KOMUNIKAT KOMISJI. Realizacja rynku wewnętrznego energii elektrycznej przy jak najlepszym wykorzystaniu interwencji publicznej

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. C(2013) 7243 final KOMUNIKAT KOMISJI Realizacja rynku wewnętrznego energii elektrycznej przy jak najlepszym wykorzystaniu interwencji publicznej {SWD(2013) 438 final} {SWD(2013) 439 final} {SWD(2013) 440 final} {SWD(2013) 441 final} {SWD(2013) 442 final} PL PL

2 KOMUNIKAT KOMISJI Realizacja rynku wewnętrznego energii elektrycznej przy jak najlepszym wykorzystaniu interwencji publicznej I. WPROWADZENIE Zapewnienie Europie rynku wewnętrznego energii elektrycznej nie jest celem samym w sobie. Powstanie takiego rynku w jak najkrótszym czasie jest niezbędne do osiągnięcia celów polityki unijnej w dziedzinie energetyki 1. Należą do nich: bezpieczeństwo dostaw i ich konkurencyjność cenowa; cele związane z odnawialnymi źródłami energii i ze zmianami klimatu ustalone do 2020 r. i po nim; oraz znaczny wzrost efektywności energetycznej w całej gospodarce. Funkcjonowanie tego rynku powinno opierać się na zasadach uczciwej i otwartej konkurencji. Panuje powszechne przekonanie, iż aby osiągnąć powyższe cele polityki publicznej potrzebny jest pewien stopień interwencji publicznej na rynkach energii elektrycznej. Państwa członkowskie uzgodniły, że budowa rynku wewnętrznego energii elektrycznej zostanie zakończona do 2014 r. 2. W celu osiągnięcia pełnej realizacji rynku i jego sprawnego działania, a także zapewnienia, aby otwarcie rynków energii elektrycznej w całej Unii przyniosło korzyści jej obywatelom, istotne jest określenie roli, zakresu i charakteru interwencji publicznej, zgodnie z zasadą pomocniczości, na szczeblu unijnym, regionalnym, krajowym lub lokalnym. Komisja wzywa ewentualne organy odpowiedzialne za określanie zasad interwencji publicznej na szczeblach regionalnym, krajowym lub lokalnym do zapewnienia spójnego podejścia w całej Unii. Działania w ramach interwencji publicznej na szczeblu regionalnym, krajowym lub lokalnym mogą przybierać różne formy. Zaliczyć można do nich pomoc państwa na rzecz poszczególnych sektorów lub przedsiębiorstw w postaci dotacji lub zwolnień z podatków i opłat, czy też nakładania obowiązków użyteczności publicznej, jak również regulacji za pomocą ogólnych środków interwencji. Interwencja publiczna może być przydatna i przynosić dobre wyniki w dążeniu do realizacji celów politycznych wyznaczonych na szczeblu unijnym, regionalnym, krajowym lub lokalnym, ale należy ją dobrze przygotować i dostosowywać do zmian w funkcjonowaniu rynku oraz zmian technologicznych i społecznych. W komunikacie Uruchomienie wewnętrznego rynku energii 3 Komisja podkreśliła, że jeżeli interwencja publiczna nie jest dobrze przygotowana i brakuje w jej zakresie odpowiedniej koordynacji na poziomie Unii, to zachodzi ryzyko, że przyniesie ona rezultaty odwrotne od zamierzonych i zakłóci funkcjonowanie rynku wewnętrznego 1 Są one określone w art. 194 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 2 Zob. konkluzje Rady Europejskiej z dnia 4 lutego 2011 r. 3 COM(2012)

3 energii elektrycznej. W komunikacie tym Komisja zaproponowała Plan działania dla Europy, mający zapewnić powodzenie rynku wewnętrznego energii elektrycznej. W planie tym ujęto szereg środków, które mają na celu zapewnienie odpowiedniego charakteru interwencji publicznej. Należą do nich przewidziane na rok 2013 przyjęcie wytycznych dotyczących systemów wsparcia w odniesieniu do energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych 4 oraz ustalenie kryteriów służących ocenie krajowych inicjatyw dotyczących nowych zdolności wytwórczych i zapewnieniu spójności tych inicjatyw z zasadami rynku wewnętrznego energii elektrycznej. O ustalenie takich kryteriów wnioskowała również Rada Europejska 5. W komunikacie Energia odnawialna ważnym graczem na europejskim rynku energii 6 Komisja podkreśliła potrzebę skorygowania interwencji publicznej, by doprowadzić do wzrostu innowacyjności, poddania energii odnawialnej w większym stopniu regułom cen rynkowych, uniknąć nadmiernych rekompensat oraz zmniejszyć nakłady finansowe na wsparcie, aż do całkowitego jego wycofania. Ponadto w komunikacie tym zapowiedziano ponownie wydanie wytycznych dotyczących systemów wsparcia w odniesieniu do energii odnawialnej. W międzyczasie niektóre państwa członkowskie ogłosiły udzielenie znacznego wsparcia na cele inwestycji w nowe zdolności wytwórcze. Jeśli wsparcie to nie zostanie odpowiednio przygotowane, istnieje ryzyko, że wywoła ono zakłócenia w zakresie konkurencji i sygnałów inwestycyjnych. Unia musi planować swe działania w dłuższej perspektywie, wybierając najlepszy sposób osiągnięcia długofalowego celu, jakim jest niemal całkowicie bezemisyjna produkcja energii elektrycznej, przedstawionego w planach działania w zakresie energii i klimatu do roku W zielonej księdze w sprawie ram polityki w zakresie klimatu i energii do 2030 roku 8 podkreślono, że droga do bardziej zrównoważonych, bezpiecznych i konkurencyjnych systemów energetycznych wymaga w perspektywie długoterminowej przeglądu interwencji publicznej. Szczególnie wiele przemawia za potrzebą przeglądu interwencji publicznej na rynku energii elektrycznej, ponieważ wsparcie państwa ma istotny wpływ na koszty i ceny tej energii. Szacuje się, że w 2050 r. łączne koszty dostaw energii elektrycznej będą się wahać między 100 a 200 EUR za MWh, w zależności od przyjętej w danym scenariuszu strategii 9. Przedmiotem wsparcia państw członkowskich są już od pewnego czasu: produkcja energii z paliw kopalnych, energia jądrowa, a także energia odnawialna. Trudno jest jednak ustalić i porównać koszty związane z każdą z tych technologii oraz ocenić niezbędny poziom wsparcia publicznego, którego należy im udzielić. Ocena kosztów musi uwzględniać kapitał, koszty eksploatacji i utrzymania odnośnych elektrowni, jak również koszty zarządzania odpadami i ich 4 Zwana dalej energią odnawialną. 5 Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 22 maja 2013 r. 6 COM(2012) COM(2011) 885 final i COM(2011) 112 final. 8 COM(2013) Raport KEMA na temat uśrednionych kosztów energii elektrycznej z pięciu wybranych scenariuszy. 3

4 unieszkodliwiania, koszty utrzymania sieci i bilansowania oraz wszystkie powiązane koszty zewnętrzne, takie jak emisje. W przypadku energii odnawialnej konieczne są wysokie nakłady inwestycyjne; znaczne są również koszty bilansowania oraz utrzymania sieci. Z drugiej strony niskie koszty produkcji takiej energii pozwalają na zmniejszenie cen hurtowych energii elektrycznej, a wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych jest bezemisyjne. Koszty energii jądrowej obejmują, obok konieczności wniesienia wysokiego kapitału początkowego, koszty wycofywania elektrowni z eksploatacji, trwałego składowania odpadów, a także znaczny zakres odpowiedzialności w przypadku wypadków. Jednak podobnie jak w przypadku energii odnawialnej, koszty eksploatacji elektrowni jądrowych są stosunkowo niskie. Wytwarzanie energii z paliw kopalnych wymaga nakładów inwestycyjnych i wiąże się ze znacznymi kosztami importu paliw, jak również z kosztami uprawnień do emisji CO 2. W celu subwencjonowania kosztów związanych z powyższymi technologiami państwa członkowskie stosują wiele różnych narzędzi i instrumentów, w tym ulgi podatkowe, opłaty doliczane do rachunków odbiorców energii oraz dopłaty bezpośrednie. Niektóre z tych form wsparcia odpowiadają definicji pomocy państwa w świetle prawa unijnego, podczas gdy inne nie wchodzą w jej zakres. Zarówno OECD 10, jak i MAE 11, podjęły tę złożoną kwestię i opracowały metodologię obliczania wysokości dotacji w przypadku paliw kopalnych i energii odnawialnej. Zdaniem Komisji opracowań tych nie da się niestety przełożyć na warunki produkcji energii elektrycznej w UE i w pełni do takiej produkcji zastosować. Dlatego też nie można ich uznać za wystarczającą i odpowiednio solidną podstawę do sformułowania strategii w tym zakresie. W związku z tym Komisja zamierza pogłębić własną analizę kosztów porównawczych. W tym celu Komisja zawrze wyniki przeprowadzonej przez nią wstępnej analizy kosztów porównawczych, opartej na dostępnych obecnie informacjach, w planowanym sprawozdaniu dotyczącym czynników mających decydujący wpływ na ceny energii, a następnie opracuje do czerwca przyszłego roku pogłębioną analizę wszystkich kosztów i dotacji w zakresie różnych technologii w sektorze energii elektrycznej. Obecnie ceny detaliczne energii elektrycznej w Unii są często wyższe niż w innych częściach świata. Faktyczne ceny, jakie płacą za elektryczność przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe będące odbiorcami końcowymi, wzrosły w ostatnim dziesięcioleciu 12. Przyczyną takiego stanu rzeczy są wysokie i wciąż rosnące podatki oraz opłaty od ceny sprzedaży energii elektrycznej odbiorcy końcowemu, koszty utrzymania sieci i koszty paliw. Do tego wzrostu cen przyczyniają się jednak 10 Zob. na przykład: analiza ta obejmuje bezpośrednie transfery środków budżetowych oraz ulgi podatkowe, które zapewniają korzyści finansowe na rzecz producentów i odbiorców paliw kopalnych lub preferencyjne traktowanie tych paliw. Ponadto efekty zewnętrzne w zakresie paliw konwencjonalnych w postaci ich społecznych i zdrowotnych kosztów obciążają systemy opieki zdrowotnej w Unii, zgodnie z szacunkami, dodatkową kwotą 40 mld EUR rocznie. 11 Prognoza sytuacji energetycznej na świecie opracowana przez Międzynarodową Agencję Energetyczną 12 Wskaźnik realnych cen energii dla odbiorców przemysłowych opracowany przez MAE dla państw członkowskich UE będących członkami OECD, dostępny na stronie internetowej: 4

5 również ograniczona konkurencja i nieskuteczna w niektórych przypadkach interwencja publiczna. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w których interwencje publiczne są planowane i wdrażane bez brania pod uwagę możliwości oferowanych przez rynek wewnętrzny energii elektrycznej, pozostałych celów polityki oraz możliwych rozwiązań związanych ze stroną popytu (przedsiębiorstwami i odbiorcami indywidualnymi). Tworzenie rynku wewnętrznego energii elektrycznej wymaga mocnych ram prawnych na szczeblu Unii. Oprócz tego konieczne są jednak również działania dostosowawcze na szczeblu regionalnym, krajowym i lokalnym. Właściwe organy zachęca się zatem do uwzględnienia podczas opracowywania interwencji publicznej wzajemnych zależności wynikających z uczestnictwa w rynku wewnętrznym energii elektrycznej. W niniejszym komunikacie i towarzyszących mu dokumentach roboczych służb Komisja przedstawia wskazówki dotyczące kształtowania nowych i dopasowywania istniejących interwencji publicznych przez te organy w taki sposób, aby zapewnić sprawne działanie rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz aby rynek ten przynosił powszechne korzyści. Przeanalizowano w nim również najważniejsze cechy, które powinny charakteryzować interwencje publiczne mające na celu usuwanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku. Opisano w nim też, w jaki sposób należy interwencje te przygotowywać lub korygować, by zwiększyć ich skuteczność. Niniejszy komunikat poddaje pod dyskusję zasady i kierunki zmian, które zdaniem Komisji powinny określać dalszy rozwój interwencji publicznej. Mimo iż komunikat niniejszy dotyczy głównie interwencji publicznej w sektorze energii elektrycznej, określone w nim zasady mogą być stosowane również w innych sektorach energetycznych np. transportu czy ogrzewania. Komisja przyjmie w 2014 r. nowe wytyczne unijne dotyczące pomocy w dziedzinie środowiska naturalnego i energii na lata Służby Komisji rozpoczną wkrótce proces konsultacji społecznych w sprawie projektu ich tekstu. Przyjmując wytyczne w 2014 r., Komisja uwzględni należycie wynik publicznej dyskusji podjętej na podstawie tego komunikatu oraz projektu wytycznych. Komisja uwzględni wnioski z tej dyskusji także przy opracowywaniu propozycji zmian istniejącego unijnego dorobku prawnego w zakresie rynku wewnętrznego energii elektrycznej. II. DLACZEGO KONIECZNE JEST NOWE PODEJŚCIE DO KWESTII INTERWENCJI PUBLICZNEJ W ZAKRESIE ENERGETYKI? Proces tworzenia rynku wewnętrznego energii elektrycznej zmienił wprawdzie rolę interwencji publicznej, ale nie sprawił, że stała się zbyteczna. Interwencje publiczne są nadal potrzebne w celu zapewnienia równych szans, przezwyciężenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, wspierania wdrażania technologii i innowacji oraz, w szerszym kontekście, pomagania rynkowi, aby dostarczał odpowiednich sygnałów inwestycyjnych. W trakcie rozwoju rynku wewnętrznego energii elektrycznej pojawiły się określone problemy, które mogą uzasadniać interwencję publiczną. 5

6 Ważna rola energii odnawialnej i jej rosnący udział na rynku energii elektrycznej Jak podkreśliła w ubiegłym roku Komisja 13, energia odnawialna ma znaczny udział w rynku wewnętrznym energii elektrycznej w 2011 r. pokryła ona 13 % końcowego zużycia energii elektrycznej w Unii 14. Plan działania w zakresie energii do roku 2050 przewiduje, że udział energii odnawialnej będzie się w perspektywie długofalowej zwiększał. Ze zwiększenia udziału energii odnawialnej wynika wiele różnych korzyści 15. Większość systemów wsparcia, które mogą być obecnie wykorzystane, została jednak opracowana w czasach, gdy technologie pozyskiwania energii odnawialnej dopiero raczkowały i miały znikomy udział w rynku. W miarę rozwoju rynku wewnętrznego energii elektrycznej, dojrzewania technologii związanych z energią odnawialną i wzrostu ich udziału w rynku, pojawia się konieczność dostosowania do tych zmienionych okoliczności systemów wsparcia, aby mogły one służyć rozwojowi energii odnawialnej nowej generacji, mającej większą wydajność, i aby ograniczyć koszty tych systemów ponoszone przez końcowych odbiorców energii. Działania po stronie popytu Możliwości kryjące się po stronie popytu na rynkach są obecnie wykorzystywane w niepełnym zakresie. Do tej pory konsumentów uznawało się za biernych odbiorców energii, a nie za wpływowych uczestników rynku. Zmiany po stronie dostaw, w szczególności wzrost udziału energii wytwarzanej ze źródeł zmiennych, takich jak energia wiatrowa czy energia fotowoltaiczna, wymagają większej elastyczności sieci energetycznych. Zmiany zachowań odbiorców w kierunku bardziej energooszczędnego zużycia, wykorzystanie lokalnych źródeł energii i rozwiązania oparte na działaniach ze strony odbiorców końcowych mogą zapewnić taką elastyczność; środki te odegrają w przyszłości kluczową rolę w skutecznym dopasowywaniu podaży do popytu. Rozwój technologii (takich jak inteligentne sieci dystrybucyjne, inteligentne liczniki i urządzenia oraz magazynowanie energii elektrycznej) otwiera nowe możliwości w zakresie działań po stronie popytu oraz usług związanych z działaniami po stronie popytu (dynamiczne ustalanie cen, umowy dla przedsiębiorstw przemysłowych i handlowych oraz gospodarstw domowych dopuszczające przerwy w dostawach energii lub narzucające obowiązek ograniczenia zużycia w celu odciążenia systemu, udział w rynkach bilansujących, grupowanie usług i optymalizacja zużycia w gospodarstwach domowych). Działania i usługi te pozwalają na zwiększenie elastyczności systemu i ograniczenie zapotrzebowania na zdolności wytwórcze. Mogą 13 COM(2012) COM(2013) Wkład odnawialnych źródeł energii w realizację celu zrównoważonego rozwoju obejmuje nie tylko redukcję emisji gazów cieplarnianych, ale może również polegać na ograniczeniu emisji zanieczyszczeń powietrza czy zmniejszeniu zapotrzebowania na wodę chłodzącą w porównaniu do konwencjonalnych źródeł energii, dla których są alternatywą. Ponadto przyczyniają się one do realizacji celów, jakimi są dostawy ze zróżnicowanych źródeł i bardziej efektywne gospodarowanie zasobami. 6

7 one przynieść korzyści odbiorcom końcowym poprzez umożliwienie im przesunięcia części zużycia energii na okresy, w których obowiązują niższe stawki. Możliwości związane z działaniami po stronie popytu w skali unijnej są ogromne: zapotrzebowanie na energię w okresach szczytowego obciążenia mogłoby zostać zmniejszone o 60 GW, co stanowi ok. 10 % takiego zapotrzebowania w Unii 16. Oprócz działań po stronie popytu, zwiększona efektywność wykorzystania energii przez odbiorców końcowych obniża koszty i zmniejsza potrzebę inwestowania w drogie instalacje wytwarzania energii elektrycznej. Wyzwania związane ze strategią w zakresie zmiany klimatu Głównym uzasadnieniem interwencji publicznej na rynkach energii elektrycznej pozostaje internalizacja ekologicznych efektów zewnętrznych. W odniesieniu do energii elektrycznej unijny system handlu uprawnieniami do emisji, będący przeniesieniem celów strategii dotyczącej zmian klimatu do roku 2020 do prawa wtórnego, stanowi ważny krok w tym kierunku. Niektóre państwa członkowskie stoją na stanowisku, że oprócz systemów wsparcia dla energii odnawialnej potrzebna jest również interwencja publiczna w postaci pomocy państwa na rzecz inwestycji w wytwarzanie energii jądrowej, która też zalicza się do niskoemisyjnych źródeł energii. Jednocześnie grupa G i Rada Europejska 18 ponowiły swój apel o stopniowe wycofywanie dotacji do paliw kopalnych do roku Wycofanie dotacji mających szkodliwe skutki dla środowiska, w tym bezpośrednich i pośrednich dotacji do produkcji energii z paliw kopalnych, stanowi jedną z inicjatyw, które są obecnie wdrażane w ramach planu działania w zakresie energii mającego na celu zapewnienie powodzenia wewnętrznego rynku energii 19. Potrzeba wystarczalności mocy wytwórczych Wzrost produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w UE, potrzeba sfinansowania modernizacji starzejącego się już systemu wytwarzania energii elektrycznej oraz niestabilna sytuacja na rynkach energii pierwotnej pociągają za sobą poczucie nieprzewidywalności i niepewności wśród wytwórców energii w odniesieniu do spodziewanych dochodów. Sprawnie funkcjonujący rynek energii elektrycznej pozwoliłby im zarządzać niepewnością. Jeśli inwestorzy będą mogli liczyć na zwrot poniesionych nakładów, opierając się na (przewidywanych) przyszłych cenach energii elektrycznej i poziomie popytu, to będą oni budować nowe zdolności wytwórcze, aby zawsze być w stanie zaspokoić ten popyt. Regulowane ceny detaliczne i ograniczenia wysokości cen hurtowych sprawiają, że nowe inwestycje wydają się mało rentowne. Ponadto kryzys gospodarczo finansowy zwiększył niepewność co do przyszłego popytu i osłabił kondycję finansową wielu 16 Zob. dokument roboczy służb Komisji dotyczący działań po stronie popytu. 17 Oświadczenie przywódców państw grupy G 20 wydane podczas szczytu w Pittsburghu (we wrześniu 2009 r.), szczytu G 20 w Toronto (czerwiec 2010 r.) oraz spotkania grupy badawczo naukowej G 20; Końcowe sprawozdanie dotyczące zgodności, szczyt G 20 w Cannes, 2011 r. 18 Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 22 maja 2013 r. 19 COM(2012)

8 przedsiębiorstw. Sytuację tę pogarsza fakt, że usługi związane z działaniami po stronie popytu nie są jeszcze powszechnie dostępne. W związku z tym obawy dotyczące wystarczalności zdolności wytwórczych skłoniły niektóre państwa członkowskie do rozważenia nowych form interwencji publicznej, takich jak systemy wsparcia inwestycji w nowe zdolności wytwarzania energii elektrycznej lub dotowanie istniejących elektrowni w celu utrzymania ich działalności. Zdaniem Komisji środki te nie powinny prowadzić do sztucznego podtrzymywania działalności nierentownych elektrowni poprzez wsparcie państwa ani do niepotrzebnego tworzenia nowych zdolności wytwórczych. Ściślejsza integracja rynków krajowych Utworzenie rynku wewnętrznego energii elektrycznej otworzyło rynki krajowe dla dostawców energii z innych państw członkowskich i zwiększyło stopień wzajemnych powiązań między tymi rynkami. Z jednej strony tendencja ta pozwala na wykorzystanie synergii i korzyści skali płynących z rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Z drugiej strony, w sytuacji, gdy rynki są powiązane, interwencja publiczna wpływa na ceny nie tylko w danym kraju, ale również na rynkach sąsiednich. Wynikające z takiej interwencji zakłócenia rynku wewnętrznego energii elektrycznej mogą być zarówno krótkofalowe (odbijając się na stabilności systemu, cenach na rynku transakcji natychmiastowych oraz produkcji energii elektrycznej), jak i długofalowe (wyparcie inwestycji w nowe moce wytwórcze lub inwestowanie w projekty słabej jakości). III. WIĘKSZA SKUTECZNOŚĆ I WYDAJNOŚĆ INTERWENCJI PUBLICZNEJ Dobrze przygotowana, ukierunkowana i zgodna z zasadą proporcjonalności interwencja publiczna pozwala właściwym organom publicznym osiągnąć cele polityki publicznej bez nadmiernej ingerencji w rynek. Jeżeli dany problem ma charakter przejściowy, interwencja publiczna powinna również być ograniczona czasowo. Należy wypracować spójne podejście w zakresie wsparcia publicznego służącego poszczególnym celom politycznym. Oznacza to, że w przypadku dynamicznego rynku wewnętrznego energii elektrycznej o gęstej sieci powiązań interwencja publiczna wymaga odpowiedniej koordynacji zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzypaństwowym, aby uniknąć obciążania wysokimi kosztami konsumentów i podatników, ograniczenia możliwości w zakresie handlu transgranicznego lub prześcigania się państw członkowskich w udzielaniu dotacji. Zidentyfikowanie problemu i jego przyczyny W celu uzasadnienia interwencji publicznej konieczne jest zidentyfikowanie problemu, któremu ma ona zaradzić, oraz wykazanie, że rynek wewnętrzny energii elektrycznej funkcjonujący w oparciu o istniejący dorobek prawny UE nie będzie w stanie rozwiązać tego problemu samodzielnie. Powszechnie uznaje się potrzebę interwencji publicznej w celu zapobiegania przenoszeniu na społeczeństwo negatywnych skutków ubocznych wynikających z ignorowania kosztów szkód w środowisku przez producentów energii elektrycznej i 8

9 jej odbiorców. Interwencja publiczna może również dostarczać bodźców do pozytywnych przemian, na przykład wspierając rozwój nowych technologii w zakresie energii odnawialnej w przypadku, gdy istnieją przeszkody we wprowadzaniu innowacji i przyjmowaniu się nowych rozwiązań na rynku. Pewnego rodzaju inwestycje mogą zostać ułatwione dzięki interwencji publicznej. Może ona też poprawić koordynację w przypadku, gdy konieczne jest podjęcie długoterminowych zobowiązań jednocześnie przez kilku uczestników rynku, ze zróżnicowanym podziałem kosztów i zysków. Opracowanie środków umożliwiających działania po stronie popytu wymaga np. skoordynowanych działań dystrybutorów, dostawców usług związanych z działaniami po stronie popytu, a także dostawców energii elektrycznej oraz technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT) 20. Może ono także wymagać zachęt publicznych i usunięcia przeszkód w zakresie taryf sieciowych i odnośnych uregulowań. Jeśli wykazano zasadność interwencji publicznej, następnym krokiem jest decyzja dotycząca jej charakteru, przy podejmowaniu której należy uwzględnić szersze ramy polityczne i prawne krajowego rynku energii elektrycznej, w tym inne interwencje. Ocena ewentualnych interakcji z innymi celami polityki Przygotowując interwencję publiczną, państwa członkowskie powinny unikać podejmowania osobnych działań ukierunkowanych na poszczególne cele polityki publicznej, aby uniknąć ich kolidowania. Powinny one planować interwencję w sposób całościowy, z uwzględnieniem wszystkich celów polityki energetycznej oraz potrzeby koordynacji różnych instrumentów interwencji publicznej, w tym możliwości oferowanych przez rynek wewnętrzny energii elektrycznej. Znalezienie rozwiązań kompromisowych może być trudne, na przykład wykorzystanie węgla z przyczyn związanych z bezpieczeństwem dostaw może kolidować z celami dotyczącymi ochrony środowiska, a zwiększanie udziału zmiennych źródeł w wytwarzaniu energii może nieść ze sobą obawy co do bezpieczeństwa dostaw w systemach energetycznych charakteryzujących się niewielką liczbą połączeń międzysystemowych lub małą elastycznością. Interwencja wspierająca krajowe zdolności wytwórcze może zniechęcić do inwestowania w nowe transgraniczne połączenia międzysystemowe, które mogą stanowić skuteczniejszy sposób zapewnienia bezpieczeństwa dostaw. Dopilnowanie, by ceny były ustalane odpowiednio do kosztów zewnętrznych, stanowi decydujący krok w kierunku zapewnienia skutecznej interwencji publicznej przynoszącej dobre wyniki. Na przykład zaprzestanie dotowania wytwarzania energii z paliw kopalnych stanowi jedną z możliwości skorygowania zniekształconych sygnałów cenowych. 20 Na przykład, pełne wykorzystanie potencjału działań po stronie popytu, stanowiących kluczowy element funkcjonowania inteligentnych sieci energetycznych, będzie możliwe jedynie wówczas, gdy zostaną one uzupełnione przez w pełni operacyjną, szybką i dostępną dla wszystkich infrastrukturę technologii informacyjnych i komunikacyjnych. 9

10 Ocena rozwiązań alternatywnych: działania na szczeblu europejskim oraz działania po stronie popytu Unijny dorobek prawny może oferować alternatywę na szczeblu Europy dla krajowej lub lokalnej interwencji publicznej. Właściwe organy publiczne zachęca się do pełnego wykorzystania istniejących strategii i programów unijnych oraz możliwości otwierających się dzięki aktywnemu polu wprowadzaniu w życie prawodawstwa unijnego. Czasami rozwiązanie problemu istniejącego na rynku krajowym można znaleźć, analizując go w szerszym kontekście regionalnym, z uwzględnieniem zdolności wytwórczych lub rozwiązań dostępnych w państwach sąsiednich dzięki rynkowi wewnętrznemu energii elektrycznej, który cechuje coraz gęstsza sieć wzajemnych połączeń. Zamiast przyznawania dotacji na tworzenie nowych zdolności wytwórczych lub utrzymywanie nieefektywnych i zanieczyszczających powietrze starych elektrowni, państwa członkowskie mogłyby na przykład promować długoterminowe umowy o budowę nowych elektrowni między wytwórcami a przyszłymi odbiorcami końcowymi (np. konsorcjami przedsiębiorstw), pod warunkiem że takie umowy są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa konkurencji. Tego rodzaju umowy mogą zapewniać zarówno wytwórcom, jak i przedsiębiorstwom przewidywalne warunki potrzebne do dokonywania inwestycji 21. W przypadku gałęzi przemysłu o wysokim stopniu zużycia energii umowy długoterminowe mogą w istotnym zakresie przyczynić się do zapewnienia im konkurencyjności na rynkach światowych oraz zapewnić przewidywalność zarówno nabywcom, jak i sprzedającym energię. Konieczne jest jednak zapobieżenie zamykaniu dostępu do rynków. Ponadto rozwijanie podaży w Europie bez odpowiedniej strategii w zakresie działań po stronie popytu wydaje się być niecelowe. Działania po stronie popytu i energooszczędność zużycia energii przez odbiorców końcowych stanowią rozwiązania alternatywne, po które należy sięgnąć w pierwszej kolejności, zanim zacznie się rozważać interwencję publiczną po stronie podaży. Zrównanie znaczenia działań po stronie popytu i działań po stronie podaży jest najbardziej obiecującym sposobem lepszego dopasowania popytu i podaży za pomocą mechanizmów rynkowych, oferującym jednocześnie odbiorcom końcowym możliwość obniżenia rachunków za energię elektryczną. Synergie wynikające ze współdziałania z sektorem ICT mogą zapewnić niedrogie i skuteczne systemy zarządzania działaniami po stronie popytu. Zachęcanie odbiorców końcowych do zmiany ich zachowań i do aktywnego zaangażowania nie musi przyjmować postaci interwencji publicznej. Wdrożenie odpowiednich środków (jak np. lepsze wykorzystanie ICT, wprowadzenie inteligentnych liczników i urządzeń, reforma taryf sieciowych i zaprzestanie regulacji 21 Dodatkową korzyść stanowi fakt, iż w przypadku odbiorców końcowych będących dużymi przedsiębiorstwami zawieranie umów długoterminowych zabezpiecza przed cenami szczytowymi, a także pozwala na lepsze planowanie i skuteczniejsze zarządzanie produkcją. 10

11 cen) ułatwia osiągnięcie zmiany zachowań. Transpozycja tych przepisów prawa unijnego do prawa krajowego umożliwia odbiorcom końcowym obniżenie rachunków za energię elektryczną i wzmacnia sygnały dotyczące cen energii elektrycznej, pozwalając również na zmniejszenie zapotrzebowania na energię elektryczną w okresach szczytowego obciążenia sieci i związanej z tym potrzeby nowych zdolności wytwórcze i przesyłowe, co pozwala zaoszczędzić ograniczone środki na inwestycje i środki publiczne, a jednocześnie przynosi wzrost wydajności systemu elektroenergetycznego. Równie ważną korzyścią płynącą z transpozycji tych przepisów jest fakt, że pozwala ona na osiągnięcie dużej skali integracji energii odnawialnej w ramach systemu elektroenergetycznego bez nadmiernie wysokich nakładów finansowych. Zmniejszanie niepożądanego wpływu interwencji publicznej na systemy elektroenergetyczne i konkurencję oraz zaniechanie ukrytych dotacji Wsparcia dla nowych technologii wytwarzania energii często udziela się poprzez ustanawianie specjalnych przepisów dotyczących odpowiedzialności za bilansowanie sieci, zakupu energii w pierwszej kolejności u określonych wytwórców i odpowiedzialności finansowej za rozwój sieci 22. Regulacje te mogą wprawdzie przyczyniać się do pożądanego wzrostu zdolności wytwórczych na szczeblu lokalnym, jednakże biorąc pod uwagę rozwój otwartych i konkurencyjnych rynków energii elektrycznej, stosowanie tego typu przepisów może stracić rację bytu po zakończeniu budowy rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Prawodawstwo unijne dąży do ujednolicenia przepisów dotyczących rynku, w tym zasad dostępu do sieci (kodeksy sieci) w odniesieniu do dostawców energii elektrycznej, w celu zapewnienia równych szans konkurującym ze sobą podmiotom z różnych państw członkowskich. Ponadto państwa członkowskie muszą dopilnować, by przepisy krajowe dotyczące kwestii nieobjętych powyższym procesem ujednolicania nie dyskryminowały żadnych technologii i nie zwalniały żadnego wytwórcy energii z ponoszenia skutków finansowych swych działań, na przykład niedotrzymywania planu produkcji. Gdy państwa członkowskie stworzą rynki dnia bieżącego, rynki bilansujące i rynki usług pomocniczych wszyscy producenci powinni mieć możliwość uczestniczenia w tych rynkach. Dzięki temu uczestnictwu producenci zyskają dochody uzupełniające zyski z transakcji dnia następnego, przyczyniając się jednocześnie do elastyczności systemu oraz dostosowania go do popytu i podaży, czyli w praktyce do zwiększenia wydajności produkcji i ograniczenia potrzeby dotacji. Opracowanie i wdrożenie solidnych ram prawnych w zakresie wykorzystania energii jądrowej, spełniających najwyższe normy dotyczące bezpieczeństwa, ochrony oraz nierozprzestrzeniania broni jądrowej, leży w interesie wszystkich państwach członkowskich. Interwencje publiczne muszą uwzględniać zasadę zanieczyszczający 22 Zob. np. zasady pierwszeństwa przy wyborze instalacji wytwarzających energię elektryczną, art. 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, Dz.U. L 140 z , s

12 płaci, ustanowioną w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz w unijnych ramach prawnych dotyczących strategii w zakresie wycofywania elektrowni jądrowych z eksploatacji oraz gospodarowania odpadami i wypalonym paliwem jądrowym 23. W opinii Komisji dalsza harmonizacja przepisów dotyczących zobowiązań powinna mieć na celu zapewnienie równych szans wszystkim uczestnikom rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Utrzymanie niskiego poziomu kosztów: przetargi, konkurencja między technologiami i wykorzystanie mocy wytwórczych z całego obszaru Unii Europejskiej Planując jakąkolwiek interwencję publiczną, państwa członkowskie powinny zapewnić, aby odpowiadała ona przyjętemu celowi i nie wykraczała poza zakres działań koniecznych do jego osiągnięcia (kryterium proporcjonalności). Stymulowanie konkurencji między technologiami może przyczynić się do zagwarantowania, że interwencja publiczna będzie ograniczona do minimum, pozostawiając mechanizmom rynkowym wyłonienie najbardziej wydajnych technologii, a tym samym zmniejszając zakłócenia rynku wywołane systemami wsparcia. W związku z tym Komisja zachęca państwa członkowskie do przygotowania takich systemów wsparcia w zakresie różnorodnych technologii związanych z wytwarzaniem energii, które ułatwią osiągnięcie powyższego celu 24. Równie ważną rolę może odegrać także wspieranie wprowadzania nowych, innowacyjnych technologii, które nie są jeszcze konkurencyjne, co umożliwi poczynienie postępów w procesie ich przyswajania. W tym celu niezbędny może okazać się szczególny rodzaj wsparcia, właściwy dla danej technologii. Podstawowym mechanizmem przyznawania pomocy w ramach systemów wsparcia powinny stać się procedury przetargowe z zachowaniem wszystkich zasad konkurencji, aby umożliwić dalsze ograniczenie zakresu niezbędnego wsparcia i uniknięcie wypłacania nadmiernych rekompensat dzięki przejrzystym kosztom energii i unikaniu wsparcia pod hasłem jednej uniwersalnej taryfy. Systemy oparte na zapotrzebowaniu, a nie na gwarancji przychodów z produkcji, mogą prowadzić do wzrostu premii z tytułu ryzyka, ponieważ przerzucają one ryzyko cenowe na wytwórcę, ale mogą również być bardziej skuteczne w stymulowaniu konkurencji między różnymi technologiami, a także sprawiając, że wytwórcy energii będą w większym stopniu reagować na sygnały rynkowe. Rynek wewnętrzny energii elektrycznej oraz unijny system handlu uprawnieniami do emisji 25 są ważnymi narzędziami służącymi ograniczaniu kosztów i w związku z tym stanowią kluczowe elementy analizy kosztów i korzyści związanych z działaniami na szczeblu krajowym. Ujednolicanie w obrębie UE krajowych metodologii mających zastosowanie do systemów wsparcia przyczynia się do lepszych decyzji inwestycyjnych. Konkurencję można zwiększyć poprzez dopuszczenie wytwórców 23 Dyrektywa Rady 2011/70/Euratom z dnia 19 lipca 2011 r., Dz.U. L 199 z , s Nie naruszając prawa do określenia własnego koszyka energii elektrycznej przez każde państwo członkowskie. 25 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, Dz.U. L 140 z , s

13 energii z innych państw członkowskich do korzystania z systemów wsparcia, w oparciu o rozszerzoną sieć połączeń i, w stosownych przypadkach, mechanizmy współpracy. Szczególnie w odniesieniu do energii odnawialnej zamiarem Komisji jest rozważenie różnych możliwości wprowadzenia takiej właśnie europeizacji systemów wsparcia w przyszłych unijnych ramach prawnych dotyczących energii odnawialnej. Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii nie zabrania państwom członkowskim ograniczania swych systemów wsparcia do krajowych wytwórców energii z takich źródeł 26. Już teraz państwa członkowskie mogą udzielać wsparcia transgranicznego przy użyciu odpowiednich instrumentów w ramach mechanizmów współpracy 27. Komisja wzywa państwa członkowskie do wykorzystania tych możliwości i stopniowego włączania wytwórców energii z innych państw członkowskich w swe systemy wsparcia, zorientowane dotąd na podmioty krajowe. Odosobniona interwencja pojedynczego państwa członkowskiego może mieć negatywne skutki dla przedsiębiorstw w sąsiadujących państwach członkowskich. Taka interwencja może okazać się droższa i mniej skuteczna niż działania podejmowane wspólnie przez kilka państw członkowskich. Zysk netto z osiągnięcia wystarczalnych mocy wytwórczych na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wyniósłby 7,5 mld EUR rocznie w okresie od 2015 do 2030 r. 28. Ponadto oczekuje się, że korzystanie na terenie całej Unii ze wspólnych rezerw bilansujących przyniesie roczny zysk netto sięgający 0,5 mld EUR. Dodatkowe korzyści materialne rzędu 4 mld EUR można by uzyskać dzięki zastosowaniu inteligentnych sieci w celu ułatwienia działań po stronie popytu na poziomie odbiorców indywidualnych. Scenariusz zakładający skoordynowane inwestycje w energię ze źródeł odnawialnych, przy wykorzystaniu możliwości, jakie daje rynek wewnętrzny energii elektrycznej, w postaci tworzenia ośrodków wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w miejscach najkorzystniejszych z punktu widzenia podaży i popytu przewiduje na lata zyski w przedziale od 16 do 30 mld EUR. Państwa członkowskie muszą więc kształtować interwencję publiczną w taki sposób, by osiągnąć wyznaczone cele w zakresie polityki energetycznej, rozważając przy tym możliwość wykorzystania potencjału nie tylko krajowego, ale również innych państw członkowskich. Uwzględnienie wpływu na wysokość kosztów ponoszonych przez odbiorców końcowych Koszty energii są kluczowym czynnikiem decydującym o konkurencyjności przedsiębiorstw w energochłonnych gałęziach przemysłu i atrakcyjności określonych 26 Zgodność takiego ograniczenia z postanowieniami TFUE jest obecnie przedmiotem kontroli Trybunału Sprawiedliwości. Zob. wyroki w sprawach C /12 Essent Belgia oraz C-573/12 Ahlands Vindkraft. 27 Na przykład art. 11 dyrektywy 2009/28/WE. 28 Raport Korzyści wynikające ze zintegrowanego europejskiego rynku energii, 2013 r., Booz&Co: 13

14 lokalizacji jako siedziby tych przedsiębiorstw. Różnice w światowych cenach energii odbijają się na strukturze kosztów ponoszonych przez sektory o wysokim zużyciu energii i mają bezpośredni wpływ na konkurencję i konkurencyjność w ujęciu globalnym. Komisja podjęła już tę kwestię, wydając wytyczne w sprawie pomocy państwa dopuszczające rekompensaty kosztów emisji CO 2 zawartych w cenach energii elektrycznej 29. Usprawnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego energii elektrycznej może więc w znacznym stopniu przyczynić się do zapewnienia konkurencyjności całej gospodarki europejskiej. Monitorowanie, ocena i stopniowe wycofywanie wsparcia W celu zminimalizowania zakłóceń konkurencji interwencje publiczne powinny być stopniowo wycofywane, w miarę jak znikają lub zmieniają się okoliczności, które interwencje te uzasadniały. Wymaga to systematycznego poddawania interwencji ocenie. Jednocześnie, aby osiągnąć swe cele, interwencje publiczne muszą mieć charakter stabilnych, długofalowych, przejrzystych, przewidywalnych i wiarygodnych zobowiązań wobec inwestorów i konsumentów. Potrzeba wprowadzenia zmian w przepisach prawnych w odpowiedzi na nową sytuację na rynku nie uzasadnia stosowania takich zmienionych przepisów z mocą wsteczną do już zrealizowanych inwestycji w przypadku, gdy taka potrzeba wywołana jest faktem, że władze publiczne nie były w stanie prawidłowo przewidzieć takiego rozwoju sytuacji na rynku lub się do niego dostosować w odpowiednim czasie. Stosowanie w takich przypadkach zmienionych przepisów z mocą wsteczną poważnie osłabia zaufanie inwestorów, dlatego też powinno się w miarę możliwości unikać takiego postępowania. IV. WYTYCZNE W SPRAWIE ŚRODKÓW SZCZEGÓLNYCH W niniejszym komunikacie Komisja przedstawia zasady oraz względy polityczne wiązane ze szczególnymi formami interwencji publicznej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej. Aspekty techniczne omówiono bardziej szczegółowo w załączonych dokumentach roboczych służb Komisji. Interwencje publiczne na rynkach energii elektrycznej mogą wiązać się z nakładaniem obowiązków użyteczności publicznej na wytwórców, dostawców lub operatorów systemów przesyłowych. Takie obowiązki muszą spełniać wymagania określone w art. 3 ust. 2 dyrektywy w sprawie energii elektrycznej 30. W szczególności muszą one być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminujące, weryfikowalne i gwarantować zakładom elektroenergetycznym równe szanse dostępu do odbiorców. Państwa 29 Wytyczne w sprawie niektórych środków pomocy państwa w kontekście systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych po 2012 r., Dz.U. C 158 z , s Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE, Dz.U. L 211 z , s

15 członkowskie muszą być w stanie wykazać, że nałożenie obowiązków użyteczności publicznej jest konieczne, proporcjonalne i ma charakter przejściowy 31. Komisja zaangażowana jest we współpracę z właściwymi organami publicznymi w celu rozwiązania kwestii wystarczalności mocy wytwórczych, reformy systemów wsparcia na rzecz energii odnawialnej oraz ułatwiania wdrażania środków związanych z działaniami po stronie popytu. Jednakże w przypadku gdy interwencja publiczna jest niezgodna z przepisami unijnego dorobku prawnego w zakresie rynku wewnętrznego energii elektrycznej lub z zasadami konkurencji, w szczególności przepisami dotyczącymi pomocy państwa, Komisja rozpocznie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i będzie zmuszona do wszczęcia postępowania dotyczącego pomocy państwa. Wytyczne dotyczące interwencji publicznej służącej zapewnieniu wystarczalności mocy wytwórczych Dostawy energii elektrycznej mają istotne znaczenie dla funkcjonowania nowoczesnej gospodarki i społeczeństwa. Zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw jest zatem kluczowym celem polityki publicznej. Istnienie różnych norm w zakresie wystarczalności mocy wytwórczych można wprawdzie uzasadnić odmiennymi uwarunkowaniami w państwach członkowskich, jednak w obrębie powiązanych ze sobą rynków niezawodność każdego pojedynczego systemu zależy od niezawodności wszystkich pozostałych. Zdaniem Komisji zapobieganie zakłóceniom w dostawach nie powinno wykraczać poza działania absolutnie niezbędne właściwe organy publiczne powinny w pierwszej kolejności pozwolić zadziałać mechanizmom rynkowym w celu doprowadzenia do odpowiednich inwestycji. Jeżeli istnieją wątpliwości co do tego, czy rynek jest sam w stanie zapewnić wystarczalność mocy wytwórczych i bezpieczeństwo dostaw, przed podjęciem działań w ramach interwencji publicznej wskazane jest przeprowadzenie obiektywnej, opartej na faktach i kompleksowej oceny sytuacji w zakresie wystarczalności mocy wytwórczych na tym rynku. Właściwe organy zachęca się do uwzględnienia w takiej ocenie przewidywanych skutków stosowania przepisów unijnego dorobku prawnego w zakresie rynku wewnętrznego energii elektrycznej 32 oraz prognozy wystarczalności mocy wytwórczych w całej Unii, opracowywanej przez Europejską Sieć Operatorów Systemów Przesyłowych Energii Elektrycznej (ENTSO E) 33. Przedmiotowa ocena musi również wziąć pod uwagę potencjał inwestycji w infrastrukturę przesyłową, w tym połączenia międzysystemowe, oraz większe zaangażowanie ze strony odbiorców końcowych. 31 Zob. wyrok Trybunału w sprawie C-265/08 Federutility i inni. 32 Jak np. rozporządzenie (UE) nr 347/2013 w sprawie infrastruktury energetycznej, unijny system handlu uprawnieniami do emisji oraz polityki w zakresie efektywności energetycznej (w tym np. dyrektywa 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej). 33 Prognoza ta zawiera wiarygodne dane na temat rozwoju wytwarzania energii wiatrowej i słonecznej, na poziomie poszczególnych państw i z uwzględnieniem produkcji w sąsiednich państwach członkowskich. 15

16 O przeprowadzonych ocenach wystarczalności mocy wytwórczych należy powiadomić Komisję zgodnie z wymogami dyrektywy o bezpieczeństwie dostaw energii elektrycznej 34. W celu zacieśnienia i wzmocnienia współpracy oraz koordynacji działań między państwami członkowskimi a Komisją w zakresie oceny wystarczalności mocy wytwórczych Komisja powołała w dniu 15 listopada 2012 r. Grupę Koordynacyjną ds. Energii Elektrycznej 35 zgodnie z zapowiedzią zawartą w planie działań dla Europy. Uregulowania dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i ich transpozycja oraz wdrożenie mogą okazać się niewystarczające, aby zadowalająco sprostać nadchodzącym wyzwaniom. W oparciu o wyniki dyskusji z przedstawicielami państw członkowskich w ramach Grupy Koordynacyjnej ds. Energii Elektrycznej Komisja może złożyć wniosek dotyczący nowego aktu prawnego. Jeśli ocena kompleksowa wykaże istnienie poważnego problemu w postaci niewystarczających mocy wytwórczych, zachęca się państwa członkowskie do rozważenia działań alternatywnych, które mogą równie skutecznie jak interwencja publiczna zaradzić temu problemowi lub go zminimalizować. Do działań tych należą wspieranie i umożliwienie działań po stronie popytu, np. poprzez szybsze upowszechnienie inteligentnych systemów pomiarowych i rozbudowę sieci połączeń międzysystemowych, w szczególności połączeń z państwami sąsiadującymi, które generują nadwyżki energii elektrycznej lub dysponują odmiennymi źródłami energii mogącymi uzupełnić koszyk energetyczny danego państwa. Przyczyny braku wystarczających mocy wytwórczych oraz powody, dla których uczestnicy rynku nie są w stanie sami rozwiązać tego problemu, w tym błędne uregulowania, takie jak regulowanie cen sprzedaży hurtowej i detalicznej oraz negatywny wpływ na decyzje inwestycyjne w ramach istniejących programów wsparcia na rzecz wytwarzania energii z paliw kopalnych i paliwa jądrowego, należy odpowiednio zidentyfikować, a następnie zlikwidować, postępując przy tym zgodnie z przepisami prawa unijnego 36. W celu skutecznej integracji energii odnawialnej na rynku oprócz interwencji publicznej konieczne jest również stworzenie skutecznie działającego rynku dnia bieżącego, rynku bilansującego i rynku usług pomocniczych. Brak tych rynków może być istotną przyczyną deficytu mocy wytwórczych wynikającego ze spadku rentowności elektrowni pracujących tylko w okresach szczytowego lub średniego obciążenia. Jeżeli również działania alternatywne nie rozwiązują problemu braku wystarczających mocy wytwórczych, środkami zaradczymi mogą być: rezerwa strategiczna, doraźna procedura przetargowa (przy czym nie należy pozostawiać wątpliwości co do jej jednorazowego charakteru), lub, jeśli i te środki zawiodą, nawet obejmujący cały rynek mechanizm zapewniający wystarczalność mocy wytwórczych. Niezależnie od 34 Dyrektywa 2005/89/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. dotycząca działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i inwestycji infrastrukturalnych, Dz.U. L 33 z , s Decyzja Komisji C(2012) 8141 z dnia ustanawiająca Grupę Koordynacyjną ds. Energii Elektrycznej. 36 Na przykład zasady i decyzje w zakresie konkurencji, jak również przepisy dyrektywy 2009/72/WE w sprawie energii elektrycznej. 16

17 wybranego środka państwa członkowskie powinny uwzględnić w swych działaniach cel, jakim jest zaprzestanie do 2020 r. dotowania wytwarzania energii z paliw kopalnych. Procedura przetargowa służąca uzyskaniu nowych zdolności wytwórczych pozwala na znalezienie najbardziej opłacalnego rozwiązania, jeżeli organizuje się ją w sposób otwarty, przejrzysty, niedyskryminujący żadnej technologii ani żadnego działania zwiększającego elastyczność systemu elektroenergetycznego, dopuszczając do udziału operatorów wykorzystujących działania po stronie popytu oraz w jak najszerszym zakresie operatorów z innych państw członkowskich (np. do maksymalnej wartości zdolności importowej). Kryteria przetargu mogą obejmować wymagania dotyczące parametrów technicznych oraz skutków w zakresie emisji CO 2 w celu uniknięcia presji konieczności wykorzystania nowych zdolności wytwórczych 37. Zdaniem Komisji mechanizmy zapewniające wystarczalność mocy wytwórczych powinny dopuszczać wszystkie rodzaje zdolności wytwórczych, w tym te pochodzące z innych państw członkowskich, jeśli tylko mogą się one skutecznie przyczynić do spełnienia wymagań ustanowionej w tym zakresie normy. Cel ten można osiągnąć na kilka sposobów, które opisano szczegółowo w załączonych dokumentach roboczych służb Komisji dotyczących wystarczalności mocy wytwórczych. Państwa członkowskie rozważające interwencje publiczne w celu zapewnienia wystarczalności mocy wytwórczych zachęca się do podjęcia na wczesnym etapie współpracy z innymi państwami członkowskimi z tego samego regionu w celu zbadania możliwości zastosowania rozwiązań transgranicznych. Ponadto Komisja jest zdania, że aby zminimalizować zakłócenia na rynku wewnętrznym należy zaniechać pobierania opłat eksportowych oraz stosowania procedur służących rezerwowaniu energii elektrycznej na potrzeby rynku krajowego, nie powinny istnieć również żadne ograniczenia dotyczące składania ofert przetargowych lub eksportu; należy również dopilnować, by interwencja publiczna nie wpływała negatywnie na proces łączenia rynków. Właściwe organy publiczne mogą ograniczyć zakłócenia konkurencji i wymiany handlowej dopilnowując, by konieczność interwencji w celu usunięcia nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku była regularnie poddawana przeglądowi, a sama interwencja została przygotowana w taki sposób, by mogła ona zostać automatycznie wycofana, gdy tylko problem niewystarczających mocy wytwórczych zniknie (na przykład dzięki zwiększeniu wydajności połączeń międzysystemowych lub wprowadzeniu środków opartych na działaniach po stronie popytu, czy też poprzez racjonalizację zużycia energii). Jeśli Komisja zostanie wezwana do zbadania stosowności interwencji publicznej mającej na celu zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych, w świetle 37 Na przykład, w zależności od mechanizmu, poprzez zagwarantowanie, że ceny rozrachunkowe emisji dwutlenku węgla, zgodnie z unijnymi celami w zakresie klimatu, zilustrowanymi między innymi w formie scenariuszy dekarbonizacji w planie działania w zakresie energii do 2050 r., są uwzględnione w odpowiednich kalkulacjach kosztów i przychodów, lub też poprzez określenie dopuszczalnych poziomów średniej emisji dwutlenku węgla zgodnych z wartościami przyjętymi w ramach tych scenariuszy. 17

18 uregulowań dotyczących pomocy państwa lub prawodawstwa w zakresie rynku wewnętrznego energii elektrycznej, odnośne państwo członkowskie będzie miało obowiązek przedłożenia Komisji kompleksowej oceny wystarczalności mocy wytwórczych, opisanej w powyższych akapitach. Szeroko zakrojone interwencje publiczne w celu rozwiązania problemów związanych z wystarczalnością mocy wytwórczych mogą być kosztowne. Państwa członkowskie mogą ograniczyć negatywne skutki takich interwencji ponoszone przez konsumentów poprzez uzupełnienie swego wsparcia środkami promującymi działania po stronie popytu, a także poprzez tworzenie rynku i infrastruktury przesyłowej na potrzeby niskoemisyjnego systemu elektroenergetycznego. Przedmiotowe interwencje nie powinny mieć charakteru rekompensat za negatywne skutki innego rodzaju dotowania lub niedostatecznego wdrożenia przepisów dotyczących rynku wewnętrznego. Oznacza to, że Komisja będzie oczekiwać od państw proponujących interwencję publiczną w celu zagwarantowania wystarczalności mocy wytwórczych nie tylko wysokiego stopnia zaangażowania w proces przechodzenia na niskoemisyjny system elektroenergetyczny, ale również wprowadzenia systemów wsparcia na rzecz odnawialnych źródeł energii, odpowiadających najlepszym praktykom opisanym poniżej. Jednocześnie państwa członkowskie powinny zaprzestać regulacji cen i usunąć przeszkody utrudniające wykorzystywanie działań po stronie popytu na hurtowych i detalicznych rynkach energii elektrycznej oraz świadczenie usług bilansowania, usług pomocniczych i innych usług systemowych. W celu wsparcia wdrażania środków opartych na działaniach po stronie popytu państwa członkowskie powinny przyśpieszyć wprowadzanie inteligentnych sieci oraz inteligentnych urządzeń pomiarowych. Równolegle do tych działań toczyć się będą prace Komisji w celu stworzenia lepszych warunków do rozwoju inteligentnych urządzeń i systemów zarządzania energią. Wytyczne dotyczące systemów wsparcia w zakresie energii odnawialnej Zgodnie z art. 194 TFUE polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu promowanie rozwoju nowych i odnawialnych źródeł energii. Promowanie takiego rozwoju odgrywa również istotną rolę w dążeniu do osiągnięcia unijnych celów w zakresie klimatu i ochrony środowiska. Zapewnienie przez rynki energetyczne wykorzystania energii odnawialnej na poziomie spełniającym oczekiwania społeczne i makroekonomiczne jest mało prawdopodobne w najbliższej przyszłości. Aby osiągnąć oczekiwany poziom wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, rządy mogą zdecydować o podjęciu działań udzielających wsparcia raczkującemu sektorowi, a w celu usunięcia konkretnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku niezbędna może się okazać interwencja publiczna. Komisja wezwała do interwencji publicznej w celu stworzenia stabilnych warunków sprzyjających inwestycjom w energię odnawialną i ułatwienia integracji elektryczności z takich źródeł, w szczególności na rynku wewnętrznym energii elektrycznej. Stosowanie do istniejących systemów wsparcia zmienionych przepisów z mocą wsteczną doprowadzi do osłabienia zaufania inwestorów oraz ograniczenia inwestycji w tym sektorze. Reformy systemów wsparcia nie powinny niweczyć uzasadnionych oczekiwań inwestorów. Komisja zaleca wspieranie energii 18