Profesor dr hab. Danuta Hübner Przewodnicząca Komisji ds. Rozwoju Regionalnego w Parlamencie Europejskim

Transkrypt

1 Profesor dr hab. Danuta Hübner Przewodnicząca Komisji ds. Rozwoju Regionalnego w Parlamencie Europejskim Prelekcja na temat aktualnej sytuacji w Europie, wprowadzanych w życie reform i ich wpływu na polską gospodarkę Konferencja z cyklu Radar Ekonomiczny, Union Investment 25 kwietnia 2013 r., Hotel InterContinental w Warszawie Kryzysy są powracającym elementem procesów rozwoju. Ten, którego doświadcza dziś Europa, nie jest pierwszym poważnym kryzysem na naszym kontynencie. Jest jednak na pewno kryzysem bardzo szczególnym i to nie tylko z punktu widzenia problemów i wyzwań, które wygenerował. Zasługuje na taką ocenę także z punktu widzenia podejmowanych w związku z nim zmieniających Europę bezprecedensowych decyzji politycznych. Na pewno ten kryzys wiele Europę nauczył. Uświadomiliśmy sobie, że wszyscy jesteśmy częścią tej samej, jednej, silnie powiązanej Europy. Pokazał nam także dość dobitnie, że wszyscy jesteśmy częścią tego samego globalnego świata. Państwa członkowskie Unii uświadomiły sobie także, że nikt nie jest dostatecznie silny, by samemu skutecznie zmierzyć się ze światem globalnym. Wszyscy musimy inwestować w zdolności do zmiany, ale i do współpracy. Trzeba upewnić się, gdzie możemy osiągnąć przewagę i zdolność konkurowania z innymi, a gdzie musimy po prostu szukać opłacalnej współpracy. W globalnym świecie narasta wielka zmiana. Świat zatacza kolo. Nadchodzące dekady przyniosą przesunięcie się środka ciężkości świata ponownie do Azji. I będzie to świat gigantów. Dziś nie liczy się tak bardzo sam poziom rozwoju, ile jego dynamika i rozmiary gospodarek. Postęp technologiczny ułatwia od lat i przyspiesza wchodzenie gospodarek rozwijających się w globalne łańcuchy podażowe. Wywiera to presję konkurencyjną na niespotykaną skalę na starzejące się społeczeństwa europejskie i europejskie gospodarki. Jedyną sensowną odpowiedzią Europy jest poszukiwanie nowych granic innowacyjności. Dziś ponad 90 procent 1

2 wzrostu odbywa się poza Europą. Większość konsumpcji przypada na kraje o bardzo słabym wzroście, większość wzrostu na kraje o ciągle niskiej konsumpcji. Na dłuższą metę ta nierównowaga nie utrzyma się. Czeka nas wielkie przebalansowanie, dążenie do nowej równowagi w świecie. Powstaje też pytanie, czy nowi giganci znajdą taką ścieżkę wzrostu, która nie będzie generować nierówności, będących przejawem nieefektywności modelu rozwoju. W historii świata i Europy nierówności nie wychodziły nam na dobre. Ryzyko tkwi także w tym, iż mimo kryzysu nie ukształtował się nowy globalny system zarządzania światem. Ciągle tkwimy w strukturach systemu współpracy wielostronnej, który nie odzwierciedla nowych proporcji świata. Niestety G20 nie jest zdolna do strategicznej orientacji i decyzji. Działa raczej jako antykryzysowa platforma współpracy, bez demokratycznej legitymacji i zdolności wykonawczych. Aktywizuje się i usprawnia przede wszystkim w momentach zagrożeń. Błędem Europy byłoby jednak patrzenie na świat z boku, jakby się sam stawał. Europa może wywierać wpływ na świat. Jest on zresztą w dużym stopniu jej wytworem. By tak było, Europa musi być Europą na ten świat otwartą. Dziś jest ciągle zwrócona do wewnątrz, zaabsorbowana sobą. Te tendencje wzmocnił kryzys. Europa jest w kryzysie. Od czterech lat. Nie przewidzieliśmy go, nie zapobiegliśmy mu. Pod tym względem jesteśmy w dość dobrym towarzystwie, aczkolwiek nie może to być pocieszeniem. Na pewno jednak zareagowaliśmy na kryzys, na wszystkie jego przejawy. Nie byliśmy na kryzys przygotowani, bo Europa integrująca się nigdy nie miała do czynienia z podobnym kryzysem. Szczególnie z kryzysem finansowym. Kiedy powstawał obszar wspólnej waluty, zaczynał się boom kredytowy. Nie spodziewano się wydarzeń na rynkach finansowych, które przerastałyby zdolności mechanizmów dostosowawczych strefy euro. Nie zapanowaliśmy jako Europa nad kryzysem w sektorze bankowym w sposób bezpieczny dla stabilności finansów publicznych. Instrumenty pomocy 2

3 dla banków stworzyły szybko niebezpieczne, jak się okazało, błędne koło. W pułapkę wpadły także gospodarki, które w kryzys finansowy weszły z nadwyżką budżetową, jak np. Irlandia. Wszystkie trzy wymiary kryzysu - ekonomiczny, finansowy, społecznyzaczęły się wzajemnie podsycać. Wywołało to najtrudniejszy do pokonania kryzys zaufania. Wszystkich wobec wszystkich - rynków do decyzji polityków, obywateli do klasy politycznej, banków do przedsiębiorców, depozytariuszy do banków, agencji ratingowych do polityków i wzajemnie. Kryzys w sposób szczególny dotknął państw członkowskich strefy euro. Wszyscy wiedzieliśmy, że obszar wspólnej waluty jest projektem niedokończonym. I nie chodzi tylko o grzech pierworodny w postaci braku skutecznego mechanizmu fiskalnego. Równie istotną słabością był brak wspominanego już mechanizmu antykryzysowego dla potencjalnego załamania w sektorze finansowym. Wynikało to i z braku doświadczenia i z braku wyobraźni. Szczególnie niebezpieczne zaś okazało się w szerszym kontekście niemal całkowitego braku regulacji europejskich w tym sektorze. Był to sektor o dużej ilości instytucji o potencjalnym ryzyku systemowym i transgranicznej aktywności. Kryzys w strefie euro, który uruchomił bezprecedensowe reformy całego systemu zarządzania w tym obszarze, ujawnił niedostatki instytucjonalne tego wielkiego i ważnego przedsięwzięcia. Mimo transferu kompetencji na poziom europejski, instytucje europejskie pozostały jednak w znacznym stopniu niezmienione. Do dziś, instytucjonalny porządek z Maastricht, potwierdzony Traktatem z Lizbony, sprawia, że strefa euro jest ciągle zarządzana metodą międzyrządową. Przejście do metody wspólnotowej wymagałoby zmiany traktatu, na co ciągle nie ma apetytu. Kryzys w strefie euro to jednak także, a może przede wszystkim, kryzys konkurencyjności gospodarki europejskiej. Nie tylko w kontekście podziału Europy na północ i południe, ale i w kontekście bardziej fundamentalnym. Europejski model rozwoju oparty na wartościach, z których europejczycy są 3

4 dumni, ale których nie podziela znaczna część świata, stworzył społeczeństwo chronione przez rożne normy społeczne, polityczne, gospodarcze, które osłabiają relatywną konkurencyjność gospodarki. Kryzys pokazał także, iż, wbrew oczekiwaniom, wspólna waluta, jedna stopa procentowa, jeden kurs walutowy wobec świata zewnętrznego w gospodarkach ogromnie zróżnicowanych pod względem konkurencyjności, nie uruchamia dostosowań strukturalnych. Stad dziś taki nacisk na reformy strukturalne. Na ten wielowątkowy kryzys Europa odpowiedziała także wielowymiarowo. Można dziś krytykować te reakcje ze względu na ich skalę, szybkość czy rodzaj środków. Tym niemniej warto także dostrzec i to, że nie rozpoczęły się wojny handlowe, gospodarcze, że siedzieliśmy przy jednym stole, że wykorzystaliśmy kryzys dla uruchomienia bezprecedensowych, głębokich reform, nie do pomyślenia przed kryzysem. Odpowiedź na kryzys objęła trzy obszary. Myślę, że najsłabiej wypadły reformy, które miały szybko przynieść ustabilizowanie deficytów i zmniejszenie zadłużenia państw poddanych pakietom restrykcyjnokonsolidacyjnym. Drugi obszar działań naprawczych objął reformy sektora finansowego, trzeci reformy zarządzania strefą wspólnej waluty. Oczekiwania związane z narzuconymi państwom oczekującym pomocy od Europy i IMF programami konsolidacji fiskalnej w zasadzie nie spełniły się. W gospodarkach o niskiej konkurencyjności pogłębiły recesję. W rezultacie kraje takie, jak Grecja, ale także Portugalia czy Hiszpania stoją w obliczu utraconej dekady rozwojowej. Sięgnięcie do radykalnej polityki restrykcyjnej w głębokiej recesji było błędem, potwierdzanym zresztą przez doświadczenia historyczne. Deficyty i długi miały się zmniejszyć, dostęp państwa do finansowania poprawić, sektor prywatny miał wypełnić lukę inwestycyjną po sektorze publicznym. Tymczasem rentowność obligacji pogarszała się, rosły koszty zadłużenia w rezultacie nie tylko pogarszających się parametrów gospodarczych, ale i zbiorowej paniki na rynkach. Założenia dotyczące 4

5 mnożnika wydatków były całkowicie chybione. Powstało błędne kolo zadłużenia publicznego i kryzysu bankowego. Do dziś nierozsupłane. Tworzenie przestrzeni dla wzrostu rozpoczęło się bardzo późno, a rynki finansowe rozpoczęły obserwację zdolności państw do wzrostu bardzo szybko. W zasadzie równolegle z obserwacją deficytów i długów. Dziś jest oczywiste, że wzrost do Europy sam nie przyjdzie. Potrzebna jest aktywna polityka państw i Europy. Tradycyjnie bardzo ważnym kołem zamachowym wzrostu w gospodarce europejskiej były mechanizmy integracyjne - rynek wewnętrzny, rozszerzenia, wspólna waluta. Te mechanizmy uległy spowolnieniu. Europa potrzebuje aktywnej polityki generowania nowych czynników wzrostu w sferze usług, gospodarki cyfrowej, innowacyjności w ogóle. Potrzebuje reform rynku pracy. Potrzebuje udrożnienia kanałów finansowania wzrostu, i tych prywatnych, związanych ze stanem sektora finansowego, i tych publicznych, związanych z wieloletnim budżetem europejskim. Te kanały nie działają. Małe i średnie przedsiębiorstwa nie mają dostępu do finansowania. Warunki dostępnego kredytu są niekorzystne. Wzrost, tak bardzo potrzebny Europie, jest wiec ciągle jeszcze wyzwaniem do skutecznego podjęcia. Drugi obszar działań wywołanych kryzysem to reformy sektora finansowego. W latach przedkryzysowych sektor finansowy znajdował się na marginesie procesów harmonizacji na poziomie europejskim. Pod koniec 2008 r nastąpiła radykalna zmiana podejścia. W bardzo krótkim jak na tradycje decyzyjne Unii Europejskiej podjęto i zrealizowano niezwykle wszechstronne i głębokie reformy, pokrywające w zasadzie wszystkie pola aktywności w tym sektorze. Dziś wyzwaniem jest wdrażanie reform. Także dokończenie procesów legislacyjnych będących w toku czy w przygotowaniu przez Komisję Europejską. Jedną z najważniejszych reform jest na pewno znajdujący się w końcowym etapie legislacji pierwszy etap budowy Unii Bankowej, a mianowicie Jednolity Nadzór Europejski. Ten proces legislacyjny wart jest szczególnej uwagi, ponieważ podjęty został wysiłek otwarcia systemu na państwa nie będące w strefie euro, a podejmujące bliską współpracę z 5

6 nowym systemem. Z jednej strony otrzymaliśmy ostatecznie system z niemal wyrównanymi obowiązkami i uprawnieniami, z drugiej jednak nie została rozwiązaną kwestią dostępu państw spoza strefy euro do wsparcia finansowego w przypadku ewentualnej konieczności rekapitalizacji banków. Parlament Europejski zaproponował uzupełnienie instrumentu pomocy finansowej dla państw spoza euro, tzw. instrumentu Bilansu Płatniczego o to dodatkowe narzędzie stabilizujące (Sprawozdanie Danuty Hübner w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady ustanawiającego instrument pomocy finansowej dla państw członkowskich, których walutą nie jest euro). Trwają prace legislacyjne nad systemem kontrolowanej upadłości banków oraz systemem gwarancji depozytów - to dwa brakujące ogniwa Unii Bankowej. Niestety mimo postępu w zakresie europeizacji regulacji systemu finansowego, postępuje fragmentaryzacja tego sektora, spadek działalności transgranicznej i swoista "patriotyzacja" aktywności instytucji finansowych. W tym kontekście warto parę słów poświęcić Europejskiemu Bankowi Centralnemu. Niewątpliwie w trakcie kryzysu przypadła mu rola szczególna. Ciągle jest to instytucja o wysokiej reputacji międzynarodowej, co zwiększa efektywność jego działania. EBC przeszedł dramatyczną transformację w trakcie kryzysu. Przeszedł od czystej stabilizacji cen na nowe tereny. Dostarczał taniego kredytu bankom strefy euro, skupywał obligacje na rynku wtórnym, a następnie także na rynku pierwotnym w odniesieniu do państw objętych wsparciem finansowym. Generalnie łagodził napięcia na rynku, obniżał koszty długu publicznego i działał na rzecz pobudza dopływu kredytu do gospodarki. Niestety kanał transmisji monetarnej pozostawał najczęściej niedrożny co obniżało skuteczność operacji EBC. Ciągle prowadzi luźną politykę monetarną. Zbyt długi okres takiej polityki może jednak pobudzać złą alokację ograniczonych zasobów finansowych. Ważnym wyzwaniem dla Europy będzie zadbanie, by zaostrzenie polityki monetarnej, które w końcu nastąpi było skorelowane z właściwą polityką fiskalną. 6

7 Niezwykle ważne reformy nastąpiły w rezultacie kryzysu w sferze zarządzania strefą euro. Obszar wspólnej waluty był w momencie pojawienia się zjawisk kryzysowych projektem niedokończonym. Jednocześnie jednak wdrażany był w sposób zbyt zrelaksowany. O tym, czy jest nadmierny deficyt decydowało głosowanie państw członkowskich, a nie fakty. W rezultacie kryzys doprowadził praktycznie do wymyślenia Unii Gospodarczo-Walutowej na nowo. Podjęto bezprecedensowe reformy koordynacji polityki gospodarczej i procesów budżetowych, zaostrzono radykalnie instrumenty dyscypliny fiskalnej, wprowadzono nadzór nad nierównowagami makroekonomicznymi wraz z systemem sankcji. Na czerwcowym szczycie mogą zapaść dalsze decyzje dotyczące koordynacji reform strukturalnych oraz nowego instrumentu finansowego w tym obszarze. Skoro kryzys uruchomił reformy pogłębiające integrację w obszarze wspólnej waluty, siłą rzeczy zaczął pogłębiać się podział Unii na dwa obszary. Wśród państw bez wspólnej waluty znajdują się jednak zarówno takie, które dysponują trwałą derogacją w sprawie członkostwa, czyli takie, które nie chcą wejść oraz takie, które chcą, ale jeszcze nie mogą. To stworzyło potrzebę refleksji i działań na rzecz obejmowania nową legislacją także tej ostatniej grupy. Jest także oczywiste, że ścieżki legislacyjne, a w końcu generalnie zakres integracji, będą w ciągu najbliższych lat rozchodzić się. Strefa euro staje się stopniowo twardym jądrem Unii, a integracja przechodzi na poziom polityczny. Za dwa lata spośród państw, które weszły do Unii wraz z Polską w 2004 r. poza euro pozostanie jedynie Polska, Czechy i Węgry. Ta dwu czy trzypiętrowa Europa zagraża jednolitości rynku wewnętrznego. Stąd mechanizmy włączania potencjalnych członków obszaru wspólnej waluty są niezwykle ważne. Członkostwo w strefie euro przestaje być jedynie projektem ekonomicznym, a staje się miejscem rozdania politycznego na wiele lat. Reakcje Europy na kryzys i wprowadzanie reform, których rezultatem jest przesuwanie kompetencji i decyzji na poziom europejski sprawia, że unia polityczna staje się rzeczywistością. Paradoks polega jednak na tym, iż 7

8 wyłanianie się unii politycznej odbywa się nie na gruncie podzielanej wizji, a w rezultacie reform opartych na małych krokach, stopniowych zmianach, na cząstkowym podejściu do zmiany. Czy jest szansa, że to cząstkowe podejście da w sumie spójną instytucjonalnie demokratyczną nową jakość? Debata na temat Unii politycznej dopiero się zaczyna. Reformy zmierzające do stabilizacji funkcjonowania obszaru wspólnej waluty, aczkolwiek trudne, nie budzą generalnie oporu, bo świeże są dowody negatywnych konsekwencji ich braku. Jednakże dalsze przesuwanie kompetencji tradycyjnie narodowych związanych z opodatkowaniem czy polityką społeczną rodzi więcej emocji. Europejskie debaty nad przyszłością tradycyjnie uciekały od tematu finalité politique, czyli ostatecznego celu unii politycznej. Próby zdefiniowania tego celu np. w czasie prac Konwentu Europejskiego w 2002 i zaproponowanie Traktatu Konstytucyjnego skończyło się fiaskiem. Europa była od początku projektem niedokończonym, który rozwijał się stopniowo, krok po kroku w miarę identyfikowanych nowych wyzwań. Jednakże dla wielkich, przełomowych zmian Europa formułowała wizje, strategie, plan działania. Tak było w przypadku unii celnej, strefy wolnego handlu, Schengen, rynku wewnętrznego czy obszaru wspólnej waluty. Czy tym razem może udać się bez wizji? Starej metodzie małych kroków nie towarzyszy wieloletnia wizja, powstaje pytanie, dokąd, jeśli w ogóle, te małe, ale jednak radykalne, kroki nas wiodą. Takie podejście ma też inne konsekwencje. Oczywiście brak wizji nie pozwala na sensowny dialog ze społeczeństwem. Ludzie nie są świadomi i nie wiedzą, dokąd idziemy i po co. To bardzo utrudnia mobilizowanie opinii publicznej dla trudnych przecież reform. W rezultacie coraz bardziej zintegrowana Europa zwiększa dystans do obywateli, podcina sobie szanse na demokratyczną legitymację przemian. A irlandzkie referendum w sprawie paktu fiskalnego pokazało, że nawet najtrudniejsze, najbardziej skomplikowane reformy można wytłumaczyć i pozyskać dla nich poparcie. 8