Wybrane aspekty informatyzacji jednostek samorz¹du terytorialnego

Transkrypt

1 AUTOMATYKA 2009 Tom 13 Zeszyt 3 Dominika Lisiak-Felicka* Wybrane aspekty informatyzacji jednostek samorz¹du terytorialnego 1. Wprowadzenie, czyli co to jest informatyzacja definicja Zgodnie z definicj¹ zamieszon¹ w s³owniku informatycznym informatyzacja to proces wprowadzania rozwi¹zañ informatycznych, które wspomagaj¹ funkcjonowanie przedsiêbiorstw lub instytucji. Stanowi jakoœciowe rozwiniêcie procesu komputeryzacji o wymiar ludzko-organizacyjny wdra anych rozwi¹zañ, które cechuje zaawansowanie merytoryczne i technologiczne. Warunkiem efektywnego wdro enia takich rozwi¹zañ jest stosowanie sprawdzonych metodyk i traktowanie ca³ego przedsiêwziêcia w kategoriach z³o onego przedsiêwziêcia informatycznego, tzn. dysponuj¹cego opracowanym bud etem, harmonogramem oraz strukturami realizacyjnymi Informatyzacja administracji W zwi¹zku z postêpem w dziedzinie informatyki i rozwojem elektronicznej administracji Sejm dokona³ nowelizacji ustawy z dn. 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej 2 i wprowadzi³ nowy dzia³ administracji informatyzacja 3. Przepisy dotycz¹ce wprowadzenia nowego dzia³u wesz³y w ycie z dn. 1 lipca 2002 r. Kierownikiem tego dzia- ³u zosta³ ówczesny Minister Nauki. Od roku 2005 informatyzacj¹ zarz¹dza Minister Spraw Wewnêtrznych i Administracji. Efektem wprowadzenia nowego dzia³u by³y prace nad ustaw¹ z dn. 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dzia³alnoœci podmiotów realizuj¹cych zadania publiczne 4. * Katedra Informatyki Stosowanej, Politechnika ódzka 1 Adamczewski P., S³ownik informatyczny. Wydawnictwo Helion, Gliwice Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 928 z póÿn. zm.). 3 Ganczar M., Informatyzacja administracji publicznej, Nowa jakoœæ us³ug publicznych dla obywateli i przedsiêbiorców. Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2009, Dz. U. Nr 64, poz

2 1436 Dominika Lisiak-Felicka 3. Stopieñ informatyzacji urzêdów w Polsce Informacji o stanie informatyzacji urzêdów w Polsce dostarcza raport 5 sporz¹dzony przez instytut badawczy ARC Rynek i Opinia na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnêtrznych i Administracji. Obejmuje on dane dotycz¹ce informatyzacji urzêdów centralnych, wojewódzkich, marsza³kowskich oraz powiatowych i gminnych w 2007 r. W najnowszej (z 2008 r.), czwartej edycji raportu przeprowadzona jest analiza nastêpuj¹cych kwestii: stopieñ komputeryzacji oraz wykorzystania Internetu przez urzêdy, szczegó³owe rozwi¹zania techniczne zwi¹zane z infrastruktur¹ komputerow¹ w urzêdach oraz oprogramowanie, zakres us³ug dostêpnych przez Internet. Œrednio w 2007 roku wydatki na informatyzacjê w urzêdach centralnych, wojewódzkich oraz marsza³kowskich wynosi³y 5,56% ca³oœci bud etu, zaœ urzêdy starostw powiatowych i miast na prawach powiatu oraz gmin miejskich, gmin miejsko-wiejskich i gmin wiejskich przeznacza³y 1,31% swojego bud etu na wydatki zwi¹zane z informatyzacj¹. Ponad 83% urzêdów nie posiada³o systemu informatycznego do obs³ugi zamówieñ publicznych. Prawie 95% urzêdów nie wytwarza oprogramowania komputerowego na wewnêtrzne potrzeby urzêdu. Wszystkie urzêdy posiada³y dostêp do Internetu, 64,1% przy zastosowania po³¹czenia szerokopasmowego DSL 2 Mb/s lub wiêcej. Pomimo e dostêp do Internetu posiada³y wszystkie urzêdy, to zaledwie 22,1% dokonywa³o zamówieñ drog¹ elektroniczn¹ (z wy³¹czeniem zamówieñ dokonywanych przez pocztê elektroniczn¹). A w 70,8% jednostek nie mo na by³o komunikowaæ siê z urzêdem przy wykorzystaniu podpisu elektronicznego, szyfrowania w celu zapewnienia poufnoœci oraz innych mechanizmów uwierzytelniania (kody PIN, systemy hase³). Prawie 77% urzêdów nie korzysta³o z systemu elektronicznego obiegu dokumentów. 91,5% urzêdów posiada³o w³asne strony internetowe, przy czym pe³ni³y one g³ównie rolê informacyjn¹ i umo liwia³y pobieranie formularzy. Z kolei 99,9% posiada³o biuletyny informacji publicznej. Spoœród przeszkód w rozwoju administracji elektronicznej najczêœciej wymieniane by³y: brak œrodków finansowych na rozwój elektronicznej administracji, brak wspólnych standardów wymiany dokumentów, niska œwiadomoœæ interesantów w zakresie mo liwoœci uregulowania sprawy z wykorzystaniem narzêdzi elektronicznych, ograniczony dostêp obywateli do Internetu, brak odpowiednich rozwi¹zañ prawnych. 5 Zob. ARC Rynek i Opinia, STOPIEN INFORMATYZACJI URZEDÓW W POLSCE Raport generalny z badañ iloœciowych dla Ministerstwa Spraw Wewnêtrznych i Administracji, 4 edycja badania dotycz¹ca roku 2007, Warszawa, grudzieñ 2008.

3 Wybrane aspekty informatyzacji jednostek samorz¹du terytorialnego Wydatki na informatykê analiza sprawozdañ bud etowych Obowi¹zek sprawozdawczoœci nak³ada na jednostki samorz¹du terytorialnego sporz¹dzanie corocznych sprawozdañ z wykonania bud etu. Na podstawie przes³anych danych Ministerstwo Finansów opracowuje zbiorcze zestawienie. Na dzieñ b.r. dostêpna by³a jedynie wstêpna informacja o wykonaniu bud etu w 2008 r, dlatego do szczegó³owej analizy zosta³ wybrany rok sprawozdawczy Jednostki samorz¹du terytorialnego grupuj¹ wydatki na podstawie klasyfikacji bud etowej 6. Podstawowym sposobem ich grupowania jest klasyfikacja wed³ug dzia³ów, które odpowiadaj¹ podstawowym dziedzinom dzia³alnoœci. Na rysunku 1 przedstawione zosta³y wydatki w dziale 720 Informatyka w jednostkach samorz¹du terytorialnego w 2007 r. Najwiêksze wydatki (ponad 16 mln z³) na informatykê w badanym okresie sprawozdawczym mia³y miasta na prawach powiatu a najmniejsze (nieca³y 1 mln z³) gminy wiejskie. Rys. 1. Wydatki w dziale 720 Informatyka w samorz¹dzie terytorialnym w roku ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ z wykonania bud etu jednostek samorz¹du terytorialnego za rok 2007: Struktura wydatków w dziale 720 w poszczególnych grupach samorz¹du terytorialnego zosta³a przedstawiona na rysunku 2. 6 Jednostki administracji rz¹dowej oprócz podzia³u wydatków na dzia³y prezentuj¹ zestawienia wykonania bud etu równie w podziale na czêœci (np. czêœæ 27 Informatyzacja, której dysponentem jest Minister Spraw Wewnêtrznych i Administracji).

4 1438 Dominika Lisiak-Felicka Rys. 2. Struktura wydatków w dziale 720 Informatyka w samorz¹dzie terytorialnym w roku ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ z wykonania bud etu jednostek samorz¹du terytorialnego za rok 2007: W przypadku miast na prawach powiatu wydatki ogó³em w dziale 720 dziel¹ siê na wydatki maj¹tkowe i wydatki na materia³y i us³ugi w stosunku 69,67% : 30,33%. Najbardziej zró nicowane (5 rodzajów wydatków) s¹ wydatki w dziale 720 gmin oraz gmin wiejskich. Najwiêksz¹ grupê (z wyj¹tkiem gmin wiejskich) stanowi¹ wydatki maj¹tkowe, nastêpnie wydatki na materia³y i us³ugi. W gminach wiejskich najwiêcej wydatków poniesionych by³o na materia³y i us³ugi. Grupowanie wydatków w ramach klasyfikacji bud etowej nie daje pe³nego obrazu wydatków przeznaczanych na informatyzacjê. Czêœæ zadañ mo e byæ realizowana w dziale 720 Informatyka, jak i 750 Administracja publiczna. Zadania zwi¹zane z konkretnymi projektami dotycz¹cymi np. wprowadzenia bazy us³ug medycznych ksiêgowane s¹ w dziale 851 Ochrona zdrowia, a dotycz¹ce œwiadczeñ rodzinnych w dziale 852 Pomoc spo- ³eczna. Dlatego identyfikacja wydatków poniesionych na przedsiêwziêcia informatyczne jest trudna i wymaga szczegó³owej analizy zadañ bud etowych realizowanych przez jednostki samorz¹du terytorialnego. Dodatkowo, jednostki samorz¹du terytorialnego otrzymuj¹ równie subwencje, czyli œrodki z bud etu pañstwa na finansowanie jednostek samorz¹du terytorialnego bez wskazania okreœlonego celu, na jaki maj¹ byæ przeznaczone.

5 Wybrane aspekty informatyzacji jednostek samorz¹du terytorialnego Finansowanie informatyzacji ze œrodków UE Administracji samorz¹dowej brakuje œrodków finansowych na dzia³ania zwi¹zane z informatyzacj¹. Sposobem pozyskiwania dodatkowych funduszy mo e byæ skorzystanie ze œrodków z Unii Europejskiej. Budowa spo³eczeñstwa informacyjnego jest finansowana g³ównie z Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), które s¹ opracowane przez ka - de województwo i zgodne z Narodow¹ Strategi¹ Spójnoœci. W ramach Regionalnych Programów Operacyjnych administracja samorz¹dowa planuje zrealizowaæ projekty na ³¹czn¹ kwotê 1509,3 mln euro, najwiêcej województwa mazowieckie, œl¹skie i ma³opolskie 7. Poziom zaawansowania prac nad realizacj¹ poszczególnych RPO jest bardzo ró ny. Z raportu z wykorzystania œrodków unijnych w zakresie budowy spo³eczeñstwa informacyjnego 8 wynika, e na dzieñ jego sporz¹dzenia zaledwie 4 instytucje zarz¹dzaj¹ce RPO przeprowadzi- ³y nabory w trybie konkursu, natomiast wiêkszoœæ konkursów, które mia³y siê odbyæ w 2008 r. zosta³a przesuniêta na póÿniejszy termin, a czêœæ z nich odbêdzie siê dopiero w 2010 r. Warto wspomnieæ, ze okres kwalifikacji wydatków rozpocz¹³ siê z dniem 1 stycznia 2007 r. Przyczyny zwi¹zane z wystêpuj¹cymi opóÿnieniami to przede wszystkim: kwestie zwi¹zane z budow¹ systemu prawnego dla wdra ania poszczególnych programów oraz d³ugotrwa³y proces przygotowania administracji do prowadzenia naborów. W ramach RPO bêd¹ wpierane takie kategorie projektów, które dotycz¹ przede wszystkim budowy systemów wspieraj¹cych realizacjê zadañ publicznych w zakresie administracji, ochrony zdrowia, edukacji, kultury oraz sportu. Dotyczy to dzia³añ skierowanych na przygotowanie instytucji publicznych do elektronicznego obiegu dokumentów, elektronicznej archiwizacji dokumentów, rozwoju systemów baz danych. Istotne jest przygotowanie elektronicznych us³ug dla ludnoœci z wykorzystaniem podpisu elektronicznego. Dofinansowany bêdzie tak e zakup i wdro enie systemów back-office owych umo liwiaj¹cych sprawny i bezpieczny dostêp do zasobów danych i informacji publicznej, tworzenie publicznych punktów dostêpu do Internetu PIAP, tworzenie geograficznych systemów informacji przestrzennej dla poziomu regionalnego i lokalnego Przedsiêwziêcia informatyczne w wybranych jednostkach samorz¹du terytorialnego W wyniku badania ankietowego przeprowadzonego w pierwszym kwartale 2009 uzyskano informacje o przedsiêwziêciach informatycznych realizowanych w latach Zob. Gontarz. A., Nowoczesna i przyjazna œrodowisku. [w:] Computerworld, Raport specjalny IT w administracji, Projekty IT w administracji publicznej, luty 2007, Zob. Kober M., Raport z wykorzystania œrodków unijnych w zakresie budowy spo³eczeñstwa informacyjnego. Warszawa, marzec 2009, raport _wykorzystania_srodkow_ue.pdf [ ]. 9 Zob. Ho³ubicka A., Informatyzacja jednostek administracji samorz¹dowej ze œrodków UE. [ ].

6 1440 Dominika Lisiak-Felicka 2008 przez poszczególne jednostki samorz¹du terytorialnego. Do badania wybrane zosta³y urzêdy miejskie miast wojewódzkich oraz urzêdy marsza³kowskie. W artykule Porównanie wybranych wskaÿników dla niektórych samorz¹dowych projektów informatycznych realizowanych w latach omówiono szczegó³owo przebieg i wyniki badania. Wybrane zestawienia otrzymanych informacji przedstawiaj¹ tabele 1 i 2. Tabela 1 Informacja o liczbie projektów i wysokoœci bud etu na przedsiêwziêcia informatyczne zrealizowane w latach przez Urzêdy Miejskie Jednostka ród³o: opracowanie w³asne Liczba projektów Bud et projektów informatycznych Urz¹d Miejski w Gdañsku ,18 z³ Urz¹d Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ,01 z³ Urz¹d Miasta odzi ,86 z³ Urz¹d Miasta Katowice ,00 z³ Urz¹d Miasta Olsztyn ,53 z³ Urz¹d Miasta Opole ,05 z³ Urz¹d Miejski Wroc³awia ,76 z³ Urz¹d Miasta Poznania ,37 z³ Urz¹d Miasta Krakowa ,39 z³ Urz¹d Miasta Sto³ecznego Warszawy ,82 z³ W zestawieniu dotycz¹cym urzêdów miejskich w iloœci projektów oraz w wysokoœci œrodków przeznaczanych na przedsiêwziêcia informatyczne przodowa³a Warszawa. Stosunkowo du ¹ liczb¹ charakteryzowa³y siê równie jednostki takie jak: Urz¹d Miasta Krakowa, Urz¹d Miejski Wroc³awia oraz Urz¹d Miasta Katowice. Z kolei Urz¹d Miasta odzi zrealizowa³ w badanym okresie 3 projekty z du ym bud etem w wysokoœci ponad 38 mln z³. Urzêdy marsza³kowskie w stosunku do urzêdów miejskich zrealizowa³y mniej projektów (najwiêcej ódzkiego 11 projektów oraz Urz¹d Marsza³kowski Województwa Œl¹skiego 10 projektów). Kwoty przeznaczone na przedsiêwziêcia informatyczne nie przekracza³y 43 mln z³ (od 700 tys. z³ do 42,3 mln z³). 10 Zob. Lisiak-Felicka D., Szmit M., Porównanie wybranych wskaÿników dla niektórych samorz¹dowych projektów informatycznych realizowanych w latach

7 Wybrane aspekty informatyzacji jednostek samorz¹du terytorialnego 1441 Tabela 2 Informacja o liczbie projektów i wysokoœci bud etu na przedsiêwziêcia informatyczne zrealizowane w latach przez Urzêdy Marsza³kowskie Jednostka Wielkopolskiego Podlaskiego Lubelskiego Opolskiego ódzkiego Pomorskiego Ma³opolskiego Podkarpackiego Œl¹skiego Mazowieckiego Liczba projektów Bud et projektów informatycznych ,56 z³ ,79 z³ ,12 z³ ,96 z³ ,05 z³ ,60 z³ ,77 z³ ,00 z³ ,86 z³ ,00 z³ ród³o: opracowanie w³asne 7. Wnioski Administracja opracowa³a wiele dokumentów i ustaw maj¹cych na celu przeprowadzenie procesu informatyzacji w swoich jednostkach. Do obs³ugi projektów centralnych Minister Spraw Wewnêtrznych i Administracji powo³a³ nawet Centrum Projektów Informatycznych. Administracja publiczna opracowa³a plany projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych. O ile przygotowywanie planów nie sprawia administracji problemów, to ju z praktyk¹ we wdra aniu tych rozwi¹zañ nie jest tak dobrze. Zwracaj¹ uwagê czêste opóÿnienia w realizacji zadañ. Plany informatyzacji przypominaj¹ tzw. listy yczeñ to co administracja chcia³aby osi¹gn¹æ. Urzêdnicy wskazuj¹ jako g³ówny czynnik takiego stanu rzeczy polski system prawny, niedostosowany do udostêpniania us³ug elektronicznej administracji.

8 1442 Dominika Lisiak-Felicka Przedstawiane w artykule zestawienia potwierdzaj¹, e jednostki administracji przeznaczaj¹ du e kwoty na przedsiêwziêcia informatyczne, aczkolwiek w skali ca³oœci bud etu nie s¹ one a tak istotne. W du ej czêœci projekty realizowane s¹ przy udziale œrodków Unii Europejskiej, dlatego te w tych przypadkach nale y szczególnie dbaæ o ich prawid³owe wydatkowanie. Konsekwencje nieprawid³owego dysponowania œrodkami unijnymi mog¹ mieæ wp³yw na przydzielanie póÿniejszych dofinansowañ. Nie znaczy to, e projekty realizowane ze œrodków w³asnych nie podlegaj¹ temu wymogowi. Œrodki w³asne administracji to pieni¹dze publiczne, dlatego dzia³ania podejmowane w ramach tych pieniêdzy powinny cechowaæ siê równie nale yt¹ starannoœci¹ zarówno w procesie planowania jak i realizacji. Co wiêcej, sam proces informatyzacji jednostek administracji nie przyniesie zamie-rzonego efektu jeœli spo³eczeñstwo nie bêdzie przygotowane do korzystania z us³ug administracji z wykorzystaniem Internetu, z którego spo³eczeñstwo przecie korzysta (np. bankowoœæ elektroniczna, aukcje, zakupy). Nale y zwróciæ uwagê na odpowiedni rozwój spo³eczeñstwa informacyjnego. Pozostaje nadal pytanie jak zachêciæ spo³eczeñstwo do korzystania z us³ug elektronicznej administracji. W urzêdach wdra ane s¹ ró ne systemy informatyczne, z których korzysta bardzo ma³a liczba osób, np. Dolnoœl¹skiego wyda³ 15 mln z³ na budowê tzw. e-urzêdu. Ale jak informuje Gazeta Wyborcza, od czerwca skorzysta³o z niego tylko osób. Zintegrowany System Informatyczny sk³ada siê z 900 komputerów, 60 serwerów i 70 skanerów. Ca³a sieæ gromadzi 31 dolnoœl¹skich samorz¹dów i jest nadzorowana przez urz¹d marsza³kowski. 11 Literatura Publikacje [1] ARC Rynek i Opinia, STOPIEN INFORMATYZACJI URZEDÓW W POLSCE Raport generalny z badañ iloœciowych dla Ministerstwa Spraw Wewnêtrznych i Administracji, 4 edycja badania dotycz¹ca roku Warszawa, grudzieñ [2] Adamczewski P., S³ownik informatyczny. Wydawnictwo Helion, Gliwice, [3] Ganczar M., Informatyzacja administracji publicznej, Nowa jakoœæ us³ug publicznych dla obywateli i przedsiêbiorców. Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa, [4] Gontarz. A., Nowoczesna i przyjazna œrodowisku. [w:] Computerworld, Raport specjalny IT w administracji, Projekty IT w administracji publicznej, luty [5] Ho³ubicka A., Informatyzacja jednostek administracji samorz¹dowej ze œrodków UE. [6] Kober M., Raport z wykorzystania œrodków unijnych w zakresie budowy spo³eczeñstwa informacyjnego. Warszawa, marzec 2009, 11 Kosieliñski S., Klient nasz pan. [w:] Computerworld, nr 39/2008,

9 Wybrane aspekty informatyzacji jednostek samorz¹du terytorialnego 1443 [7] Kosieliñski S., Klient nasz pan. [w:] Computerworld, nr 39/2008, [8] Lisiak-Felicka D., Szmit M., Porównanie wybranych wskaÿników dla niektórych samorz¹dowych projektów informatycznych realizowanych w latach [9] Ministerstwo Finansów, Sprawozdania z wykonania bud etu jednostek samorz¹du terytorialnego za rok Akty prawne [10] Ustawa z dn. 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 928 z póÿn. zm.). [11] Ustawa z dn. 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dzia³alnoœci podmiotów realizuj¹cych zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565).