AKTUALNE PROBLEMY SYSTEMU ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO W POLSCE

Transkrypt

1 SZANOWNI PAŃSTWO! Inaczej niż zwykle, tym razem wakacyjny numer Polityki Społecznej może okazać się żmudny w lekturze bo sporo miejsca zajmują w nim kwestie prawne. Ale chcemy tego, czy nie to właśnie instytucje prawne wyznaczają ramy praktycznej polityki społecznej więc, narzekając na hermetyczność problematyki, nie daje się jej pominąć. Dla równowagi sporo jest w bieżącym numerze materiałów o polityce społecznej w innych krajach. W tym dziale Polityki Społecznej warto poświęcić nieco uwagi analizie niemieckich wysiłków przywracania bezrobotnych rynkowi pracy. Może dałoby się przynajmniej część niemieckich doświadczeń wykorzystać w kraju? Redakcja AKTUALNE PROBLEMY SYSTEMU ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO W POLSCE Gertruda Uścińska Instytut Pracy i Spraw Socjalnych Instytut Polityki Społecznej UW WSTĘP Przedmiotem artykułu jest omówienie rozwiązań przyjętych w polskim systemie i ich ocena na tle standardów międzynarodowych oraz przedstawienie problemów do rozstrzygnięcia w najbliższej przyszłości. Na początku można sformułować tezę, że polski system zabezpieczenia społecznego jest rozwinięty i na ogół jego rozwiązania odpowiadają standardom określonym w aktach Międzynarodowej Organizacji Pracy, Rady Europy i Unii Europejskiej, ale niektóre z nich odbiegają. Można sformułować problemy systemowe i parametryczne wymagające rozwiązania w najbliższej przyszłości. Zostaną one przedstawione w końcowej części artykułu. BEZPIECZEŃSTWO SOCJALNE Literatura przedmiotu Instytucja zabezpieczenia społecznego (social security, sécurité sociale, soziale Sicherung) jest regulowana w ustawodawstwach krajowych wielu państw. Jest określona w aktach prawnych Organizacji Narodów Zjednoczonych, Międzynarodowej Organizacji Pracy, Rady Europy oraz Unii Europejskiej. Jest dziedziną polityki społecznej mającą bogatą literaturę przedmiotu. Pozostaje ona w bezpośrednim związku z kategorią bezpieczeństwa socjalnego. W literaturze przedmiotu różnie definiuje się bezpieczeństwo socjalne (Księżpolski 2003; Jończyk 2006). Wyraża ono socjalne potrzeby społeczeństwa, prawo do określonych świadczeń oraz powinności państwa do organizowania odpowiednich urządzeń. Bezpieczeństwo socjalne więc jest rozumiane jako pojęcie zbiorcze, obejmujące potrzeby ludzkie, prawa obywatelskie i powinności państwa (Rajkiewicz 1993). Według tego autora, istotę bezpieczeństwa socjalnego stanowią gwarancje uzyskania pomocy zewnętrznej (pozarodzinnej) w przypadkach zdarzeń losowych i innych sytuacjach prawem bądź umowami określonych. ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE Kwestie ogólne Prawo do zabezpieczenia społecznego zaliczone zostało do praw człowieka w kategorii praw społecznych Europejska Karta Społeczna z 1961 r. (Świątkowski 2006). Nauka społeczna Kościoła zalicza je do Polityka Społeczna nr 7/2007 podstawowych praw pracowników (Encyklika Laborem exercens 1981 Jan Paweł II: prawo do zabezpieczenia społecznego jako prawo do życia i utrzymania). Badając ustawodawstwa krajowe, a także akty międzynarodowe, nie znajdujemy uniwersalnej definicji pojęcia zabezpieczenie społeczne. Różne definicje zawarto również w literaturze przedmiotu (Żukowski 1997; Pieters 1992; Zacher 1965; Kerschen 1997). Na zagadnienie to należy także spojrzeć w aspekcie dotychczasowych osiągnięć naukowo-badawczych, według których zabezpieczenie społeczne jest ujmowane jako ogólna idea, zgodnie z którą społeczeństwo jest (przez państwo) zobowiązane do zaspokajania podstawowych potrzeb wszystkich obywateli, którzy bez swej winy nie mogą sobie zapewnić własną pracą wystarczających środków utrzymania. Wyróżnia się także: a) ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia społecznego jako zbiór norm prawnych, które określają potrzeby społeczne podlegające ochronie oraz stopień ich ochrony, a także stosowane w tym celu zasady i procedury, b) prawo do zabezpieczenia społecznego jako prawo podmiotowe. Formami realizacji idei zabezpieczenia społecznego (nazywanymi technikami lub metodami) jest przede wszystkim ubezpieczenie społeczne, zaopatrzenie społeczne oraz pomoc (opieka) społeczna. W praktyce metody te nie są stosowane w czystej formie, lecz wzajemnie się uzupełniają. Pojęcie zabezpieczenia społecznego w aktach międzynarodowych i europejskich Rozwiązania oparte na zasadach ubezpieczeniowych, uzupełnione zasadami pomocy społecznej, za warto w Zaleceniu MOP nr 67 dotyczącym zabezpieczenia dochodu oraz Zaleceniu MOP nr 69 dotyczącym opieki medycznej z 1944 r. Oba te akty wywarły istotny wpływ na kształt systemu zabezpieczenia w Europie i poza nią. Z kolei Konwencja MOP nr 102 dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego z 1952 r. jest przykładem współczesnego rozumienia pojęcia zabezpieczenia społecznego. Konwencja nr 102 nie obejmuje pomocy społecznej. Europejska Karta Społeczna z 1961 r., wydana pod auspicjami Rady Europy, oddziela prawo do zabezpieczenia społecznego od prawa do pomocy społecznej, podobnie jak Zrewidowana Europejska Karta Społeczna z 1996 r. (Mikola 2005). 1

2 Art. 13 Europejskiej Karty Społecznej Rady Europy z 1964 r. wprowadza nową koncepcję pomocy społecznej w Europie, która proponuje odstąpienie od dotychczasowej koncepcji, wedle której pomoc społeczna była identyfikowana ze świadczeniami udzielanymi przez instytucje wyższej użyteczności lub organy administracyjne na zasadzie dobroczynności osobom ubogi. Osobom znajdującym się w potrzebie przyznaje się prawo podmiotowe (subjective right/droit subjectif) do świadczeń pieniężnych i/lub rzeczowych (Świątkowski 2006). Prawo podmiotowe do pomocy społecznej jest zagwarantowane wówczas, gdy pomoc jest udzielana wszystkim osobom; osoby, którym odmówiono pomocy, mają prawo zaskarżenia decyzji do niezależnego organu (Świątkowski 2006). Prawo wspólnotowe również odróżnia pojęcie zabezpieczenia społecznego (social security, sécurité sociale, soziale Sicherung) od pojęcia pomocy społecznej (social assistance, aide sociale lub assistance soziale), chociaż związki i zależności między nimi są coraz ściślejsze. Ostatecznie prawo do pomocy społecznej zostało zaliczone w poczet praw człowieka, a jego ewolucja zmierza w kierunku powszechnej możliwości korzystania z niego przez osoby nieposiadające dostatecznych zasobów. ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE W POLSKIM USTAWODAWSTWIE W polskim ustawodawstwie dotychczas nie zdefiniowano pojęcia zabezpieczenia społecznego, chociaż używa się go w różnych aktach prawnych i nadaje się mu różne znaczenie 1. Regulacje, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., składające się na zreformowany system zabezpieczenia społecznego, bardziej konsekwentnie (niż dotychczas) używają określenia ubezpieczenie społeczne. W Polsce mamy dobrze rozbudowane ustawodawstwo zabezpieczenia społecznego. Konstytucja używa określenia prawo do zabezpieczenia społecznego, co upoważnia do posługiwania się tym terminem w odniesieniu do polskiego systemu. Analizując zabezpieczenie społeczne w Konstytucji RP, trzeba wziąć pod uwagę zasady ogólne, w tym wymienioną w preambule zasadę pomocniczości i w art. 2 zasadę sprawiedliwości społecznej. Prawo do zabezpieczenia społecznego zawarte jest w rozdziale II Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, w części Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne. W myśl Konstytucji z 1997 r. 2 obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego art. 67 ust. 1. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (art. 67 ust. 2). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo do świadczeń chorobowych, inwalidzkich, emerytalnych oraz w razie bezrobocia). Każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1). Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (art. 68). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo do świadczeń opieki zdrowotnej). Państwo w swojej praktyce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa zasadnicza (art. 71). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo do rent rodzinnych i świadczeń rodzinnych i innych działań na rzecz rodziny). Pomocy społecznej i prawa do pomocy społecznej odrębnie Konstytucja nie reguluje; wywodzi się je z art. 67 ust. 2 i art. 71, chociaż w literaturze jest odrębny pogląd, że tylko z Ustawy o pomocy społecznej (Jończyk 2006). Fakt, że Konstytucja nie reguluje kompleksowo zagadnień dotyczących zabezpieczenia społecznego nie powinien być oceniany jako wpływający na obniżenie pozycji uprawnionych. W europejskiej literaturze przedmiotu spotyka się ocenę, że w niektórych krajach ustawy konstytucyjne zawierają szczegółowe zobowiązania dotyczące zabezpieczenia społecznego (czy nawet szerzej polityki społecznej), które jednak pozostają niezrealizowanymi obietnicami. Z kolei w konstytucjach takich państw, jak Szwecja, Francja czy Austria (a także Belgia i Niemcy) nie wymienia się expresis verbis prawa do zabezpieczenia społecznego, chociaż odpowiednie akty prawne zapewniają wysoki poziom ochrony (Uścińska 2005). W polskim ustawodawstwie zabezpieczenia społecznego można wyodrębnić de lege lata te same rodzaje ryzyka, które znajdują się w Konwencji nr 102 MOP. Większość z kolei świadczeń kwalifikowana jest jako przysługujące z systemu ubezpieczeń społecznych (ubezpieczeń: emerytalno-rentowego, chorobowego, wypadkowego). Natomiast inne przysługują na zasadach ustalonych w odpowiednich regulacjach zaliczanych do systemów pozaubezpieczeniowych. Takie ujęcie tego zagadnienia jest zgodne z Konstytucją, która zawiera upoważnienie do określenia za- Ubezpieczenie emerytalne Ubezpieczenie rentowe Ubezpieczenie wypadkowe Ubezpieczenie chorobowe Ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Fundusz Pracy Razem Tabela 1. Składki Polska (w %) Składki Pracownik/Ubezpieczony Pracodawca 9,76 (w tym 7,3 OFE) 3,50 2,45 1,25 (+ 7,75 z podatku) 16,96 9,76 6,50 0,90 (min) 3,60 (max) 0,10 2,45 19,71 (min) 22,41 (max) 2 Polityka Społeczna nr 7/2007

3 kresu i formy zabezpieczenia społecznego w drodze ustawowej. Wypłacalność świadczeń z ubezpieczeń społecznych gwarantowane jest przez państwo (art. 2 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Gwarantowane są także minimalne świadczenia emerytalne i rentowe (dla osób spełniających ustalone warunki). W finansowaniu systemu uczestniczą ubezpieczeni oraz płatnicy składek, w tym pracodawcy Obciążenia składką w polskim systemie są wysokie. Na tle innych państw europejskich należą do jednych z najwyższych. Tabela 2. Składki Niemcy (w %) Składki Pracownik/Ubezpieczony Pracodawca Ubezpieczenie emerytalne i rentowe Ubezpieczenie wypadkowe Ubezpieczenie chorobowe i zdrowotne Ubezpieczenie pielęgnacyjne Ubezpieczenie na wypadek bezrobocia Razem REGULACJE MIĘDZYNARODOWE DOTYCZĄCE ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO Regulacje w zakresie zabezpieczenia społecznego podejmowane są przez takie organizacje międzynarodowe, jak Międzynarodowa Organizacja Pracy, Rada Europy i Unia Europejska. Polityka Społeczna nr 7/2007 9,75 7,1 0,85 3,25 20,95 Tabela 3. Składki Hiszpania (w %) Podatki choroba, macierzyństwo, zdrowotne Pracownik/ Pracodawca Ubezpieczony Składki ogółem Bezrobocie FG Płacy Kształcenie zawodowe Wypadki przy pracy (ustalane dla każdego zakładu) Razem 4,7 1,55 6,25 23,6 6,0 0,4 x 30,0 Tabela 4. Składki Wielka Brytania (w %) Podatki Składka ogólna Pracownik/Ubezpieczony Pracodawca Świadczenia zdrowotne Wypadki przy pracy Bezrobocie Świadczenia rodzinne 23,8 11,0 12,8 Tabela 5. Składki Irlandia (w %) Podatki Składka ogólna Pracownik/Ubezpieczony Pracodawca Świadczenia zdrowotne Wypadki przy pracy Choroby zawodowe Bezrobocie Świadczenia rodzinne 12,5 4,0 8,5 9,75 3,0 (średnio) 7,1 0,85 3,25 23,95 Ogółem 28,3 7,55 Międzynarodowa Organizacja Pracy Do podstawowych dokumentów MOP należy wymieniana już Konwencja nr 102 dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego z 1952 r. Obejmuje ona swoim zasięgiem 9 działów zabezpieczenia społecznego, w których ustalono ochronę w razie zajścia następujących ryzyk społecznych (lub sytuacji z nimi zrównanych): choroba, bezrobocie, starość, wypadek przy pracy i choroba zawodowa, obciążenia rodzinne, macierzyństwo, inwalidztwo, śmierć żywiciela rodziny. Ustalono katalog świadczeń i zakres osobowy. Określono także maksymalne obciążenia finansowe, które mogą być nałożone na osoby objęte ochroną. Suma składek obciążających osoby ubezpieczone (pracowników) nie powinna przekraczać 50% łącznej kwoty środków przeznaczonych na ochronę tych osób 3. Inne dokumenty konwencje i zalecenia przyjęte po niej, ustalają wyższe standardy. Polska żadnego z tych aktów nie ratyfikowała, jedynie w 2003 r. częściowo Konwencję nr 102. W najbliższej przyszłości dorobek normatywny MOP-u w dziedzinie zabezpieczenia społecznego powinien być wykorzystany dla zagwarantowania przeciętnej ochrony w systemach zabezpieczenia społecznego w Europie i w świecie. Powinien być także uwzględniony w dyskusjach i pracach badawczych prowadzonych w Polsce. Rada Europy Problematyka zabezpieczenia społecznego została podjęta w Radzie Europy w związku z rozwojem regulacji dotyczących praw człowieka, tj. praw ekonomicznych i społecznych. Zabezpieczenie społeczne zostało zaliczone do katalogu tych praw. Szczególna uwaga winna być zwrócona na Kartę Praw Społecznych, tj. Europejską Kartę Praw Społecznych z 1964 r. oraz Zrewidowaną Europejską Kartę Społeczną z 1996 r. (Świątkowski 2006). Polska ratyfikowała w 1997 r. Kartę Praw Społecznych z 1964 r. w części, w tym regulacje dotyczące zabezpieczenia społecznego. W 2005 r. podpisała Zrewidowaną Kartę, czyli wyraziła wolę, że podejmie działania w kierunku ratyfikacji tego dokumentu w przyszłości. Z punktu kształtowania standardów materialno- -prawnych w dziedzinie zabezpieczenia społecznego istotną rolę odgrywają Kodeksy, tj. Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego z 1964 r. oraz Zrewidowany Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego z 1990 r. Odniesienia do nich zawarto w Kartach Praw Społecznych. Upowszechnienie w Europie Kodeksu z 1964 r. jest głównym celem Zrewidowanej Strategii Spójności Społecznej z 2004 r. (Uścińska 2005). Unia Europejska W zakresie zabezpieczenia społecznego Unia Europejska nie ustanowiła jednolitych materialnoprawnych rozwiązań, m.in. ze względu na daleko idące zróżnicowania rozwiązań ustawodawstw krajowych i brak zgody państw członkowskich co do takich działań. W swojej aktywności UE skupia się na regulacjach o charakterze norm kolizyjnych, czyli takich, które mają za zadanie rozwiązywanie kolizji, a niekiedy i sprzeczności między różnymi regulacjami 3

4 krajowymi. Są to więc przepisy o charakterze koordynacyjnym. W literaturze przedmiotu ocenia się, że koordynacja sprzyja także harmonizacji krajowych systemów (Świątkowski 1998; Jorens 2005b, 2005c). Organy wspólnotowe zachęcają państwa członkowskie do ratyfikacji standardów zabezpieczenia społecznego uchwalonych przez Międzynarodową Organizację Pracy i Radę Europy w celu zbliżenia ustawodawstw krajowych. Ten proces zbliżania może być określony jako harmonizacja w zakresie zabezpieczenia społecznego, która może mieć różne cele, w tym zbliżenie zróżnicowanych ustawodawstw krajowych. Należy także dodać, że Wspólnotowa Karta Podstawowych Praw Społecznych Pracowników z 1989 r. oraz Karta Praw Podstawowych z 2000 r. odwołują się do rozwiązań Międzynarodowej Organizacji Pracy oraz Rady Europy w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. Trzeba pamiętać, że na arenie europejskiej rozwiązania dotyczące systemu zabezpieczenia społecznego są analizowane nie tylko w aspektach harmonizacji (harmonisation) i koordynacji (coordination), lecz także konwergencji (convergence), polityki koordynacji (policy coordination) oraz otwartej metody koordynacji (open method of coordination). Otwarta metoda koordynacji (open method of coordination OMC) jest realizowana na podstawie Strategii Lizbońskiej, tj. programu działania przyjętego na posiedzeniu Rady Europejskiej w marcu 2000 r. Jest ona urzeczywistniana w czterech etapach: uzgodnienie wspólnych celów, przeniesienie tych celów do programów narodowych czy regionalnych, uwzględniających swoiste sposoby ich osiągania, uzgodnienie sposobów realizacji tych celów (wskaźniki, benchmarki), monitorowanie, ocena, porównanie i wymiana najlepszych praktyk. Otwarta metoda koordynacji jest różnie oceniana. Uważa się w literaturze przedmiotu, dokumentach wspólnotowych że jest ona w tej chwili najważniejszym instrumentem polityki społecznej, którego zastosowanie uczyni Unię Europejską bardziej aktywną w sferze społecznej. Zwolennicy realizowania idei Europy Socjalnej oceniają ją jako niedostateczny i słabszy instrument od wiążących regulacji prawnych. Z kolei przeciwnicy wzmacniania kompetencji UE w dziedzinie polityki społecznej, zwłaszcza systemów emerytalnych, uważają, że ta metoda idzie za daleko. W literaturze zwraca się także uwagę, że hasło Europa lub Europa socjalna jest na poziomie krajowym często wykorzystywane przez różne podmioty dla osiągnięcia celów trudnych do realizacji w danym kraju (Żukowski 2005). Ta wielość różnych instrumentów wskazuje na poszukiwanie nowych podejść do europejskich standardów zabezpieczenia społecznego, a także krajowych rozwiązań. Trudno jest w tej chwili przewidzieć, jakie będą ich rezultaty i czy w efekcie zostaną wypracowane propozycje nowych rozwiązań. Można postawić pytanie, czy w Unii Europejskiej zostaną przyjęte regulacje materialnoprawne w zakresie zabezpieczenia społecznego na wzór regulacji Międzynarodowej Organizacji Pracy i Rady Europy oraz czy takie regulacje są potrzebne, biorąc zwłaszcza pod uwagę fakt, że państwa członkowskie Unii są także państwami członkowskimi tych organizacji, i tym samym współdecydują o poziomie europejskich standardów zabezpieczenia społecznego. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że w niektórych dziedzinach w systemach krajowych nastąpiły daleko idące zmiany, których nie uwzględniają wyżej wymienione instrumenty wspólnotowej polityki społecznej. Chodzi zwłaszcza o reformy strukturalne i parametryczne systemów emerytalnych, które mogą w niedługiej przyszłości utrudnić koordynację systemów zabezpieczenia społecznego, a tym samym ograniczyć (być poważną przeszkodą) w mobilności pracowników i innych osób, czyli obywateli UE. Zwrócić należy także uwagę na brak kompleksowych rozwiązań wspólnotowych dotyczących dodatkowych i uzupełniających systemów, w tym emerytalnych. Dotychczasowe regulacje ograniczają się do przestrzegania zasady równego traktowania. W państwach członkowskich rozwijają się dodatkowe systemy oparte na zróżnicowanych zasadach, co w przyszłości może utrudnić ich koordynację. ANALIZA PORÓWNAWCZA. WNIOSKI Polski system jest dobrze rozwinięty od strony regulacji prawnych i organizacji. Gwarantuje określony katalog świadczeń i ustala zakres podmiotowy. Zawiera gwarancje dotyczące minimalnych świadczeń emerytalnych i rentowych. Odpowiada minimalnym standardom ustalonym w Konwencji nr 102, a także niektórym wyższym czy przeciętnym ustalonym w późniejszych dokumentach MOP czy Rady Europy, co przedstawiono w tab. 5 i 6. Tabela 5. Minimalne standardy Konwencja nr 102 Świadczenia zdrowotne Zasiłki chorobowe Świadczenia w razie bezrobocia Świadczenia emerytalne Świadczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych Świadczenia rodzinne Świadczenia macierzyńskie Świadczenia inwalidzkie Świadczenia w razie śmierci żywiciela Tabela 6. Wyższe standardy MOP, Rada Europy Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego Konwencja nr 121 Konwencja nr 128 Konwencja nr 130 Konwencja nr 168 Konwencja nr 183 Polski system nie Polski system nie W najbliższych kilkunastu latach to właśnie przeciętne europejskie standardy, a nie standardy minimalne będą wyznaczały kierunki przekształceń polskiego systemu zabezpieczenia społecznego i stanowiły właściwy punkt odniesienia przy ocenie stopnia jego rozwoju. 4 Polityka Społeczna nr 7/2007

5 W związku z nasilaniem się migracji obywateli polskich do innych państw europejskich konieczne jest podjęcie wieloaspektowych badań dla oceny skutków w systemie zabezpieczenia społecznego. Powinny one uwzględniać: ograniczenie wpływów ze składek do polskiego systemu w związku z wyjazdem Polaków do innych państw członkowskich i legalnie tam pracujących oraz opłacających składki do tamtych systemów. Należy uwzględnić skutki dla świadczeń zdrowotnych, które są udzielane w innych państwach według zasad (w tym cen i kosztów) tam obowiązujących na koszt polskich instytucji ubezpieczeniowych. Jest to ważne, biorąc pod uwagę fakt, że od 1 V 2004 r. do 31 VIII 2006 r. wydano 2,5 mln dokumentów (tj. formularzy E-111 i innych oraz EKUZ) potwierdzających ubezpieczenie zdrowotne w Polsce, a uprawniających do świadczeń, w tym głównie w niezbędnym zakresie w czasie pobytu w innym państwie członkowskim; skutki dla świadczeń emerytalnych opartych na zdefiniowanej składce (NDC), czyli im składka wyższa i dłużej opłacana, tym świadczenie powinno być wyższe; krótszy okres ubezpieczenia może nie gwarantować odpowiedniego świadczenia; skutki dla innych świadczeń ustalonych w polskim systemie (koszty ustalania prawa do świadczenia z uwzględnieniem okresów zagranicznych, przejściowej wypłaty świadczeń w okresie bezrobocia, świadczeń rodzinnych, transferu świadczeń do innych krajów, zapewnienia wypłaty minimalnych emerytur w okresie zamieszkania emeryta lub rencisty w Polsce, którego świadczenie zostało ustalone pro rata temporis itp.). PROBLEMY DO ROZWIĄZANIA W NAJBLIŻSZEJ PRZYSZŁOŚCI Krajowe systemy muszą zmierzyć się ze: zmianami demograficznymi i starzeniem się ludności, zmianami w strukturze rodziny, ograniczeniami finansowymi. W każdym dziale zabezpieczenia społecznego dają się wyodrębnić problemy systemowe lub parametryczne. Należą do nich następujące kwestie. 1. Zmniejszenie obciążeń składkowych i innych po stronie płatników składek, pracodawców, a także ubezpieczonych. Powinno ono zależeć od zakresu ochrony ustalonej dla skutków zajścia określonego ryzyka. 2. Świadczenia zdrowotne ustalenie komu, kiedy i na jakich zasadach przysługują świadczenia zdrowotne; określenie roli i miejsca dla ubezpieczeń dodatkowych. Do zrealizowania są także postulaty zawarte w europejskiej polityce społecznej (w Zaleceniu nr 442) o konieczności stworzenia opieki zdrowotnej na wysokim poziomie, dostosowanej do zmieniających się potrzeb ludności, a w szczególności osób w podeszłym wieku (w tym z powodu konieczności korzystania z pomocy innych w pełnieniu przez te osoby funkcji życiowych) 4, oraz potrzeby rozwoju szeroko rozumianej profilaktyki. 3. Polskie rozwiązania dotyczące zasiłków chorobowych przeszły głęboką ewolucję pod koniec lat 90. i na początku 2000 r., którą cechuje obniżenie zakresu ochrony przysługującej w razie choroby ubezpieczonego, jak np. obniżenie zasiłku chorobowego Polityka Społeczna nr 7/2007 i likwidacja niektórych dotychczasowych rozwiązań przewidujących przedłużenie okresu jego wypłaty. W odpowiedzialność organizacyjną i finansową włączono pracodawców, którzy wypłacają za ustalony okres wynagrodzenie chorobowe. Jeśli postawi się pytanie, jak na tle analizy porównawczej wypadają polskie rozwiązania, to należałoby stwierdzić, że większość z nich spełnia wymagania międzynarodowe. Należy jednak rozważyć, czy nadal zasadne jest utrzymanie rozwiązania, polegającego na włączeniu pracodawców w odpowiedzialność finansową (i nie tylko) ryzyka społecznego choroby, tj. wypłaty wynagrodzenia chorobowego na podstawie art. 92 Kodeksu pracy. Dyskusja nad tymi zasadami wymaga rozważenia, w jakim stopniu pracodawcy powinni partycypować w skutkach finansowych ryzyka choroby i czy zakres obecnych obciążeń (wypłata wynagrodzeń do 33 dni) mógłby być zmniejszony. Trzeba podkreślić, że za zachowaniem obecnych rozwiązań przemawia istotny element, tj. współodpowiedzialność pracodawców za zapobieganie, a także likwidację skutków ryzyka choroby Świadczenia z tytułu macierzyństwa gwarantują wysoki poziom ochrony dla osób objętych systemem ubezpieczenia społecznego w Polsce. Poza systemem ubezpieczenia społecznego ta ochrona jest bardzo wąska (w zasadzie jest to świadczenie w systemie świadczeń rodzinnych, tj. dodatek z tytułu urodzenia dziecka, oraz powszechne świadczenie jednorazowe tzw. becikowe). Nie odpowiada to rozwiązaniom międzynarodowym, które mówią o potrzebie zapewnienia świadczeń pieniężnych i zdrowotnych kobietom niespełniającym warunków do ich otrzymania w systemie ubezpieczenia społecznego czy innym systemie przewidzianym w ustawodawstwie krajowym. Ta kwestia wymaga nie tylko odpowiednich regulacji prawnych, ale przede wszystkim opracowania koncepcji ochrony z tytułu macierzyństwa poza systemem ubezpieczenia społecznego. 5. Świadczenia rodzinne poddawane są zmianom. Wpływają na to uwarunkowania społeczne i demograficzne. Jednakże niska wysokość zasiłków rodzinnych dowodzi, że występują ograniczenia finansowe (budżetowe) co do tych świadczeń. Nowa ich koncepcja, realizowana od maja 2004 r., jest przejawem tego ograniczenia. Świadczenia rodzinne w Polsce należą do grupy świadczeń najniższych w Europie. Należałoby ten aspekt uwzględnić przy racjonalizacji polityki społecznej na rzecz rodziny. 6. Świadczenia inwalidzkie. Warunki nabycia prawa do rent inwalidzkich oraz zasady ich wymiaru powinny być skoordynowane z rozwiązaniami ustalonymi dla nowego systemu emerytalnego. Rozwiązania międzynarodowe cechuje elastyczność i dążenie do zapewnienia jak najdalej idącej ochrony w razie inwalidztwa. Wysokość świadczeń z tytułu niezdolności do pracy określona jest w polskim systemie na niskim poziomie i nie odpowiada w większości przypadków międzynarodowym rozwiązaniom. Należy to wziąć pod uwagę, modyfikując zasady wymiaru i wysokości świadczeń. Polskie przepisy wymagają zmiany w kierunku większej skuteczności readaptacji zawodowej osób niezdolnych do pracy z powodu inwalidztwa, a także wspierania procesów integracji społecznej i ekonomicznej osób dotkniętych długotrwałą chorobą lub niepełnosprawnością (o konieczności ich podejmowania mówi także wspólnotowe Zalecenie nr 442). 5

6 7. Rozwiązania prawne dotyczące świadczeń emerytalnych wymagają stabilizacji, aby istniało poczucie bezpieczeństwa prawnego w tak ważnej dziedzinie ubezpieczenia społecznego, np. waloryzacja świadczeń. Wymagają także dyskusji i wypracowania nowych regulacji takie kwestie, jak: wiek emerytalny, zasady wypłaty świadczeń z II filara, wypłaty świadczeń pomostowych dla niektórych uprawnionych w dotychczasowym systemie, wreszcie zasady ustalające minimalne świadczenia w nowym systemie. Kwestia wieku emerytalnego oraz ustanowienie w przepisach krajowych elastycznych zasad przechodzenia na emeryturę dla wszystkich uprawnionych powinny być przeanalizowane w ramach działań, które umownie określa się jako składające się na dokończenie reformy emerytalnej w Polsce. 8. Polski system świadczeń z tytułu śmierci żywiciela rodziny cechuje dobrze rozbudowany zakres uprawnień dla osób nim objętych. Jednak wymagają dyskusji i opracowania nowe zasady, które będą uwzględniały regulacje ustalone w systemie emerytalnym. Trzeba pamiętać, że renty rodzinne jako świadczenia pochodne po pracowniku, emerycie lub renciście będą ustalane od świadczeń w I filarze. W konsekwencji mogą być niższe, zwłaszcza gdy ktoś objęty był I i II filarem. 9. Polski system świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych cechuje zróżnicowany zakres. Jednakże zakres podmiotowy tego systemu jest ograniczony do osób objętych obowiązkowo ubezpieczeniem wypadkowym. Rozszerzenie tego zakresu przez stworzenie w regulacjach krajowych podstaw prawnych do dobrowolnego przystępowania do tego systemu byłoby uwzględnieniem postulatów zgłaszanych w doktrynie i rozwiązań międzynarodowych. 10. Świadczenia w razie bezrobocia regulacje prawne dotyczące tych świadczeń z roku na rok obniżają poziom ochrony osób tracących pracę. Zaostrzenie przepisów regulujących warunki nabycia prawa do zasiłków spowodowało, że liczba świadczeniobiorców wynosi do 12% ogółu bezrobotnych. Polskie przepisy powinny w sposób jasny ustalić przedmiot i zakres ochrony w razie utraty zarobków. Poziom zasiłków nie odpowiada podstawowym standardom europejskim (40% poprzedniego zarobku albo 45% płacy minimalnej lub płacy zwykłego pracownika, ale nie może być niższy od minimum niezbędnego do pokrycia podstawowych kosztów utrzymania). 1 Przykładowo Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. DzU z 2003 r., nr 159, poz ze zm.). Według art. 31, dział zabezpieczenia społecznego (należący do zakresu działania ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego) obejmuje sprawy: ubezpieczeń społecznych i zaopatrzenia społecznego, funduszy emerytalnych, pomocy społecznej i świadczeń na rzecz rodziny, świadczeń socjalnych, zatrudnienia, rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych oraz kombatantów i osób represjonowanych, koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z wyjątkiem rzeczowych świadczeń leczniczych oraz działalności pożytku publicznego, z wyłączeniem nadzoru nad działalnością w zakresie ratownictwa i ochrony ludności. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483). 3 W 2002 r. składki na ubezpieczenia społeczne sfinansowane przez pracowników wynosiły 39,4 mld zł (A). W tym samym roku wydatki z FUS na świadczenia pieniężne z tytułu ubezpieczenia emerytalnego, rentowych, chorobowego i wypadkowego pracowników wyniosły 87,1 mld zł (B). Relacja kwoty składek do wydatków ukształtowała się więc następująco: A = 39,4 mld zł = 0,452 (tj. 45,2%), bez świadczeń zdro- B 87,1 mld zł wotnych. Pracodawcy finansują wynagrodzenie za okres 33 dni, tj. ~2,4 mld zł rocznie. (Szacunki na podstawie danych ZUS). Zob. (Markowska, Zalewska, Uścińska 2005). 4 Ten postulat jest istotny w związku z otwartą metodą koordynacji obejmującą świadczenia zdrowotne. Zob. (Jorens red. 2003, 2005c). 5 Element ten zadecydował, że w wielu krajach europejskich pracodawcy współuczestniczą w odpowiedzialności społecznej za ryzyko choroby (Uścińska 2005). LITERATURA Ancel M. (1979), Znaczenie i metody prawa równowagi, Warszawa. Anioł W. (2003), Europejska polityka społeczna, Warszawa. Biała księga 2003 (2003), część VI Nowy model społeczny, Polskie Forum Strategii Lizbońskiej, GdańskWarszawa. Bińczycka-Majewska T. (2002), Międzynarodowe uwarunkowania polskiego systemu zabezpieczenia społecznego, w: Księga jubileuszowa prof. T. Zielińskiego. Prawo pracy a wyzwania XXI wieku, Warszawa. Humblet M., Silva K. (2002), Des normes pour le XXI e siècle sécurité sociale, BIT, Genève. Jończyk J. (2006), Prawo zabezpieczenia społecznego. Ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Bezrobocie i pomoc społeczna, Kraków. Jorens Y. (2005a), Zmiana polityki społecznej w Unii Europejskiej, Polityka Społeczna nr 3. Jorens Y. (2005b), Otwarta metoda koordynacji jako standardowy instrument uzgodnieniowy, Polityka Społeczna nr 3. Jorens Y. (2005c), The open method of coordination as standard setting instrument, referat na seminarium pt. Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, Polityka Społeczna nr 3. Jorens Y, red. (2003), The open method of coordination. Objectives of European health care policy, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Kalina-Prasznic U., red. (2004), Encyklopedia prawa, Warszawa. Kerschen N. (1997), Individualisation des droits et maintien des solidarités, Paris. Kompendium nauki społecznej Kościoła (2005), Encyklika Jana Pawła II Laborem exercens, Iustita et PAX, Warszawa. Kraus K., Geisen Th., Piątek K., red. (2005), Państwo socjalne w Europie. Historia rozwój perspektywy, Toruń. Księżopolski M. (2003), Uwagi o komparatystyce w polityce społecznej, w: B. Rysz-Kowalczyk, B. Szatur-Jaworska (red.), Wokół teorii polityki społecznej. Szkice i studia dedykowane Profesorowi Janowi Daneckiemu na Jubileusz siedemdziesiątych piątych urodzin, Warszawa. Markowska H., Zalewska H., Uścińska G., red. (2005), Addendum. Obliczenia porównawcze. Standardy zabezpieczenia społecznego, Warszawa. Mikkola M. (2005), Prawo do zabezpieczenia społecznego w Europie prawem człowieka i prawem podstawowym, w: A.M. Świątkowski (red.), Dorobek Rady Europy w zakresie kształtowania i ochrony praw społecznych. W kierunku powszechnej ratyfikacji Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, Warszawa. Pennings F. (1998), Introduction to European social security law, LondonBoston. Pieters D. (1992), Wprowadzenie do prawa ubezpieczeń społecznych państw członkowskich Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Kraków. Rajkiewicz A. (1988), Potrzeba bezpieczeństwa socjalnego, Polityka Społeczna nr 3. Rajkiewicz A. (1993), Strategiczne problemy polskiej polityki społecznej, w: O nowy model polityki społecznej, Studia i Materiały, z. 1, Warszawa. 6 Polityka Społeczna nr 7/2007

7 Rajkiewicz A., Supińska J. Księżopolski M., red. (1996), Polityka społeczna. Materiały do studiowania, Warszawa. Rysz-Kowalczyk B., red. nauk. (2001) Leksykon polityki społecznej, Warszawa. Szumlicz T. (2002), System zabezpieczenia emerytalnego, w: A. Kurzynowski (red.), Polityka społeczna, Warszawa. Świątkowski A. (1998), Europejskie prawo socjalne, tom I, II, III, Warszawa. Świątkowski A. (2006), Karta Praw społecznych Rady Europy, Warszawa. Uścińska G. (2005), Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, Warszawa. Uścińska G. (2005), Świadczenia z zabezpieczenia społecznego w regulacjach międzynarodowych i polskich. Studium porównawcze, Warszawa. Zacher H.F. (1985), Zarys prawa socjalnego Republiki Federalnej Niemiec, Wrocław. Ziegelmayer V. (2005), Państwo socjalne w Niemczech: zmiana systemu?, Berlin, wyd. polskie Toruń. Żukowski M. (2005), Reformy emerytalne w Europie, Poznań. Żukowski M. (1997), Wielostopniowe systemy zabezpieczenia emerytalnego w Unii Europejskiej i w Polsce. Między państwem a rynkiem, Poznań. SUMMARY The paper discusses the solutions adopted in Polish system, evaluates them on the background of international solutions as well as presents the problems that it may be necessary to solve in near future. To begin with, one may say that Polish social security system is well developed and its solutions are generally in accordance with European standards as established in the regulations of ILO, Council of Europe and European Union, although some of them are not. It is possible to point down some systematic and parametric problems that need solution in near future. They are presented in the final part of the paper.