UCHWAŁA Nr /15 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ w Olsztynie z dnia 02 lutego 2015 roku

Transkrypt

1 UCHWAŁA Nr /15 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ w Olsztynie z dnia 02 lutego 2015 roku w sprawie badania zgodności z prawem Uchwały Nr II Rady Gminy Stare Juchy z dnia 05 grudnia 2014 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dofinansowania na demontaż, transport i unieszkodliwianie azbestu i wyrobów zawierających azbest przy udziale Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w składzie: Przewodniczący: Członkowie: Iwona Bendorf-Bundorf 1. Bogdan Gaber 2. Mirosław Czerny 3. Janusz Facon 4. Krzysztof Mościbrocki 5. Bogumił Pliszka referent 6. Ireneusz Rek 7. Halina Stanny na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz.594 ze zm.) uchwala, co następuje: Stwierdza się nieważność Uchwały Nr II Rady Gminy Stare Juchy z dnia 05 grudnia 2014 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dofinansowania na demontaż, transport i unieszkodliwianie azbestu i wyrobów zawierających azbest przy udziale Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. U Z A S A D N I E N I E Rada Gminy Stare Juchy w dniu 05 grudnia 2014 r. podjęła Uchwałę Nr II w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dofinansowania na demontaż, transport i unieszkodliwianie azbestu i wyrobów zawierających azbest przy udziale Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Przedmiotową uchwałę Gmina Stare Juchy przesłała w celu zbadania jej zgodności z prawem do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. PN Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art kpa w związku z art. 86 i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przekazał według właściwości Uchwałę Rady Gminy Stare Juchy do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie

2 2 wskazując, iż w ocenie Wojewody organem właściwym do badania zgodności z prawem przekazanej Uchwały jest Regionalna Izba Obrachunkowa. W zawartym w piśmie uzasadnieniu Wojewoda powołał się na art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W dniu 12 stycznia 2015 r. przedmiotowa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie. Pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. zawiadomiono Gminę Stare Juchy o miejscu i terminie posiedzenia Kolegium Izby umożliwiając przedstawicielowi Gminy udział w posiedzeniu, zgodnie z art. 18 ust.3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przedstawiciel Gminy Stare Juchy nie uczestniczył w posiedzeniu Kolegium. Kolegium Izby badając przedmiotową uchwałę na posiedzeniu w dniu 02 lutego 2015 r. rozważyło i zaakceptowało argumentację wynikająca z pisma Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i uznało się organem właściwym do badania nadzorczego Uchwały Nr II Rady Gminy Stare Juchy z dnia 05 grudnia 2014 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dofinansowania na demontaż, transport i unieszkodliwianie azbestu i wyrobów zawierających azbest przy udziale Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Kolegium Izby uznało, iż zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym regionalna izba obrachunkowa jest organem nadzoru nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych. Z art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wynika, iż izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Tak, więc właściwość rzeczowa, w zakresie działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w tym m.in. w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego /art. 11 ust. 1 pkt 4/. Nie budzi wątpliwości regulacja prawna dotycząca zakresu działania i zadań gminy, bo jak wynika z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów i jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach należy do gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony

3 3 środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej / art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Na tych podstawach kompetencyjnych, a także na podstawie art. 403 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz ze zm.) przyjąć należy, iż do zadań własnych gminy należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a w wymienionym przepisem zakresie polegających m.in. na wspomaganiu realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej. Z przytoczonych podstaw prawnych jednoznacznie wynika obowiązek gminy zaangażowania się w wykonywanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej a jak wynika z art. 403 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska realizacja zadań następuje poprzez finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Spełnienie obowiązku finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej może polegać na udzieleniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji / art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska/ a w takim przypadku rada gminy ma prawo określić zasady udzielania dotacji celowej oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania / art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska/. W ocenianym stanie faktycznym Rada Gminy Stare Juchy podejmując Uchwałę Nr II oparła swoje działanie na upoważnieniu wynikającym właśnie z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, co przesądza twierdzenie, iż wolą organu stanowiącego było stworzenie aktu prawa miejscowego dotyczącego udzielania dotacji z budżetu Gminy na zadanie własne obowiązkowe. Zgodnie z art. 403 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. W myśl art. 403 ust. 4 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2 może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych, w

4 4 szczególności: osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców i jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Przepis art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji, a sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Finansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej może być realizowane na podstawie cyt. wyżej przepisów w przypadkach, gdy brak jest przepisów odrębnych stwarzających podstawy i ustalających tryb finansowania tego rodzaju zadań. Podstawowym dokumentem pozwalającym na realizację zadań związanych z usuwaniem azbestu jest Program Oczyszczania Kraju z Azbestu wprowadzony uchwałą Rady Ministrów nr 122/2009 z dnia 14 lipca 2009 r. na lata Realizacja przyjętych w programie założeń jest możliwa dzięki uchwaleniu lub zmianie szeregu aktów prawnych stanowiących samoistną podstawę do bezpiecznego zrealizowania procedury usuwania wyrobów azbestowych. Natomiast finansowanie realizacji Programu może być oparte o wiele źródeł tj. środki z budżetu państwa, będące w dyspozycji Ministra Gospodarki, środki pomocowe UE, kredyty, środki należące do NFOŚiGW oraz WFOŚiGW, a także środki własne jednostek samorządu terytorialnego. Realizacja Programu usuwania azbestu opiera się na odrębnych przepisach m.in. szeregu rozporządzeń resortowych Ministra Gospodarki, Ministra Środowiska, a także wynikających z tych przepisów uchwałach jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. W tym stanie faktycznym i prawnym finansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej opiera się o wieloraki system finansowania. W przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w realizacji Programu Oczyszczania Kraju z Azbestu w latach , w który zaangażowane są NFOŚiGW oraz WFOŚiGW, przyznające dotacje jednostce na usunięcie i unieszkodliwianie wyrobów zawierających azbest, wówczas podstawy działania wynikają z aktów prawnych wprowadzających Program, bez konieczności podejmowania uchwał jednostek samorządu terytorialnego określających zasady udzielania dotacji celowej obejmującej kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposobu jej rozliczania. Kompetencja określona w art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony

5 5 środowiska dotyczy tylko takich zadań jednostki samorządu terytorialnego, w których finansowaniu zaangażowane są w całości środki własne z budżetu danej jednostki i nie istnieją inne przepisy odrębne regulujące materię finansowania zadań z innych źródeł. Także w przypadku uchwały Rady Gminy Stare Juchy, podjętej w oparciu o art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska zasadne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności z uwagi na fakt, iż istnieją inne odrębne przepisy regulujące zasady przyznawania dotacji celowej na realizacje zadań w ramach Programu Oczyszczania Kraju z Azbestu. Gdyby przyjąć, iż Gmina Stare Juchy, poza tym Programem, w ramach własnej inicjatywy postanowiłaby realizować jakiekolwiek zadania/ inwestycje/ w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, na które przeznaczałaby własne środki z budżetu, to w takich okolicznościach słuszne byłoby, w oparciu o art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustalenie w akcie prawa miejscowego zasad i trybu udzielania dotacji celowej na zrealizowanie tych zadań. Dlatego mylnie Rada Gminy Stare Juchy przyjęła, iż realizując program ogólnopolski, w którym dofinansowuje w 15 % koszty przedsięwzięć związanych z usuwaniem wyrobów zawierających azbest / 5 ust. 7 przedmiotowej uchwały/ z budżetu Gminy, powinna ustalić dla wydatkowanych przez Gminę środków własne zasady udzielania dotacji celowej. Materia prawna objęta niniejszą uchwałą wymaga analizy orzeczeń innych organów nadzoru oraz wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do kwestii ustalania zasad i trybu udzielania i rozliczania dotacji na realizacje zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wskazać należy chociażby na Uchwałę Nr 14/20/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 9 lipca 2014 r. stwierdzającej nieważność Uchwały Nr XLVIII/361/14 Rady Gminy w Głubczycach, w której organ nadzoru wytknął naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, a przede wszystkim, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, uznał się organem właściwym rzeczowo do badanie uchwały. Analogiczne rozstrzygnięcie nadzorcze wydało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr XXXII/319/14 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu w sprawie zasad udzielania dotacji na cele związane z realizacją zadań polegających na transporcie i unieszkodliwianiu wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy Nowy Wiśnicz i ostatecznie stwierdzając nieważność tej uchwały w dniu 21 maja 2014r. W tym przypadku także nie budziła wątpliwości właściwość rzeczowa Kolegium Regionalnej Izby

6 6 Obrachunkowej w Krakowie do badania nadzorczego uchwały regulującej zasady udzielania dotacji na realizacje zadania z zakresu usuwania azbestu. Analogiczne stanowiska zajęły Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie / vide: Uchwała Nr V/963/2013 z dnia 19 lutego 2013r. / a także Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi / vide: Uchwała Nr 24/165/2013 z dnia 11 lipca 2013r. oraz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach/ vide: Uchwała Nr 63/2011 z dnia 3 sierpnia 2011r./. Podobnie zagadnienie właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 4 listopada 2011r. w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1336/11 badając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. Reasumując: Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, jako organ właściwy rzeczowo do badania nadzorczego uchwały regulującej materię wymienioną w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych postanowiło stwierdzić nieważność Uchwały Nr II Rady Gminy Stare Juchy uznając, iż podstawą prawną realizacji zadania z zakresu usuwania wyrobów azbestowych jest grupa aktów prawnych stworzonych dla realizacji Programu Oczyszczania Kraju z Azbestu w latach , a podjęcie Uchwały przez Radę Gminy Stare Juchy w oparciu o art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zbędne. W tym stanie faktycznym i prawnym należało orzec jak w sentencji. Na niniejszą uchwałę Kolegium RIO w Olsztynie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w terminie 30 dni od daty jej otrzymania, za pośrednictwem tutejszej Izby. Uzasadnienie Uchwały Kolegium Izby sporządziła: B. Pliszka.