Ceny energii elektrycznej w świetle pomocy publicznej

Transkrypt

1 Ceny energii elektrycznej w świetle pomocy publicznej Autor: dr inż. Tomasz Surma - Vestas Poland, Szczecin ( Czysta Energia 12/2013) Polityka energetyczna UE jest oparta na założeniu, że dobrze działające rynki energii, zapewniające bezpieczne dostawy po konkurencyjnych cenach, są kluczowe dla osiągnięcia wzrostu gospodarczego i dobrobytu konsumentów. Od przyjęcia pierwszej dyrektywy o liberalizacji rynku energii elektrycznej mija właśnie dziesięć lat i po etapie wdrożeń dotychczas opublikowanych tzw. pakietów regulacyjnych o liberalizacji rynku wspólnotowego ambicją państw członkowskich jest pełne wdrożenie wspólnotowego rynku energii do końca 2014 r. Jednocześnie, wg Komisji Europejskiej, jednym z wyzwań na rynku energii będzie weryfikacja niezbędnych działań umożliwiających realizację polityki energetycznej do 2020 r. oraz określenie celów nowej polityki energetycznej do 2030 r., która to wskaże kolejne wyzwania dla sektora energii, przedstawiając tym samym inwestorom dłuższą perspektywę strategiczną. W przypadku Polski działania te wpłyną na nową, zapowiedzianą Politykę energetyczną Polski do 2050 r. Wśród naglących kwestii jak do tej pory wskazano potrzebę podjęcia działań po stronie popytu, wdrożenie mechanizmów zapewniających wystarczalność mocy wytwórczych, nakreślenie ram wsparcia dla źródeł wykorzystujących zasoby odnawialne oraz przyjęcie mechanizmów współpracy w ramach Wspólnoty oraz z krajami trzecimi. W przygotowywanej obecnie nowej polityce energetycznej Wspólnoty istotne będą również kwestie konkurencyjności gospodarki UE oraz cen energii, które wpływają na pozycję odbiorców końcowych oraz rozwój jednostek wytwórczych i przemysłu, który jest jednym z motorów rozwoju gospodarki. W artykule przedstawiono wybrane zagadnienia subsydiowania energetyki, wpływu wsparcia odnawialnych źródeł energii na ceny energii elektrycznej w Polsce oraz przewidywany przez KE zakres dozwolonej pomocy publicznej. Dane zaprezentowano na podstawie: taryf dostawców energii, E&Y, Komisji Europejskiej, IEA oraz OECD. Zagrożenia dla rynku energii Wśród głównych zagrożeń na rynku energii wymienić należy postępujące ograniczenia wystarczających mocy wytwórczych służących pokryciu zapotrzebowania na energię. Istotny wpływ na tę sytuację ma starzenie się istniejącej infrastruktury, która w najbliższym czasie zostanie dodatkowo poddana restrykcjom dyrektywy o emisjach przemysłowych. Wśród wielu czynników, z powodu których uczestnicy rynku nie są w stanie sami rozwiązać nadchodzących problemów,

2 wskazuje się błędnie wprowadzone regulacje, w tym te dotyczące regulowanych cen sprzedaży energii elektrycznej na rynkach hurtowych i detalicznych oraz źle podejmowane decyzje inwestorów pod wpływem istniejących programów wsparcia na rzecz wykorzystania paliw kopalnych, jądrowych oraz odnawialnych. W celu pełnej integracji rynków, oprócz wdrożenia przepisów o uzasadnionej interwencji publicznej, konieczne jest stworzenie skutecznie działających rynków dnia bieżącego, bilansującego i usług pomocniczych. Brak tych mechanizmów może być kluczowy dla dalszego pogłębiania się deficytu mocy wytwórczych, wynikającego ze spadku rentowności elektrowni pracujących tylko w okresach szczytowego lub średniego obciążenia. Analiza systemów wsparcia Przedmiotem wsparcia państw członkowskich są już od pewnego czasu produkcja energii z paliw kopalnych, jądrowa, a także odnawialna. Trudno jednak ustalić i porównać koszty związane z każdą z tych technologii oraz ocenić niezbędny poziom wsparcia publicznego, którego należy im udzielić, gdyż wsparcie dla niektórych technologii zapewniane jest w sposób pośredni. Generalnie ocena kosztów musi uwzględniać koszty inwestycyjne oraz operacyjne, jak również koszty zarządzania odpadami i ich unieszkodliwiania, utrzymania sieci i bilansowania oraz wszystkie powiązane koszty zewnętrzne, takie jak emisje i ochrona zdrowia. W przypadku budowy źródeł wykorzystujących zasoby odnawialne konieczne jest pokrycie wysokich nakładów inwestycyjnych. Wyższe są również koszty bilansowania oraz utrzymania sieci. Z drugiej strony niskie koszty produkcji energii z tych źródeł pozwalają na zmniejszenie cen hurtowych energii elektrycznej, a wytwarzanie energii elektrycznej z OZE jest bezemisyjne. Koszty energii jądrowej obejmują, obok konieczności wniesienia wysokiego kapitału początkowego, koszty wycofywania elektrowni z eksploatacji, trwałego składowania odpadów, a także znaczny zakres odpowiedzialności w przypadku wypadków. Jednak podobnie jak w przypadku OZE, koszty eksploatacji elektrowni jądrowych są stosunkowo niskie. Wytwarzanie energii z paliw kopalnych wymaga nakładów inwestycyjnych i wiąże się ze znacznymi kosztami importu paliw, jak również z kosztami uprawnień do emisji dwutlenku węgla. W celu subwencjonowania kosztów związanych z powyższymi technologiami państwa członkowskie stosują wiele różnych narzędzi i instrumentów, w tym ulgi podatkowe, opłaty doliczane do rachunków odbiorców energii oraz dopłaty bezpośrednie. Niezależnie od wybranego kierunku dozwolonej pomocy publicznej, państwa członkowskie powinny uwzględnić w swych działaniach cel, jakim jest zaprzestanie do 2020 r. dotowania wytwarzania energii z paliw kopalnych. Postulat ten znalazł się w przyjętych tegorocznych konkluzjach Rady Unii Europejskiej, przyjętych przez przywódców państw członkowskich.

3 KE, bazując na opracowaniach Międzynarodowej Agencji Energii oraz Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, oszacowała subsydia dla energetyki, które wypłacone zostały przez państwa członkowskie Wspólnoty w 2011 r. Wśród przedstawionych danych zaskakująco wysoko oszacowano koszty zewnętrzne funkcjonowania sektora energii, które jak do tej pory nie są ujmowane w cenie energii elektrycznej. Biorąc pod uwagę toczące się ostatnio dyskusje nad kosztami systemu wsparcia dla energetyki odnawialnej, także wartości dotyczące wsparcia wykorzystania paliw kopalnych oraz jądrowych mogą być zaskakujące. Na rysunku 1 przedstawiono wielkość udzielonych dotacji dla energetyki w krajach Unii Europejskiej w 2011 r. z podziałem na poszczególne gałęzie mld EUR Efektywność energetyczna Paliwa kopalne Źródła odnawialne Energetyka jądrowa Pośrednie koszty socjalne oraz zdrowotne funkcjonowania energetyki Rys. 1. Subsydia dla energetyki w krajach UE w 2011 r. Wytwarzanie energii elektrycznej w polskich warunkach wiąże się przede wszystkim z wykorzystaniem węgla kamiennego oraz brunatnego. Biorąc pod uwagę dane z rysunku 1, zaskakujące mogą być informacje, ukazujące wsparcie udzielone energetyce w Polsce. Koszty systemu wsparcia OZE w Polsce Na etapie tworzenia nowego systemu wsparcia energii wytarzanej w źródłach OZE dość często podnoszone są głosy dotyczące wysokości udzielonego wsparcia oraz jego wpływu na cenę energii elektrycznej dla odbiorców końcowych. Przed podjęciem decyzji o modyfikacji systemu wsparcia oraz w świetle dyskusji nad dotacjami dla energetyki warto przeanalizować wpływ kosztów energetyki odnawialnej na odbiorców końcowych (i jeżeli to będzie możliwe, zestawić je potem z wysokością dotacji dla innych rodzajów energetyki).

4 Polski system wsparcia dla OZE został skonstruowany w ten sposób, że jego koszty, przeniesione bezpośrednio na taryfy bądź oferowane ceny energii elektrycznej u dostawców, obciążają końcowych odbiorców energii. Na koszty tego systemu wpływa rynkowa cena zielonych certyfikatów, do zakupu których zostali zobowiązani dostawcy energii elektrycznej do odbiorców końcowych oraz poziom opłaty zastępczej, która w latach poprzednich dyktowała rynkową cenę certyfikatów i stanowi alternatywne wypełnienie obowiązku, przez uiszczenie stosownej opłaty, pokrywającej niedobór certyfikatów przedstawianych do umorzenia. W tabeli przedstawiono koszty systemu wsparcia wytwarzania energii elektrycznej z OZE w latach , przy założeniu średnich cen zielonych certyfikatów zbliżonych do wartości opłaty zastępczej. Obecne wahania cen zielonych certyfikatów zapewne wpłyną na mniejszą dynamikę wzrostu tego kosztu w latach kolejnych. Koszty zakupu wyprodukowanej w Polsce w 2012 r. energii elektrycznej są szacowane na ok mln zł. Zatem koszt zakupu zielonych certyfikatów stanowi ok. 6% kosztów zakupu energii elektrycznej. Całkowity koszt systemu wsparcia energetyki odnawialnej w Polsce w latach Rok Koszty zielonych certyfikatów [mln zł] Na rysunku 2 przedstawiono uśrednione składowe rachunku za energię elektryczną przykładowego gospodarstwa domowego o zużyciu rocznym 3000 kwh. Na średniomiesięczne koszty zakupu energii elektrycznej, które wynoszą ok. 160 zł, składają się: koszty zakupu zielonych certyfikatów 7 zł, koszty energii ok. 62 zł oraz koszty opłat i podatków ok. 91 zł. PLN/MWh Rys. 2. Uśrednione składniki miesięcznego kosztu i ceny detalicznej energii elektrycznej dla gospodarstw domowych w 2012 r.

5 Koszty zakupu zielonych certyfikatów stanowią ok. 4,3% kosztów zakupu i dostaw energii elektrycznej dla gospodarstw domowych. Równocześnie należy zauważyć, że cena energii elektrycznej od momentu wprowadzenia systemu wsparcia ma tendencję wzrostową. Na rysunku 3 przedstawiono skumulowany uśredniony wzrost cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych w latach oraz skumulowany maksymalny wzrost cen energii elektrycznej, spowodowany kosztami zakupu zielonych certyfikatów. W latach tych cena energii elektrycznej dla gospodarstw domowych wzrosła średnio o ok. 196 zł/mwh, a koszty zielonych certyfikatów, które można utożsamiać z tym wzrostem, to ok. 30 zł. Zatem energetyka odnawialna odpowiada za maksymalnie 15-procentowy wzrost cen energii w tym okresie. PLN/MWh Rys. 3. Skumulowany wzrost cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych w latach W ramach przygotowywanych regulacji dotyczących dozwolonej pomocy publicznej KE wskazuje na nierynkowość wprowadzonych mechanizmów wsparcia. Wśród tych mechanizmów, które zostały przyjęte przez poszczególne kraje członkowskie za wzorcowe pod kątem wskazania nowych kierunków dozwolonej pomocy publicznej, wymienia się system bazujący na formule zielonych certyfikatów wraz z kwotami zobowiązań, w tym w szczególności wspólny system zielonych certyfikatów wprowadzony w Szwecji i Norwegii. Także Polska wskazywana jest jako przykład kraju, w którym wdrożono rynkowy system wsparcia dla energii wytworzonej w OZE. Drugim z zalecanych systemów może okazać się system premium, w którym wytwórcy energii sprzedają energię elektryczną na rynku konkurencyjnym, a wsparcie stanowi dodatkową premię. Zapewne w dyskusji nad ewolucją systemów wsparcia powróci idea ujednolicenia systemu wsparcia dla OZE w ramach wszystkich krajów UE, co w kontekście wprowadzenia wspólnego rynku energii zyskuje nowe znaczenie.

6 Zalecenia KE Wraz z rozwojem rynku energii istotną dla właściwego funkcjonowania rynku i dyskutowaną obecnie kwestią jest subsydiowanie energetyki, w tym dotacje na wykorzystanie poszczególnych technologii źródeł wytwórczych. KE przewiduje przyjęcie nowych wytycznych dotyczących pomocy publicznej w dziedzinie środowiska naturalnego i energii na lata Konsultowanie dokumentu, który wyznaczy zakres dopuszczalnej pomocy publicznej dla energetyki, określając tym samym ramy wykorzystania środków finansowych w nowej perspektywie finansowej , już rozpoczęto. Działania w ramach interwencji publicznej na szczeblu regionalnym, krajowym lub lokalnym mogą przybierać różne formy. Zaliczyć można do nich pomoc państwa na rzecz poszczególnych sektorów lub przedsiębiorstw w postaci dotacji bądź zwolnień z podatków i opłat czy też nakładanie obowiązków na poszczególnych uczestników rynku energii, jak również regulacji za pomocą ogólnych środków interwencji. Planując interwencję publiczną, państwa członkowskie powinny dopilnować, aby odpowiadała ona przyjętemu celowi i nie wykraczała poza zakres działań koniecznych do jego osiągnięcia (kryterium proporcjonalności). Stymulowanie konkurencji między technologiami może przyczynić się do zagwarantowania, że interwencja publiczna będzie ograniczona do minimum, pozostawiając mechanizmom rynkowym wyłonienie najbardziej efektywnych technologii, a tym samym zmniejszając zakłócenia rynku wywołane systemami wsparcia. W związku z tym KE zachęca kraje członkowskie do przygotowania takich systemów wsparcia w zakresie różnorodnych technologii związanych z wytwarzaniem energii, które ułatwią osiągnięcie tego celu. Aktualnie, wg KE, podstawowym mechanizmem przyznawania pomocy w ramach systemów wsparcia powinny stać się procedury przetargowe, z zachowaniem wszystkich zasad konkurencji, aby umożliwić dalsze ograniczenie zakresu niezbędnego wsparcia i uniknąć wypłacania nadmiernych rekompensat dzięki przejrzystym kosztom energii i wystrzeganiu się wsparcia pod hasłem jednej uniwersalnej taryfy. Nowe zalecenia Komisji będą miały szczególne znaczenia dla polskiej energetyki, która wymaga znacznych nakładów na modernizację oraz budowę nowej infrastruktury. Wykorzystanie możliwości oferowanych przez unijny dorobek prawny w zakresie rynku wewnętrznego energii elektrycznej i przez programy unijne może w niektórych przypadkach wyeliminować konieczność interwencji publicznej na szczeblu regionalnym, krajowym lub lokalnym. Jeżeli właściwy organ podejmie decyzję o interwencji, zgodnie z apelem Komisji, powinien uwzględnić nie tylko interesy regionalne, krajowe lub lokalne, ale także wpływ takich działań na rynek wewnętrzny energii elektrycznej.

7 Zapewnienie w pełni funkcjonalnego rynku wewnętrznego energii elektrycznej będzie zyskiwało coraz większą wagę, zwłaszcza w miarę postępowania zmian w systemie energetycznym. Kwestie dotyczące subsydiowania energetyki odgrywają ważną rolę również w kontekście prac nad przyszłymi ramami polityki w zakresie klimatu i energii do 2030 r. oraz w zakresie realizacji celów wewnętrznej polityki energetycznej Polski i innych krajów. Istotne jest transparentne przedstawienie dotychczasowych środków przeznaczonych na wsparcie rozwoju energetyki i jej poszczególnych gałęzi. Interesująca może okazać się także analiza efektów stosowania dotychczasowych subsydiów. Śródtytuły od redakcji