SYSTEM PRAWA FINANSOWEGO PRAWO DANINOWE LEONARDA ETELA TOM III POD REDAKCJĄ

Transkrypt

1 SYSTEM PRAWA FINANSOWEGO TOM III PRAWO DANINOWE POD REDAKCJĄ LEONARDA ETELA Warszawa 2010

2 Spis treści Spis treści Wykaz skrótów...7 Wstęp...11 CZĘŚĆ I DANINY PUBLICZNE, Wanda Wójtowicz...13 CZĘŚĆ II PODatkI JAKO DANINY PUBLICZNE...25 Rozdział 1. Pojęcie i konstrukcja podatku, Włodzimierz Nykiel Rozdział 2. Geneza i ewolucja oraz funkcje podatków. Cezary Kosikowski, Jacek Matuszewski Rozdział 3. Rodzaje podatków i ich klasyfikacja oraz systemy podatkowe. Marek Kalinowski Rozdział 4. Teorie podatkowe, Jan Głuchowski Rozdział 5. Zasady podatkowe, Andrzej Gomułowicz Rozdział 6. Podatki obrotowe, Witold Modzelewski Rozdział 7. Podatki dochodowe, Hanna Litwińczuk Rozdział 8. Podatki przychodowo-dochodowo-majątkowe, Leonard Etel Rozdział 9. Podatki majątkowe, Paweł Smoleń

3 CZĘŚĆ III PRAWO PODatkOWE Rozdział 1. Charakterystyka ogólna prawa podatkowego, Ryszard Mastalski Rozdział 2. Źródła prawa podatkowego i jego stanowienie oraz podstawowe formy. Zbigniew Ofiarski Rozdział 3. Wykładnia prawa podatkowego, Bogumił Brzeziński Rozdział 4. Zagadnienie reformy prawa podatkowego, Bogumił Brzeziński Rozdział 5. Charakterystyka ogólna stosowania prawa podatkowego. Jerzy Małecki Rozdział 6. Zobowiązania podatkowe. Adam Nita, Grzegorz Liszewski, Krzysztof Lasiński-Sulecki, Wojciech Morawski, Rafał Dowgier, Agnieszka Olesińska, Bogumił Pahl, Mariusz Popławski Rozdział 7. Realizacja zobowiązań podatkowych, Krzysztof Teszner, Jacek Patyk, Wojciech Stachurski, Piotr Pietrasz, Sławomir Presnarowicz, Mariusz Popławski, Marian Masternak, Dominik Mączyński CZĘŚĆ IV DANINY NIEPODatkOWE Rozdział 1 Ogólna charakterystyka danin niepodatkowych. Jadwiga Glumińska-Pawlic Rozdział 2. Cła i należności celne, Andrzej Drwiłło Rozdział 3. Opłaty publiczne, Jolanta Gliniecka Rozdział 4. Dopłaty publiczne, Irena Czaja-Hliniak Rozdział 5. Inne formy danin niepodatkowych, Andrzej Drwiłło Bibliografia Skorowidz Noty biograficzne...975

4 Wstęp Wstęp Niniejsza publikacja jest jedną z czterech części Systemu prawa finansowego obejmującego także: Teorię i naukę prawa finansowego, Prawo finansowe sektora finansów publicznych i Prawo walutowe. Prawo dewizowe. Prawo rynku finansowego. Pomysłodawcą i głównym inspiratorem ujęcia w jednym opracowaniu całości problematyki składającej się na system prawa finansowego jest prof. Cezary Kosikowski. To dzięki jego zaangażowaniu i niespotykanej umiejętności organizowania pracy wielu osób powstała ta publikacja, nawiązująca bezpośrednio do wydanego w latach 80. ubiegłego wieku pod redakcją prof. Mariana Weralskiego Systemu instytucji prawno-finansowych PRL. Profesor Cezary Kosikowski wyznaczył także główne cele i założenia Systemu. Opracowania w nim zwarte zgodnie z sugestiami profesora powinny umożliwić zrozumienie prawa finansowego i jego funkcji, wskazać na jego miejsce w systemie prawa, przedstawić instytucje finansowe będące przedmiotem prawa finansowego, poddać analizie problemy, które wiążą się z tworzeniem, wykładnią, stosowaniem i egzekwowaniem przepisów prawa finansowego oraz pokazać udokumentowany dorobek nauki prawa finansowego na świecie i w Polsce. Treść tomu III Prawo daninowe jest zdeterminowana wyżej wskazanymi celami. Zawarta jest w nim analiza wszystkich istotnych instytucji składających się na prawo daninowe. Nie wszystkie z nich są jednak przedstawione w jednakowym stopniu szczegółowości. Wynika to przede wszystkim z ograniczonych ram publikacji, które i tak zostały przekroczone. Jedną z większych trudności związanych z redakcją tego tomu było określenie objętości poszczególnych opracowań będących jego częściami składowymi. Są takie instytucje prawa daninowego, które doczekały się wielu analiz i opracowań naukowych oraz bogatego orzecznictwa. Publikacje ich dotyczące były z reguły objętościowo najobszerniejsze i przez to trudne do umieszczenia w całości. Zupełnie odmiennie przedstawiała się sprawa w odniesieniu do niektórych problemów z zakresu prawa daninowego, które nie cieszą się popularnością wśród przedstawicieli doktryny. I tu wystąpiły trudności ze znalezie- 11

5 Wstęp niem osób, które zdecydowałyby się na ich przedstawienie. Udało się jednak w moim przekonaniu zrealizować założenie, zgodnie z którym w Prawie daninowym powinny zostać omówione nie tylko te tematy, które obecnie cieszą się dużym zainteresowaniem nauki, ale również i te, które z różnych powodów są pomijane. Być może wskazanie tych tematów będzie inspiracją do ich podjęcia i przez to usunięcia luki w dorobku polskiej nauki prawa daninowego. W tym kontekście należy zauważyć, że na pewno nie udało się omówić wszystkich problemów i zagadnień składających się na tak rozległą tytułową problematykę. W dużej mierze wynika to stąd, że poszczególni autorzy opracowań mieli w zasadzie całkowitą swobodę przy określaniu ich zawartości merytorycznej. Każde z tych opracowań, co należy podkreślić, ma charakter indywidualny. Komitet redakcyjny i redaktor tomu, poza wcześniej wskazanymi celami Systemu prawa finansowego, określili główne zagadnienia składające się na zawartość merytoryczną tego opracowania i przekazali je do realizacji autorom. To oni zadecydowali o kształcie poszczególnych publikacji, a przez to i o tym, jakie instytucje i problemy zostały tam przedstawione lub pominięte. W moim odczuciu takie podejście do zawartości merytorycznej tomu sprawdziło się, o czym świadczy wysoki poziom rozważań stanowiących przedmiot poszczególnych jego części. W tym miejscu chciałbym podziękować wszystkim autorom nie tylko za podjęcie trudu tworzenia Prawa daninowego, ale i za zaangażowanie w realizację celów postawionych przed tym opracowaniem. Redaktor tomu Leonard Etel 12

6 Wstęp CZĘŚĆ I. DANINY PUBLiczNE Wanda Wójtowicz 13

7 Wstęp 14

8 1. Pojęcie danin publicznych 1. Pojęcie danin publicznych Funkcjonowanie każdego organizmu państwowego wymaga dysponowania przez państwo odpowiednimi środkami finansowymi (pieniężnymi), z których można pokrywać wydatki publiczne środki te muszą być tym większe, im większy jest zakres zadań finansowanych przez samo państwo lub samorząd terytorialny, a nie pozostających w gestii prywatnych podmiotów. Wskazana zależność była i jest aktualna niezależnie od okresu historycznego, ustroju politycznego, sytuacji międzynarodowej, a nawet stopnia rozwoju poszczególnych państw. Gromadzenie przez państwo środków na pokrycie zadań (wydatków) uznawanych za niezbędne, konieczne, potrzebne czy choćby wskazane (korzystne) dla niego to zjawisko znane już w starożytności. Zmieniały się w procesie historycznym sposoby zdobywania tych środków jak chociażby łupy wojenne czy okazjonalne pobieranie podatków np. z przeznaczeniem na wyposażenie wojska przed planowaną kampanią wojenną. Różny bywał zakres obciążeń finansowych poszczególnych grup ludności powszechny lub selektywny. Zmieniały się także rodzaje takich obciążeń podatki, cła, opłaty itp. Wszystko to sprawiło, iż w doktrynie prawa skarbowego (finansowego) stosunkowo wcześnie wypracowano różne definicje pojęć związanych z gromadzeniem środków przeznaczonych na cele publiczne. Określenia te nie zawsze były i są precyzyjne, zmieniały się zresztą wraz ze zmianą warunków politycznych i ekonomicznych, w których były formułowane. Także w aktach prawnych próbowano formułować legalne definicje poszczególnych pojęć: dochodów, podatków, opłat, ceł itp. Niestety definicje te bywały i są nadal często zmieniane pod wpływem różnych pozamerytorycznych okoliczności i doraźnych potrzeb. Najczęściej też, formułując definicje ustawowe, zapomina się o dorobku doktryny w tym zakresie. Taki stan rzeczy powoduje, iż te same określenia są używane w doktrynie w innym znaczeniu niż znaczenie nadane w poszczególnych aktach praw- 15

9 Wanda Wójtowicz nych. W pełni odnosi się to do takich pojęć, jak środki publiczne, dochody publiczne, przychody publiczne i daniny publiczne. Brak jest w tym zakresie niezbędnej precyzji pozwalającej w konsekwentny sposób odróżnić poszczególne pojęcia z zakresu finansów publicznych. 2. Geneza danin publicznych Pojawienie się danin publicznych wiąże się z początkami istnienia państwa jako formy organizacji życia społecznego. W literaturze przyjmuje się, iż daniny publiczne historycznie biorąc to różnego rodzaju świadczenia, do których zobowiązane były osoby zamieszkujące czy nawet tylko przebywające czasowo na terytorium podległym władzy państwowej. Świadczenia te występowały w trzech podstawowych formach jako osobiste, rzeczowe i pieniężne. Daniny osobiste przybierały najczęściej postać obowiązku służby wojskowej, wykonywania pracy lub świadczenia usług. Daniny rzeczowe mogły występować w postaci obowiązku dostarczania środków transportu (np. koni), kwater dla wojska czy żywności. Daniny pieniężne pojawiły się historycznie najpóźniej wraz z pieniądzem (kruszcowym) i stopniowo wypierały inne formy danin publicznych. We współczesnym świecie w warunkach gospodarki rynkowej jedynie ta forma danin jest powszechnie stosowana. Daniny w formie niepieniężnej są co najwyżej przewidziane jako możliwość obciążenia świadczeniami osobistymi lub rzeczowymi w sytuacjach nadzwyczajnych (klęski żywiołowe, działania wojenne). Nazwa daniny dla oznaczenia świadczeń pieniężnych do niedawna nie była powszechnie używana. W literaturze przedmiotu okresu międzywojennego i po II wojnie światowej dla oznaczenia takich świadczeń korzystano powszechnie z określenia dochody publiczne w odróżnieniu od dochodów prywatnych. Dochody publiczne w doktrynie były pojęciowo zbliżone do używanego w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.) pojęcia środków publicznych. 3. Rodzaje i klasyfikacje danin publicznych Teoretyczne ujęcie dochodów publicznych (danin publicznych) jest bardzo szerokie. Obejmuje różne rodzaje finansowego zasilania podmiotów prawa publicznego państwa, samorządu i ich jednostek organizacyjnych. W literaturze prawno-finansowej jako dochody publiczne są traktowane wszelkie wpływy pieniężne uzyskane przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od charakteru i źródeł pochodzenia tych wpływów. 16

10 3. Rodzaje i klasyfikacje danin publicznych Różnorodność dochodów publicznych spowodowała, iż teoretyczna klasyfikacja tych dochodów jest rozbudowana i uwzględnia wiele kryteriów. 1) Ze względu na podmioty, od których pobierane są dochody publiczne, można je podzielić na dwie grupy: pobierane od osób fizycznych, pobierane od osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Teoretycznie większość dochodów może być wprawdzie pobierana od obu tych grup podmiotów, ale należy uwzględnić ich odrębność. Przesądza to o odmiennym sposobie poboru dochodów, stosowaniu innych zwolnień czy ulg (np. jakiekolwiek ulgi wynikające ze stanu rodzinnego mogą dotyczyć tylko osób fizycznych). 2) Ze względu na rodzaj budżetu, do którego są odprowadzane, dochody publiczne można podzielić na: dochody budżetu państwa, dochody budżetów samorządowych. Podział dochodów między budżet państwa i budżety samorządów powinien być tak dokonywany, aby obu budżetom zapewnić wystarczające środki finansowe na realizację zadań przewidzianych do wypełnienia zarówno przez państwo, jak i przez samorządy. Formalne wyposażenie organów samorządowych w szeroki zakres uprawnień i obowiązków bez prawnego wyposażenia tych samorządów w środki finansowe, którymi mogą swobodnie rozporządzać, stwarza tylko iluzję samodzielności gmin. 3) Bardzo ważnym kryterium podziału dochodów publicznych jest kryterium funkcji (zadań) tych dochodów. Z tego punktu widzenia dochody można podzielić na: zasadnicze, uboczne. Dochody zasadnicze to takie, których głównym celem jest cel fiskalny; dostarczają one państwu lub samorządom środków pieniężnych niezbędnych do zrealizowania ich zadań. Wszelkie inne funkcje takich dochodów (np. stymulacyjna, prewencyjna, represyjna) mają znaczenie drugoplanowe. Do takich dochodów zalicza się np. podatki, opłaty, a także najczęściej cła. Dochodami ubocznymi są takie dochody, których podstawowym zadaniem jest realizacja innych celów niż fiskalny. Mogą to być cele represyjne czy prewencyjne (np. grzywny, kary pieniężne, mandaty). 17