REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA w RZESZOWIE

Transkrypt

1 REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA w RZESZOWIE ` Rzeszów, ul. Mickiewicza 10 U c h w a ł a Nr XI/2396/2015 z dnia 2 czerwca 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały Nr VII/38/2015 Rady Gminy Olszanica z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie upowaŝnienia Wójta Gminy Olszanica do zaciągnięcia zobowiązania finansowego na 2016 rok na zadanie pn. Dowóz uczniów Mineralnych w okresie od 01 września 2015 roku do 24 czerwca 2016 roku przekraczającego kwotę ustaloną w budŝecie gminy na 2015 rok - działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) stwierdza niewaŝność uchwały Nr VII/38/2015 Rady Gminy Olszanica z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie upowaŝnienia Wójta Gminy Olszanica do zaciągnięcia zobowiązania finansowego na 2016 rok na zadanie pn. Dowóz uczniów spoza terenu Gminy Olszanica do Zespołu Szkół Publicznych w Uhercach Mineralnych w okresie od 01 września 2015 roku do 24 czerwca 2016 roku przekraczającego kwotę ustaloną w budŝecie gminy na 2015 rok w całości. Uzasadnienie W dniu 7 maja 2015 r. Rada Gminy Olszanica podjęła uchwałę Nr VII/38/2015 Rady Gminy Olszanica w sprawie upowaŝnienia Wójta Gminy Olszanica do zaciągnięcia zobowiązania finansowego na 2016 rok na zadanie pn. Dowóz uczniów Mineralnych w okresie od 01 września 2015 roku do 24 czerwca 2016 roku przekraczającego kwotę ustaloną w budŝecie gminy na 2015 rok Uchwała ta wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 15 maja 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwałą Nr X/2118/2015 z dnia 19 maja 2015 r. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie przedmiotowej uchwały. Badając powyŝszą uchwałę w trybie nadzoru Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie ustaliło następujący stan faktyczny: Przedmiotowa uchwałą Rada Gminy w Olszanicy postanowiła zaciągnąć zobowiązanie finansowe w kwocie w kwocie ,00 zł na rok 2016 na realizację zadania pn. Dowóz uczniów spoza terenu Gminy Olszanica do Zespołu Szkół

2 Publicznych w Uhercach Mineralnych w okresie od 01 września 2015 roku do 24 czerwca 2016 roku przekraczającego kwotę ustaloną w budŝecie gminy na 2015 rok określając, iŝ spłata zobowiązania zostanie pokryta z dochodów własnych gminy tj. dochodów od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nie posiadających osobowości prawnej. Na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 2 czerwca 2015 roku przedstawiciele Gminy Olszanica podnieśli, iŝ problem dotyczący finansowania dowozu uczniów Mineralnych nie odnosi się wcale do treści konkretnego przepisu prawa materialnego, lecz w istocie sprowadza się do sposobu interpretacji zapisów art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Przyjęcie załoŝenia, Ŝe wolą ustawodawcy wyraŝona w powołanym powyŝej przepisie nie było tylko zobowiązanie gmin do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dzieciom zamieszkującym w obwodzie danej szkoły, których droga z domu do szkoły przekracza odpowiednio 3 i 4 kilometry, lecz takŝe równoczesne ustanowienie bezwzględnego zakazu organizacji dowozu w innych niŝ wymienione w ustawie przypadkach, a co za tym idzie uznanie, iŝ takie działania są bezprawne lub co najmniej pozbawione podstawy prawnej w ocenie Gminy Olszanica są całkowicie błędne, niezgodne z intencja ustawodawcy i społecznie szkodliwe. Zdaniem gminy na problem braku ustawowego zakazu dotyczącego moŝliwości organizowania przez gminy dowozu dla dzieci spoza obwodu szkoły naleŝy oceniać poprzez przepisy: ustawy o systemie oświaty, Konstytucji RP, Konwencji o Prawach Dziecka czy orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Przepisy art.20a ust.2 oraz 20c ust.7 ustawy o systemie oświaty pozostawiają o przyjęciu do szkół i przedszkoli dzieci spoza obwodu danej placówki oświatowej swobodnej decyzji w tym zakresie dyrektorom tych szkół i placówek oraz gminom, jako organom prowadzącym. Z kolei art. 32 Konstytucji RP gwarantuje równość podmiotów wobec prawa. Dlatego tez w ocenie gminy trudno jest załoŝyć aby intencją racjonalnego ustawodawcy było ustawowe ograniczenie moŝliwości zapewnienia równego traktowania wszystkich uczniów uczęszczających do danej szkoły np. poprzez zapewnienie im bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. W ocenie gminy mogłoby to prowadzić w konsekwencji m.in. do powstania nierówności w traktowaniu uczniów w obrębie jednej placówki oświatowej. Zdaniem gminy Olszanica opierając się na dyspozycji art. 32 Konstytucji RP regionalne izby obrachunkowe powinny zastosować tzw. prokonstytucyjna interpretację prawa, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniły. Na konieczność stosowania takiego sposobu interpretacji wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny a takŝe Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach. W ocenie gminy równieŝ bardzo istotnym argumentem w omawianej sprawie jest ratyfikowanie przez Polskę 7 lipca 1991 r. Konwencji o Prawach Dziecka, której art.3 stanowi w sposób wyraźny, iŝ we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawa nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Gmina Olszanica wskazuje ponadto, iŝ dokonując interpretacji przepisów prawa dotyczących przedmiotowej sprawy, regionalne izby obrachunkowe nie zastosowały znanego i uŝywanego tzw. modelu agencyjnego oraz metody wykładni historycznej. Przywołane i zacytowane zostało równieŝ uzasadnienie do wyroku

3 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn akt. II SA/RZ 600/13, które w ocenie gminy stanowi kwintesencję idei samorządności. Biorąc pod uwagę powyŝsze argumenty trudno jest przyjąć, iŝ ustawodawca w sposób świadomy i celowy pozbawił gminę moŝliwości dbania o dobro dzieci poprzez chociaŝby pozbawienie je moŝliwości zapewnienia wszystkim bez wyjątków dzieciom bezpiecznego i bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie przewozu lub moŝliwości zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej, jeŝeli gmina z jakichkolwiek przyczyn uzna, Ŝe jest to działanie słuszne i celowe. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zwaŝyło, co następuje: Przepis art.6 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iŝ do zakresu działania gminy naleŝą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeŝone ustawami na rzecz innych podmiotów. Natomiast jeŝeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach naleŝy do gminy. Przepis art.7 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zaś, iŝ zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej naleŝy do zadań własnych gminy. Wśród tych zadań jest art. 7 ust.1 pkt 8 ustawy wymienia edukację publiczną. Po myśli natomiast art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy naleŝą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Podstawą do udzielenia dofinansowania z budŝetu jednostki samorządu terytorialnego dowozu dzieci do szkół stanowią normy prawne ujęte w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz.2572 z późn.zm.) będącym przepisem szczególnym normującym działalność jednostki samorządu terytorialnego, określoną art. 7 ust.1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. MoŜliwość dofinansowania dowozu dzieci do szkół winna wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie, gdyŝ organ władzy publicznej, wykonując zadania publiczne, obowiązany jest działać wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn.zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc kaŝde działanie władzy publicznej musi znajdować umocowanie w przepisach prawa upowaŝniających do podjęcia danego aktu prawnego. Zgodnie z dyspozycją art. 17 ustawy o systemie oświaty w gminie, w której realizowany jest obowiązek szkolny, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umoŝliwiający wszystkim dzieciom spełnienie tego obowiązku z uwzględnienie zapisu ust.2 ustawy. Po myśl ust.2 art. 17 ustawy o systemie oświaty droga dziecka z domu do szkoły nie moŝe przekroczyć: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjum. W świetle natomiast art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, jeŝeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust.2 art.17 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeŝeli dowoŝenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - takŝe zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Obowiązki gminy w zakresie dowozu dzieci do szkół są równieŝ określone w ust.3a art. 17 ustawy o systemie oświaty. W sytuacji

4 gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka nie przekracza odległości wymienionych w ust.2 art.17 ustawy, gmina moŝe zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Natomiast zgodnie z art.17 ust.4 powołanej powyŝej ustawy rada gminy, z uwzględnieniem ust.1 i 2, ustala sieć publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a takŝe określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy z zastrzeŝeniem art.58 ust.2 ustawy. W przypadku publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Przedstawione przez przedstawicieli Gminę Olszanica argumenty dotyczące moŝliwości finansowania z budŝetu gminy dowozu uczniów spoza terenu tej gminy nie zasługują zatem na uwzględnienie. W ocenie Kolegium Izby zgodnie z przepisem art.17 ust.2 i ust.3 powołanej ustawy o systemie oświaty naleŝy przyjąć, iŝ gmina zobowiązana jest do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej tylko w sytuacji, gdy wystąpiły okoliczności określone w art. 17 ust.2 pkt 2 ustawy, czyli kiedy droga dziecka z domu do szkoły w obwodzie, której dziecko mieszka, przekracza 3 km w przypadku uczniów klas I-VI szkół podstawowych i 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjum. W przypadku zaś gdy droga dziecka z domu do szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka nie przekracza odległości wymienionych w ust.2 art.17 ustawy, gmina moŝe zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Ustawodawca wyłącznie w wyŝej wymienionym zakresie reguluje sprawę moŝliwości finansowania dowozu uczniów do szkół mieszczących się w danym obwodzie szkolnym ustalonym przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to zdanie organu nadzoru, iŝ w ramach obowiązujących przepisów prawa brak jest moŝliwości finansowania dowozu uczniów do szkół, którzy mieszkają poza ustalonym obwodem szkolnym i to bez względu na fakt czy droga dziecka do szkoły przekracza wymagane ustawowo odległości bądź ich nie przekracza. Uwzględniając powyŝsze regulacje organ nadzoru nie kwestionuje przysługującego rodzicom konstytucyjnego prawa wyboru szkoły dla dziecka a więc moŝliwość uczęszczania dziecka do szkoły połoŝonej na terenie innej niŝ zamieszkują gminy. Natomiast w ocenie Kolegium Izby gmina nie moŝe ponosić ze swojego budŝetu wydatków związanych z transportem uczniów spoza jej terenu. Podjęta przez Radę Gminy Olszanica uchwała o zaciągnięciu zobowiązania finansowego na zadanie pn. Dowóz uczniów spoza terenu Gminy Olszanica do Zespołu Szkół Publicznych w Uhercach Mineralnych w okresie od 01 września 2015 roku do 24 czerwca 2016 roku przekraczającego kwotę ustaloną w budŝecie gminy na 2015 rok jest zobowiązaniem obciąŝającym budŝet roku Uchwalając zatem budŝet na rok 2016 organ stanowiący zobowiązany jest zabezpieczyć środki finansowe w wysokości wynikającej z podjętej uchwały zobowiązaniowej i na zadanie w niej wskazane. Oznaczać to będzie zaplanowanie środków finansowych na wykonywanie zadania dowozu uczniów do szkół spoza terenu gminy Olszanica a więc zaspokajanie potrzeb mieszkańców innej gminy. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 września 1997 r., sygn.akt K /67/97, orzekając zgodność art. 17 ust.3 ustawy o systemie oświaty z ustawa Konstytucyjną wskazał, Ŝe obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu uczniów do szkół lub refundacja

5 kosztów tego transportu ma charakter publiczny i wiąŝe się z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców oraz jest realizowany w obrębie właściwości miejscowej gminy. Ponadto wskazać naleŝy na art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r.,poz.885 z późn. zm.) zgodnie, z którym wydatki budŝetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3. Z tych przyczyn stwierdzono niewaŝność wskazanej w sentencji uchwały Rady Gminy w Olszanicy. Na niniejszą uchwałę Gminie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, w terminie 30 dni od daty jej doręczenia.