Jedną z kluczowych zasad funkcjonowania Unii Europejskiej jest przyjęcie przez państwa członkowskie UE zobowiązania do wykonywania i stosowania prawa

Transkrypt

1 Jedną z kluczowych zasad funkcjonowania Unii Europejskiej jest przyjęcie przez państwa członkowskie UE zobowiązania do wykonywania i stosowania prawa wspólnotowego. Zasada ta stanowi podstawę procesu integracji. Zobowiązanie do stosowania uchwalonych w ramach Wspólnoty europejskiej aktów prawnych wynika zresztą z postanowień art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) oraz z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS). Polska podpisując Układ Stowarzyszeniowy, składając wniosek o członkostwo w UE oraz podpisując Traktat Akcesyjny zdecydowała się na przyjęcie całości dorobku wspólnotowego tzw. acquis communautaire do swojego porządku prawnego. Na potrzeby wywiązania się z przyjętego zobowiązania wypracowane zostały mechanizmy transponowania prawa wspólnotowego UE, w tym również dotyczącego zasad funkcjonowania sektora bankowego do krajowego porządku prawnego. Obowiązujące zasady kierujące procesem implementacji prawa UE zdały egzamin. Polska, co do zasady, terminowo wywiązała się z obowiązku transpozycji. Niemniej jednak, mając na uwadze nabyte doświadczenie, należy zauważyć, że funkcjonujące procedury wymagają udoskonalenia oraz przeprowadzenia niezbędnych korekt. Konieczność ta wynika przede wszystkim z przystąpienia Polski do UE i zachodzących w jej ramach procesów. Wskazać należy, iż przed przystąpieniem Polski do UE dostosowanie prawa miało jednostronny charakter - obowiązek wdrożenia dotyczył acquis, które zostało już uchwalone i było stosowane w ramach Wspólnoty. Polska nie miała, zatem żadnej możliwości udziału w jego kształtowaniu. W obecnej sytuacji, poprzez uczestnictwo w posiedzeniach grup roboczych Rady, komitetach, posiedzeniach COREPER czy Rady, polscy przedstawiciele głównie administracji rządowej - biorą czynny udział w tworzeniu przepisów prawa wspólnotowego. Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, iż Komitet Europejski Rady Ministrów w dniu 11 października 2005 r. dokonał określenia Procedury transpozycji Wspólnotowych aktów prawnych do polskiego porządku prawnego, bowiem nabyte doświadczenie, w szczególności z okresu pierwszego roku członkostwa w UE, wskazuje, że funkcjonujące założenia rządzące procesem dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego, są obarczone pewnymi niedoskonałościami. Wśród najbardziej widocznych należy wymienić: spory kompetencyjne pomiędzy poszczególnymi ministerstwami i urzędami centralnymi w sytuacji konieczności wyznaczenia organu odpowiedzialnego za transpozycję wspólnotowego aktu prawnego, rozbieżność stanowisk pomiędzy poszczególnymi ministerstwami odnośnie do sposobu transpozycji, w przypadkach przepisów krajowych o charakterze międzyresortowym, 1

2 problemy z bieżącym obowiązkiem terminowego wywiązywania się z wdrażania prawa Unii Europejskiej, brak pełnej implementacji prawa wspólnotowego UE, co skutkuje koniecznością dokonywania dalszych nowelizacji ustaw lub rozporządzeń, a także naraża Polskę na zarzuty Komisji Europejskiej i wszczynanie postępowań w trybie art. 226 TWE. Wyeliminowanie wskazanych powyżej problemów w oparciu o obowiązujące mechanizmy nie było możliwe, dlatego konieczne stało się dokonanie w obecnie funkcjonującej procedurze niezbędnych zmian. Zapewnienie przez państwa członkowskie UE prawidłowej i pełnej transpozycji aktów prawa wspólnotowego UE do krajowych porządków prawnych stało się w ciągu ostatnich paru lat jednym z priorytetów Komisji Europejskiej. W celu usprawnienia procedur transpozycji przepisów prawa wspólnotowego do prawa krajowego w poszczególnych państwach członkowskich, Komisja wydała zalecenie z dnia 12 lipca 2004 r. w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego. W dokumencie tym przedstawione zostały wytyczne dla państw członkowskich UE, zgodnie z którymi powinny one ustanowić lub zmodyfikować swoje procedury transpozycji dyrektyw. Dokonując analizy zawartych w zaleceniu postulatów Komisji Europejskiej należy stwierdzić, że obowiązująca w Polsce procedura nie wykorzystuje wszystkich przewidzianych w dokumencie rozwiązań, mających na celu usprawnienie oraz zapewnienie poprawności procesu transpozycji dyrektyw. Pomimo faktu, że wspomniane zalecenie nie miało charakteru wiążącego, Komisja Europejska wywierała presję na państwa członkowskie UE, aby stosowały się do zawartych w nim wytycznych. Podkreślić należy, że niezależnie od wydanego zalecenia Komisja Europejska na bieżąco monitoruje państwa członkowskie UE pod kątem ich zaległości w transponowaniu dyrektyw oraz jakości i kompletności dokonanej transpozycji. Wśród narzędzi, którymi dysponuje, znajdują się między innymi dwie bazy: baza Scoreboard oraz Krajowa Baza Notyfikacji Środków Wykonawczych. Ponadto, w przypadku wykrytych braków lub naruszeń w implementacji prawa wspólnotowego UE, instrumentem wykorzystywanym przez Komisję Europejską, w celu zagwarantowania poprawności stosowania acquis, są postępowania wszczynane przeciw państwom członkowskim UE w trybie art. 226 TWE. W celu usprawnienia wdrożenia prawa wspólnotowego oraz zrealizowania przedstawionych przez Komisję Europejską postulatów, konieczne było zmodyfikowanie procedury transpozycji wspólnotowych aktów prawnych do krajowego porządku prawnego. W porównaniu do dotychczasowej praktyki dostosowywania prawa krajowego do acquis, wśród najważniejszych zmian dokonanych w dniu 11 października 2005 r. w związkowej procedury transpozycji Wspólnotowych aktów prawnych do polskiego porządku prawnego należy wskazać: podstawą dla tworzenia harmonogramu prac legislacyjnych staje się wspólnotowy akt prawny, a - nie jak w przypadku funkcjonujących procedur - akt prawa krajowego (ustawa lub rozporządzenie), procesowi transpozycji wspólnotowego aktu prawnego towarzyszyć musi od samego początku tabela zbieżności, wskazująca w jaki sposób poszczególne przepisy wspólnotowego aktu prawnego są transponowane do wewnętrznego porządku prawnego, rozdzielenie działań legislacyjnych, wynikających z konieczności implementacji wspólnotowego aktu prawnego, od ustawodawstwa o charakterze czysto krajowym, a co za tym idzie - utrzymanie odrębnej ścieżki legislacyjnej dla aktów prawa krajowego wdrażających wspólnotowe akty prawne tzw. projektów ustaw i 2

3 rozporządzeń europejskich. W przypadku, gdy transpozycja wspólnotowego aktu prawnego wymaga wprowadzenia zmian w systemie prawa polskiego, których konsekwencją jest konieczność dokonania dalszych zmian w ustawodawstwie krajowym, np. polegających na przyjęciu przepisów organizacyjnych niezbędnych dla funkcjonowania nowoprzyjętych zmian, możliwe jest ich równoległe objęcie pracami legislacyjnymi mającymi na celu transpozycję tego wspólnotowego aktu prawnego. Realizacja niniejszej procedury wymaga z kolei zapewnienia dwustopniowej koordynacji: na szczeblu Krajowego Koordynatora Transpozycji Dyrektyw (KKTD), którą to funkcję pełni Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej, odpowiedzialny za proces transpozycji, na szczeblu międzyministerialnym, prowadzonej przez wyznaczone decyzją KERM, na wniosek Krajowego Koordynatora Transpozycji Dyrektyw, ministerstwo wiodące (koordynujące) - w przypadku gdy wdrożenie go wymaga współpracy kilku ministerstw - odpowiedzialne za transpozycję konkretnego wspólnotowego aktu prawnego. W przypadku projektów aktów prawnych, których projektodawcami są różne ministerstwa, a które będą służyć transpozycji jednego aktu prawa wspólnotowego, ministerstwo wiodące (koordynujące) będzie sprawowało nadzór nad pracami ministerstw współpracujących. Przy ewentualnych problemach z zapewnieniem terminowości, efektywnej współpracy lub sporów kompetencyjnych dotyczących transpozycji wspólnotowego aktu prawnego, ministerstwo wiodące (koordynujące) zwraca się do KERM z wnioskiem o rozstrzygnięcie spornych kwestii, wraz z prezentacją dotychczas podjętych działań zmierzających do ich wyeliminowania. Odpowiedzialność merytoryczna za konkretny akt prawa krajowego implementujący akt prawa wspólnotowego spoczywa natomiast na ministrze właściwym, zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Rozwiązania zaproponowane procedurze transpozycji, mają służą wypracowaniu jednolitych i spójnych zasad oraz sposobów postępowania w zakresie wdrażania wspólnotowych aktów prawnych, w tym również dotyczących sektora bankowego. Ich konsekwencją jest zakreślenie i przeprowadzenie dwojakiego rodzaju zmian, które są niezbędne dla stworzenia sprawnie funkcjonującego systemu: zmian o charakterze legislacyjnym poprzez wprowadzenie w życie rozwiązań zaproponowanych w dokumencie wymagających dokonania szeregu zmian w dotychczas obowiązujących regulacjach, związanych z funkcjonowaniem administracji i procesu legislacyjnego, przy czym podkreślić należy, iż procedura ogranicza się w swych propozycjach jedynie do postępowania legislacyjnego na etapie rządowym. Prawidłowa realizacja zamierzonych celów wymaga również zmian w legislacyjnych procedurach parlamentarnych, na których kształt władza wykonawcza nie wpływa jednak bezpośrednio, zmian o charakterze organizacyjnym przedstawienie ich w pierwszej kolejności jest elementem koniecznym i pozwalającym na określenie granic niezbędnych zmian zarówno w funkcjonowaniu administracji, jak i w poszczególnych aktach prawnych, o których mowa w dokumencie. Niniejsze zasady opierają się na założeniu, iż punktem wyjścia prac prowadzonych nad transpozycją prawa Unii Europejskiej są wspólnotowe akty prawne. Dotychczas wszelkie harmonogramy prac legislacyjnych dot. sektora bankowego opierały się na polskich aktach prawnych. W związku z powyższym, ażeby ułatwić przejście z dotychczasowego sposobu prowadzenia działań legislacyjnych do sposobu projektowanego, nowa procedura zakłada 3

4 wykorzystanie dotychczas funkcjonujących instrumentów, przy stopniowym wprowadzaniu nowych. Ramy organizacyjno-prawne transpozycji prawa UE, których celem jest wyjście naprzeciw oczekiwaniom stawianym państwom członkowskim przez organy wspólnotowe, mają za zadanie doprowadzenie do stworzenia jednolitego i całościowego systemu wdrażania do polskiego porządku prawnego wspólnotowych aktów prawnych. Przyjęty w dniu 11 października 2005 r. dokument dot. procesu transpozycji prawa wspólnotowego do prawa krajowego stanowi pierwszy krok w tym kierunku. Stąd też należy przyjąć, iż rozwiązania w nim zaproponowane będą podlegać modyfikacjom, wynikającym z dokonywanej okresowo oceny, w celu wypracowania jak najlepszego, odpowiadającego zainteresowanym stronom modelu postępowania. Jeśli chodzi o prace na etapie wyznaczania organu odpowiedzialnego za transpozycję, należy zauważyć, iż w zakresie przedmiotowym procedury, zalecenie Komisji Europejskiej w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego, wskazuje tylko i wyłącznie na rozwiązania służące implementacji dyrektyw. Biorąc pod uwagę fakt, że dyrektywy nie są jedynymi wspólnotowymi aktami prawnymi, które zobowiązują państwa członkowskie UE do dokonania koniecznych zmian w ustawodawstwie krajowym w celu umożliwienia ich wykonywania, przedmiotowa procedura powinna dotyczyć wszystkich aktów normatywnych UE, rodzących takie konsekwencje. W związku z powyższym zakresem przedmiotowym procedury transpozycji objęte zostały: dyrektywy, rozporządzenia (w zakresie, w jakim skuteczność regulacji wspólnotowej jest uzależniona od przyjęcia określonych przepisów krajowych), decyzje, w tym decyzje Rady w sprawie zawierania umów międzynarodowych (analogicznie jak w przypadku rozporządzeń, tj. w zakresie, w jakim skuteczność regulacji wspólnotowej jest uzależniona od przyjęcia określonych przepisów krajowych), decyzje ramowe, tezy orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, dotyczące Polski bezpośrednio (w zakresie, w jakim tezy orzeczenia powodują konieczność dokonania zmian w ustawodawstwie krajowym), tezy orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, nie dotyczące Polski bezpośrednio (w zakresie, w jakim stan faktyczny oraz tezy orzeczenia - przekazywane w ramach procedury notyfikacji mają wpływ na ustawodawstwo krajowe i mogą rodzić konieczność dokonania w nim niezbędnych zmian), uwagi Komisji Europejskiej przekazywane Polsce w ramach procedury z art. 226 TWE (w zakresie, w jakim powodują konieczność dokonania zmian w krajowym porządku prawnym), rozstrzygnięte sprawy w ramach systemu SOLVIT (w zakresie, w jakim zakończone postępowanie powoduje konieczność dokonania zmian w polskim porządku prawnym). Zakres przedmiotowy procedury transpozycji prawa UE do polskiego porządku prawnego wymaga dokonania podziału działań, realizowanych w jej ramach, na działania wynikające z obowiązku wdrożenia wspólnotowych aktów prawnych, rodzących konieczność dokonania zmian w ustawodawstwie krajowym (dyrektyw, rozporządzeń, decyzji, decyzji ramowych) oraz na działania zmierzające w kierunku wykonania orzeczeń ETS, uwag 4

5 Komisji Europejskich we wszczynanych przez nią w trybie art. 226 TWE sprawach, a także rozstrzygnięć dokonywanych w ramach systemu SOLVIT. Informacje na temat procesu legislacyjnego w ramach UE, dotyczącego prac nad projektami dyrektyw, rozporządzeń, decyzji i decyzji ramowych, muszą być dostępne od samego początku tworzenia prawa, tj. najpóźniej od momentu przedstawienia projektu aktu prawnego przez Komisję Europejską (rzadziej przez państwo członkowskie UE). W pracach nad tworzeniem tych aktów prawnych muszą brać udział przedstawiciele administracji rządowej państw członkowskich UE. W ten sposób Polska uzyskuje wpływ na kształt prawa stanowionego w ramach UE. Każdorazowo na posiedzeniu grupy roboczej Rady oraz komitetu w ramach komitologii, polski przedstawiciel jest związany instrukcją, w której zawarte są wytyczne determinujące prezentowane przez niego stanowisko. Wszystkie projekty aktów prawnych UE kierowane są w celu konsultacji do wszystkich państw członkowskich UE. Na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Rada Ministrów przekazuje Sejmowi i Senatowi projekty aktów prawnych UE niezwłocznie po ich otrzymaniu (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wraz z przekazanym projektem, Rada Ministrów jest zobowiązana do przedłożenia projektu stanowiska, w którym znajduje się uzasadnienie obejmujące ocenę przewidywanych skutków prawnych aktu prawnego UE dla polskiego systemu prawa oraz skutków społecznych, gospodarczych i finansowych dla Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym minister, w którego właściwości znajduje się materia objęta projektem aktu prawnego UE, jest zobowiązany - po uzyskaniu akceptacji Komitetu Europejskiego Rady Ministrów - do przedstawienia Sejmowi i Senatowi stosownego stanowiska. Po zakończeniu wspólnotowego procesu legislacyjnego i opublikowaniu wspólnotowego aktu prawnego w Dzienniku Urzędowym UE rozpoczyna się pierwszy etap procedury transpozycji. Biorąc pod uwagę proponowaną procedurę transpozycji prawa UE należy zauważyć, że docelowo konieczne jest monitorowanie prac legislacyjnych, mających na celu wdrożenie prawa wspólnotowego, za pomocą harmonogramu prac legislacyjnych, dla którego podstawą będzie wspólnotowy akt prawny. Prawidłowa, terminowa i pełna transpozycja wspólnotowych aktów prawnych jest podstawą sprawnego funkcjonowania Polski w UE. Rzetelne wywiązywanie się z zobowiązań wynikających z członkostwa, polegające na wdrażaniu acquis, zapobiegnie m.in. wszczynaniu przeciwko Polsce postępowań Komisji Europejskiej w trybie art. 226 TWE. Należy jednocześnie podkreślić, że zakres i termin transpozycji wspólnotowego aktu prawnego dot. sektora finansowego do prawa polskiego jest każdorazowo przedmiotem decyzji Rady Ministrów. W wyjątkowych wypadkach Rząd może, rozważywszy wszystkie konsekwencje takiej decyzji, rozstrzygnąć w tym zakresie odmiennie niż stanowi wspólnotowy akt prawny. Przedstawione założenia procedury transpozycji wspólnotowych aktów prawnych oraz konieczne zmiany w ustawodawstwie krajowym sprzyjają realizacji powyższych postulatów. Zapewnienie sprawnej realizacji proponowanej procedury wymagać będzie teraz wprowadzenia zmian w aktach prawa krajowego regulujących do tej pory procesy tworzenia prawa, a także stworzenia bazy danych niezbędnej do prowadzenia harmonogramu prac legislacyjnych. 5