Funkcjonowanie grup interesu, powszechnie opisywane jako lobbing, jest

Transkrypt

1 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji Unii Europejskiej Funkcjonowanie grup interesu, powszechnie opisywane jako lobbing, jest zjawiskiem od dawna towarzyszącym również procesom integracji europejskiej. Włączenie lobbingu niezinstytucjonalizowanego w ramy prawne procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej dokonało się niedawno, a głównym motywem tych działań było, z jednej strony zwiększenie jego przejrzystości, a z drugiej pozyskanie aprobaty społecznej dla podejmowanych rozstrzygnięć. Przedmiotem niniejszej ekspertyzy jest prezentacja, w jaki sposób grupy interesu poddają się działaniom modernizacyjnym, na jakich zasadach uczestniczą w tym procesie i czy możliwa jest ich partycypacja w aktywnym stymulowaniu modernizacji UE. W badaniu przyjmuje się za A. Wierzchowską definicję autorstwa K. Krzysztofka i M.S. Szczepańskiego, która stanowi, że modernizacja to powtarzające się stale procesy: dyferencjacji adaptacji integracji. Jest to stały proces różnicowania, który prowadzi do adaptacji, a następnie integracji nowych rozwiązań 1. W tym celu, zgodnie z założeniami badawczymi przygotowanymi przez dr Annę Wierzchowską dla tej części badania, która dotyczy podmiotów modernizacji UE oraz przyjmując ustalenia dokonane przez wspomnianą autorkę w jej artykule Istota zjawiska modernizacji. Modernizacja w kontekście procesu integracji Unii Europejskiej 2, zostanie przedstawiona geneza i krótka charakterystyka grup interesu działających w Unii Europejskiej w celu zdefiniowania charakteru legitymizacji tych podmiotów oraz motywacji i charakteru artykułowanych przez nie interesów. Następnie przedmiotem projekcji 1 K. Krzysztofek, M.S. Szczepański, Zrozumieć rozwój. Od społeczeństw tradycyjnych do informacyjnych, Katowice 2005, s. 37 i nast. 2 A. Wierzchowska, Istota zjawiska modernizacji. Modernizacja w kontekście procesu integracji Unii Europejskiej, w tej monografii, s

2 będą metody i środki wykorzystywane przez te podmioty, w celu określenia możliwości i ograniczeń w realizacji działań modernizacyjnych. Na końcu zostaną określone nowe zadania i role tych podmiotów jako wynik konfrontacji przyjętego modelu rozwoju UE z preferowaną przez dany podmiot wizją rozwoju integracji europejskiej. Aktywność grup interesu podmiotów krajowej sceny politycznej odbywa się w specyficznych warunkach wielopoziomowego systemu Unii Europejskiej. Efektem adaptacji tej grupy podmiotów do warunków środowiska jest między innymi dwutorowy rozwój aktywności grup interesu na poziomie europejskim. Jedna ścieżka rozwojowa odbywa się na płaszczyźnie zinstytucjonalizowanej w formie powołania Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz, w okresie późniejszym, również Komitetu Regionów. Drugą ścieżką jest rozkwit organizacji i przedstawicielstw interesu grupowego, ustanawiających swoją reprezentację w Brukseli. Obydwie formy lobbingu w ramach Unii Europejskiej są przedmiotem niniejszej analizy, bowiem stanowią dla siebie uzupełnienie i są alternatywnymi kanałami wyrażania interesu. W całej pracy wnioski odnoszą się do rozwiązań prawnych w Unii Europejskiej z uwzględnieniem zmian, jakie wnosi traktat lizboński z 13 grudnia 2007 r. 3 Zmiany te mają m.in. prowadzić do demokratyzacji systemu, a jak twierdzi S.M. Lipset są w związku z tym esencją modernizacji z punktu widzenia zmian politycznych. W treści traktatów wprowadzono bezpośrednie odniesienia do reprezentacji zorganizowanego interesu społeczeństw państw członkowskich. Ustanowiono odrębny Tytuł II Postanowienia o zasadach demokratycznych, w którym zawarto trzy podstawowe zasady: demokratycznej równości (art. 9) 4, demokracji przedstawicielskiej (art. 10) 5 3 W życie wszedł 1 grudnia 2009 r. Obecnie podstawę Unii stanowi Traktat o UE (zmieniony na mocy Traktatu z Lizbony) oraz Traktat o funkcjonowaniu UE (zwane traktatami ). Oba traktaty maja taką sama moc prawną. Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym. 4 Art. 9 TUE: We wszystkich swoich działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go. 5 Art. 10 TUE: 1. Podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska. 2. Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim. Państwa członkowskie są reprezentowane w Radzie Europejskiej przez swoich szefów państw lub rządów, a w Radzie przez swoje rządy; szefowie państw lub rządów i rządy odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi albo przed swoimi obywatelami. 3. Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii. Decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela. 4. Partie polityczne na poziomie europejskim przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywateli Unii. 348

3 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji oraz demokracji uczestniczącej (art. 11). Istotna dla niniejszego wywodu jest ostatnia grupa. Treść art. 11 ust. 1 TUE daje obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim uprawnienie do wypowiadania się i do publicznej wymiany poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. W ustępie 2 cytowanej regulacji instytucje zostały zobligowane do utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. 1. Determinanty działań podejmowanych przez europejskie grupy interesu w ramach modernizacji UE Grupy interesu są uznanym i niezastąpionym elementem systemu politycznego każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Wypełniają w nich ważne funkcje, stąd w chwili tworzenia pierwszych Wspólnot Europejskich przewidziano ich obecność również w tym obszarze. Rolą Wspólnot Europejskich w dziedzinie zagadnień społecznych była poprawa warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie przy jednoczesnym zachowaniu postępu. Jest to jeden z postulatów działań modernizacyjnych, ujęty bezpośrednio w traktatach. Urzeczywistnienie powyższych celów zostało powierzone komitetom doradczym. Najważniejszym z nich jest ustanowiony pierwotnie jako Komitet Doradczy Komisji Europejskiej 6, a w powszechnej opinii znany pod późniejszą oficjalną nazwą Komitet Ekonomiczno-Społeczny (KES). Został on powołany do wypełniania funkcji doradczej wobec Rady Unii Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej w kwestiach dotyczących polityki gospodarczej i społecznej. Jego zadaniem jest m.in. wspieranie debaty we współpracy z krajowymi radami społeczno-gospodarczymi. Wypracował on sobie unikalną pozycję w procesie integracji jako reprezentacja przedstawicieli szeroko rozumianego, zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, takich jak pracodawcy, związki zawodowe, rolnicy, konsumenci, i pozostałych grup interesów. Jednak wbrew potocznym opiniom, jego zadaniem jest zachęcanie tych środowisk do zwiększonej aktywności w kształtowaniu polityki Unii Europejskiej. Komitet stanowi bowiem forum osiągania kompromisu między poszczególnymi grupami ekonomiczno-społecznymi i wy- 6 Na mocy art. 17 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, wersja z 1951 r.: ( ) Powołuje się Komitet Doradczy przy Komisji. Liczy on co najmniej osiemdziesięciu czterech członków i co najwyżej stu ośmiu, obejmując jednakową liczbą producentów, pracowników oraz konsumentów i agentów handlowych. Członkowie Komitetu Doradczego są mianowani przez Radę ( ) ; Traktat_EWWiS.pdf. 349

4 dawania w miarę możliwości wspólnej opinii, nie zaś promowania rozwiązań korzystnych tylko dla jednej strony 7. Organizacja pracy w ramach Komitetu odbywa się w ramach trzech grup. Grupa I reprezentuje pracodawców, którzy wywodzą się z prywatnych i publicznych sektorów przemysłu, z małych przedsiębiorstw, izb gospodarczych, sektora handlu hurtowego i detalicznego, z branży bankowej i ubezpieczeniowej, transportu i rolnictwa 8. Grupa II składa się z przedstawicieli krajowych związków zawodowych, konfederacji i federacji branżowych. Jej członkowie reprezentują ponad 80 organizacji związkowych 9. Grupa III skupia Inne Podmioty, czyli organizacje społeczne, zawodowe, gospodarcze i kulturalne, które składają się na społeczeństwo obywatelskie 10. Efektem pracy KES są liczne opinie przygotowywane w ramach grup oraz konferencje i inne spotkania. Do sprawnego wypełniania przez ten Komitet postawionych mu zadań niezbędne było wypracowanie mechanizmu wyłaniania reprezentantów wymienionych środowisk. Doprowadziło to do zawiązania europejskich zrzeszeń partnerów społecznych z państw członkowskich, takich jak: Unia Przemysłowców i Pracodawców Europy (UNICE) 11, Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ETUC) 12, Europejska Centrala Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) 13. Podobnie determinantem szybkiego powołania Ko Grupa I utrzymuje stałe kontakty z BusinessEurope (Europejska Unia Konfederacji Przemysłu i Pracodawców), CEEP (Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych), Eurochambres (Stowarzyszenie Europejskich Izb Gospodarczych), Eurocommerce (Przedstawicielstwo Handlu Detalicznego, Hurtowego i Międzynarodowego), a także w zależności od potrzeb z licznymi branżowymi organizacjami przemysłu na szczeblu wspólnotowym. 9 Większość wywodzi się z Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych (ETUC) lub jej federacji branżowych oraz z Europejskiej Konfederacji Kadr Kierowniczych. Priorytetem Grupy II jest poprawa warunków życia i pracy w Europie oraz dobrobyt wszystkich obywateli UE, a także pracowników i ich rodzin na innych kontynentach. 10 Członkowie Grupy III wywodzą się z organizacji rolników, małych przedsiębiorstw, rzemiosła, wolnych zawodów, ze spółdzielni i stowarzyszeń nienastawionych na zysk, z organizacji konsumenckich i ekologicznych, organizacji pozarządowych, stowarzyszeń reprezentujących rodziny i osoby niepełnosprawne oraz ze środowisk naukowych i uniwersyteckich. 11 Fr. Union des Industries de la Communauté européenne, pod tą nazwą oficjalnie występuje od 1958 r., od stycznia 2007 r. zmiana nazwy na BusinessEurope; członkami są: 40 federacji przemysłu i pracodawców z 34 państw, jest reprezentantem interesu małych i średnich przedsiębiorstw; 12 Ang. European Trade Union Confederation, powołana w 1973 r., obecnie reprezentuje 83 organizacje związków zawodowych z 36 państw europejskich oraz 12 federacji związków pracowników przemysłu; 13 Franc. Centre Européen des Enterprise Publiques, ang. The European Centre of Employers and Enterprises providing Public services, reprezentuje przedsiębiorstwa i organizacje pracodawców państwowych i ze spółek z udziałem skarbu państwa; 350

5 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji mitetu Rolniczych Organizacji Zawodowych (COPA) 14 oraz spółdzielni rolniczych (COGECA) 15, było zapisanie w traktatach w postanowieniach o polityce rolnej zobowiązania do współpracy i otwartości Komisji Europejskiej na postulaty środowisk rolniczych. Funkcjonowanie grup interesu w pierwszych dziesięcioleciach współpracy wspólnotowej odbywało się zatem na zasadzie powoływania instytucji reprezentującej organizacje o podobnym bądź zbliżonym profilu zainteresowania, z pokrewnych sfer życia społecznego czy gospodarczego, z różnych państw członkowskich 16. W latach 70. ubiegłego wieku istniało ponad 300 federacji europejskich, które składały się z narodowych stowarzyszeń, oficjalnie uznanych przez Komisję Europejską jako reprezentatywne i mające prawo występowania w roli eksperta w obszarach różnych polityk wspólnotowych 17. Rozwój strukturalny organizacji, a przez to ich profesjonalizacja, oraz przyrost ilościowy postępował wraz z dynamiką integracji 18. W następnym dziesięcioleciu liczba zarejestrowanych tego typu organizacji wzrosła do 659, a rozkład procentowy wyglądał następująco: 50% stanowiły reprezentacje przemysłowo-handlowe, 25% rolnictwo i produkcja żywności, 20% usługi, 5% związki handlowe, konsumenckie, ochrony środowiska 19. Istotna intensyfikacja działań lobbingowych w Unii Europejskiej miała miejsce wraz z wejściem w życie Jednolitego aktu europejskiego z dniem 1 lipca 1987 r. 20 W kontekście funkcjonowania grup interesu na poziomie europejskim była to pierwsza i zdecydowana modyfikacja traktatów założycielskich. Pojawiła się zapowiedź utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego, opierającego się na zniesieniu granic dla wymiany osobowej, towarowej, usług i kapitału. Wywołało to największe zainteresowanie wśród organizacji biznesowych, ale też związków php?option=com_content&view=section&id=7&itemid=55&c a8c0ddb72ab189 3be164a25=c6e8746c3cb b7dd4e22d78fb. 14 Komitet został zawiązany w 1958 r., obecnie reprezentuje 60 organizacji z państw członkowskich i 36 organizacji partnerskich z innych państw europejskich, takich jak Islandia, Norwegia, Szwajcaria i Turcja; 15 Generalny Komitet Spółdzielni Rolniczych Unii Europejskiej powstał w 1959 r., współpraca obejmuje również spółdzielnie rybołówstwa, liczy 35 członków na pełnych prawach i 4 członków stowarzyszonych z całej Unii Europejskiej. Do Komitetu COGECA należy również 36 organizacji partnerskich. Od 1962 r. sekretariat Komitetu połączył się z sekretariatem COPA i występują pod wspólną nazwą COPA-COGECA; spx?page=cogecahistory&lang=pl. 16 M. Matyja, Wpływ Zrzeszenia Konfederacji Przemysłowców i Pracodawców Europy (UNI- CE) na proces decyzyjny w Unii Europejskiej, Warszawa 2000, s U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing w Unii Europejskiej zarys problematyki, Studia Europejskie 1999, nr 2, s M. Matyja, op.cit., s U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, op.cit., s

6 zawodowych i organizacji branżowych. Przedstawiciele środowiska gospodarki i rynku pracy byli żywo zainteresowani przygotowywanymi aktami wykonawczymi do tego projektu, po części w wyniku silnych obaw o wzrost konkurencji dla rynku krajowego, ale również z pobudek pozytywnych dostępu do informacji niezbędnej dla realizacji strategii rozwoju i ekspansji. Wejście w życie nowelizacji traktatowej wprowadziło, oprócz konieczności rozpoczęcia prac przygotowawczych dla przyjęcia ponad 300 dyrektyw regulujących warunki funkcjonowania działalności gospodarczej, możliwość odejścia od przyjmowania decyzji w Radzie na zasadzie jednomyślności na rzecz głosowania większościowego. Ponadto zwiększono udział Parlamentu Europejskiego w procedurach prawodawczych, udzielając mu prawo weta suspensywnego. Ma to istotne znaczenie dla działania grup interesu na poziomie europejskim, bowiem do czasu zwiększenia uprawnień Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym działania lobbingowe można było koncentrować wokół krajowych decydentów czy rządów państw członkowskich. Prace krajowych urzędników wszystkich szczebli administracji przekładały się na ostateczne decyzje przyjmowane przez ministrów zasiadających w Radzie. Ponadto przy zasadzie jednomyślnego głosowania pozycja każdego kraju była jednakowo silna. Przejście do głosowania większościowego wpłynęło na zmianę metod lobbowania, poszukiwanie strategicznych partnerów i budowanie koalicji oraz wypracowanie nowych kanałów artykulacji interesu. Naturalnie dotychczasowe formy funkcjonują nadal, stąd w Unii równolegle ważną rolę odgrywają dwa różne i wzajemnie się uzupełniające sposoby organizowania lobbingu. Jeden związany jest z organami międzyrządowymi, a drugi z instytucjami ponadnarodowymi, takimi jak Komisja Europejska i Parlament Europejski. Wspomniana modyfikacja traktatów miała istotne znaczenie także dla pozycji i roli w procesie integracji europejskiej władzy samorządowej i lokalnej. JAE ustanowił politykę regionalną UE, co zapoczątkowało zakładanie przedstawicielstw regionów przy Wspólnotach. Polityka regionalna została wkomponowana w szerszy projekt modernizacyjny. W traktacie zawarto postanowienia odnośnie celu, jakim stało się zwiększenie innowacyjności produkcji, głównie poprzez dążenie do podniesienia poziomu wykształcenia czy kwestii przekwalifikowania zawodowego; poprawa warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochroną socjalną; dialog między partnerami społecznymi; rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wykluczeniu. Podobne cele miał realizować Europejski Fundusz Społeczny 21. Grupy interesu i organizacje pozarządowe, aktyw- 21 Europejski Fundusz Społeczny został utworzony w 1974 r., wspiera działania prowadzące do ułatwienia zatrudniania pracowników i zwiększania ich mobilności geograficznej 352

7 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji ne w państwach członkowskich, stały się głównym i bezpośrednim beneficjentem tych działań. Otrzymały cenne źródło finansowania swojej aktywności modernizacyjnej, dla której zostały powołane. Mogą one przygotowywać projekty i realizować je na poziomie państw narodowych, przyczyniając się tym samym do realizacji tych celów. Ze względu na brak oficjalnej reprezentacji interesów regionalnych wśród instytucji unijnych do 1993 r., popularną formą było zrzeszanie się w europejskich organizacjach samorządowych. Oprócz afirmacji żądań i potrzeb władz regionalnych i lokalnych, wypełniały one dodatkową funkcję forum wymiany doświadczeń i informacji oraz realizacji wspólnych projektów. Ich działanie skupia się na pozostawaniu w ścisłym kontakcie z instytucjami Unii, wskazywaniu im problemów dotykających regiony oraz sugerowaniu najlepszych rozwiązań, a w praktyce niekiedy nawet podsuwaniu własnych propozycji legislacyjnych 22. Ze względu na różne interesy regionów ich przedstawiciele mogą należeć do kilku europejskich organizacji. Ich klasyfikacja wyróżnia organizacje szczytowe oraz szczególne, jak: regionalne stowarzyszenia sektorowe, regionalne stowarzyszenia terytorialne oraz regionalne stowarzyszenia tematyczne 23. Na ich forum współpracują ze sobą regiony, które łączą się ze względu na swoje specyficzne cechy: położenie geograficzne, profil gospodarczy, rozmiar, problemy socjalne oraz inne 24. Natomiast organizacje szczytowe maja charakter ogólny. Należą do nich stowarzyszenia regionów indywidualnych oraz narodowych konferencji regionów, propagujące ideę Europy Regionów i wspierające działania na rzecz zwiększenia roli regionów w unijnym procesie decyzyjnym. Można je określić mianem organizacji parasolowych, właśnie ze względu na różnorodność i liczność członków. Największymi organizacjami tego typu są: Zgromadzenie Regionów Europy (ang. Assembly of European Regions AER) oraz Rada Gmin i Regionów Europy (ang. Council of European Municipalities and Regions CEMR) 25. Dalszy rozwój polityki regionalnej UE oraz wzmacnianie pozycji regionów w ramach procesu decyzyjnego doprowadziło do utworzenia drugiej, zinstytucjonalizowanej formy reprezentacji interesu w postaci Komitetu Regionów (KR). Został on ustanowiony na mocy traktatu z Maastricht z 1993 r. Powierzono mu zadanie artykulacji interesu władzy lokalnej i regionalnej i zawodowej wewnątrz Wspólnoty, jak również do ułatwienia im dostosowania się do zmian w przemyśle i systemach produkcyjnych, zwłaszcza przez kształcenie zawodowe i przekwalifikowanie. 22 F. Skawiński, op.cit., s M. Sapała, Rola władz terytorialnych w Unii Europejskiej. Formy reprezentacji interesów na forum europejskim, Poznań 2005, s C. Ross, Władze lokalne a lobbing w Unii Europejskiej, Warszawa 2000, s M. Sapała, op.cit., s

8 z państw członkowskich UE. Odbywa się to poprzez konsultowanie z nim działań obejmujących m.in: spójność ekonomiczną, społeczną i terytorialną (z uwzględnieniem funduszy strukturalnych), współpracę ponadgraniczną, ochronę środowiska naturalnego, edukację, kształcenie zawodowe, sprawy młodzieży, kulturę, ochronę zdrowia, transeuropejskie sieci transportowe, telekomunikacyjne i energetyczne. KR musi być informowany o konsultacjach prowadzonych z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym przez inne instytucje UE i jeśli kwestie dotyczą problematyki regionalnej może przedkładać własne opinie. Poważną trudność w pierwszych latach funkcjonowania KR spowodowało zebranie w gronie Komitetu przedstawicieli zarówno władz regionalnych, jak i lokalnych. Interesy oraz motywacje tych podmiotów różnią się. Regiony zwykle reprezentowane są przez znanych i wpływowych polityków, szukających w Unii wsparcia dużych projektów i rozwiązań dla całych regionów, niekiedy dla niemal jednostek najwyższego szczebla samorządu. Natomiast reprezentacja władzy lokalnej pochodzi z drobnych gmin i miast. Początkowo prowadziło to do konfliktów i poważnych podziałów wewnętrznych. Pojawiały się nawet pomysły podziału Komitetu na sekcję regionalną i lokalną 26. Obydwa środowiska często różnił również sposób wyłaniania reprezentanta. Do 2001 r. nie istniał wymóg legitymizowania się mandatem pochodzącym z bezpośrednich wyborów municypalnych. W związku z tym państwa członkowskie miały swobodę w procesie typowania kandydatów na członków KR. Obecnie procedury te uległy znaczącym zmianom. Postulatem jest pozwolenie regionom na samodzielny wybór swych przedstawicieli. Z problemem reprezentatywności Komitetu Regionów wiąże się również fakt, że decyzja o liczbie mandatów dla poszczególnych państw członkowskich nie bierze pod uwagę stopnia ich decentralizacji, a jedynie liczbę ludności 27. Powołanie KR jest wynikiem modernizacji UE. Ponieważ KR wyraża potrzeby społeczności regionalnych i lokalnych jego funkcjonowanie miało na celu zwiększenie legitymizacji Unii. Powstanie Komitetu można więc tłumaczyć pobudkami ekonomicznymi, politycznymi, jak i pragmatycznymi czy idealistycznymi 28, ale w głównej mierze modernizacyjnymi. Zinstytucjonalizowanie środków wyrazu woli politycznej najmniejszych terytorialnie wspólnot samorządu, jest działaniem niwelującym dostrzegany deficyt demokracji w strukturze unijnej. 26 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Warszawa 2001, s Warunek ten nie jest proporcjonalnie odwzorowany, gdyż przykładowo Malta z 400 tys. mieszkańców otrzymała 5 miejsc, a Luksemburg z 430 tys. mieszkańców 6 mandatów. 28 M. Sapała, op.cit., s

9 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji W latach 90. ubiegłego wieku do trendu powoływania przedstawicielstw w Brukseli dołączyły grupy interesu związane z organizacjami pozarządowymi. Najczęściej powstawały one na bazie dobrze ukształtowanych ruchów społecznych, takich jak ruchy ekologiczne, ochrony praw konsumentów czy poprawy statusu społecznego kobiet 29. Na kolejnym etapie ich rozwoju odnotowano podjęcie współpracy pomiędzy organizacjami patronackimi i europejskimi filiami międzynarodowych organizacji pozarządowych a innymi organizacjami pozarządowymi z poszczególnych branż, celem połączenia wiedzy i kompetencji w zakresie interesujących ich kwestii. Podmioty te zaczęły tworzyć różne grupy w celu wyrażania wspólnego stanowiska w kwestiach horyzontalnych. Do najczęściej wymienianych organizacji patronackich i grup należą: Platforma Europejskich Społecznych Organizacji Pozarządowych, nazywana też Platformą Społeczną 30, powstała w 1995 r.; Sieć na rzecz Praw Człowieka i Demokracji 31, powstała w 2001 r.; grupa Green 10, skupiająca organizacje ekologiczne; Unijna Grupa Kontaktowa Społeczeństwa Obywatelskiego 32, wspierająca zasady demokracji uczest niczącej i skupiająca osiem największych platform organizacji pozarządowych. Formy organizacyjne wymienione powyżej są to tzw. sieci problemowe (ang. issue networks), wspólnoty interesu, organizacje pozarządowe, grupy ekspertów i stowarzyszenia zainteresowane kształtem danej regulacji czy 29 A. Kołodziejska, W. Bąba, Polski Lobbing w Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2006, nr 701, s Ang. The Platform of European Social NGOs (Social Platform); jedna z pięciu organizacji sieciowych, zrzeszająca ponad 40 organizacji, federacji i sieci dążących do prawidłowego stosowania zasady równości, solidarności, niedyskryminacji oraz propagowania i poszanowania praw podstawowych dla wszystkich w Europie, a w szczególności w Unii Europejskiej, oficjalna strona internetowa: 31 Ang. Human Rights and Democracy Network HRDN, jest nieformalnym zgrupowaniem różnych organizacji pozarządowych, zainteresowanych współdziałaniem w ramach Unii Europejskiej w zakresie ochrony praw człowieka, demokracji i przeciwdziałania konfliktom; zrzesza m.in. Amnesty International (AI) czy La Strada International. 32 Unijna Grupa Kontaktowa Społeczeństwa Obywatelskiego (ang. The EU Civil Society Contact Group) została powołana w lutym 2002 r. w celu reprezentowania trzeciego sektora w kontaktach z prezydium Konwentu ds. Przyszłości Europy. Oficjalna strona to http//:www. act4europe.org. Obecnie w skład Grupy wchodzi osiem największych europejskich sieci organizacji pozarządowych, działających w następujących obszarach: kultura (culture action europe), rozwój (CONCORD), ochrona środowiska (Green 10), prawa człowieka (HRDN), kształcenie ustawiczne (EUCIS-LLL), zdrowie publiczne (EPHA), sprawy społeczne (Social Platform) i prawa kobiet (EWL). 355

10 programu 33. Sieci europejskich organizacji pozarządowych reprezentują swoich członków i zwolenników na arenie politycznej poprzez wy wieranie nacisku na aktorów politycznych w określonych kwestiach (np. projektowania ustaw, dokumentów prezentujących stanowisko i komunikatów prasowych), poprzez zbieranie i przekazywanie informacji pomiędzy szczeblem krajowym a europejskim oraz poprzez wzmacnianie zdolności sieci do udziału w procesie europejskim (np. szkolenie krajowych organi zacji w problematyce UE). Spotkania Komisji m.in. z Platformą Społeczną czy z Europejską Konfederacją Organizacji Pozarządowych na rzecz Pomocy w Sytuacjach Kryzysowych i Rozwoju (CONCORD) 34 odbywają się regularnie dwa razy do roku. Nie wszystkie podmioty zainteresowane swoją obecnością w Brukseli dysponowały odpowiednimi środkami finansowymi, aby utrzymywać własne struktury organizacyjne. Pojawiające się zapotrzebowanie na profesjonalnych przedstawicieli pobudziło rozkwit wszelkiego rodzaju firm konsultingowych i kancelarii prawnych ze swoimi siedzibami blisko budynków Komisji Europejskiej, zajmujących się wyłącznie działalnością lobbingową na rzecz swoich klientów 35. Według obliczeń Komisji, na początku lat 90. ubiegłego stulecia w Brukseli funkcjonowało ok grup interesu zatrudniających niecałe pracowników. W samej Belgii funkcjonowało 100 kancelarii prawnych wyspecjalizowanych w prawie wspólnotowym 36. Zainteresowanie posiadaniem swojej reprezentacji, a co za tym idzie źródła informacji i kanału artykulacji swojego interesu, mają również państwa niebędące członkami Unii, ale ściśle z nią powiązane gospodarczo. Przykładem są wiodące gospodarki światowe, które ustanowiły swoje przedstawicielstwa w Brukseli, są nimi np.: organizacje zarówno o charakterze zawodowym, takie jak Amerykańska Izba Handlowa (AMCHAM- EU) 37 czy Japońskie Stowarzyszenie Eksporterów Maszyn, jak i reprezentacje wielkich koncernów, np. IBM-Eurpe, Toshiba czy Nissan D. Długosz, J.J. Wygnański, Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej, Warszawa 2005, s. 14,, data odwiedzin: r. 34 Fr. la Confédération européenne des ONG d urgence et de développement CONCORD; jedna z sieci problemowych, licząca 42 organizacje członkowskie, 20 sieci międzynarodowych i 22 narodowe platformy, wchodząca w skład Unijnej Grupy Kontaktowej Społeczeństwa Obywatelskiego; strona internetowa: 35 U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, op.cit., s Dokument Komisji Europejskiej z 1993 r. Policy Paper: An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups, 93/C63/02, s. 1, ec.europa.eu/ civil_society/interest_groups/docs/v_en.pdf. 37 Ang. American Chamber of Commerce to the European Union, jest reprezentantem ponad 140 amerykańskich organizacji i spółek różnych branż, zaangażowanych w Europie poprzez handel czy inwestycje, 38 U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, op.cit., s

11 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji Innym przejawem wertykalnych tendencji w tworzeniu reprezentacji interesów na poziomie europejskim jest powoływanie biur reprezentacji krajowych organizacji. Przykładem może być powołanie 9 maja 2001 r., z inicjatywy Fundacji im. Stefana Batorego oraz Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych Przedstawicielstwa Polskich Organizacji Pozarządowych w Brukseli. Celem Przedstawicielstwa jest wspieranie polskich organizacji pozarządowych jako aktywnych uczestników procesu integracji europejskiej, co oznacza ustanowienie dodatkowego kanału do istniejących mechanizmów wspólnotowych. Wraz z rozrostem działalności Unii Europejskiej zwiększał się zasięg oddziaływania lobbingu. Działalność ta nie została jednak poddana prawnej reglamentacji. Na poziomie Unii Europejskiej ustanowiono jedynie zespół norm prawnych zapewniający jak największej liczbie grup interesu możliwość uczestnictwa w konsultacjach oraz dostęp do procesów decyzyjnych. Przyjmowane regulacje prawne miały na celu umożliwienie dostępu do poszczególnych instytucji. Zintensyfikowane działania Komisji Europejskiej ukoronowała Zielona księga z 21 marca 2007 r. 39, zawierająca decyzję o stworzeniu zasad regulujących stosunki Komisji z grupami interesu. Jednym z istotnych dokumentów była przyjęta przez Parlament Europejski rezolucja z dnia 8 maja 2008 r. 40 Oszacowano w niej, że w Brukseli funkcjonuje około lobbystów. Z tego powodu wystosowano apel o ustanowienie obowiązkowego i wspólnego dla trzech głównych instytucji UE rejestru lobbystów oraz o nakładanie sankcji na lobbystów nieprzestrzegających kodeksu etycznego. W efekcie Komisja przygotowała komunikat 41, a od 23 czerwca 2008 r. działa dobrowolny, internetowy rejestr lobbystów 42. Po roku Komisja Europejska podsumowała podjęte działania i ich efektywność w swoim komunikacie Komunikat Komisji Zielona Księga Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości działania następcze {SEK(2007)360}, Bruksela, dnia , KOM(2007)127 wersja ostateczna, 40 Ramy dla działalności lobbystów w instytucjach europejskich, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie określenia ram dla działalności grup interesu (lobbystów) w instytucjach europejskich (2007/2115(INI)), Dz. Urz. C 271E z , s ; 41 Komunikat Komisji Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości Zasady dotyczące stosunków z przedstawicielami grup interesu (rejestr i kodeks postępowania) {SEC(2008) 1926}, KOM/2008/0323 wersja ostateczna; do?uri=com:2008:0323:fin:pl:pdf. 42 Strona logowania rejestru: do?locale=en#en. 43 Komunikat Komisji Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości: rejestr grup interesu rok później, COM/2009/0612 wersja ostateczna; LexUriServ.do?uri=COM:2009:0612:FIN:PL:PDF. 357

12 Co ciekawe, z działań regulacyjnych wyłączona została Rada Unii Europejskiej. Głównym argumentem takiego postępowanie jest fakt, że lobbing w Radzie odbywa się głównie na poziomie państw członkowskich i z tych względów w jej siedzibie nie jest on problemem palącym. Regulacje dotyczące lobbingu w Unii Europejskiej dążą również do stworzenia sieci kontaktów ułatwiającej, w założeniu, wypracowanie kompromisu między różnymi interesami reprezentowanymi przez wiele zainteresowanych stron. Teoretycznie ma to zapobiec powstaniu wielogłosu, gdzie kilka podmiotów prezentuje w zasadzie to samo stanowisko. Można wyobrazić sobie sytuację, gdy organizacje jednej grupy środowiskowej, ale pochodzące z różnych państw czy regionów, prezentują odmienne poglądy na tę samą sprawę. Z tego powodu w Unii Europejskiej usztywniono przepływ informacji pomiędzy Komisją Europejską a reprezentacją społeczeństwa obywatelskiego z państw członkowskich i w literaturze wyróżnia się następujące formy współpracy tych organizacji: a) współpraca horyzontalna w postaci: powoływania wspólnej reprezentacji krajowych zrzeszeń organizacji branżowych czy tematycznych ze sfery społeczno-gospodarczej państw członkowskich UE, zwanych popularnie organizacjami dachowymi czy parasolowymi (z jęz. niem. Dachverbände oraz z jęz. ang. umbrella), które wyznaczyły wyspecjalizowanych przedstawicieli i/lub otworzyły biura w Brukseli 44, z przedstawicielstwami regionów włącznie; ustanawiania organizacji szczytowych, będących formą współpracy jednostek samorządu terytorialnego z państw członkowskich UE (władz regionu, gminy, miasta), w których dopuszcza się członkostwo stowarzyszeń regionów indywidualnych oraz narodowych konferencji regionów; tworzenia organizacji patronackich skupiających organizacje pozarządowe działające w państwach członkowskich UE, które zajmują się podobnymi zagadnieniami, np. Europejskie Biuro Ochrony Środowiska (ang. European Environmental Bureau); zakładania sieci problemowych (z jęz. ang. issue networks) będących forum współpracy zorganizowanych grup interesu, grup ekspertów, wolnych stowarzyszeń, jak i wspomnianych form europejskiego zorganizowania tych grup, np. Platforma Społeczna, Europejska Sieć Przeciwdziałania Ubóstwu (ang. European Anti-Poverty Network); 44 Przykładem może być włoska organizacja ekologiczna Legambiente, która otworzyła swoje biuro w Brukseli w 1999 r. 358

13 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji b) współpraca wertykalna w postaci: tworzenia biur reprezentacji regionów, krajów związkowych i państw członkowskich; powoływania biur reprezentacji krajowych organizacji pozarządowych; zlecania forsowania i popularyzowania indywidualnych podmiotów z państw członkowskich (przedsiębiorstw prywatnych, instytucji publicznych, organizacji pozarządowych) firmom konsultingowym, kancelariom prawniczym i innym osobom fizycznym i prawnym; otwarcia przedstawi cielstw w Brukseli przez międzynarodowe organizacje pozarządowe, np. Greenpeace, Amnesty International, Oxfam. Formy zorganizowania się nie są narzucone w dokumentach czy regulacjach unijnych, powstały samoistnie, trudno poddają się naukowej klasyfikacji. Należy zaakceptować tę różnorodność wynikającą z dążenia do efektywności i skuteczności prowadzonego lobbingu. Wyżej opisana konieczność zorganizowania się i współpracy grup interesu i reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego z państw członkowskich UE wymusza postawę otwartości na argumenty wysuwane przez konkurencyjną grupę, pertraktacje czy modyfikacje własnego stanowiska. Wszystko to dzieje się poza Komisją. Jest to zjawisko korzystne i wpływające na lepszą jakość pracy instytucji unijnych. W kwestii legitymacji prezentowanych podmiotów należy wyraźnie stwierdzić, że są to tylko sekretariaty, biura czy inne formy przedstawicielstwa podmiotów zarejestrowanych w państwach członkowskich, co wskazuje na ich legitymację spoza systemu Unii Europejskiej. Wspomniane działania instytucjonalizujące i organizujące działalność grup interesu miały jedynie charakter porządkujący. Ustalenie zasad wzajemnych kontaktów między instytucjami unijnymi a grupami interesu jest przejawem prowadzenia polityki równego traktowania wszystkich podmiotów, a także ułatwiania obywatelom dostępu do informacji, zwiększa też otwartość i przejrzystości funkcjonowania instytucji unijnych. Dotychczasowe sukcesy ograniczają się jednak tylko do opracowania bazy danych grup interesu oraz doprowadzenia do opracowania przez grupy lobbingowe kodeksu postępowania, kodeksu etyki dla eurodeputowanych i innych unijnych funkcjonariuszy. 2. Metody i środki wykorzystywane przez europejskie grupy interesu W ciągu okresu trwania procesu integracji europejskiej wykształciły się charakterystyczne cechy współpracy grup interesu z ośrodkiem decyzyjnym. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w tzw. lobbingu ważniejsza jest 359

14 wymiana informacji pomiędzy uczestnikami procesu decyzyjnego, a walka o przeforsowanie swojego stanowiska schodzi na dalszy plan 45. Można określić, że rzecznictwo interesów na szczeblu unijnym polega na włączeniu się do dialogu pomiędzy trzema najważniejszymi instytucjami Komisją Europejską, Radą Unii Europejskiej oraz Parlamentem Europejskim. Jest ono powszechnie stosowaną formą uczestnictwa w procesie decyzyjnym i może być uznane za formę kompensującą niedostatki komunikacji społecznej na poziomie europejskim 46. Charakteryzując możliwości oraz środki wykorzystywane przez grupy interesu na poziomie europejskim, należałoby wyróżnić kilka faz procesu decyzyjnego, w którym możliwa jest ekspresja interesu grupowego. Pierwszą fazą będzie przygotowywanie koncepcji i możliwych scenariuszy dla opracowywanych rozwiązań prawnych. Uprawnienia do inicjowania aktów unijnych należą do Komisji Europejskiej. W ramach jej struktury zostają wyznaczone departamenty odpowiedzialne za koordynację tego procesu. Urzędnicy zatrudnieni w Komisji przystępują do opracowywania pierwszych propozycji. W działaniu tym często sięgają po wsparcie w postaci zlecania ekspertyz i opinii szczegółowych dla danego zagadnienia. Jeżeli w danej Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej istnieją grupy eksperckie, to takie zadanie może być im powierzone, ale może również zostać przekazane do wykonania podmiotom zewnętrznym. Jak wynika z badania przeprowadzonego przez ośrodek Arena 47, nie ma zależności między wielkością Dyrekcji, jej budżetem czy ilością zatrudnionych osób a potrzebą zlecania zadań zewnętrznym ekspertom. Gdy jest taka potrzeba, zostaje podjęta decyzja o powołaniu zespołu ekspertów. W decyzji zostają sformułowane oczekiwania KE co do kompetencji i umiejętności potencjalnych ekspertów. Częstym wymogiem jest doświadczenie praktyczne. Nie ma odgórnych wytycznych ani co do składu ilościowego, ani co do proporcji reprezentowania państw członkowskich przez te osoby. Z jednej strony dowodzi to profesjonalizacji i maksymalizacji efektów pracy grup eksperckich, z drugiej strony jest nieograniczonym dostępem członków grup interesu do bezpośredniego tworzenia propozycji legislacyjnej. Komitety mogą nie tylko wysuwać propozycje 45 K. Tarnawska, Rozwój lobbingu w Unii Europejskiej, Sprawy Międzynarodowe, nr 3/1999, Warszawa 1999, s M. Molęda-Zdziech, Polski lobbing w Unii Europejskiej nadzieje i obawy, [w:] J. Osiński (red.), Polska w przededniu członkostwa w Unii Europejskiej. Nadzieje i obawy, Warszawa 2002, s Ang. Centre for European Studies, Universytet w Oslo; Diagnozą i opisem powyższego zjawiska zajęli się: Å. Gornitzka, U. Sverdrup, Who Consults? Expert Groups in the European Union, data odwiedzin: r. 360

15 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji legislacyjne, lecz także odgrywać dużą rolę na każdym etapie podejmowania decyzji. Mogą m.in. popierać lub blokować dane sprawy, decyzje, implementację lub monitoring. Ostateczny projekt przedstawiony Radzie zazwyczaj jest wypadkową informacji dostarczanych przez komitety oraz lobbystów, którzy docierają do urzędników innymi kanałami 48. Jak podaje U. Kurczewska, ok. 6% wszystkich aktów prawnych pochodzi z inicjatywy samej Komisji. Reszta jest wynikiem różnych żądań i wniosków z zewnątrz, w tym grup i organizacji lobbingowych 49. Drugą istotną fazą procesu decyzyjnego jest konsultacja. Dotyczy ona konkretnych dokumentów Komisji Europejskiej. Mogą być nimi zielone księgi, tzw. Policy Papers, komunikaty, ale również inicjatywy ustawodawcze. Od czasu wejścia w życie traktatu z Maastricht istnieje obowiązek nałożony na Radę i Komisję Europejską do zasięgania przed podjęciem decyzji opinii Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawach będących w kręgu zainteresowania grup reprezentowanych w Komitetach. Są to konsultacje obligatoryjne, ale wynik nie jest wiążący. Ponadto traktaty przyznają Radzie i KE prawo konsultowania się z KES i KR w innych sprawach wymagających wzajemnych uzgodnień, nazywane konsultacjami fakultatywnymi (nieobowiązującymi). Krąg spraw poddawanych tym konsultacjom jest zawężany poprzez zwiększanie obszaru konsultacji obligatoryjnych. Zasięganie opinii KES i KR pełni funkcję uzupełniającą i funkcję sondażu stosunku grup reprezentowanych w Komitetach do danej sprawy. Komitety często korzystają z prawa wydawania opinii z własnej inicjatywy. Wypracowały formułę publikowania raportów informacyjnych dotyczących spraw będących przedmiotem zainteresowania grup reprezentowanych w Komitetach, wykorzystują kontakty z instytucjami UE do prezentacji własnych stanowisk. Są ważnym aktorem procesu integracji europejskiej ze względu na profesjonalizm i podejście eksperckie w swoich stanowiskach 50. Europejskie grupy interesów wyrażają często brak zainteresowania kontaktami z KES ze względu na marginalny zakres kompetencji decyzyjnych tej instytucji. Większym zainteresowaniem lobbystów cieszy się budowa sieci i platform tematycznych powiązanych z KE, dzięki którym mają wpływ na decyzje w ich fazie przygotowania, a nie jak opinie Komitetów dopiero 48 K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu, Kraków 2000, s U. Kurczewska, Lobbing w Unii Europejskiej, Biuletyn Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, nr 15/2001, s Przykładowo dane dotyczące wpływu Komitetu Regionów na decyzje Komisji Europejskiej: w 2003 r. z 52 opinii Komitetu 60% Komisja uznała za przydatne i zgodziła się z nimi, a w stosunku do 12% wyraziła stanowisko negatywne i je odrzuciła, za: F. Skawiński, Reprezentacja interesów regionów w Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 160 i nast. 361

16 w końcowej fazie procedur legislacyjnych. Z punktu widzenia działań modernizacyjnych, do których zalicza się dążenie do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, ciekawą jest inicjatywa utworzenia w 2005 r. Grupy Kontaktowej wschodnich sąsiadów KES, która przyczynia się do pobudzania kontaktów z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego z państw ościennych: z Ukrainy, Białorusi, Mołdawii i Rosji (obwód Kaliningradzki) 51. W przypadku Komitetu Regionów można spotkać się z zarzutem, że jest wykorzystywany do marginalizacji roli władz regionalnych i lokalnych. Reprezentacja przedstawicieli poziomu regionalnego w KR jest traktowana przez organy decyzyjne UE jako zastępcze ogniwo przedstawicielskie w kreowaniu wspólnotowej polityki regionalnej. Obserwuje się również widoczny wzrost roli alternatywnych form reprezentacji interesu regionalnego, koncentrujących się głównie wokół KE z racji jej uprawnień do inicjowania procesów legislacyjnych oraz zarządzania funduszami strukturalnymi. Niemniej aktywność reprezentantów środowiska regionalnego i lokalnego na szczeblu unijnym w kategoriach modernizacji UE należy uznać za sukces, bowiem udało się im wymóc na Komisji zmianę podejścia do wysłuchania i uwzględnienia ich interesów. Nowa formuła zrodziła się w odpowiedzi na żądania wysuwane przez regiony podczas konsultacji dotyczących Białej księgi w sprawie rządzenia z 2001 r. 52 Komisja zaproponowała formułę tzw. dialogu zorganizowanego (uregulowanego), prowadzonego ze stowarzyszeniami władz regionalnych i lokalnych. Ma on mieć miejsce we wczesnej fazie tworzenia polityk wspólnotowych. W tym celu 19 grudnia 2003 r. wydała odpowiedni komunikat 53, określający stały charakter dialogu oraz określiła zaangażowanie Komitetu Regionów. Uogólniając, można przedstawić jego rolę jako wiodącego gospodarza spotkań, czym ułatwia pracę Komisji. Ponadto wspomniany komunikat zawiera podział uczestników na grupy i określa ich jako partnerów reprezentatywnych i kompetentnych P. Krzeczunowicz, Zerkanie za płot. Sąsiedztwo Unii Europejskiej, artykuł w dziale wiadomości z dnia r. na stronie Przedstawicielstwa Polskich Organizacji Pozarządowych w Brukseli, http//wiadomosci.ngo.pl/x/95585;jsessionid=a4dec009e8cbc380a981e 3A C, data odwiedzin: r. 52 Ang. European governance A white paper, Biała Księga COM(2001)428 final, Dz. Urz. C nr 287 z dnia , s. 1 29, Bruksela 2001, wersja elektroniczna: 53 Dialogue with associations of regional and local authorities on the formulation of European Union Policy, Bruksela, COM(2003)811, UriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0811:FIN:EN:PDF, data odwiedzin: r. 54 W praktyce lista stowarzyszeń regionalnych wyklarowała się dosyć szybko, a wpisane na nią zostały: AER, CEMR, CALRE, REGLEG, Eurocities, AEBR, CPMR. Nie jest to lista zamknięta stowarzyszenia, które spełniają kryteria mogą zarejestrować się na stronie Komitetu Regionów. 362

17 Europejskie grupy interesu jako podmioty modernizacji Celem dialogu jest poprawa znajomości głównych kierunków i wytycznych polityki unijnej oraz koordynacji wykonywania polityk unijnych między Komisją a samorządami regionalnymi i lokalnymi 55. W ramach tej nowej formuły konsultacji wyróżnia się: dialog ogólny dotyczący kwestii natury ogólnej (np. rocznego programu prac Komisji) oraz dialog tematyczny, oscylujący wokół konkretnej dziedziny polityki unijnej (np. polityki rolnej, konkurencji czy morskiej). Powyższy przykład dowodzi, że Komitet Regionów jest uznanym organem politycznym w UE, uczestniczącym w procesie decyzyjnym, jest więc traktowany jako obiekt lobbingu ze strony grup regionalnych, które za jego pomocą próbują przeforsować swoje partykularne interesy, a także jako formalny reprezentant regionów wobec innych instytucji unijnych 56. Z perspektywy paradygmatu modernizacyjnego KR uczestniczy w krzewieniu demokracji i obywatelstwa europejskiego oraz różnorodności kulturowej, językowej i terytorialnej. Jest orędownikiem autonomii dla władz regionalnych i lokalnych oraz wzmocnienia procesów decentralizacyjnych w państwach członkowskich. Jest również rzecznikiem rozwoju współpracy międzyregionalnej tworzy platformy i sieci współpracy oraz organizuje fora wymiany doświadczeń. Ponadto stoi na straży zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz sprawiedliwości i solidarności, tak aby wszystkie jednostki terytorialne miały zapewnione podobne możliwości rozwoju. Szczególny charakter mają konsultacje Komisji Europejskiej z partnerami społecznymi na mocy art. 154 TFUE, do których zalicza się: UNICE (Zrzeszenie Konfederacji Przemysłowców i Pracodawców Europy), CEEP (Europejska Centrala Przedsiębiorstw Publicznych) i ETUC (Konfederacja Europejskich Związków Zawodowych) na szczeblu europejskim, jak również na poziomie poszczególnych branż oraz przedsiębiorstw. Status partnerów społecznych oraz ramy współpracy reguluje komunikat Komisji Europejskiej z 14 grudnia 1993 r. 57 Wzajemne relacje między partnerami społecznymi, ich stosunki zarówno bilateralne, jak i trójstronne z instytucjami wspólnotowymi noszą miano dialogu społecznego. Jeżeli strony uznają to za pożądane, dialog ten może być zakończony nawiązaniem stosunków umownych, z układami zbiorowymi włącznie. Układy zbiorowe w sprawach f90-d46febc9f61b&sm=5a4dfdc4-f1c2-4f62-8f90-d46febc9f61b, data odwiedzin: maj Deklaracja misji Komitetu Regionów, r., tationtemplate.aspx?view=folder&id=19e72e24-e2f a33c-3c3e6003b101&sm=19e72e- 24-e2f a33c-3c3e6003b Communication concerning the application of the Agreement on social policy presented by the Commission to the Council and the European Parliament. COM(93)600 final, 14 December 1993; 363

18 uregulowanych traktatem mogą zastępować akty prawa wspólnotowego lub mogą być wcielone na mocy decyzji Rady UE 58. Ten rodzaj konsultacji z reprezentantami ponadnarodowych grup interesów pełni głównie funkcję katalizatora jest to pomoc w kontaktach między decydentami w państwach członkowskich UE a narodowymi grupami interesu. Z powyżej nakreślonej sytuacji i metod działania lobbingu wynika, że w zależności od pożądanego celu, grupy interesu mogą obierać różne formy kontaktów z instytucjami wspólnotowymi. Do najczęściej stosowanych należą: a) udział przedstawicieli grup interesu w pracach komitetów doradczych i grup eksperckich działających przy Komisji i Parlamencie Europejskim, określany mianem dialogu strukturalnego. W fazie inicjatywy decyzyjnej Komisja pozyskuje różnorodne opinie, m.in. prowadzi wstępny sondaż oczekiwań w grupach interesów; b) niesformalizowana współpraca przedstawicieli grup interesu z poszczególnymi Dyrekcjami Generalnymi Komisji Europejskiej, sekretariatem Rady UE oraz deputowanymi Parlamentu Europejskiego, określana jako kontakty ad hoc; c) bezpośredni udział przedstawicieli grup interesu w opiniowaniu zielonych ksiąg 59 ; w dokumentach tych Komisja Europejska prezentuje koncepcję działań w zakresie wybranej polityki wspólnotowej w oczekiwaniu na uwagi i propozycje ze strony zainteresowanych podmiotów; do najczęstszych form zgłaszania uwag należą opinie pisemne, praktykowane jest również organizowanie spotkań; d) oddziaływanie opiniotwórcze poprzez wpływ na decyzje ministerstwa macierzystego rządu, którego minister właściwy dla sprawy zasiada w Radzie UE. 58 Przykłady: dyrektywa Rady 99/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotycząca Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC), Dz. Urz. L 175 z , s ; 05:03:31999L0070:PL:PDF; dyrektywa Rady 97/81/WE z dnia 15 grudnia 1997 r. dotycząca Porozumienia ramowego dotyczącego pracy w niepełnym wymiarze godzin zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC), Dz. Urz. L 14 z , s. 9 14; LexUriServ.do?uri=DD:05:03:31997L0081:PL:PDF. 59 Analizę intensywności wykorzystania tych instrumentów przedstawia: Z. Cieślik, M. Górka, Informacja na temat zielonych i białych ksiąg jako instrumentów wykorzystywanych w ramach postępowania legislacyjnego, Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, 3(7) 2005, s