Warszawa, dnia stycznia 2009 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek

Transkrypt

1 Warszawa, dnia stycznia 2009 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Wniosek Na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. odmawiam podpisania ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych. Odmowę podpisania ustawy motywuję następującymi względami: Przedłożona do podpisu ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, określa zasady tworzenia, organizacji i wykonywania działalności przez fundusze dożywotnich emerytur kapitałowych, uprawnione do wypłaty świadczeń pieniężnych ze środków przekazanych z otwartych funduszy emerytalnych. Pragnę podkreślić na wstępie, że rozwiązania regulujące zasady wypłacania świadczeń ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych zawarte w niniejszej ustawie i ustawie o emeryturach kapitałowych, budzą poważne wątpliwości. Przesłanką decydującą o podjęciu przeze mnie decyzji o podpisaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. ustawy o emeryturach kapitałowych była konieczność wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. przepisów dotyczących okresowych emerytur kapitałowych, regulujących otrzymywanie świadczeń z II filara przez kobiety urodzone 1

2 w 1949 r. które nabywają uprawnienia jako pierwsze. Trzeba przy tym zaznaczyć, że co do dożywotnich emerytur kapitałowych, których wypłata rozpocznie się 1 stycznia 2014 r. ustawodawca wciąż ma czas na poprawienie przepisów regulujących kwestie budzące niepokój społeczny np. braku waloryzacji części kapitałowej emerytur. W przypadku ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, termin wejścia w życie ustawy określono na dzień 1 stycznia 2013 r. Stąd, wobec wielu kontrowersji jakie wywołują rozwiązania przyjęte w ustawie, wątpliwości budzi nadmierny moim zdaniem pośpiech przy opracowywaniu tak ważkich kwestii, jakimi są świadczenia na rzecz emerytów. Ze względu na wagę niniejszej regulacji oraz zakres jej oddziaływania (dotyczy znakomitej większości obywateli kończących aktywność zawodową), przepisy w niej zawarte powinny zostać opracowane ze szczególną starannością. Mechanizmy określone niniejszą ustawą będą bowiem miały wpływ na sytuację wszystkich osób otrzymujących emeryturę z II filara. Należy mieć na uwadze, że ustawa powinna wprowadzać instrumenty mające na celu zapewnienie jak najkorzystniejszego dysponowania środkami zgromadzonymi przez obywateli w ciągu wielu lat na indywidualnych kontach w OFE. Tymczasem ustawa w zaproponowanym kształcie budzi wątpliwości w zakresie poziomu należytej ochrony interesów emerytów, w tym w szczególności przed negatywnymi zmianami gospodarczymi oraz potencjalnymi kryzysami finansowymi. Należy pamiętać, że w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej najważniejszym beneficjentem systemu musi być ubezpieczony. Wątpliwości dotyczące zasadności podpisania przedłożonej ustawy 2

3 dotyczą w moim przekonaniu, w szczególności: - niewystarczającego zabezpieczenia interesów przyszłych emerytów przed skutkami ewentualnych kryzysów gospodarczych; zaproponowany mechanizm udziału w zysku w przypadku kryzysu na rynkach finansowych może oznaczać realny spadek wysokości świadczenia czyli prowadzić do obniżenia wysokości otrzymywanej emerytury; - zbyt wysokiej opłaty obciążającej przyszłych emerytów za zarządzanie funduszem 3,5% wartości wypłacanych dożywotnich emerytur kapitałowych, podczas gdy to ZUS na mocy niniejszej ustawy oraz ustawy o emeryturach kapitałowych zostaje obarczony bardzo szerokim pakietem dodatkowych zadań, - zbyt niskiej kwoty wpłat, dokonywanych przez zakłady emerytalne na rzecz Funduszu Gwarantowanych Dożywotnich Emerytur Kapitałowych ustalonej na poziomie 0,1 % składek wpłaconych do zarządzanych przez nie funduszy, - braku przepisu obligującego do utworzenia zakładu emerytalnego będącego w 100% własnością Skarbu Państwa, funkcjonującego na takich samych zasadach jak zakłady z udziałem kapitału prywatnego, zwiększającego konkurencyjność między tymi podmiotami oraz w pełni gwarantującego bezpieczeństwo wypłaty w sytuacji, gdy żaden inny podmiot nie podejmie takiej działalności. Rola państwa w czuwaniu nad systemem emerytalnym powinna także polegać na zapewnieniu bezpieczeństwa zarządzania środkami przeznaczonymi na wypłatę emerytur i poprawności kalkulacji wysokości świadczenia poprzez wprowadzenie stosownych mechanizmów. Realność ochrony ubezpieczeniowej to absolutna pewność spełnienia przez ubezpieczyciela przyrzeczonego świadczenia. W związku z tym, 3

4 przyjmując założenie, że emerytury kapitałowe wypłacane ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych nie powinny być dotowane przez budżet państwa, rozwiązanie dotyczące sposobu finansowania wypłaty powinno umożliwić uniknięcie ryzyka wyczerpania środków przeznaczonych na wypłatę świadczenia i zapewnić zabezpieczenie na wypadek upadłości podmiotu zobowiązanego do ich spełnienia. Ze względu na przyjęty model uczestnictwa państwa w organizacji systemu emerytalnego wyrażam pogląd, że ubezpieczonemu należy zapewnić możliwość wypłaty zgromadzonych w OFE środków między innymi przez państwowy zakład emerytalny. Pomimo faktu, iż uznano, że mechanizmem gwarantującym największy poziom efektywności będzie konkurencja pomiędzy sobą wielu podmiotów prywatnych, którym powierzono wypłatę emerytur ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, to za niezbędne moim zdaniem uznać należy ustawowe zapewnienie obligatoryjnego powstania zakładu emerytalnego ze 100% udziałem Skarbu Państwa. Jest to istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa wypłaty świadczeń. Niezbędna ingerencja państwa w tym zakresie wynika z: - istnienia ryzyka, że w początkowym okresie podmioty prywatne uznają prowadzenie takiej działalności za mało rentowne i na rynku nie powstanie żaden fundusz emerytalny, - potrzeby wzmocnienia konkurencyjności w późniejszym okresie działania systemu, co będzie korzystne dla przyszłych emerytów. Należy w tym miejscu podkreślić, że częściowa prywatyzacja systemu emerytalnego miała w założeniu otworzyć sektor na zasady rzeczywistej konkurencji rynkowej. Tymczasem rynek towarzystw emerytalnych ma obecnie charakter oligopolu z wyraźnie ukształtowaną grupą liderów. Powszechne towarzystwa emerytalne nie są skłonne konkurować ze sobą ceną usługi. Istnieje zatem obawa, że w 4

5 podobny sposób będą funkcjonowały zakłady emerytalne składające się wyłącznie z kapitału prywatnego, zwłaszcza, że ustawa stawia w uprzywilejowanej sytuacji istniejące już towarzystwa emerytalne. Organizacja wypłaty świadczeń nie powinna sprzyjać osiąganiu przez instytucje, którym zlecono to zadanie, ponadprzeciętnych zysków, gdyż co oczywiste musiałoby się to odbywać kosztem emerytów, którzy przecież mają być beneficjentami systemu. Ze względu na ochronę interesów licznej grupy świadczeniobiorców, którym emerytury wypłacałby jeden lub kilka dużych podmiotów państwo powinno się czynnie zaangażować i poprzez państwowy zakład emerytalny uczestniczyć w rynku świadczeń emerytalnych II filara. Efekty zarządzania Funduszem Rezerwy Demograficznej (FRD) przez ZUS, pozwalają uznać, że państwowy podmiot byłby równorzędnym partnerem w konkurencji z innymi zakładami. Doświadczenia z działalności inwestycyjnej FRD, potwierdzają tezę o skuteczności działania podmiotów publicznych na rynku kapitałowym. Analizy wysokości kosztów administracyjnych pokazują, że na rozwiniętym rynku wypłaty świadczeń emerytalnych może z powodzeniem działać kilka podmiotów. Niemniej jednak szczególnie w pierwszych latach rozwoju rynku niezbędne jest stworzenie możliwości funkcjonowania podmiotu publicznego, dodatkowo gwarantującego skuteczne działanie systemu. System wypłat świadczeń z kapitałów zgromadzonych w OFE powinien bez wątpienia charakteryzować się zapewnieniem bezpieczeństwa środków. Stąd niezbędne jest wprowadzenie szczególnych gwarancji, w postaci wymogów kapitałowych, określonych prawem procedur oraz instytucji, które przejmują obowiązek wypłaty emerytury w razie złej kondycji finansowej lub upadłości zakładu. Świadczeniobiorca nie powinien ponosić konsekwencji złej sytuacji zakładu, gdyż nie ma wpływu na zarządzanie nim i co niezmiernie istotne nie może zmienić instytucji finansowej po zawarciu pierwszej i jedynej 5

6 umowy emerytalnej. Ze względu na fakt iż wypłaty emerytur z II filara należą do obowiązkowego systemu ubezpieczeń społecznych, należy zadbać o mechanizmy, które zminimalizują ryzyko niewypłacalności zakładów emerytalnych i jednocześnie uchronią przed koniecznością uruchomienia gwarancji budżetu państwa. Dodatkowo obecna sytuacja na rynkach finansowych pokazuje, że panujący kryzys może mieć realny, rzeczywisty wpływ na wysokość oszczędności zgromadzonych w OFE. Podobne ryzyko dotykać może w przyszłości fundusze dożywotnich emerytur kapitałowych, co pozwala twierdzić, że ustawa cały ciężar ryzyka związanego z obrotem środkami z funduszu przekłada na emerytów. Za niewystarczający uznać należy uwzględniony w ustawie mechanizm udziału w zyskach, ponieważ w sytuacji kryzysu na rynkach finansowych może wystąpić realny spadek wartości otrzymywanych świadczeń. Niezapewnienie żadnych dodatkowych mechanizmów na wypadek zaistnienia takiej sytuacji np. w postaci waloryzacji, jest nie do zaakceptowania. Ustawodawca tworząc rozwiązania mające skutecznie funkcjonować w systemie przez wiele lat powinien przewidywać dalekosiężne skutki działania norm. Tym bardziej dzisiaj w obliczu trudności na rynku finansowym niezbędnym jest zapewnienie stosownych gwarancji obywatelom. W mojej ocenie zaproponowana wysokość wpłat dokonywanych przez zakłady emerytalne na rzecz Funduszu Gwarantowanych Dożywotnich Emerytur Kapitałowych na poziomie 0,1 % składek wpłaconych do zarządzanych przez nie funduszy jest niewystarczająca i nie chroni w odpowiednim zakresie interesów emerytów. Moje wątpliwości budzi ponadto wysokość opłaty pobieranej przez zakład emerytalny z tytułu zarządzania funduszem. Podstawy określenia tej opłaty na poziomie 3,5 % wartości wypłacanych dożywotnich emerytur kapitałowych nie zostały wystarczająco uzasadnione przez projektodawców. Sprawa ta z punktu 6

7 widzenia emeryta ma duże znaczenie, dlatego wymagała dokonania i przedstawienia przez projektodawcę szczególnie dokładnych i aktualnych obliczeń, a także odpowiednich symulacji. Wątpliwość ta jest tym bardziej uzasadniona, że większość obciążeń dotyczących funkcjonowania systemu wypłat oraz zapewnienia jego sprawnego działania związana jest z zadaniami przekazanymi w bardzo znaczącej części do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. ZUS poza wydawaniem decyzji i wypłatą emerytur, prowadzeniem Centralnego Rejestru Otrzymujących Emerytury z Funduszu Dożywotnich Emerytur Kapitałowych, będzie także udostępniał oferty dożywotnich emerytur kapitałowych przygotowane przez zakłady emerytalne oraz obliczał wartość współczynnika bilansującego i obsługiwał przepływ środków pomiędzy funduszami. Ustawa przewiduje, że: zakład emerytalny odpowiada wobec emerytów i osób uposażonych za wszelkie szkody spowodowane niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem swych obowiązków w zakresie zarządzania funduszem i jego reprezentacji, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków jest spowodowane okolicznościami za które zakład nie ponosi odpowiedzialności i którym nie mógł zapobiec mimo dołożenia należytej staranności. Wątpliwości może budzić ograniczenie tej odpowiedzialności, jako że zasady odpowiedzialności powinny być tak określone aby dawać maksymalną gwarancję ochrony interesów osób ubezpieczonych. Tak więc uzasadnione jest aby zakład odpowiadał wobec emerytów i osób uposażonych za wszelkie szkody spowodowane niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem swych obowiązków w zakresie zarządzania funduszem i jego reprezentacji. Nie bez znaczenia jest wskazanie, iż uzasadnienie do ustawy nie spełnia wymogów przewidzianych dla przedstawianych Sejmowi projektów ustaw, zwłaszcza przy regulacjach o tak dużej wadze i stopniu skomplikowania, gdyż powinno zostać ono poparte rzetelną analizą i szczegółowymi symulacjami, 7

8 zwłaszcza finansowymi, umożliwiającymi szczegółową ocenę zawartych w ustawie rozwiązań. Tym bardziej niepokoi mnie fakt, że po raz kolejny w trakcie tworzenia ustawy powstały wątpliwości co do udziału podmiotów bezpośrednio zainteresowanych zagadnieniami ją regulującymi. Powstałe wątpliwości dotyczą inicjatywy Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych w zakresie dodania rozdziału o tworzeniu funduszy przez PTE. Zmiana ta ma ogromne znaczenie i może powodować ograniczenia konkurencyjności na rynku świadczeń, bowiem PTE mają dużą bazę klientów, instrumenty marketingowe oparte o sprawdzone systemy motywacyjne, sieci dystrybucji, co może oznaczać powstanie nierówności podmiotów działających w tym zakresie, lub nawet zmonopolizowanie rynku przez fundusze utworzone i zarządzane przez PTE. Mając na względzie powyższe, wyrażam przekonanie, że Wysoka Izba dokonując powtórnej oceny przyjętych w ustawie rozwiązań, podzieli moje wątpliwości oraz uwzględni wskazane zastrzeżenia. Lech Kaczyński 8