Bartosz Jakubowski Ekspert CA KJ ds. transportu. Ekspert CA KJ ds. transportu

Transkrypt

1

2 Bartosz Jakubowski Ekspert CA KJ ds. transportu Absolwent informatyki i ekonometrii na Uniwersytecie Ekonomicznym we Wrocławiu. Rozpoczynał od pracy w sektorze samorządowym. Obecnie analityk rynku transportu zbiorowego, praktyk badań marketingowych oraz twórca rozwiązań taryfowych i rozkładowych w publicznym transporcie pasażerskim. Współautor analiz z dziedziny transportu kolejowego, regionalnego i miejskiego. Współpracuje z Przewozami Regionalnymi i PKP SKM w Trójmieście. dr Bartosz Mazur Ekspert CA KJ ds. transportu Doktor nauk ekonomicznych, absolwent Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach. Specjalizuje się w tematach związanych z publicznym transportem zbiorowym, w szczególności w zagadnieniach prawnych, integracji taryfowo-biletowej i systemach taryfowo-biletowych. Przez kilka lat związany z Urzędem Marszałkowskim Województwa Śląskiego, w którym był zatrudniony w wydziale rozwoju regionalnego. W okresie piastował stanowisko naczelnika wydziału kształtowania oferty w spółce Przewozy Regionalne, po czym został dyrektorem oddziału terenowego Urzędu Transportu Kolejowego w Katowicach. Zaangażowany jako ekspert oceniający wnioski projektowe w kilku różnych programach operacyjnych. Obecnie pracuje jako doradca prezydenta miasta Rybnik ds. transportu zintegrowanego. dr inż. Jeremi Rychlewski Ekspert CA KJ ds. transportu Doktor budownictwa kolejowego i starszy wykładowca na Politechnice Poznańskiej. Doradzał jednostkom samorządowym w sprawach dotyczących transportu, w tym Komisji Rewitalizacji Rady Miasta Poznania, stowarzyszeniu Metropolia Poznań, Zarządowi Transportu Miejskiego w Poznaniu. Członek Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, współpracownik Stowarzyszenia My-Poznaniacy, Projekt Poznań, Miasta dla Rowerów, wiceprzewodniczący sekcji bezpieczeństwa ruchu drogowego SITK, członek zarządu poznańskiego oddziału SITK.

3 Odkorkować Polskę Propozycja zrównoważonego systemu poboru opłat drogowych Bartosz Jakubowski dr Bartosz Mazur dr inż. Jeremi Rychlewski

4 Raport 1/2016 Spis treści 1. Streszczenie Wprowadzenie Ruch drogowy w Polsce na tle krajów Europy Sieć drogowa Pojazdy Polska w porównaniu z krajami UE System poboru opłat drogowych w Polsce na tle krajów Europy Analiza stanu prawnego Zasady i metody poboru opłat w innych krajach europejskich Funkcjonowanie obecnego systemu poboru opłat w Polsce Zakres dróg objętych odpłatnością za przejazd Pobór opłat Rekomendacje Zakres ruchu drogowego objętego mytem Wysokość oraz zasady różnicowania stawek opłat Pobór elektroniczny Pojazdy ciężarowe (powyżej 3,5 tony) Samochody osobowe (do 3,5 tony) Urządzenie pokładowe Płatność jednorazowa Elektroniczna winieta Odejście od poboru ręcznego Sytuacje, w których należy odstąpić od poboru opłat Egzekucja należnych opłat oraz ściganie nadużyć Podsumowanie Załącznik pobór opłat w wybranych krajach UE Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

5 Odkorkować Polskę 1. Streszczenie Opracowanie porusza kwestie konieczności wprowadzenia nowego systemu poboru opłat za przejazdy drogami publicznymi, ze szczególnym uwzględnieniem autostrad i dróg ekspresowych, funkcjonującego na jednolitych, racjonalnych i przewidywalnych zasadach oraz konieczności wypracowania skutecznych metod wdrożenia systemu ich poboru. Potrzeba zmian wynika z następujących przesłanek: 1. Dużego zróżnicowania stawek nieuzasadnionego kosztami budowy czy utrzymania. 2. Niesprawiedliwości to, czy kierowca wnosi opłatę za drogę, zależy głównie od lokalnych uwarunkowań wynikających z decyzji politycznych. 3. Wysokich stawek opłat i niedogodności wynikających z ich poboru zachęcających do jazdy trasami alternatywnymi. Cele, jakie postawiono przed nowymi rozwiązaniami, to: 1. Proste zasady funkcjonowania tak, aby pobór opłat nie był uciążliwy ani nie zachęcał do podejmowania prób obejścia systemu. 2. Realizacja idei zrównoważonego transportu przeniesienie większego ciężaru utrzymania infrastruktury drogowej na najintensywniej z niej korzystających uczestników ruchu, gdyż obecnie wpływy z systemu nie pokrywają kosztów eksploatacji oraz zobowiązań wynikających z budowy autostrad koncesyjnych. 3. Rozwiązanie istniejących problemów, jakie generuje obecnie stosowany system poboru opłat, czyli kongestii (nazywanej potocznie korkami ) generowanej przez ręczny pobór opłat oraz wzbudzenia ruchu pojazdów ciężarowych na drogach równoległych do dróg objętych odpłatnością. 4. Realność wdrożenia w istniejącym stanie prawnym i organizacyjnym przyjęcie za punkt wyjścia stanu obecnego i ewolucyjna droga do stanu docelowego, przy maksymalnym wykorzystaniu możliwości oferowanych przez obecne regulacje prawne oraz infrastrukturę. W toku analiz, opartych głównie na danych dotyczących ruchu samochodowego oraz zasad i metod poboru opłat w Polsce i Europie, sformułowane zostały następujące rekomendacje w zakresie zasad i metod poboru myta (opłaty za przejazd drogą): Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 5

6 Raport 1/ Utrzymanie obecnych zasad naliczania opłat za przejazd pojazdów ciężarowych, tj. opłaty zależnej od długości pokonanego odcinka. 2. Rozbudowa systemu odpłatności w kierunku wprowadzenia w ramach obecnie już obowiązującego prawa funkcjonalności umożliwiającej określanie trasy pojazdu z wykorzystaniem technologii GSM oraz GPS tak, aby każdy przejazd pojazdu ciężarowego po drogach publicznych (zakres dróg pozostaje kwestią do ustalenia) był przejazdem płatnym. 3. Objęcie pojazdów ciężarowych opłatami za przejazd przez mosty w miastach na prawach powiatu oraz przez tunele (w ramach obecnie już obowiązującego prawa). 4. Wyeliminowanie ręcznego poboru opłat od kierowców samochodów osobowych poprzez: a. zachęcanie do korzystania z automatycznych metod regulowania myta, w drodze upowszechnienia urządzeń pokładowych służących do automatycznego poboru opłat na zasadach analogicznych jak w przypadku pojazdów ciężarowych; b. wprowadzenie (jako alternatywy dla metody poboru w punkcie 4.a.) możliwości zakupu okresowej winiety elektronicznej, której ważność będzie weryfikowana przez odpowiednie urządzenia OCR przy wjeździe na odcinki płatne, z zastrzeżeniem mniejszej korzyści cenowej niż w przypadku stosowania poboru elektronicznego; c. wprowadzenie możliwości (w przypadku okazjonalnego korzystania z dróg płatnych) opłacenia przejazdu trasowanego przed wyjazdem (również za pomocą aplikacji mobilnych lub przez Internet); d. likwidację stacji i punktów poboru opłat, wymagających zatrzymania się. 5. Zróżnicowanie opłat za przejazd (z wyłączeniem winiet) również w zależności od dni i pór dnia oraz metod poboru opłaty (ta ostatnia zmiana wymagać będzie zmian w prawie). 6. Rozszerzenie zakresu odpłatności za korzystanie z infrastruktury drogowej dla pojazdów osobowych również na drogi ekspresowe. 7. Utrzymanie bezpłatnego przejazdu dla pojazdów osobowych na odcinkach dróg, które zostały przebudowane do standardu autostrady lub drogi ekspresowej oraz na wybranych odcinkach dróg stanowiących tranzyt omijający centra miast (obwodnice). 8. Likwidacja Stacji Poboru Opłat oraz Placów Poboru Opłat na autostradach płatnych na rzecz elektronicznych urządzeń rejestrujących wjazd lub wyjazd pojazdu (weryfikacja uprawnień do przejazdu drogą płatną na podstawie skanowania tablic rejestracyjnych i/lub odczytu z urządzenia pokładowego) na odcinek lub z odcinka objętego odpłatnością. 6 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

7 Odkorkować Polskę 9. Rozszerzenie uprawnień Inspekcji Transportu Drogowego do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty za korzystanie z infrastruktury drogowej przez kierowców pojazdów osobowych. Realizacja opisanych wyżej rekomendacji na odcinkach autostrad zarządzanych przez prywatnych koncesjonariuszy wiązać się będzie z renegocjacją umów, które w momencie przygotowania raportu są utajnione. Z tego powodu autorzy raportu nie są w stanie szczegółowo odnieść się do zakresu zmian, jakie byłyby konieczne do wprowadzenia i skupiają się na ogólnych wytycznych co do tych zmian. Ponadto sformułowano rekomendacje nieodnoszące się bezpośrednio do kwestii poboru opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej, ale pośrednio odnoszące się do kwestii poruszonych w raporcie lub w inny sposób z nimi związanych: 1. Zapewnienie samorządom województw udziału we wpływach z opłat za korzystanie z dróg przez pojazdy ciężarowe (w sytuacji wprowadzenia pełnej odpłatności za wszystkie przejazdy tych pojazdów lub wprowadzenia opłat na mostach i tunelach w ciągach dróg wojewódzkich). 2. Obniżenie stawek opłaty paliwowej (na tyle, na ile jest to możliwe w ramach obowiązującej dyrektywy 2004/74/WE, która określa minimalny poziom opodatkowania paliw) na rzecz zwiększenia stawek opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej. 3. Otwarcie systemu poboru myta, umożliwiającego dokonywanie również innych opłat drogowych, np. za parkowanie. Autorzy wskazują, że wśród pożądanych efektów wprowadzenia ww. rekomendacji będą: 1. Zwiększenie udziału wpływów z tytułu użytkowania infrastruktury drogowej w całości wydatków na utrzymanie dróg krajowych. 2. Umożliwienie finansowania dróg innych niż krajowe ze środków innych niż budżety państwa i samorządów. 3. Zmniejszenie, tam gdzie to możliwe, ruchu pojazdów ciężarowych na drogach wojewódzkich i krajowych jednojezdniowych i przekierowanie go na autostrady i drogi ekspresowe. 4. Likwidacja kongestii wywołanej ręcznym poborem opłat na autostradach. 5. Zmniejszenie kongestii na autostradach w okresach szczytów przewozowych poprzez stosowanie zróżnicowanych stawek w okresach charakteryzujących się wzmożonym ruchem pojazdów. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 7

8 Raport 1/ Wprowadzenie Celem opracowania jest przygotowanie propozycji nowego systemu poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem autostrad i dróg ekspresowych, oraz wypracowanie skutecznych metod poboru tych opłat. Punktem wyjścia do konstrukcji systemu były następujące tezy: 1. W związku z rosnącym ruchem pojazdów samochodowych 1 konieczne jest wprowadzenie zasad poboru opłat zależnych od generowanego ruchu i wynikających z niego kosztów wewnętrznych (degradacja infrastruktury) oraz zewnętrznych (zanieczyszczenie środowiska, wypadki, itp.). 2. Koszty związane z funkcjonowaniem infrastruktury drogowej obciążają istotnie budżety państwa i samorządów, a powinny być, w miarę możliwości, w jak największym stopniu pokrywane przez jej użytkowników, w imię zasady: płaci ten, kto korzysta (utrzymując drogi z budżetu, pośrednio subsydiuje się również zagranicznych przewoźników drogowych). 3. W związku z nadchodzącym końcem umowy z obecnym operatorem systemu poboru myta drogą elektroniczną, który nastąpi w listopadzie 2018 r., konieczne jest wprowadzenie zmian istotnie poprawiających jego funkcjonowanie, w szczególności redukujących koszty funkcjonowania infrastruktury do poboru opłat. Jednocześnie konieczne jest uniknięcie rewolucyjnych zmian, mogących wprowadzać niepotrzebne utrudnienia dla użytkowników dróg, w tym w szczególności dla tych, którzy zarobkowo wykonują przewóz osób i towarów. Postawione wyżej tezy zostaną zweryfikowane w dalszej części opracowania na bazie ogólnodostępnych danych statystycznych, dokumentów instytucji sektora publicznego i informacji udostępnionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) oraz Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa (MIiB). 1 Według wstępnych wyników Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 roku ruch na drogach krajowych w stosunku do roku 2010 wzrósł o 14% [ pl/a/21630/pierwsze-oficjalne-wyniki-gpr-2015, dostęp: 10 maja 2016]. 8 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

9 Odkorkować Polskę Ustalono również cele szczegółowe: 1. Regulacje prawne opisujące system poboru opłat oraz sposób ich naliczania muszą kształtować się możliwie prosto, tak aby unikać konsekwencji dla obywateli oraz państwa (w tym nadużyć ze strony osób próbujących obejść przepisy), wynikających z nadmiernego skomplikowania przepisów. 2. System poboru myta powinien realizować idee zrównoważonego transportu, tj. wpływać na kształtowanie oczekiwanego udziału poszczególnych środków transportu na rynku, minimalizować efekty zewnętrzne funkcjonowania rynku transportowego i przenosić większy ciężar utrzymania infrastruktury drogowej na najintensywniej z niej korzystających uczestników ruchu. 3. Konieczność wnoszenia opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej oraz metody ich poboru nie powinny wpływać negatywnie na natężenie i płynność ruchu na drogach nie mogą wywoływać kongestii oraz przekierowania ruchu ciężarowego na drogi niższej kategorii. 4. Zmiany prawne i organizacyjne konieczne do wdrożenia proponowanego systemu powinny być zminimalizowane i wprowadzane stopniowo w celu uniknięcia negatywnych konsekwencji nagłych i radykalnych nowelizacji przepisów. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 9

10 Raport 1/ Ruch drogowy w Polsce na tle krajów Europy 3.1. Sieć drogowa Łączna długość dróg utwardzonych w Polsce wynosi km 2, z czego 93% to infrastruktura leżąca w gestii samorządów różnego szczebla. Jedynie 7% to infrastruktura zarządzana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad oraz prywatnych koncesjonariuszy. Udział poszczególnych dróg o utwardzonej nawierzchni ilustruje Rysunek 1. RySUNEK 1. DROGI PUBLICZNE W POLSCE O UTWARDZONEJ NAWIERZChNI W UJęCIU WZGLęDNyM. 0,54% 0,50% 6% 43% 10% 40% Autostrady Drogi ekspresowe Drogi powiatowe Gminne Stan na 31 grudnia 2014 r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS. W latach sieć dróg utwardzonych w Polsce wydłużyła się o 35,5 tys. km. Wzrost ten dotyczył głównie dróg gminnych (na koniec 2014 roku było ich o 34 tys. km więcej niż w roku 2004). Długość dróg krajowych i autostrad zwiększyła się o km, z czego aż km to odcinki, które zostały przebudowane. Zmiany długości dróg publicznych w Polsce w latach ilustruje Rysunek 2. 2 Stan na 31 grudnia 2014 r. 10 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

11 Odkorkować Polskę RySUNEK 2. DŁUGOŚć DRóG PUBLICZNyCh O UTWARDZONEJ NAWIERZChNI W POLSCE W LATACh Krajowe (w tym A i S) Powiatowe Gminne Wielkości wyrażono w kilometrach. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS Pojazdy Na koniec 2014 roku w Polsce zarejestrowanych było łącznie ponad 24,3 mln pojazdów, z czego ponad 20 mln to samochody osobowe. W 2005 roku, z liczbą 323 samochodów osobowych na 1000 mieszkańców, Polska znajdowała się znacznie poniżej średniej unijnej, która wynosiła wówczas 462. W roku 2014 wskaźnik ten wyniósł ponad 520, przy średniej dla Unii Europejskiej na poziomie 498 samochodów osobowych na 1000 mieszkańców, co oznacza wzrost o 61% (por. Rysunek 3). RySUNEK 3. LICZBA SAMOChODóW OSOBOWyCh W PRZELICZENIU NA 1000 MIESZKAńCóW W POLSCE I EUROPIE Rumunia Chorwacja Dania Irlandia Portugalia Czechy Szwecja Grecja Hiszpania Francja Holandia Belgia Estonia Wielka Brytania Polska Niemcy Austria Cypr Finlandia Malta Litwa Luksemburg Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS, Eurostat i OICA. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 11

12 Raport 1/2016 Liczba zarejestrowanych pojazdów w Polsce w ostatnich latach rosła znacznie szybciej niż długość dróg. W 2004 roku liczba samochodów osobowych wynosiła prawie 12 mln, aby do końca 2014 roku wzrosnąć do ponad 20 mln. Łączna liczba zarejestrowanych w Polsce pojazdów zwiększyła się w tym czasie z 15,1 mln do 24,3 mln, co ilustruje Rysunek 4. RySUNEK 4. LICZBA POJAZDóW DROGOWyCh ZAREJESTROWANyCh W POLSCE W LATACh Motocykle Samochody osobowe Autobusy Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS. RySUNEK 5. ZMIANA LICZBy SAMOChODóW OSOBOWyCh NA 1000 MIESZKAńCóW W LATACh W POLSCE I EUROPIE Niemcy Wielka Brytania Francja Luksemburg Szwecja Hiszpania Irlandia Belgia Chorwacja Portugalia Austria Dania Holandia Grecja Czechy Cypr Rumunia Malta Finlandia Estonia Polska Litwa Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS, Eurostat i OICA. Analizując zmianę wartości wskaźnika liczby samochodów osobowych na mieszkańca, możemy zauważyć, że Polska jest w ścisłej czołówce państw 12 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

13 Odkorkować Polskę europejskich, jeżeli chodzi o wzrost motoryzacji. Spośród krajów Unii Europejskiej tylko na Litwie odnotowano większy wzrost liczby samochodów osobowych niż w Polsce (o 198 samochodów na 1000 mieszkańców). W tym samym czasie tempo wzrostu motoryzacji w całej Unii Europejskiej było znacznie niższe, a w niektórych krajach. m.in. w Niemczech i Wielkiej Brytanii) odnotowano nawet spadek liczby pojazdów. Ilustruje to Rysunek Polska w porównaniu z krajami UE Porównanie sieci drogowych krajów UE jest stosunkowo trudnym zadaniem, nie tylko ze względu na niedostatki danych, ale także różnice w stale zmieniających się przepisach krajowych. Każde państwo inaczej kategoryzuje swoje drogi i często dokonywane są zmiany w tej kategoryzacji. Najjaskrawszym przypadkiem są Czechy, gdzie od 1 stycznia 2016 r. dokonano dużej reformy w tym zakresie, nadając status autostrady wielu drogom ekspresowym, a co za tym idzie, włączając je do sieci płatnych dróg 3. RySUNEK 6. PORóWNANIE GęSTOŚCI SIECI AUTOSTRAD W WyBRANyCh KRAJACh UE. km autostrad / 1000 km 2 powierzchni ,0 2,6 2,7 2,7 3,1 5,0 7,0 8,6 9,8 12,8 14,9 20,5 21,7 22,4 22,9 28,9 33,1 36,3 37,9 Dane za 2015 r., * dane za 2014 r., ** dane za 2013 r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GDDKiA i Eurostat. Z tego powodu zdecydowano się na zestawienie wyłącznie dróg określanych mianem autostrad, mimo że i takie zestawienie nie w pełni odzwierciedla rzeczywisty stan infrastruktury drogowej o wysokim standardzie 4. 3 Ustawa nr 13/1997 z późn. zmianami oraz Obwieszczenie Ministerstwa Transportu RC nr 470/2012 z późn. zmianami. 4 Również w Niemczech drogi ekspresowe i autostrady są traktowane łącznie. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 13

14 Raport 1/2016 Pozwala natomiast na pewne porównania w zakresie dostępności dróg wyższej kategorii w większym stopniu niż zestawienie bezwzględnej długości (por. Rysunek 6). Polska znajduje się wśród państw o jednej z najniższych gęstości autostrad, co również wynika z wyżej opisanych rozbieżności (na wykresie uwzględniono tylko autostrady). Różnice pomiędzy krajami wynikają również z uwarunkowań geograficznych. Państwa takie jak Włochy, hiszpania czy Chorwacja ze względu na swoje linie brzegowe dysponują większą długością dróg wysokiej kategorii. W ostatnich latach w Polsce czterokrotnie nowelizowano rozporządzenie w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (najnowsze pochodzi z 16 maja 2016 r.) i dokonywano zmiany kategorii wielu planowanych dróg z autostrad na ekspresowe. Tym samym planowana sieć dróg krajowych wyższej kategorii ma docelowo osiągnąć ponad 7,5 tys. km (przy obecnej ich długości na poziomie 1,5 tys. km), choć tylko nieco ponad 2 tys. km mają stanowić autostrady (oddano do użytku już ponad 1,5 tys. km). Polska jest jednym z niewielu państw, które regularnie szacują wielkość ruchu samochodowego na swoich drogach szczegółowe dane o ruchu pojazdów na drogach najwyższej kategorii publikują w Europie jeszcze tylko 4 państwa: Rumunia, Węgry, Belgia i Wielka Brytania (por. Rysunek 7). RySUNEK 7. RUCh POJAZDóW NA AUTOSTRADACh W 2012 R Rumunia Polska Belgia Wielka Brytania kilometry autostrad Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat. Natężenie ruchu w tych krajach jest zdeterminowane, poza długością autostrad, ich położeniem geograficznym. Np. w Belgii, mimo niewiele dłuższej 14 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

15 Odkorkować Polskę sieci dróg niż w Polsce, obciążenie ruchem, szczególnie pojazdów ciężarowych, jest w przeliczeniu na kilometr sieci autostrad niemal czterokrotnie większe, co wynika z tranzytowego charakteru znajdujących się tam dróg w ruchu towarowym prowadzących z głębi Europy m.in. do portów w Rotterdamie oraz Calais. Jeszcze większe obciążenie ruchem występuje na stosunkowo rozbudowanej sieci dróg w Wielkiej Brytanii, co wskazuje, że podaż sieci drogowej generuje ruch bardziej niż uwarunkowania geograficzne. Na tle tych krajów obciążenie ruchem odnotowane w Polsce, na Węgrzech i w Rumunii (w granicach od 4 do 6 mln wozokm/km autostrady) jest stosunkowo niskie. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 15

16 Raport 1/ System poboru opłat drogowych w Polsce na tle krajów Europy 4.1. Analiza stanu prawnego Opłata za przejazd po drogach krajowych jest pobierana na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) 5. Objęte są nią drogi krajowe lub ich odcinki wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie ww. ustawy. Ustawa ustala opłatę elektroniczną, rozumianą jako opłatę pobieraną za przejazd pojazdu po drodze krajowej, jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki opłaty za kilometr dla jednej z trzech kategorii pojazdów: 1. Kategoria 1 pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton. 2. Kategoria 2 pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton. 3. Kategoria 3 autobusy. Niezależnie od kategorii pojazdów ww. stawka nie może być wyższa niż 2 zł za kilometr oraz nie może przekroczyć stawki tej opłaty obliczonej zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. nr 77 poz. 417). Jest to rozporządzenie określające szczegółową metodę obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej za przejazd jednego kilometra drogą krajową lub na jej odcinku. Zgodnie z określoną w ww. rozporządzeniu metodą wysokość maksymalnej stawki opłaty elektronicznej jest obliczana na podstawie kosztów: budowy drogi krajowej, związanych z pozyskiwaniem i obsługą kapitału dłużnego lub zwrotem z wkładów finansowych udziałowców w przypadku autostrad koncesyjnych, utrzymania i remontów, ochrony oraz zarządzania, a także poboru opłaty elektronicznej. Wysokość stawki może również być różnicowana ze względu na liczbę osi, emisję spalin pojazdu samochodowego, porę dnia, kategorię dnia i porę roku. Bierze się przy ty pod uwagę zapewnienie potrzeb ochrony środowiska, płynności ruchu, ochronę dróg publicznych, optymalizację wykorzystania infrastruktury transportu lądowego, a także propagowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ustawa pozostawia również możliwość wprowadzenia sta- 5 Ostatnio nowelizowana 16 maja 2016 r. 16 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

17 Odkorkować Polskę wek abonamentowych dla niektórych użytkowników drogi krajowej w wysokości nie mniejszej niż 87% stawki elektronicznej. Opłatę elektroniczną pobiera Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i stanowi ona przychód Krajowego Funduszu Drogowego. Niemniej jednak minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może również powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych drogowej spółce specjalnego przeznaczenia. Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych operatorowi wybranemu w trybie Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Umowa może upoważnić operatora do poboru tych opłat. Taki właśnie model został zastosowany w przypadku funkcjonującego obecnie w Polsce elektronicznego systemu poboru opłat drogowych viatoll. Ww. ustawa definiuje również wymagania technologiczne, jakie musi spełniać system elektronicznego poboru opłat. Zgodnie z prawem powinien on wykorzystywać co najmniej jedną z następujących technologii: 1. lokalizację satelitarną; 2. system łączności ruchomej opartej na standardzie GSM-GPRS, zgodny z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060; 3. system radiowy do obsługi transportu i ruchu drogowego pracujący w paśmie częstotliwości 5,8 Ghz. Odrębne kategorie pojazdów oraz zasady naliczania opłat ustawodawca przewidział w zakresie pobierania myta za przejazdy przez obiekty mostowe oraz tunele o długości powyżej 400 metrów. Główna różnica w stosunku do przepisów definiujących opłaty za przejazd po drogach tkwi w charakterze opłaty (zryczałtowana jednorazowa) oraz możliwość poboru opłat również za przejazd po mostach i w tunelach położonych w ciągu dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Ustawa przewiduje następujące kategorie pojazdów w celu określenia wysokości opłaty z tytułu przejazdu mostem lub tunelem: 1. trójkołowe lub czterokołowe pojazdy samochodowe o masie własnej nieprzekraczającej 550 kg; Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 17

18 Raport 1/ pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusów, oraz zespoły tych pojazdów; 3. autobusy o dwóch osiach, ciągniki samochodowe bez naczep; 4. samochody ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, autobusy o trzech i więcej osiach, pojazdy członowe o całkowitej liczbie osi do pięciu; 5. zespoły pojazdów składające się z samochodu ciężarowego o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t i przyczepy albo z autobusu i przyczepy oraz pojazdy członowe o całkowitej liczbie osi powyżej pięciu, a także pojazdy specjalne. Maksymalne stawki opłat przewidziane za przejazd przez mosty i tunele zawiera Tabela 1. TABELA 1. MAKSyMALNE USTAWOWE STAWKI ZA PRZEJAZD PRZEZ MOSTy I TUNELE. Kategoria pojazdu Maksymalna jednorazowa opłata za przejazd przez obiekt mostowy Maksymalna jednorazowa opłata za przejazd przez tunel 1 4 zł 8 zł 2 5 zł 10 zł 3 6 zł 12 zł 4 8 zł 15 zł 5 9 zł 18 zł Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.). Warto zauważyć, że zapisy ustawy o drogach publicznych są w dużym stopniu dublowane przez Ustawę o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 641 z późn. zm.). Powtórnie określa ona kategorie pojazdów służące do określania wysokości opłat, dodając jednak dwie dodatkowe kategorie motocykle oraz pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) nie większej niż 3,5 tony. Ustawa powiela zapisy dotyczące możliwości różnicowania wysokości stawek oraz odwołuje się do Ustawy o drogach publicznych w zakresie zasad poboru opłaty elektronicznej. Wskazuje również na możliwość stosowania na autostradach zarządzanych przez prywatne spółki stawek wyższych niż obliczone zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13ha ust. 5 Ustawy o drogach publicznych. 18 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

19 Odkorkować Polskę 4.2. Zasady i metody poboru opłat w innych krajach europejskich Sposoby poboru opłat w Europie są dość zróżnicowane, jednak istnieją wyraźne wspólne cechy systemów. Zakres dróg objętych opłatami jest dość zbliżony. Zawsze pobierane są opłaty za autostrady (choć w różnych krajach ich definicja dość istotnie się różni), a w wybranych państwach opłaty obowiązują również na drogach niższych kategorii. Sporadycznie zdarzają się sytuacje, w których kierowcy zobowiązani są do opłacenia przejazdu przez mosty i tunele. Konstrukcja stawek i ich zróżnicowanie również są podobne, co wynika z regulacji na szczeblu wspólnotowym 6. Większość zarządców infrastruktury drogowej pobiera stawkę zależną od liczby przejechanych kilometrów i kategorii pojazdu (uzależnionej od liczby osi i klasy emisji spalin). Do rzadkości należą opłaty zryczałtowane (występują w hiszpanii oraz na mostach i w tunelach w Wielkiej Brytanii). We wszystkich krajach odpłatnością objęte są przejazdy pojazdów ciężarowych (w większości przypadków za takie uznaje się wszystkie pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, wyjątkiem są Niemcy, gdzie granicę wyznaczono wyżej, od 12 ton), a ich kierowcy są zobowiązani posiadać urządzenia pokładowe. Zazwyczaj dostępne są dwa rodzaje rozliczeń: 1. Z góry użytkownik zasila swoje konto określoną kwotą, a przy każdym przejeździe pobierane jest z niego należne myto. 2. Z dołu użytkownik podpisuje umowę z operatorem systemu, a ten na koniec każdego miesiąca wystawia mu fakturę za zrealizowane w tym czasie przejazdy. Jednym z niewielu wyjątków są Brytyjczycy, którzy stosują elektroniczne winiety. Ich koszty tamtejsi przedsiębiorcy mają prawo odliczyć od należnego podatku dochodowego. Większość państw pobiera również opłaty od kierowców samochodów osobowych (wyjątkiem są Niemcy i Wielka Brytania). W kilku z nich nadal stosuje się winiety (coraz częściej elektroniczne, niewymagające przyklejania nalepek na przedniej szybie samochodu), natomiast w krajach, w których do tej pory myto było pobierane ręcznie, coraz chętniej wykorzystywane są elektroniczne metody poboru, bazujące na urządzeniach pokładowych. Syntetyczne zestawienie systemów poboru opłat zawiera załącznik do niniejszego opracowania. 6 Dyrektywa 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L z 187 z , str. 42, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 4, str. 372, z późn. zm.). Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 19

20 Raport 1/ Funkcjonowanie obecnego systemu poboru opłat w Polsce 5.1. Zakres dróg objętych odpłatnością za przejazd Długość dróg, na których obowiązkowo pobiera się opłatę za przejazd pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, wynosi obecnie ponad km 7 (por. Rysunek 7). Zawierają się w niej wszystkie autostrady, część dróg ekspresowych oraz 820 km pozostałych dróg krajowych. Do momentu wprowadzenia w lipcu 2011 roku systemu viatoll myto pobierane było wyłącznie na odcinkach autostrad A2 i A4 zarządzanych przez prywatnych koncesjonariuszy, a właściciele pojazdów ciężarowych wnosili opłaty za korzystanie z infrastruktury za pomocą systemu winiet. RySUNEK 8. DŁUGOŚć DRóG PŁATNyCh W POLSCE Autostrady Drogi ekspresowe Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 879) i wcześniejszych. Na wykresie wykazano drogi, na których opłata za przejazd była lub jest naliczana za przejechany dystans. Urządzenia systemu viatoll działają w oparciu o technologię komunikacji bezprzewodowej krótkiego zasięgu. Urządzenie viabox, zamontowane w pojeździe, komunikuje się z przekaźnikami umieszczonymi na bramownicach nad jezdnią. Każdorazowy przejazd pod bramownicą pojazdu wyposa- 7 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 maja 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 879). 20 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

21 Odkorkować Polskę żonego w viabox powoduje naliczenie opłaty za przejazd danym odcinkiem drogi płatnej. Proces ten pozwala na zachowanie płynności ruchu, ponieważ sposób komunikacji pomiędzy urządzeniami nie wymaga zwalniania lub zatrzymywania się. W przypadku przejazdów na odcinkach państwowych autostrad płatnych pojazdy wyposażone w viabox mogą korzystać z wyznaczonych pasów elektronicznego poboru opłat, co również eliminuje konieczność postoju, ponieważ bramki w miejscu poboru opłat otwierają się automatycznie przed zbliżającym się pojazdem wyposażonym w viabox. Długość dróg, na których opłatę wnieść muszą także kierowcy pojazdów o DMC poniżej 3,5 t, jest znacznie krótsza (obejmuje wyłącznie wybrane odcinki autostrad) i wynosi 723 km 8. Wśród nich znajdują się 462 km autostrad zarządzanych przez prywatnych koncesjonariuszy, gdzie opłaty wnoszone są wyłącznie ręcznie, oraz 261 km zarządzanych przez GDDKiA, na których istnieje również możliwość automatycznego regulowania myta za pomocą urządzeń viaauto (por. Tabela 2). TABELA 2. AUTOSTRADy PŁATNE W POLSCE (NA PODSTAWIE USTAWy O AUTOSTRADACh PŁATNyCh). Numer drogi Zarządca/ Koncesjonariusz Odcinek objęty odpłatnością Odległość, za jaką pobierana jest opłata [km] Pobór opłat A1 Gdańsk Transport Company Rusocin Toruń Południe 153 Ręczny A2 Autostrada Wielkopolska Rzepin Sługocin 247 Ręczny GDDKiA Konin Wschód Stryków 99 Ręczny i automatyczny A4 GDDKiA Stalexport Autostrada Małopolska Bielany Wrocławskie Gliwice Sośnica Katowice Murckowska Balice 162 Ręczny i automatyczny 62* Ręczny Źródło: Opracowanie własne. * Opłata pobierana za przejazd przez plac poboru opłat, nie za odległość. 8 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie autostrad płatnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 620). Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 21

22 Raport 1/ Pobór opłat Opłaty za przejazd pobiera Operator Krajowego Systemu Poboru Opłat (KSPO), tj. spółka zarządzająca systemem viatoll. Umowa w tej sprawie została zawarta 2 listopada 2010 r. na okres 8 lat (listopad 2010 r. listopad 2018 r.) pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) a konsorcjum Kapsch, operatorem systemu viatoll. Operator nie ma udziału w dochodach z poboru opłat, ponieważ przychody z systemu są w całości i bez żadnych potrąceń przekazywane do Krajowego Funduszu Drogowego. Otrzymuje on jedynie wynagrodzenie przeznaczone na pokrycie kosztów budowy, eksploatacji oraz świadczenia usługi poboru opłat. Stawki opłat kształtują się różnie w przypadku autostrad zarządzanych przez prywatnych koncesjonariuszy i GDDKiA. W przypadku autostrad GDDKiA (por. Tabela 3) wynikają one z Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U. z 2012 r., poz. 467). Opłatom podlega również przejazd po wybranych odcinkach dróg krajowych, a ich wysokość (por.tabela 4) ustala Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., poz. 433). W przypadku tzw. autostrad koncesyjnych opłaty kształtują się odrębnie i są ustalane przez koncesjonariuszy (por. Tabela 5 oraz Tabela 6). TABELA 3. WySOKOŚć STAWEK OPŁATy ELEKTRONICZNEJ DLA DRóG KRAJOWyCh KLASy A I S. Kategoria pojazdu Stawka opłaty elektronicznej za przejazd 1 km w zależności od klasy emisji spalin (w zł) max. EURO 2 EURO 3 EURO 4 min. EURO 5 Motocykle 0,05 Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t i poniżej 12 t 0,10 0,40 0,35 0,28 0,20 Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 t 0,53 0,46 0,37 0,27 Autobusy niezależnie od dopuszczalnej masy całkowitej 0,40 0,35 0,28 0,20 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U. z 2012 r., poz. 467). 22 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

23 Odkorkować Polskę TABELA 4. WySOKOŚć STAWEK OPŁATy ELEKTRONICZNEJ DLA DRóG KRAJOWyCh KLASy GP I G. Kategoria pojazdu Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t i poniżej 12 t Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 t Autobusy niezależnie od dopuszczalnej masy całkowitej Stawka opłaty elektronicznej za przejazd 1 km w zależności od klasy emisji spalin (w zł) max. EURO 2 EURO 3 EURO 4 min. EURO 5 0,32 0,28 0,22 0,16 0,42 0,37 0,29 0,21 0,32 0,28 0,22 0,16 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rozporządzenia RM z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., poz. 433). TABELA 5. WySOKOŚć STAWEK OPŁATy ZA PRZEJAZD AUTOSTRADą A2 (AUTOSTRADA WIELKOPOLSKA) I A1 (AMBERONE). Kategoria pojazdu Motocykle i pojazdy samochodowe o dwóch osiach Pojazdy samochodowe o dwóch osiach, z których co najmniej jedna wyposażona jest w koła bliźniacze oraz pojazdy samochodowe z przyczepami Pojazdy samochodowe o trzech osiach oraz pojazdy samochodowe o dwóch osiach, z których co najmniej jedna wyposażona jest w koła bliźniacze z przyczepami Pojazdy samochodowe o więcej niż trzech osiach oraz pojazdy samochodowe o trzech osiach i więcej z przyczepami Pojazdy o długości więcej niż 18 m lub przewóz nienormatywnych elementów A2 Świecko Nowy Tomyśl Stawka opłaty za przejazd 1 km (w zł) A2 Nowy Tomyśl Konin A1 Rusocin Nowa Wieś 0,20 0,36 0,16 netto 0,46 0,58 0,36 netto 0,46 0,88 0,36 netto 0,46 1,36 0,36 netto 0,46 3,60 1,60 netto Źródło: Opracowanie własne na podstawie dokumentów koncesjonariuszy. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 23

24 Raport 1/2016 TABELA 6. WySOKOŚć STAWEK OPŁAT ZA PRZEJAZD AUTOSTRADą A4 NA ODCINKU ZARZąDZANyM PRZEZ STALExPORT AUTOSTRADA MAŁOPOLSKA S.A. Stawka Opis kategorii pojazdu 5 zł motocykle 10 zł pojazdy samochodowe o dwóch osiach 16,50 zł 26,50 zł pojazdy samochodowe o dwóch osiach, z których co najmniej jedna wyposażona jest w koło bliźniacze, pojazdy samochodowe o dwóch osiach z przyczepami, pojazdy samochodowe o trzech osiach, pojazdy samochodowe o dwóch osiach, z których co najmniej jedna wyposażona jest w koło bliźniacze z przyczepami pojazdy samochodowe o więcej niż trzech osiach, pojazdy samochodowe o trzech osiach z przyczepami, pojazdy samochodowe o więcej niż trzech osiach z przyczepami, pojazdy niemieszczące się w wyżej opisanych kategoriach oraz pojazdy, których wymiary, nacisk na oś lub ciężar przekraczają normy określone w przepisach o ruchu drogowym Podano stawki za przejazd przez jeden z dwóch PPO (Mysłowice lub Balice). Przy wykupie przejazdów w formie abonamentu (20 przejazdów naraz) przyznawana jest ulga w wysokości 10%. Źródło: Opracowanie własne na podstawie dokumentów koncesjonariusza. W zestawieniu krajowych stawek myta zwraca uwagę rozróżnienie wysokości opłat w zależności od spełnianych przez pojazd norm emisji spalin. Państwa członkowskie UE zostały zobligowane do stosowania takiej dyskryminacji cenowej dla pojazdów ciężarowych przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 269, , s. 1 16) Wyjątkiem od reguły, zgodnie z którą różnicuje się opłaty za przejazd w zależności od klasy emisji EURO pojazdu, są autostrady obsługiwane w ramach umów koncesyjnych obowiązujących w momencie wejścia w życie dyrektywy. W takim przypadku umowy te są objęte zwolnieniem z tego wymogu do czasu przedłużenia umowy. Na podstawie poniższego zestawienia wpływów i wydatków w ramach systemu opłat można zauważyć, że wydatki na budowę, uruchomienie i eksploatację systemu w początkowej fazie (do 2012 roku) były wyższe niż przychody uzyskiwane z opłat. Natomiast począwszy od roku 2013, koszty te utrzymują się na poziomie ok. 0,4 mld zł rocznie, podczas gdy przychody z opłat systematycznie rosną, osiągając w 2015 roku poziom 1,5 mld zł. 24 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

25 Odkorkować Polskę Mimo wzrostu i dodatniego bilansu funkcjonowania samego systemu poboru opłat nadal przychody netto z tytułu myta nie równoważą kosztów ponoszonych przez Krajowy Fundusz Drogowy na rzecz prywatnych koncesjonariuszy, co wynika z zawartych umów koncesyjnych oraz Ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W ciągu ostatnich 5 lat różnica pomiędzy przychodami z opłat za korzystanie z infrastruktury a płatnościami na rzecz prywatnych zarządców autostrad wyniosła ponad 2,6 mld zł (por. Tabela 6). Oznacza to, że pobrane opłaty za korzystanie z całości sieci dróg w Polsce, które w większości są w zarządzie państwowym, nie pokrywają nawet kosztów eksploatacji i zobowiązań wynikających z realizacji inwestycji w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, pomimo wyższych stawek stosowanych na odcinkach w zarządzie prywatnym. Tym samym opłaty pobierane ręcznie, w tym również na odcinkach zarządzanych przez GDDKiA, stanowiły niespełna 14% wypłat dla koncesjonariuszy w latach TABELA 7. FUNKCJONOWANIE SySTEMU POBORU MyTA W POLSCE W LATACh ORAZ DANE O KOSZTACh UTRZyMANIA DRóG KRAJOWyCh I AUTOSTRAD (W MLN ZŁ) Suma Wpływy z poboru ręcznego 33,8 131,3 184,5 191,5 197,9 739,0 automatycznego 343,6 861, , , , ,3 Suma 377,4 992, , , , ,3 Koszty funkcjonowania systemu poboru automatycznego Saldo funkcjonowania systemu poboru automatycznego Płatności na rzecz koncesjonariuszy autostrad Saldo funkcjonowania systemu płatnych dróg (bez kosztów utrzymania dróg w zarządzie GDDKiA) Koszty utrzymania i remontów całości infrastruktury drogowej Saldo funkcjonowania systemu dróg krajowych i autostrad 595,3 980,7 372,4 419,3 357, ,3-251,7-119,0 635,5 810,4 996, ,0 643,7 866, , , , ,7-861,6-854,6-511,0-269,1-111, , , , , , , , , , , , , ,0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie informacji uzyskanych z GDDKiA oraz MIB. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 25

26 Raport 1/2016 Pełne zestawienie przychodów z tytułu myta oraz wydatków na bieżące utrzymanie infrastruktury zarządzanej przez GDDKiA, a także zobowiązań wobec prywatnych zarządców infrastruktury drogowej pozwala wnioskować, że obecny system poboru opłat dwa razy bardziej obciąża budżet państwa niż kierowców. Potwierdza to zatem tezę postawioną na wstępie niniejszego opracowania o konieczności zwiększenie partycypacji użytkowników infrastruktury w jej finansowaniu. 26 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

27 Odkorkować Polskę 6. Rekomendacje 6.1. Zakres ruchu drogowego objętego mytem Istotą proponowanego systemu poboru opłat drogowych jest objęcie nimi możliwie szerokiego zakresu ruchu samochodowego. Należy całkowicie zmienić filozofię patrzenia na odpłatność za drogi i przejść od stanu powszechnej bezpłatności i istnienia tylko określonych wycinków infrastruktury drogowej, za korzystanie z których są lub mogą być pobierane opłaty, do stanu, w którym normą jest odpłatność za korzystanie z dróg, zaś brak odpłatności jest stosownie ograniczony. Podejście takie niesie za sobą szereg konsekwencji dla systemu transportowego, takich jak między innymi: 1. Zapewnienie finansowania dróg w stopniu odpowiadającym korzystaniu z nich (zasada pieniądz idzie za kierowcą ). 2. Wykształcenie przekonania o zasadności odpłatności za usługi publiczne (podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych usług, np. przejazdów komunikacją miejską). 3. Optymalizacja ruchu poprzez eliminację unikania opłat dzięki korzystaniu z dróg bezpłatnych zamiast odcinków płatnych. Tworząc nowy system opłat, należy przewidzieć w nim narzędzia pozwalające na objęcie odpłatnością także tych elementów ruchu, tak w zakresie sieci drogowej, jak i rodzajów pojazdów, które obecnie pozwalają nie ponosić kosztów. Zwiększenie zakresu stosowania odpłatności za korzystanie z dróg dla znacznej części użytkowników pozostanie ekonomicznie neutralne. W przypadku samochodów osobowych służyć temu mają wyłączenia z odpłatności, w przypadku ruchu pojazdów ciężkich rozwój sieci dróg odpłatnych przyczyni się do uszczelnienia systemu i eliminacji możliwości nadużyć. W docelowym układzie odpłatności za korzystanie z infrastruktury drogowej system powinien obejmować możliwie szeroki zakres ruchu. Ograniczanie zakresu stosowania odpłatności prowadzi do patologii związanych z wyborem trasy przejazdu umożliwiającej minimalizację wydatków. To dla odmiany przyczynia się do niewspółmiernego wzrostu obciążenia budżetów publicznych kosztami utrzymania bezpłatnych odcinków dróg uczęszczanych przez pojazdy, których kierowcy unikają opłat drogowych. Brak szerokich wyłączeń z odpłatności, a zatem powszechność stosowania systemu, prowadzi do sytuacji, w której kierowcy planują trasę w oderwa- Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 27

28 Raport 1/2016 niu od zagadnień finansowych, zdając sobie sprawę z nieuchronności opłaty. To doprowadzi do lepszego rozprowadzenia ruchu kierowcy będą w naturalny sposób korzystać z dróg wyższej klasy zawsze, gdy przyniesie to określone korzyści czasowe. W ten sposób powszechność opłat współgra z optymalizacją systemu transportowego, czego nie można powiedzieć o sytuacji, w której jedynie część dróg jest objęta opłatami. Istotnym punktem dyskusji pozostaje rodzaj pojazdów, które mają podlegać opłatom. W odniesieniu do pojazdów osobowych konieczne jest odstąpienie od poboru opłat za przejazd każdą drogą i ograniczenie obowiązku wnoszenia opłat jedynie za te odcinki, które według obecnego stanu są objęte odpłatnością oraz te odcinki, które są planowane do budowy jako odpłatne. Możliwe jest wprowadzenie odpłatności za przejazd obiektami mostowymi oraz tunelami, zwłaszcza w kontekście odpłatności za przeprawy promowe, choć na ten moment nie jest to rekomendowane poza drogami objętymi systemem poboru opłat. Podstawową zmianą wobec obecnego systemu jest objęcie odpłatnością za korzystanie z dróg całego ruchu ciężarowego, niezależnie od rodzaju i kategorii drogi, na której się on odbywa. Obecny stan, w którym korzystanie z niektórych dróg jest objęte opłatami, podczas gdy lwia część infrastruktury jest dostępna nieodpłatnie, motywuje do tego, aby omijać odcinki płatne. Zwłaszcza w dużych miastach i aglomeracjach oddawane są kolejne odcinki dróg samorządowych o bardzo dobrych parametrach, czego dobitnym przykładem jest Drogowa Trasa Średnicowa w Górnośląskim Okręgu Przemysłowym, stanowiąca znakomitą alternatywę dla równoległego odcinka autostrady A4. Natężenie ruchu ciężarowego na tej trasie (DW902) dowodzi istotności problemu korzystania z alternatywnych dróg bezpłatnych przez pojazdy z zasady zobowiązane do uiszczania opłat. Problem ten dotyczy zresztą w dużej mierze także dróg krajowych, które na odcinkach znajdujących się na terenie powiatów grodzkich nie są objęte odpłatnością 9. W sytuacji objęcia odpłatnością za przejazdy samochodów ciężarowych całości sieci drogowej nastąpi naturalne upłynnienie ruchu. Kierowcy ciężarówek, a także przedsiębiorcy przewozowi, dobierać będą trasy wyłącznie w oparciu o parametry funkcjonalne. Równocześnie dzięki mechanizmom poboru opłat możliwe będzie przyporządkowanie pojazdów do konkretnych dróg, a przynajmniej do konkretnych zarządców, co umożliwi przekazywania środków tam, gdzie występuje największy ruch (zgodnie z zasadą pieniądz idzie za kierowcą ). 9 Nie dotyczy to wybranych odcinków dróg ekspresowych oraz autostrad przebiegających przez miasta na prawach powiatu. 28 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

29 Odkorkować Polskę Postulowany system realizuje także zasadę, zgodnie z którą dostęp do środków płynących od użytkowników dróg posiadają wszyscy zarządcy dróg, a podział tej puli następuje w oparciu o faktyczny rozkład ruchu na poszczególne drogi. Dystrybucja wpływów z myta na wszystkich zarządców sprawia, że wszyscy stają się żywotnie zainteresowani utrzymywaniem dróg w należytym stanie. Ponadto wprowadzony zostaje bodziec ekonomiczny, skłaniający do utrzymywania i rozbudowy dróg tam, gdzie są one faktycznie potrzebne, z równoczesnym motywowaniem do eliminacji zbędnej infrastruktury drogowej oraz do powstrzymywania nadmiernego rozrostu programu budowlanego, tj. budowy dróg dwujezdniowych, gdzie prognozy ruchu nie uzasadniają takiego przekroju (S-22) lub pozostawiania rezerw w celu późniejszej rozbudowy, które w przypadku realizacji doprowadzą do braku zbilansowania przepustowości (S-5). Stąd też należy wprowadzić powszechną odpłatność za przejazdy pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony na całości dróg krajowych, z wyłączeniem z odpłatności szczególnych odcinków (metoda ich wyznaczania zostanie opisana w dalszej części opracowania). Należy również wprowadzić odpłatność za przejazdy po obiektach mostowych o długości powyżej 400 metrów zlokalizowanych na terenie miast na prawach powiatu oraz we wszystkich tunelach o długości ponad 400 metrów Wysokość oraz zasady różnicowania stawek opłat Mimo istotnej różnicy pomiędzy sumą pobranych opłat z tytułu korzystania z infrastruktury a kosztami jej utrzymania, nie powinno się znacząco podnosić stawek. Przy założeniu bowiem, że poborem miałby zostać objęty znacznie większy zakres przejazdów, nie powinno się stricte podnosić opłat, a jedynie waloryzować je na zasadzie identycznej, jak odbywa się to w przypadku waloryzacji opłaty paliwowej (z której wpływy w 80% zasilają Krajowy Fundusz Drogowy). Ponadto minister właściwy do spraw transportu powinien dysponować możliwością nadzwyczajnego podniesienia stawek dostępu do infrastruktury drogowej w sytuacji, kiedy względny wzrost wydatków budżetowych na utrzymanie dróg w danym roku jest wyższy od względnego wzrostu przychodów netto z tytułu poboru myta. Biorąc pod uwagę postawione we wstępie do niniejszego opracowania założenia, należy stwierdzić, że powinno zostać zwiększone zróżnicowanie stawek. Stąd też wysokość stawki za przejazd drogą płatną powinna stanowić iloczyn: Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 29