podjecie określonych działań; określanie statutów prawnych komitetów przewidzianych w traktatach; określanie warunków na jakich Komisja Europejska może gromadzić informacje i podejmować czynności wyjaśniające; wydawanie opinii opowiadającej się za zwołaniem Konferencji Międzyrządowej mającej na celu zmianę traktatów; nakładanie antydumpingowych i antysubsydyjnych taryf celnych na towary państw trzecich. Przy podejmowaniu decyzji większością kwalifikowaną, punktem wyjścia dla tej procedury jest przydzielenie każdemu państwu członkowskiemu określonej liczby głosów. Liczba głosów zależy głównie od mierzonej liczbą ludności wielkości danego państwa członkowskiego. Od 1 listopada 2004 r. w Radzie obowiązuje następujący podział głosów: 1. Podejmowanie decyzji zgodnie z zasadą jednomyślności. Dla jednomyślnego podjęcia uchwały przez Radę wystarczy, aby żaden członek Rady nie głosował przeciw. Stosownie do art. 205 ust. 3 TWE, wstrzymanie się od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszkody w przyjęciu uchwał, które wymagają jednomyślności. Obecnie zasadę jednomyślności stosuje się w następujących obszarach tematycznych: rewizja traktatów (art. 48 TWE); przyjmowanie nowych państw (art. 49 TWE); harmonizacja podatków (art. 93 TWE); zbliżanie ustaw, rozporządzeń, przepisów państw członkowskich, które wpływają bezpośrednio na tworzenie lub funkcjonowanie Jednolitego Rynku Wewnętrznego (art. 94 TWE); przyjęcie jednolitej procedury wyborczej do Parlamentu Europejskiego (art. 190 ust. 4 TWE); sprawy dotyczące budżetu Wspólnoty (regulowane przez art TWE oraz prawo wtórne). Należy pamiętać, że wymóg jednomyślności w Radzie UE może również dotyczyć projektów aktów prawnych należących do innych obszarów, jeżeli wynika to z zasad określonych w Traktacie dla realizowanej procedury decyzyjnej (np. przyjęcie przez Radę w drugim czytaniu procedury współdecydowania poprawek Parlamentu Europejskiego, które zostały negatywnie zaopiniowane przez Komisję Europejską). Traktat Amsterdamski wprowadził zasadę konstruktywnego wstrzymania się od głosu - jest to zasada łagodząca wymóg jednomyślności. Wiążąca decyzja może zostać podjęta także w wypadku wstrzymania się od głosu, przy czym państwa wstrzymujące się nie będą związane podejmowaną decyzją. Istnieją dwa warunki dla ważności decyzji podejmowanej przy zachowaniu jednomyślności i zgłoszeniu konstruktywnego wstrzymania się od głosu: 10

11 złożenie deklaracji przez państwa zamierzające wstrzymać się od głosu o zaniechaniu wszelkich działań, które mogłyby kolidować z interesami lub hamować postępowanie UE; liczba głosów państw składających taką deklarację nie może przekraczać 1/3 głosów liczonych zgodnie z art. 205 ust. 2 TWE. Po spełnieniu powyższych warunków, decyzja może zostać podjęta i będzie obowiązywać wszystkie państwa członkowskie UE z wyłączeniem państw, które zastosowały w głosowaniu zasadę konstruktywnego wstrzymania się od głosu. Biorąc udział w procesie decyzyjnym na poziomie Rady UE państwa członkowskie uprawnione są do zgłaszania zastrzeżeń do poszczególnych kwestii będących przedmiotem tegoż procesu. Zastrzeżenia takie powinny być zgłaszane w miarę możliwości na jak najwcześniejszym etapie procesu decyzyjnego. W praktyce, zgłaszanie uwag i zastrzeżeń na poziomie COREPER lub Rady UE przyjmowane jest z pewną niechęcią przez Prezydencję, jak i przez pozostałe państwa członkowskie UE. Nie jest to jednak niemożliwe. W długoletniej praktyce funkcjonowania instytucji unijnych wykształciły się następujące formy zgłaszania zastrzeżeń przez państwa członkowskie UE: zastrzeżenie ogólne (ang. general reservation) - zgłaszane, gdy państwo członkowskie ma zasadnicze zastrzeżenia wobec całej koncepcji rozwiązania danego problemu. W takiej sytuacji państwo członkowskie zgłasza sprzeciw wobec danej propozycji legislacyjnej; zastrzeżenie ogólne wynikające z konieczności dokładnego zbadania sprawy (ang. general scrutiny reservation) zgłaszane, gdy państwo członkowskie potrzebuje więcej czasu na analizę skutków całego dokumentu. Stanowisko państwa członkowskiego powinno zostać przedstawione nie później niż na drugim /trzecim posiedzeniu danej grupy roboczej po zgłoszeniu zastrzeżenia (przed posiedzeniem Rady); zastrzeżenie szczególne wynikające z konieczności dokładnego zbadania sprawy (ang. scrutiny reservation / specific scrutiny reservation) zgłaszane, gdy państwo członkowskie potrzebuje więcej czasu na analizę skutków konkretnego fragmentu danego dokumentu (np. artykułu dyrektywy). Stanowisko państwa członkowskiego powinno zostać przedstawione nie później niż na drugim /trzecim posiedzeniu danej grupy roboczej po zgłoszeniu zastrzeżenia (przed posiedzeniem Rady); zastrzeżenie parlamentarne wynikające z konieczności dokładnego zbadania sprawy (ang. parliamentary scrutiny reservation) - dotyczy sytuacji, kiedy w procedurze krajowej wymagana jest opinia parlamentu. W takiej sytuacji państwo członkowskie przedstawia stanowisko po zasięgnięciu opinii parlamentu, tak szybko jak to jest możliwe; ogólne zastrzeżenie językowe (ang. general linguistic reservation) państwo członkowskie UE może zgłosić takie zastrzeżenie, jeżeli dokument nie jest przetłumaczony na język danego państwa członkowskiego. W takiej sytuacji służby Rady powinny przetłumaczyć dokument; zastrzeżenie językowe (ang. linguistic reservation) państwo członkowskie UE może zgłosić zastrzeżenie do jakości tłumaczenia danego fragmentu dokumentu. Służby Rady UE po konsultacji z państwem członkowskim dokonują odpowiednich korekt. 11