BUD ET ZADANIOWY JAKO NARZ DZIE WSPOMAGAJ CE NOWOCZESNE ZARZ DZANIE SŁU B ZDROWIA

Transkrypt

1 BUD ET ZADANIOWY JAKO NARZ DZIE WSPOMAGAJ CE NOWOCZESNE ZARZ DZANIE SŁU B ZDROWIA SYLWIA NIESZPORSKA AGNIESZKA STRZELECKA Politechnika Cz stochowska Streszczenie Reforma finansów publicznych w Polsce determinuje poszukiwania nowych metod bud etowania. Jedn z nich, wdra an systematycznie w Polsce od 2006 r. jest bud et zadaniowy, dzi ki któremu istnieje szansa na podniesienie sprawno ci i przejrzysto ci w planowaniu i ponoszeniu wydatków publicznych. Proponowane opracowanie stanowi prób zaprezentowania idei oraz głównych celów bud etu zadaniowego, omawia jego zało enia i najwa niejsze wła ciwo ci ze szczególnym uwzgl dnieniem planowania wydatków w sferze ochrony zdrowia. Obok cz ci teoretycznej przedstawiono informacje pochodz ce z raportu Ministerstwa Finansów odno nie bud etu za rok 2008 i wydatków poniesionych w sektorze ochrony zdrowia. Słowa kluczowe: finanse publiczne, bud et zadaniowy, system ochrony zdrowia 1. Wprowadzenie Wraz z wej ciem w ycie uchwały o nowym podziale administracyjnym kraju, a wi c z pocz tkiem 1999 roku szczególnej wagi i znaczenia nabrała w Polsce rola samorz dów terytorialnych. Funkcje gmin, powiatów i województw wydaj si szczególnie istotne z punktu widzenia zarz dzania finansami publicznymi. Wła ciwa ich alokacja, analiza skuteczno ci, jak równie badanie efektywno ci wydatkowania takich finansów zapewni mog wła ciwy przepływ pieni dzy podatnika z uwzgl dnieniem jego potrzeb, oczekiwa, ale tak e pozosta w zgodzie z zasadami ekonomii, jakimi powinno si odznacza zarz dzanie takimi funduszami. Przepływ rodków finansowych wymaga zastosowania nowych narz dzi jego kontroli i alokacji tak e na szczeblu pa stwa. Od roku 2006 w Polsce rozwi zaniem dla tak poj tej kontroli finansów publicznych jest propagowany przez Komisj Europejsk bud et zadaniowy. Jego wdro- enie, zgodnie z opini wielu instytucji mi dzynarodowych, ma ułatwi Polsce ( ) spełnienie kryteriów konwergencji oraz implementacj Strategii Lizbo skiej, a tym samym przyczyni si do szybkiego przyj cia wspólnej waluty europejskiej 1. W roku 2007 bud et pa stwa zaplanowany został w układzie zadaniowym w odniesieniu jedynie do zada Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wy szego. Natomiast w roku nast pnym, a wi c w planie bud etowym na rok 2008 układem tym obj to ju 82 cz ci bud etowe, których wydatki stanowiły niemal połow wydatków bud etu pa stwa 2. Przewiduje si, i pierwszy raz bud et 1 Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym. Bud et zadaniowy, Rada Ministrów, Warszawa, maj 2009, s Ibidem

2 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 25, w układzie zadaniowym b dzie prezentowany w tek cie wła ciwej ustawy bud etowej, równolegle z bud etem tradycyjnym, w 2013 r. 3. Trwaj cy od kilku lat w Polsce rozwój metodologii bud etu zadaniowego ma za zadanie nie tyle odzwierciedla i niejako uzasadnia bud et klasyczny, ale przede wszystkim przyczyni si do nowoczesnego i aktywnego zarz dzania finansami publicznymi. 2. Istota bud etu zadaniowego Bud et zadaniowy (ang. performance budget) okre lany jest 4 jako metoda zarz dzania finansami publicznymi, której głównym celem jest osi ganie wi kszej skuteczno ci oraz efektywno ci i wyrazisto ci w wydatkowaniu rodków publicznych. Ustalanie bud etu zadaniowego opiera si na kilku podstawowych zasadach. Pierwsza z nich dotyczy sprecyzowania celu działania zgodnego z wytycznymi strategicznymi i programowymi instytucji zarz dzaj cej finansami publicznymi. Definiuje si wi c zadania, ale tak e mierniki rezultatów ich realizacji oraz zada po rednich, przy pomocy których mo liwe jest osi gni cie celu głównego. Kolejna zasada dotyczy kontroli i oceny poszczególnych zada bud etu zadaniowego z zastosowaniem mierników, dzi ki którym mo liwe jest pozyskanie informacji efektywno ciowych. Słu one podnoszeniu jako ci alokacji w planowaniu bud etu w kolejnych okresach. W my l nast pnej zasady planuje si bud et z zastosowaniem informacji efektywno ciowych i wykorzystuje je podczas prac parlamentarnych nad uchwalaniem ustawy bud etowej (najcz ciej jako tzw.: performance-informed budgeting). Zgodnie z zało eniami, jakie stawia si w ustalaniu bud etu zadaniowego, mo na skonkludowa, e bud et zadaniowy to jasno okre lone wytyczne i strategia działalno ci rz du, ale tak e samorz dów terytorialnych. Jest takim algorytmem post powania, który skupia si na konkretnych zadaniach z uwzgl dnieniem celu, metodologii niezb dnej do jego osi gni cia i pomiarem efektów w ten sposób osi gni tych. Co wa ne, wszelkie zadania tak realizowane musz pozostawa w zgodzie zarówno z kompetencjami ustawowymi i obowi zkami danego samorz du lub rz du, jak równie z potrzebami społecze stwa lokalnego. W ogólnym rozumieniu, mo na zatem wyró ni trzy podstawowe szczeble klasyfikacji zadaniowej (Schemat 1.). Pierwszy z nich dotyczy podziału funkcji pa stwa, czy samorz dów terytorialnych na poszczególne resorty, sektory. W ramach realizacji bud etu zadaniowego na rok 2008 wyró niono dla Polski 22 funkcje, poczynaj c od zarz dzania pa stwem, działalno ci na rzecz zapewnienia i poprawy bezpiecze stwa wewn trznego i porz dku publicznego, uwzgl dniaj c kultur fizyczn i sport, nauk i inne funkcje, a ko cz c na prowadzeniu polityki rolnej oraz rybackiej czy tworzeniu i koordynacji polityki. 3 Cukiernik T., Bud et zadaniowy ju w 2013 r., Wirtualny Nowy Przemysł Giełda Papierów Warto ciowych, Serwis Finansowy: ( ). 4 Reorientacja z wydatkowania na zarz dzanie pieni dzmi publicznymi, red. nauk. T. Lubi ska, Difin, Warszawa 2007.

3 202 Sylwia Nieszporska, Agnieszka Strzelecka Bud et zadaniowy jako narz dzie wspomagaj ce nowoczesne zarz dzanie słu b zdrowia Funkcje Zadania Podzadania Schemat 1. Szczeble klasyfikacji bud etu zadaniowego ródło: Opracowanie własne na podstawie Drugi szczebel klasyfikacji bud etu zadaniowego koncentruje si na zadaniach do realizacji w ramach ka dej z funkcji. Zało ono tutaj, e zadania te mog by realizowane nie tylko przez pa stwo, ale tak e przez wielu innych dysponentów. Trzecim szczeblem klasyfikacji bud etu zadaniowego s podzadania ułatwiaj ce realizacj zada głównych. Głównym poj ciem bud etu zadaniowego jest zadanie bud etowe. Rozumie si je jako zadanie wykonywane przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne, finansowane z bud etu gminy 5 lub innego dysponenta. Ka de zadanie realizowane w ramach bud etu zadaniowego musi: mie okre lony ilo ciowo cel, opisywa szczegółowo projekty pomocnicze niezb dne do jego wykonania, zawiera harmonogram realizacji przedsi wzi i wydatków z nimi zwi zanych, ocenia w sposób ilo ciowy wyniki przedsi wzi cia, obejmowa kalkulacj kosztów realizacji zadania, wskazywa osob, odpowiedzialn za realizacj zadania. Bud et zadaniowy podzielony jest na dwie zasadnicze cz ci, na które składaj si zadania inwestycyjne oraz zadania bie ce. Do tych pierwszych zalicza si takie przedsi wzi cia, których 5 Bud et zadaniowy. Wprowadzenie do metodologii, zespół konsultantów: Doma ski K., Szołno-Koguc J., s. 4

4 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 25, realizacja przekracza okres 1 roku, a maj ce na celu powi kszenie maj tku samorz du. Zadania bie ce, zwane tak e operacyjnymi, to takie projekty, które dotycz codziennej działalno ci samorz du realizuj cej potrzeby społeczno ci lokalnej. Maj one charakter z reguły dora ny i zamykaj si w obr bie jednego roku. 3. Bud et zadaniowy w ochronie zdrowia W ramach powinno ci pa stwa zwi zanych z planowaniem wydatków w układzie zadaniowym wyró nia si 22 podstawowe funkcje, z których pozycja 20 to Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna. Jej głównym celem jest poprawa efektywno ci funkcjonowania systemu ochrony zdrowia. Zapewnienie obywatelom opieki zdrowotnej w ramach funkcji Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna w układzie bud etu zadaniowego jest celem dysponentów, do których zalicza si 6 : Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wy szego, Ministerstwo Spraw Wewn trznych i Administracji, Ministerstwo Obrony Narodowej i Wojewodów. Swoim zakresem bud et zadaniowy dla funkcji 20 obejmuje: organizacj opieki zdrowotnej, administracj spraw i usług w zakresie polityki zdrowotnej, zapewnienie dost pu do wiadcze zdrowotnych, ustalanie standardów dla personelu medycznego i paramedycznego oraz dla szpitali, klinik, przychodni i innych jednostek realizuj cych wiadczenia zdrowotne, ochron zdrowia, procedury medyczne, programy zdrowotne, polityk lekow pa stwa, nadzór nad jako ci i obrotem produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi i produktami biobójczymi, promocj zdrowia, przygotowanie i wprowadzenie w ycie ustawodawstwa zwi zanego z polityk zdrowotn, nadzór sanitarno-epidemiologiczny, informatyzacj działalno ci i budow społecze stwa informacyjnego. 6 ( )

5 204 Sylwia Nieszporska, Agnieszka Strzelecka Bud et zadaniowy jako narz dzie wspomagaj ce nowoczesne zarz dzanie słu b zdrowia Tabela 1. Mierniki efektywno ciowe w realizacji bud etu zadaniowego w zakresie ochrony zdrowia Zapewnienie dost pu do wiadcze opieki zdrowotnej Ratownictwo medyczne Realizacja polityki lekowej pa stwa Nadzór sanitarno-epidemiologiczny, profilaktyka i promocja zdrowia ródło: PRZYKŁADOWE MIERNIKI Ilo wykonanych wiadcze Liczba transplantacji narz dów na 100 tys. ludno ci Stosunek ilo ci wiadcze zakontraktowanych do ilo ci wiadcze wykonanych Liczba osób obj tych działaniami promocyjnymi Liczba zrealizowanych kontroli Mediana czasu dotarcia na miejsce zdarzenia w województwie Procent przeprowadzonych kontroli wytwórców produktów leczniczych w stosunku do limitów kontroli wynikaj cych z ustawy Prawo farmaceutyczne Liczba przeprowadzonych kontroli w stosunku do zaplanowanych kontroli Odsetek populacji obj tej programem szczepie ochronnych W realizacji powy szych zada niezb dne jest ustalenie mierników, które stanowi mog podstaw weryfikacji przedsi wzi realizowanych w ramach bud etu zadaniowego. Zdefiniowanie takich mierników nie jest zadaniem trywialnym i do ko ca rozwi zanym w warunkach polskich. Ustalono jednak pewne wyj ciowe miary, a ich przykłady zawiera Tabela Zadania w zakresie ochrony zdrowia w formule bud etu zadaniowego w 2008 r. W 2008 roku sektor ochrony zdrowia, podobnie jak inne resorty, został przyporz dkowany jednemu z czterech podstawowych filarów rozwoju Polski uj tych w Strategiczny Plan Rz dzenia. Filary te to: Budowa dobrobytu czynniki wzrostu gospodarczego, a zamo no obywateli. Dynamiczny rozwój zrównowa one warunki rozwoju. Bezpiecze stwo człowiek, rodzina, kraj. Zaufanie i duma kapitał społeczny. Funkcja 20, a wi c Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna współtworzyła filar trzeci, którego głównym celem był wzrost bezpiecze stwa indywidualnego i zbiorowego obywateli.

6 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 25, Bud et zadaniowy na rok 2008 był stosunkowo zró nicowany zarówno ze wzgl du na liczb zada priorytetowych zleconych przez resorty, jak i rodki finansowe przeznaczane na zadania poszczególnych funkcji pa stwa. W ramach funkcji 20 sprecyzowano dwa główne zadania 7 : wiadczenia i programy finansowane z bud etu pa stwa. Realizacja polityki lekowej pa stwa. Na pierwsze z nich przeznaczono kwot w wysoko ci 1,9 mld zł, w ramach której mi dzy innymi wykonano wysokospecjalistyczne wiadczenia medyczne, zrealizowano programy polityki zdrowotnej, zadania z zakresu ratownictwa medycznego, ale tak e sfinansowano wiadczenia zdrowotne udzielane przez jednostki ochrony zdrowia osobom nieubezpieczonym oraz prowadzono post powania w zakresie restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Realizacja polityki lekowej pa stwa pochłon ła kwot w wysoko ci 60 mln zł i dotyczyła głównie wprowadzenia na rynek produktów leczniczych, biobójczych i wyrobów medycznych oraz wydania 314 pozwole na wprowadzenie do obrotu produktów leczniczych w ramach importu równoległego. 5. Wydatki pa stwa w układzie zadaniowym na ochron zdrowia w 2008 roku na tle klasycznego bud etu Rz d spełnia istotn rol w finansowaniu ochrony zdrowia. Reguluje współprac uczestników systemu, ale tak e koordynuje działania zapobiegaj ce ( ) chorobom o szczególnie du ym znaczeniu społecznym, ( ) promuj ce badania naukowe, dotycz ce przyczyn powstawania i szerzenia si chorób ( ) oraz sprawuj ce piecz nad ( ) informacj i edukacj zdrowotn 8. W Polsce wydatki publiczne na ochron zdrowia w najwi kszym stopniu pokrywa jednak ubezpieczyciel, a wi c Narodowy Fundusz Zdrowia. W drugiej kolejno ci wspomina si wydatki rz du, a na samym ko cu samorz d terytorialny. Uwzgl dniaj c lata wydatki ubezpieczyciela wynosiły rednio ponad 87% ogółu wydatków publicznych na ochron zdrowia, podczas gdy wydatki rz du stanowiły rednio nieco ponad 11% 9. Wydatki bud etu pa stwa na rok 2008 w 44% obejmowały kwoty zaplanowane w układzie zadaniowym. W zakresie cz ci 46 bud etu pa stwa, a wi c cz ci dotycz cej zdrowia, zaplanowano do rozdysponowania tys. zł, z czego rzeczywista warto poniesionych wydatków na ten cel wyniosła tys. zł. Wydatki te były ni sze od poniesionych w 2007 roku (Rysunek 1.), jednak wy sze od tych za lata: 2000, 2002, 2003, 2004, 2005, Najwi cej zało onych zada w liczbie 4 dotyczyło funkcji: Działalno na rzecz zapewnienia i poprawy bezpiecze stwa wewn trznego i porz dku publicznego, Działalno edukacyjna, wychowawcza i opieku cza pa stwa, Koordynacja polityki gospodarczej kraju oraz Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego. Najwy sze kwoty pochłon ła jednak realizacja zada wytyczonych przez funkcje: Prowadzenie polityki rolnej oraz rybackiej (ok. 16 mld zł), Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej oraz Działalno na rzecz zapewnienia bezpiecze stwa zewn trznego i nienaruszalno ci granic (ok. 14 mld zł). 8 Art Traktatu z Maastricht. 9 Obliczenia własne na podstawie danych GUS.

7 206 Sylwia Nieszporska, Agnieszka Strzelecka Bud et zadaniowy jako narz dzie wspomagaj ce nowoczesne zarz dzanie słu b zdrowia S1 Rysunek 1. Wydatki bud etu pa stwa na ochron zdrowia w Polsce w latach (mln zł) ródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS. Wydatki poniesione w 2008 roku przeznaczone były na: wiadczenia i programy finansowane z bud etu pa stwa, Kształcenie kadr medycznych oraz rozwój nauki, Nadzór sanitarnoepidemiologiczny i rodowiskowy oraz promocj zdrowia, Tworzenie i koordynacj polityki oraz realizacj polityki lekowej pa stwa (Rysunek 2.). Najwi ksz cz wydatków pochłon ły wiadczenia i programy finansowane z bud etu pa stwa oraz Kształcenie kadr medycznych oraz Rozwój nauki. Pierwszy typ zada, a wi c usługi kontraktowane przez Ministerstwo Zdrowia poza systemem Narodowego Funduszu Zdrowia obejmuje, w my l Rozporz dzenia Ministra Zdrowia 10, takie procedury, jak: przeszczepy niektórych organów, leczenia po przeszczepach, operacje wad wrodzonych serca u niemowl t, leczenie nowotworów u dzieci, itp. 10 Dz. U

8 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 25, ,80% 2,10% 1,40% 42,50% 34,20% wiadczenia i programy finansowane z bud etu pa stwa Kształcenie kadr medycznych oraz rozwój nauki Nadzór sanitarno-epidemiologiczny i rodowiskowy oraz promocja zdrowia Tworzenie i koordynacja polityki Realizacja polityki lekowej pa stwa Rysunek 2. Udział wydatków na wybrane rozdziały bud etowe w wydatkach bud etu pa stwa w 2008 r. ródło: Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym. Bud et zadaniowy, Rada Ministrów, Warszawa, maj 2009, s Uwagi ko cowe Prace rz du w 2007 r. nad zaplanowaniem cz ci wydatków bud etu pa stwa w układzie zadaniowym mo na niew tpliwie uzna za swoisty przełom w polityce finansowej pa stwa. Chocia utworzony w ten sposób bud et na rok 2008 nie był wolny od bł dów i niedoskonało ci (miał charakter instytucjonalny, a wi c wydatki planowane były oddzielnie przez dysponentów według cz ci, za któr byli odpowiedzialni, a zaplanowanie bud etu miało miejsce w układzie jednorocznym, a nie wieloletnim), to jednak jego warto poznawcza jest bezsporna, a korzy ci oczywiste (Tabela 2.). Znacznym utrudnieniem dla wi kszo ci dysponentów odpowiedzialnych za realizacj zada bud etowych okazało si formułowanie mierników efektywno ciowych realizacji tych zada. Rozwi zanie kłopotów tego typu jest jednak jednym z najtrudniejszych i najbardziej zło onym etapem reformy.

9 208 Sylwia Nieszporska, Agnieszka Strzelecka Bud et zadaniowy jako narz dzie wspomagaj ce nowoczesne zarz dzanie słu b zdrowia Tabela 2. Porównanie bud etu tradycyjnego i zadaniowego Planowanie tradycyjne wnioski o rodki nierealistycznie wysokie Planowanie zadaniowe dysponent dostaje wst pny limit rodków przydział rodków bez znajomo ci szczegółowych planów i przewidywanych skutków planowanie zada dopiero po zatwierdzeniu rodków dokonywanie wydatków do wyczerpania rodków dysponent opracowuje szczegółowe plany zada przydział rodków nast puje po analizie oraz ocenie planów i przewidywanych skutków ka de zadanie jest rozliczane jako oddzielny projekt ródło: Dzisiaj wyniki próby wdra ania bud etu zadaniowego w Polsce uznaje si mimo wszystko za istotne i trwałe z punktu widzenia implementacji ogólnych standardów w zakresie stanowienia celów i mierników, d enia do obj cia bud etem zadaniowym jak najwi kszej cz ci wydatków bud etu pa stwa, ustalenia dwóch podstawowych poziomów struktury zada i podzada - a tak e dodatkowego poziomu działa 11. Wa nym jednak pozostaje fakt, e obecna ustawa o finansach publicznych nie pozwala na bud etowanie wył cznie zadaniowe. W rezultacie, ka dy tworzony bud et, czy to na szczeblu centralnym, czy terytorialnym ma jeszcze charakter tradycyjny i zadaniowy. Bibliografia 1. Bud et zadaniowy. Wprowadzenie do metodologii, zespół konsultantów: Doma ski K., Szołno-Koguc J., 2. Cukiernik T., Bud et zadaniowy ju w 2013 r., Wirtualny Nowy Przemysł Giełda Papierów Warto ciowych, Serwis Finansowy: 3. Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym. Bud et zadaniowy, Rada Ministrów, Warszawa, maj Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 1999r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2000r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2001r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym. Bud et zadaniowy, Rada Ministrów, Warszawa, maj 2009, s. 5.

10 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 25, Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2002r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2003r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2004r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2005r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2006r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2007r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urz d Statystyczny, Warszawa Lubi ska T. (red. nauk.), Reorientacja z wydatkowania na zarz dzanie pieni dzmi publicznymi, Difin, Warszawa PERFORMANCE BUDGET AS A TOOL SUPPORTING MODERN MANAGEMENT OF THE HEALTH SERVICES SYSTEM Summary The reform of the public finances in Poland encourages researches of the new budgeting methods. One of them is the performance budget. Using this method is caused by the necessity of efficiency and transparency of the public finances improvement. The presented paper is an attempt to describe a performance budget, its foundations and the most important properties with the special focus on the health care system. The theoretical part of the composition is strengthened by the 2008 health care budget report. Keywords: public finance, performance budget, health care system Sylwia Nieszporska Agnieszka Strzelecka Zakład Ekonometrii i Statystyki Wydział Zarz dzania Politechnika Cz stochowska Cz stochowa, al. Armii Krajowej 19b astrzelecka@poczta.onet.pl