Sprawozdanie z Krajowego Forum Wydawców Elektronicznych Dzienników Urzędowych

Transkrypt

1 Sprawozdanie z Krajowego Forum Wydawców Elektronicznych Dzienników Urzędowych Jarosław Deminet Alicja Witorska Warszawa

2 Spis treści Spis treści... 2 Wstęp... 3 Informacje ogólne... 4 Prowadzone prace rozwojowe... 7 Edytor Aktów Prawnych... 9 Bezpieczeństwo stron internetowych i ich zagrożenia Obieg aktów kierowanych do ogłoszenia a systemy elektronicznego zarządzania dokumentami (EZD) Inne doświadczenia wydawców Akty prawa miejscowego w praktyce i w świetle badań Rzecznika Praw Obywatelskich Akcje podejmowane w celu podniesienia jakości językowej dokumentów urzędowych Najczęstsze problemy językowe w aktach prawa miejscowego Typowe problemy językowe

3 Wstęp Niniejszy dokument podsumowuje wyniki drugiego Krajowego Forum Wydawców Elektronicznych Dzienników Urzędowych, zorganizowanego przez Rządowe Centrum Legislacji w dniach 28 i 29 maja 2014 r. w Warszawie. Forum zostało przygotowane w formie szkolenia w ramach projektu pn. Doskonalenie technik legislacyjnych w urzędach obsługujących organy władzy publicznej współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej, Priorytet V. Dobre rządzenie, Działanie 5.1. Wzmocnienie potencjału administracji rządowej, Poddziałanie Modernizacja systemów zarządzania i podnoszenia kompetencji kadr. W szkoleniu wzięli udział przedstawiciele instytucji wydających dzienniki urzędowe: Rządowego Centrum Legislacji, ministerstw, urzędów centralnych, urzędów wojewódzkich, a także innych organów administracji publicznej uczestniczących w procesie legislacyjnym. Tegoroczne szkolenie było szczególnie skoncentrowane na omówieniu publicznie dostępnych narzędzi do przygotowywania i ogłaszania aktów prawnych oraz na problemach związanych z poprawnością ogłaszanych aktów, zwłaszcza aktów prawa miejscowego. 3

4 Informacje ogólne Kolejny rok, który upłynął od rozpoczęcia ogłaszania aktów prawnych wyłącznie w postaci elektronicznej (1 stycznia 2012 r.), pozwolił na zebranie kolejnych doświadczeń. Liczba ogłaszanych aktów z roku na rok nie zmienia się istotnie, choć rośnie liczba ogłaszanych tekstów jednolitych aktów normatywnych, co jest szczególnie widoczne w przypadku Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Poniższa tabela zawiera zestawienie liczby aktów ogłaszanych w kilku przykładowych dziennikach urzędowych: Dziennik urzędowy (I IV) Dziennik Ustaw RP Dziennik Urzędowy Ministerstwa Pracy Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dziennik Urzędowy Ministerstwa Zdrowia Dziennik Urzędowy Ministerstwa Sprawiedliwości Dziennik Urzędowy Urzędu Lotnictwa Cywilnego W przypadku Dziennika Ustaw można przyjąć, że liczba użytkowników ustabilizowała się po okresie wzrostu w 2012 r. W 2013 r. pobrano akty prawne ok. 7,5 mln razy, czyli ok. 20 tys. razy dziennie, przy czym szczególne zainteresowanie budziły akty związane z funkcjonowaniem administracji publicznej, a także z edukacją. Poniższe tabele zawierają listy najczęściej pobieranych aktów prawnych odpowiednio w 2013 r. oraz w pierwszych czterech miesiącach 2014 r. 4

5 Tytuł aktu Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 grudnia 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji kształcenia dzieci obywateli polskich czasowo przebywających za granicą Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zasad potwierdzania, przedłużania ważności, wykorzystania i unieważniania profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji publicznej Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 11 stycznia 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia planu rozwoju Tarnobrzeskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej EURO-PARK WISŁOSAN Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw Liczba pobrań w 2013 r. (w tys.)

6 Tytuł aktu Liczba pobrań w okresie I IV 2013 r. (w tys.) Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych 44 Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 28 Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw Ustawa z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci Zdecydowana większość aktów prawnych nadal jest zapisywana za pomocą programu MS Word, choć w niektórych instytucjach korzysta się z darmowych alternatywnych programów Open Office Writer i Libre Office Writer. Na późniejszych etapach są używane specjalizowane edytory EDAP (program dostępny nieodpłatnie) oraz Legislator (komercyjny produkt firmy ABC Pro). Obecna ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych pochodzi z 2000 r. i była kilkakrotnie nowelizowana. Należy się liczyć z koniecznością rozpoczęcia prac nad nową regulacją, od początku przygotowaną do ogłaszania w postaci elektronicznej. Być może do 2015 r. uda się opracować założenia do nowej ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych. 6

7 Prowadzone prace rozwojowe Obecnie w praktyce wszystkie akty prawne w ministerstwach i znaczna część aktów prawa miejscowego są przygotowane za pomocą edytora MS Word, choć część z nich potem jest przekształcana do innej postaci (np. za pomocą programu Legislator firmy ABC Pro). Standard aktu jest w praktyce zdefiniowany jedynie dla postaci wydrukowanej. Są stosowane różne sposoby formatowania treści, w tym także różne sposoby ukrywania nieaktualnych wersji tekstu (np. tekst ukryty, biała czcionka na białym tle). Aby rozwiązać ten problem, w 2012 r. wprowadzono w administracji rządowej obowiązek korzystania z jednolitego szablonu aktów prawnych, opracowanego przez Rządowe Centrum Legislacji wspólnie z Kancelarią Sejmu i Kancelarią Senatu 1. W 2013 r. opublikowano kolejną wersję szablonu (4.0), znacznie rozszerzającą jego funkcjonalność. obecnie w szczególności jest możliwa konwersja z postaci zwykłego tekstu do postaci zgodnej z szablonem, z automatycznym rozpoznaniem rodzaju większości jednostek redakcyjnych. Szablon pozwala także na zapisywanie obwieszczeń w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy lub rozporządzenia, a także innych aktów o zbliżonej strukturze. Trwają prace nad możliwością automatycznego przekształcania plików zapisanych zgodnie z szablonem do plików PDF gotowych do umieszczenia na stronie internetowej. Ostatecznym celem jest ogłaszanie aktów prawnych w postaci plików XML, które mogą być podstawą zarówno do utworzenia plików PDF do wydruku, jak też do ponownego wykorzystania w postaci tekstu, z dodatkowymi informacjami o jednostkach redakcyjnych. Załączniki w takim przypadku byłyby ogłaszane we właściwej dla nich postaci źródłowej i w postaci PDF (a jeśli to możliwe także jako pliki HTML). Akty prawne są kierowane do ogłoszenia wyłącznie w postaci elektronicznej, opatrzonej odpowiednim podpisem elektronicznym, ale na wcześniejszych etapach często są przekazywane w tradycyjnej postaci papierowej. Do tej pory nie wprowadzono w administracji referencyjnego programu do składania podpisu elektronicznego. To powoduje powstawanie problemów przy weryfikowaniu podpisów składanych za pomocą innego programu, a także przy składaniu kilku podpisów pod jednym tekstem (np. podpisywanie rozporządzenia przez kilku ministrów). 1 W lipcu 2014 r. Kancelaria Sejmu i Kancelaria Senatu zobowiązały się do stopniowego przechodzenia na postać zgodną z szablonem przy przekazywaniu ustaw. Pozwoli to udostępniać tekst większości ogłoszonych ustaw w postaci źródłowej, zgodnej z edytorem MS Word. 7

8 Rządowe Centrum Legislacji wspólnie z Centrum Projektów Informatycznych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji prowadzi prace nad udostępnieniem narzędzi informatycznych ułatwiających podpisywanie i przekazywanie aktów prawnych w postaci elektronicznej do ogłoszenia. W 2014 r. rozpoczęły się prace nad Edytorem Aktów Prawnych (EAP), który stanowi rozszerzenie najpopularniejszych edytorów tekstów (MS Word, Open Office Writer, Libre Office Writer). W EAP byłaby możliwość tworzenia postaci XML aktu prawnego na podstawie tekstu przygotowanego zgodnie z jednolitym szablonem. Pierwsza wersja Edytora Aktów Prawnych, dzięki której można utworzyć ustawy i rozporządzenia w postaci XML, została zaprezentowana w czasie forum. Wersja ta będzie testowana na zbiorze aktów prawnych, a także rozszerzana, w szczególności do przygotowywania tekstów jednolitych aktów prawnych oraz innych aktów prawnych. Szczegółowe informacje zostaną przedstawione w kolejnym rozdziale. Rządowe Centrum Legislacji przewiduje także udostępnienie nowej usługi na platformie epuap przeznaczonej do przekazywania aktów prawnych do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski. Korzystanie z usługi będzie wymagało podania standardowych informacji o akcie, także takich jak termin wejścia w życie i stopień pilności aktu. Obecnie te dane są wybiórczo podawane w piśmie przewodnim. 8

9 Edytor Aktów Prawnych Edytor Aktów Prawnych (EAP) został zaprojektowany i wykonany jako zbiór modułów dostosowanych do standardów popularnych edytorów tekstowych (MS Word, Open Office Writer, Libre Office Writer) oraz systemów operacyjnych (MS Windows, Linux). Zastosowanie postaci XML aktów prawnych przekazywanych między instytucjami zapewni ich interoperacyjność. Użytkownicy EAP będą mogli w szczególności składać podpis elektroniczny w jednolitej postaci, co powinno rozwiązać problem niezgodności podpisów składanych przez kilka osób pod jednym aktem. Zakłada się, że w każdej instytucji będzie możliwe przygotowywanie aktów prawnych za pomocą standardowego edytora tekstów, używanego w pracy biurowej, z możliwością wykorzystania wszystkich standardowych mechanizmów, takich jak śledzenie zmian, zaznaczanie tekstu kolorami, komentarze itp. Akt będzie przekazywany między instytucjami, na przykład do konsultacji i do ogłoszenia, jako podpisany plik, zawierający treść w postaci XML, a także załączniki w postaci plików XML, plików tekstowych lub plików PDF. Poniższy rysunek przedstawia schemat wykorzystania edytora. Korzystanie z edytora nie wymaga połączenia z Internetem ani korzystania z serwera, można go zainstalować na dowolnym komputerze. 9

10 Edytor w podstawowej wersji zapisuje i odczytuje pliki XML zgodnie ze schemą odpowiadającą pojęciowo jednolitemu szablonowi aktów prawnych. Każdej jednostce redakcyjnej zdefiniowanej w szablonie odpowiada element XML. W schemie przewidziano także sposób wyodrębnienia jednostek redakcyjnych odpowiadających cytatom w nowelizacjach. W przypadku odczytu pliku XML elementy są przekształcane na odpowiednie style zdefiniowane w szablonie. Edytor Aktów Prawnych ma trzy poziomy zgodności tekstów ze standardem: ścisły w pełni zgodny z zasadami techniki prawodawczej, luźniejszy z pewnymi odstępstwami od zasad, np. litery bezpośrednio na poziomie ustępu, i swobodny z dowolną sekwencją jednostek redakcyjnych. Dodatkowo są wyodrębniane i zapisywane jako atrybuty elementów numery jednostek redakcyjnych (artykułów, ustępów, punktów i liter), tak aby mogły być automatycznie przetwarzane w pliku XML. Obiekty nietekstowe przy zapisywaniu w postaci XML są zapisywane w specjalny sposób, pozwalający z jednej strony zachować możliwość ich dalszego przekształcania, a z drugiej strony pozwalający na wizualizację w innych programach. W pliku XML jest zapisywana oryginalna postać źródłowa, właściwa dla danego edytora tekstów, a jednocześnie dialekt XML dostępny dla innych programów. Tablice są zapisywane w postaci XHML, grafika wektorowa w postaci SVG oraz w postaci rastrowej, wzory matematyczne w postaci MathML. Poza zapisaniem aktu w postaci XML jest możliwe także wygenerowanie pliku XML zawierającego treść aktu wraz ze wszystkimi załącznikami, z właściwym tytułem dziennika urzędowego oraz z numerem strony 2. Załączniki oraz grafika rastrowa są zapisywane wraz z aktem jako odrębne pliki, ale jest dla nich wyliczana kryptograficzna funkcja skrótu, której wartość jest zapisywana w treści aktu i stanowi część informacji podpisywanej cyfrowo. Dzięki temu za pomocą jednego podpisu zapewnia się wiarygodność i autentyczność całego dokumentu. Moduł podpisu elektronicznego pozwala składać podpisy na podstawie dowolnych standardowych certyfikatów, zarówno kwalifikowanych, jak i niekwalifikowanych (w przypadku certyfikatów kwalifikowanych może być potrzebne połączenie z Internetem). Można także zażądać dodawania znacznika czasu. Jest możliwe składanie kilku podpisów, a użytkownik może określić, że data ostatniego złożonego podpisu staje się datą podpisania aktu i jest odnotowywana w jego tytule. 2 Kolejna wersja, opracowana już po forum, pozwala także na dodanie winiety aktu. 10

11 W Edytorze Aktów Prawnych przewidziano także ekspercki tryb pracy, który polega na tym, że użytkownik ma dostęp bezpośrednio do aktu w postaci XML. Pozwala to na dodawanie nietypowych znaczników, na przykład związanych z metadanymi aktu. W trakcie forum odbyła się prezentacja stabilnej wersji (beta) edytora. Poinformowano o dalszych planach, które dotyczą zdefiniowania szablonów i schem XML dla innych rodzajów aktów. Uczestnicy forum postulowali dodanie do etapu tworzenia aktu listy organów, które powinny złożyć podpis pod aktem, i późniejsze monitorowanie kompletności listy złożonych podpisów, a przynajmniej ich liczby. Ostatni złożony podpis określa datę wydania aktu. Lista podpisów powinna być powiązana z podpisami określonymi w treści aktu (odpowiedni styl szablonu). Warto także rozważyć możliwość skonfigurowania dla każdego stanowiska pracy parametrów domyślnego certyfikatu. 11

12 Bezpieczeństwo stron internetowych i ich zagrożenia 3 Ze względu na fakt ogłaszania dzienników urzędowych jedynie na stronach internetowych należy zwracać szczególną uwagę na bezpieczeństwo portali udostępniających te dzienniki jako na część cyberprzestrzeni państwa. W ostatnich latach kilkukrotnie doszło do ataków cyberterrorystycznych na strony internetowe państw i rządów, na przykład w 2007 r. w Estonii, w 2008 r. w Gruzji, w 2014 r. na Ukrainie. W Polsce nastąpiły ataki na wiele stron w 2012 r. w ramach protestów przeciwko porozumieniu ACTA, a w 2013 r. ataki na strony Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Ministerstwa Obrony Narodowej oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Do najczęściej występujących zagrożeń w cyberprzestrzeni należą: ataki z użyciem szkodliwego oprogramowania (malware, wirusy, robaki), kradzieże tożsamości, kradzieże (wyłudzenia), modyfikacje bądź niszczenie danych, blokowanie dostępu do usług ( bombing, DDoS), spam (niechciane lub niepotrzebne wiadomości ), ataki socjotechniczne (np. wyłudzanie poufnych informacji przez podszywanie się pod godną zaufania osobę lub instytucję). Szczególny przypadek stanowią ataki zaawansowane APT (Advanced Persistent Threat), przeprowadzane przez zorganizowane grupy za pomocą wyspecjalizowanych narzędzi. Są one trudne do wykrycia i zwykle skuteczne. Jako przykład można podać Ghostnet wdrożony w różnych urzędach i ambasadach do monitorowania działalności Dalajlamy, agent BTZ wykryty w 2007 r., wykorzystany do infiltrowania amerykańskich sieci wojskowych, program Aurora wykorzystywany w 2009 r. do monitorowania skrzynek pocztowych chińskich dysydentów na serwerze Gmail, Stuxnet wykryty w 2010 r., zakłócający pracę urządzeń pracujących w irańskich zakładach wzbogacania uranu. W celu zmniejszenia podatności na atak cyberterrorystyczny należy przedsięwziąć odpowiednie kroki już na etapie projektowania systemu i nie zmieniać przyjętych założeń w trakcie budowy lub wdrożenia, tak aby zachować spójność zaprojektowanych rozwiązań. Typowym błędem jest pozostawienie tzw. tylnych wejść (backdoor) oraz zapisywanie haseł w treści kodu. Ważna jest regularna aktualizacja używanego oprogramowania. 3 Na podstawie prezentacji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. 12

13 W fazie eksploatacji należy zwrócić uwagę na opracowanie, aktualizację i przestrzeganie procedur bezpieczeństwa, a także regularne przeprowadzanie audytów i wdrażanie wniosków po audycie. Do reagowania na incydenty z zakresu bezpieczeństwa komputerowego zostały powołane zespoły CERT (Computer Emergency Response Team). Świadczą one usługi niezbędne do tego, aby rozwiązywać problemy tego typu oraz umożliwiać użytkownikom wznowienie działalności. Od 1 lutego 2008 r. w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego działa Rządowy Zespół Reagowania na Incydenty Komputerowe cert.gov.pl. Stanowi on ogniwo łączące w Krajowym Systemie Reagowania na Incydenty Komputerowe w Cyberprzestrzeni Rzeczypospolitej Polskiej poziom administratorów systemów teleinformatycznych z poziomem ministra właściwego do spraw informatyzacji. Zespół wydaje m.in. raporty o stanie bezpieczeństwa w cyberprzestrzeni Rzeczypospolitej Polskiej oraz inne publikacje związane z bezpieczeństwem w cyberprzestrzeni, a także prowadzi szkolenia z zakresu administrowania systemem ARAKIS-GOV. Zespół dysponuje także specjalistycznym oprogramowaniem: ARAKIS-GOV rozproszony system wczesnego ostrzegania, N6 platforma służąca do gromadzenia, przetwarzania i przekazywania informacji o zdarzeniach związanych z bezpieczeństwem w sieci, HSN-GOV system monitorujący stan witryn WWW, specjalistyczne środowisko testowe do analizy złośliwego oprogramowania, system informujący o niedostępności wybranych witryn WWW. Zgodnie z Raportem o stanie bezpieczeństwa w cyberprzestrzeni Rzeczypospolitej Polskiej w 2013 r. zarejestrowano 8817 zgłoszeń, z których 5670 zakwalifikowano jako incydenty, z czego ok. 75% stanowiły botnety, przede wszystkim PowerZeus i Citadel. Najwięcej ataków pochodziło z serwerów w USA i w Chinach (łącznie 34%). Analiza 45 stron internetowych instytucji państwowych wykazała, że ok. 26% było podatnych na ataki w stopniu krytycznym, a 34% w mniejszym stopniu. 13

14 Obieg aktów kierowanych do ogłoszenia a systemy elektronicznego zarządzania dokumentami (EZD) Obecnie w wielu urzędach trwa lub się zakończyło wdrażanie systemu elektronicznego zarządzania dokumentami (EZD). System ten jednak zwykle nie obejmuje procesu ogłaszania aktów prawnych. Do ogłaszania jest wykorzystywany odrębny system dziedzinowy (e-dziennik komercyjny system firmy ABC Pro), obsługujący proces redakcyjny i publikacyjny. System ma własną skrzynkę podawczą korzystającą z komercyjnego serwera i portal udostępniający ogłoszone akty. Powoduje to z jednej strony powstawanie dodatkowych kosztów, z drugiej niespójność i niekompletność danych archiwalnych. Informacja o danym akcie przekazanym w trybie nadzoru jest rejestrowana w innym systemie niż akt przekazany do ogłoszenia w dzienniku urzędowym, wniosek o sprostowanie aktu w innym systemie niż wniosek o ogłoszenie tego aktu. Powstają wątpliwości dotyczące zgodności z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zasad przekazywania spraw do archiwum. Należy podjąć dodatkowe kroki. Na przykład w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim wszystkie przesyłki powinny najpierw być rejestrowane przez kancelarię w systemie EZD, a w razie potrzeby przekazania ich do innego systemu ich obieg w EZD powinien zostać zamknięty przez właściwy wydział merytoryczny. W praktyce elektroniczne wnioski o ogłoszenie aktów prawnych są przekazywane za pośrednictwem skrzynki podawczej systemu e-dziennik i nie są w ogóle rejestrowane w EZD. W EZD są natomiast rejestrowane akty prawne Wojewody Łódzkiego przeznaczone do ogłoszenia, a także korespondencja papierowa związana z ogłaszanymi aktami (np. prośby o sprostowanie błędu i wnioski o publikację wyroku). W niektórych przypadkach wersja papierowa jest rejestrowana w EZD, a wersja elektroniczna w e-dzienniku. W EZD są także rejestrowane opinie radców prawnych dotyczące aktów nadesłanych do ogłoszenia, także przekazanych elektronicznie. Propozycja kierowania aktów do ogłoszenia przez platformę epuap i ich obsługi w systemie EZD wzbudza jednak szereg wątpliwości: Platforma epuap ma nierealistyczne ograniczenia dotyczące wielkości załączników 3,5 MB, podczas gdy akty kierowane do ogłoszenia mają często rozmiar kilkuset megabajtów. Jeden wniosek może obejmować wiele aktów ogłaszanych w różnym czasie; e-dziennik ma osobne rejestry wniosków i aktów, EZD na to nie pozwala. 14

15 Obecnie system EZD nie ma wygodnego mechanizmu do składania wymaganego podpisu przez wojewodę pod treścią ogłaszanego aktu (wiza). Akty kierowane do ogłoszenia nie muszą być dekretowane i powinny być przekazywane bezpośrednio do jednostki organizacyjnej zajmującej się ich redagowaniem i ogłaszaniem. System EZD nie pozwala na takie działanie. Należy podkreślić, ze proces ogłaszania dotyczy bardzo dużej liczby aktów i wymaga bardzo sprawnej obsługi (kilkuosobowy zespół może obsługiwać kilka tysięcy aktów rocznie). Dlatego wszelkie rozwiązania muszą przewidywać daleko idącą automatyzację i parametryzację dostosowaną do specyfiki tego procesu (automatyczne przygotowywanie aktów do podpisu, przekształcanie do odpowiedniej postaci i umieszczanie na serwerze internetowym). Wykorzystywany system zapewnia taką automatyzację. Wszelkie zmiany nie mogą pogorszyć efektywności pracy. Kwestia używania platformy epuap i systemu EZD wymaga szczegółowej analizy nie można podejmować pochopnych decyzji Mogłyby one bowiem doprowadzić do tego, że terminy wykonania prac byłyby zagrożone. Nie ma interfejsu pozwalającego automatycznie przekazać dokument z EZD do e-dziennika. Użytkownicy obu systemów, po analizie ich funkcjonalności, uważają, że nie jest możliwa rezygnacja z systemu e-dziennik. Natomiast rejestracja wszystkich spraw dodatkowo w EZD byłaby możliwa jedynie pod warunkiem zastosowania automatycznego interfejsu. W wariancie minimalnym sprawa byłaby w EZD niezwłocznie po jej rejestracji zamykana wraz z informacją o prowadzeniu jej w systemie dziedzinowym W wariancie maksymalnym sprawa byłaby prowadzona równolegle w obu systemach, a w EZD odnotowano by poziom jej zaawansowania. Należy także rozważyć możliwość integracji systemu e-dziennik wyłącznie z platformą epuap (pod warunkiem zniesienia ograniczenia dotyczącego rozmiaru przesyłanych dokumentów). Pozwoliłoby to korzystać z epuap w celu przekazywania aktów i rejestrować nadsyłane akty w Rejestrze Przesyłek Przychodzących. Ponieważ korzystanie z systemu e-dziennik jest związane z przygotowaniem aktów prawnych za pomocą edytora XML tego samego producenta (program Legislator), należałoby dodatkowo zapewnić możliwość uruchamiania tego edytora z EZD (wraz z możliwością składania podpisu elektronicznego) W przypadku wprowadzenia nowych regulacji postuluje się możliwość podpisywania aktów kierowanych do ogłoszenia za pomocą profilu zaufanego epuap. 15

16 Inne doświadczenia wydawców Wydawcy dzienników urzędowych zgłosili szereg problemów i wątpliwości, które być może powinny być rozstrzygnięte w nowej ustawie o ogłaszaniu aktów prawnych. Nie jest jasna sprawa sposobu ogłaszania tekstu jednolitego uchwały organu kolegialnego samorządu czy jest potrzebna ponowna uchwała organu (np. rady gminy), czy obwieszczenie. Wątpliwości budzi też możliwość nanoszenia poprawek lub zmian na etapie sporządzania tekstu jednolitego, a także sposób poprawiania tekstu jednolitego w trybie sprostowania. W przypadku aktu organów kolegialnych (najczęściej uchwały) pojawiają się wątpliwości dotyczące trybu jego poprawiania, gdy został on skierowany do ogłoszenia w brzmieniu niezgodnym z przyjętą uchwałą. 16

17 Akty prawa miejscowego w praktyce i w świetle badań Rzecznika Praw Obywatelskich Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej Konstytucją, organy samorządu terytorialnego są uprawnione do stanowienia aktów prawa miejscowego. Te akty są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania tych organów (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Warunkiem ich wejścia w życie jest ich prawidłowe ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Ważne jest także, aby przepisy prawne były poprawne, jasne i precyzyjne zasada określoności przepisów prawa. Z zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji i zasady zaufania obywatela do państwa jest wywodzone w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie prawo obywateli do dobrej legislacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r., OSK 1170/09 orzekł: Niedopuszczalne jest stanowienie przepisów niejasnych i niejednoznacznych, które powodują niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków, a przekroczenie poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samodzielną przesłankę do stwierdzenia ich niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. Rzecznik Praw Obywatelskich, jako organ, który stoi na straży konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, przygotował program badawczy Prawo do dobrej administracji. Zostały przebadane wybrane akty prawa miejscowego uchwalone przez wybrane podmioty prawne administracji samorządowej. Wynika z niego, że organy administracji samorządowej stosują w praktyce uchwały, które nie zostały ogłoszone we właściwy sposób. W aktach brakuje podstawy prawnej do ich wydania oraz uzasadnień. Są w nich powtarzane regulacje ustawowe, przekraczane przepisy upoważnienia ustawowego, modyfikowane definicje ustawowe. Przepisy nakładające obowiązki na obywateli uchwalano z mocą wsteczną. Zwrócono także uwagę na nieczytelne dla odbiorców redagowanie aktów prawa miejscowego. Te praktyki są niewłaściwe, niezgodne z Konstytucją RP i ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także 17

18 z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. 18

19 Akcje podejmowane w celu podniesienia jakości językowej dokumentów urzędowych Od 2011 r. jest prowadzona akcja Poprawność języka polskiego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie. Celem tej akcji jest podniesienie poziomu poprawności i komunikatywności dokumentów przygotowywanych w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie. Służy to misji urzędu Wojewoda to rząd blisko społeczeństwa oraz wykonaniu przepisów ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim: Do ochrony języka polskiego są obowiązane wszystkie organy władzy publicznej oraz instytucje i organizacje uczestniczące w życiu publicznym. Dlatego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie sporządzane dokumenty są analizowane pod względem językowym. Wybrane problemy językowe są omawiane co kwartał w Biuletynie Dyrektora Generalnego. Raz w roku jest organizowane dyktando w Urzędzie. Mazowiecki Urząd Wojewódzki współpracuje także od 2012 r. z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich. W ramach akcji Poprawność języka polskiego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadzono analizę językową wybranych dokumentów i omówiono występujące tendencje. Oba organy wspólnie z Radą Języka Polskiego przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk zainicjowały w 2013 r. akcję Język urzędowy przyjazny obywatelom. Celem akcji jest stworzenie ruchu społecznego na rzecz podnoszenia poziomu kultury języka urzędowego, doskonalenie kompetencji językowych urzędników i zwiększanie ich odpowiedzialności za skuteczną komunikację, tworzenie standardów poprawnej polszczyzny w języku urzędowym i zwiększenie komunikatywności języka prawniczego w pismach i wypowiedziach o charakterze urzędowym. Aby zachęcić urzędników do doskonalenia kompetencji językowych, od 2012 r. są organizowane dyktanda, konkurs Samorządowy mistrz języka polskiego. W I Dyktandzie Urzędowym brali udział przedstawiciele: Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, Kuratorium Oświaty w Warszawie, 19

20 Urzędu m.st. Warszawy i dziennikarze. Umiejętności można kształcić na Internetowych Studiach Podyplomowych Polszczyzna w administracji i biznesie prowadzonych przez Instytut Języka Polskiego Wydziału Polonistyki Uniwersytetu Warszawskiego, objętych patronatem Rzecznika Praw Obywatelskich. Rozstrzygnięcie wielu wątpliwości językowych można znaleźć w poradniku Polski z urzędu. O poprawności języka urzędowego wydanym przez Narodowe Centrum Kultury oraz w witrynie prowadzonej przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie. W ramach akcji Język urzędowy przyjazny obywatelom zorganizowano w 2012 r. I Kongres Języka Urzędowego pod honorowym patronatem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wzięły w nim udział m.in. następujące instytucje: Rzecznik Praw Obywatelskich, Senat Rzeczypospolitej Polskiej, Wojewoda Mazowiecki, Szef Służby Cywilnej, Rada Języka Polskiego przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk, Narodowe Centrum Kultury, Fundacja Języka Polskiego. Językoznawcy, prawnicy, przedstawiciele administracji publicznej wszystkich szczebli, a także tłumaczy dokumentów Unii Europejskiej wymieniali poglądy na temat stanu polszczyzny urzędowej i języka prawnego. W deklaracji końcowej I Kongresu Języka Urzędowego stwierdzono, że potrzebna jest poprawa jakości polskiego języka urzędowego pod względem zrozumiałości, przystępności oraz kultury wypowiedzi. Zmierzające do tego działania powinny mieć wszechstronny charakter i objąć wszystkie podmioty zaangażowane w dialog publiczny. Wśród działań podjętych w celu poprawy komunikacji między administracją a obywatelami należy także wymienić następujące: debata Czy język urzędowy może być przyjazny obywatelom? zorganizowana w 2013 r. w ramach Forum Debaty Publicznej z okazji Dnia Języka Ojczystego przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, akcja Pisać po ludzku Kancelarii Wardyński i Wspólnicy, akcja Polska czyta umowy Gazety Wyborczej, konferencja Uzasadnianie orzeczeń sądowych a efektywność wymiaru sprawiedliwości. Na koniec padło pytanie o to, jakie inne usystematyzowane działania można podjąć, aby polepszyć polszczyznę w komunikacji między państwem a obywatelem. 20

21 Najczęstsze problemy językowe w aktach prawa miejscowego W wystąpieniu Przegląd stron dzienników urzędowych typowe problemy językowe przedstawiono wnioski z analizy kilkudziesięciu wybranych aktów prawnych głównie z wybranych dzienników wojewódzkich. Struktura tekstów aktów prawnych w wielu przypadkach odbiega od reguł podanych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zwanym dalej Zasadami techniki prawodawczej. Ważne części tekstów aktów prawnych są wyodrębniane typograficznie, choć nie przewidują tego Zasady techniki prawodawczej z wyjątkiem boldu i kursywy w tekstach jednolitych. Pewne fragmenty są zaznaczane kursywą lub boldem, nie wiadomo dlaczego. Podpisy organów ogłaszających mają bardzo zróżnicowaną postać typograficzną, na przykład: Przewodniczący Rady Miejskiej Jan Bartmiński Przewodniczący Rady Gminy Stary Zamość Wiesław Biały MINISTER PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ wz. Jarosław Duda W zastępstwie Ministra Rozwoju Regionalnego: Sekretarz Stanu Adam Zdziebło. Ta kwestia wywołała duże zainteresowanie wśród zebranych, którzy podkreślali, że przepisy nie normują, jaką postać powinien mieć podpis organu. Podano jako wzór do zastosowania postać podpisu organu wydającego umieszczany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dyskusję wywołał fakt skracania imienia osoby reprezentującej organ do pierwszej litery. Dużo pytań dotyczyło także zapisywania oraz używania w praktyce nazw urzędów sprawowanych przez kobiety. Uczestnicy spotkania zgodzili się co do męskiej formy 21

22 brzmienia nazwy urzędu. Kontrowersje wzbudziło także podawanie tytułów przy nazwiskach osób reprezentujących organy wydające określone akty. Zdarza się, że w przepisach prawnych brakuje zdań wprowadzających lub czasowników we wprowadzeniu. Metryki promulgacyjne są zapisywane na wiele sposobów. Bardzo rzadko przywoływane akty, ich numery i numery załączników do nich są pisane poprawnie, czyli małą literą. Tytuły aktów prawnych ogłaszanych w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej stanowiące podstawę prawną są przywoływane w niepełnym brzmieniu. Strukturę i typografię tekstów aktów prawnych można ujednolicić. W aktach prawa miejscowego sporadycznie pojawiają się błędy ortograficzne. Kłopoty sprawia pisownia łączna i rozdzielna, zwłaszcza cząstki nie. W przeważającej liczbie aktów imiesłowy przymiotnikowe, czynne zakończone na -ący i bierne zakończone na -any, są pisane rozdzielnie z cząstką nie. W 1997 r. Rada Języka Polskiego uchwaliła pisownię łączną. Tę zasadę podaje Wielki słownik ortograficzny PWN. W Dzienniku Ustaw przyjęto łączną pisownię tych imiesłowów. Łącznie piszemy także nie z przymiotnikami. Duży kłopot piszącym sprawia rozłączna pisownia przysłówków z imiesłowami i przymiotnikami, na przykład: nowo otwarty, nowowydzielony, nowo wydzielane działki, obiekty wolnostojące. Błędnie są odtwarzane skróty, na przykład: w/w, w.w. zamiast ww., tel zamiast tel., Ul. zamiast ul., pkt. zamiast pkt, j. w. zamiast jw., m. in. zamiast m.in., m-c zamiast mies., m. st. Warszawa zamiast m.st. Warszawa. Brakuje spacji między wartością liczbową a skrótem danej jednostki, na przykład: 4m 2, 5km. Pojawiają się skróty, których nie ma w słowniku, na przykład n.p.t., p. uż. Najwięcej jednak kłopotów sprawia pisownia wielką literą. Nie ma potrzeby pisania skrótu nr wielką literą, a taka forma pojawia się właściwie prawie we wszystkich załącznikach. Niezgodna z Zasadami techniki prawodawczej jest pisownia aktów prawnych wielką literą, na przykład: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych; Pojemniki muszą spełniać wymagania Rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych. Czasami pisownia dużą literą nie znajduje uzasadnienia, na przykład uchwała w sprawie uchwalenia Targowisk Miejskich; osoba, która pełni funkcje Administratora Targowiska. Pojawia się bardzo dużo błędów z użyciem łącznika i pauzy. Można wysnuć wniosek, że piszący nie dostrzegają różnicy w długości tych kresek, o czym świadczą następujące 22

23 przykłady: obwieszczenie Wojewody Kujawsko Pomorskiego, osiedle Wiślana Żwica w Dęblinie, Otwock Świerk, Kudowa - Zdrój. Nazwy miejscowe powinny być zapisywane tak jak w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części. Pewne kłopoty sprawia użycie cudzysłowu. Pojawiają się niepoprawne postaci graficzne ʺ ʺ, ʺ, na przykład Program Wieloletni ʺKULTURA+ʺ, znak xʺ. W analizowanym materiale nawiasy mają ustandaryzowane zastosowanie, zazwyczaj w metrykach promulgacyjnych. Nie należy ich zastępować nawiasami ukośnymi / /. Najwięcej kłopotów interpunkcyjnych sprawia używanie przecinka. Pojawia się wiele zdań złożonych pozbawionych przecinków. Zdarza się spójnik i/lub, który jest kalką z angielskiego. Pojawiają się zdania, w których podmiot, zwłaszcza z określeniami, jest niepotrzebnie oddzielony przecinkiem od orzeczenia. Często nie ma przecinka oddzielającego imiesłowy przysłówkowe zakończone na -ąc, -łszy, -wszy. Wydaje się, że można takich błędów uniknąć. Problemy interpunkcyjne, nie zawsze uregulowane w słownikach, wzbudziły wśród zebranych duże zainteresowanie. Szczególnym zainteresowaniem cieszyło się tiret jako znak nie do końca zdefiniowany w słownikach i aktach prawnych, zwłaszcza pod względem typograficznym. Uczestnicy forum zadawali dużo szczegółowych pytań. Świadczy to o dużej potrzebie poruszania kwestii językowych. Z pozostałymi najczęstszymi błędami można było się zapoznać w materiałach konferencyjnych. Błędy semantyczne, wynikające z nieznajomości znaczenia lub błędnego rozumienia danego słowa, są stosunkowo nieliczne w analizowanych dokumentach. Dobrze byłoby ich unikać. Niewłaściwe rozumienie słów może zakłócić komunikację. Błędów ortograficznych, interpunkcyjnych i gramatycznych da się uniknąć po opanowaniu reguł. Warto nad tym pracować, aby podnieść poziom edytorski ogłaszanych aktów prawnych. 23

24 Typowe problemy językowe Ostatnim punktem programu drugiego dnia forum były warsztaty i dyskusja poświęcone typowym błędom językowym pojawiającym się w dziennikach urzędowych, głównie szczebla centralnego. Piszący często mylą myślnik i łącznik, które są kreskami różniącymi się długością. Występują w różnych kontekstach. Myślnik może w niektórych kontekstach zastąpić przecinek, ale nie łącznik. Nie wolno postawić przecinka oddzielającego podmiot od orzeczenia, ale myślnik czasami można. Szczegółowe przepisy ortograficzne podaje Wielki słownik ortograficzny PWN. Największy kłopot sprawia nie tylko autorom aktów prawnych pisownia słów wielkimi literami. Przepisy ortograficzne podają, jak zapisywać tytuły czasopism i książek, a także krajowych aktów prawnych. Pierwszy człon piszemy dużą literą, a pozostałe małymi. Taki zapis tytułów aktów prawnych przeczy powszechnemu zwyczajowi w prawie, gdyż zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej pierwszy człon nazwy złożonej aktów prawnych piszemy małą literą. Podobnie są zapisywane nazwy wspólnotowych aktów prawnych. Wśród wielu tworzonych obecnie w obiegu prawnym dokumentów pojawiają się nowe rodzaje, na przykład program operacyjny, strategia, plan, działanie. W Wielkim słowniku ortograficznym PWN nie podano dla niektórych rodzajów dokumentów przepisów ortograficznych. Trudno czasami zaklasyfikować nazwę do jakiegoś ogólnego rodzaju, aby dostosować do niego przepisy ortograficzne. Piszący często zapisują taką nazwę dużymi literami. Są to nazwy najważniejszych programów rządowych lub unijnych. Dlatego zaproponowano utrzymanie pisowni dużymi literami. Części składowe programów byłyby zapisywane tak jak tytuły książek. Uczestnicy forum opowiadali się raczej za pisownią wymienionych powyżej nazw dużymi literami. Zwracano uwagę na fakt, że w obiegu prawnym są używane nazwy tych programów w postaci skrótowców. Ten fakt przemawiałby za pisownią dużymi literami. Zebrani wyrażali też wątpliwości w kwestii pomysłu pisania części składowych programów kursywą. Ta czcionka pełni określoną rolę w tekstach jednolitych. Dlatego byłoby lepiej nie używać jej w innych kontekstach. 24

25 Poruszono także kwestię niepoprawnych skrótów składniowych w aktach prawnych oraz wadliwego użycia imiesłowowych równoważników zdania. Kwestie językowe spotkały się z dużym zainteresowaniem zebranych i z życzliwym przyjęciem. W kuluarach niektórzy uczestnicy pytali, czy można w przyszłości poświęcić więcej czasu na kwestie językowe. 25