SYSTEM PRAWA FINANSOWEGO PRAWO FINANSOWE SEKTORA EUGENIUSZA RUŚKOWSKIEGO FINANSÓW PUBLICZNYCH TOM II POD REDAKCJĄ

Transkrypt

1 SYSTEM PRAWA FINANSOWEGO TOM II PRAWO FINANSOWE SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH POD REDAKCJĄ EUGENIUSZA RUŚKOWSKIEGO Warszawa 2010

2 Spis treści Spis treści Wykaz skrótów... 7 Wstęp Rozdział 1 Od prawa budżetowego do prawa finansowego sektora finansów publicznych, Eugeniusz Ruśkowski Rozdział 2 Formy prawno-organizacyjne jednostek sektora finansów publicznych, Krystyna Sawicka Rozdział 3 Środki publiczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych, Joanna M. Salachna Rozdział 4 Wydatki publiczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych, Teresa Dębowska-Romanowska Rozdział 5 Państwowy dług publiczny, Zbigniew Ofiarski Rozdział 6 Budżet państwa jako kategoria historyczna, ekonomiczna i prawna, Cezary Kosikowski Rozdział 7 Budżety jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie decentralizacji i regionalizacji finansów publicznych Elżbieta Kornberger-Sokołowska Rozdział 8 Problemy racjonalizacji wydatków publicznych i wieloletniego planowania finansowego w aspekcie budżetu zadaniowego i wieloletnich planów finansowych w Polsce, Janusz Stankiewicz Rozdział 9 Prawno-finansowa specyfika podsektora ubezpieczeń społecznych, Zbigniew Ofiarski

3 Bibliografia Rozdział 10 Zasady pozyskiwania i wykorzystania bezzwrotnych środków zagranicznych, Wiesława Miemiec Rozdział 11 Specyficzne zasady rachunkowości, sprawozdawczości, nadzoru, kontroli oraz odpowiedzialności w sektorze finansów publicznych, w aspekcie charakterystyki specyfiki gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, Jadwiga Glumińska-Pawlic Bibliografia Skorowidz Noty biograficzne

4 Wstęp Wstęp Zmiany w prawie finansowym i nauce prawa finansowego, które nastąpiły w Polsce w ostatnich 20 latach, można uznać za epokowe. Zmiany te dotyczą zarówno definicji, kryteriów oraz zakresu prawa finansowego, jak i jego wewnętrznej systematyki i siatki pojęć. Gdy dzisiaj sięgniemy do symbolicznego dzieła poprzedniej epoki z tego zakresu, którym jest pięciotomowy System instytucji prawno-finansowych PRL, pod red. M. Weralskiego, w tym do jego tomu II Instytucje budżetowe, Ossolineum 1982, musimy stwierdzić, że w prawie finansowym w omawianym czasie (parafrazując francuskie powiedzenie) niby zmieniło się tak niewiele, a zmieniło się niemal wszystko. Prezentowany w niniejszej pracy II tom Systemu prawa finansowego ma oryginalny w polskiej literaturze przedmiotu tytuł i zakres. W tradycyjnym ujęciu bowiem dotyczyłby on prawa budżetowego. W nawiązaniu do niego można stwierdzić, że znaczna część tego tomu poświęcona jest i obejmuje prawo budżetowe. W związku jednak z nowymi zjawiskami, jakie występują od kilkunastu lat w Polsce i na świecie, przestało wystarczać posługiwanie się instytucjami i przepisami budżetowymi w rozwiązywaniu współczesnych problemów finansów publicznych. Zjawiska te mają różnorodny charakter, od zjawisk prawno-ustrojowych i prawnych (nowa Konstytucja RP oraz ustawa o finansach publicznych z 1998 r. i kolejne ustawy w tym zakresie), poprzez integrację Polski z Unią Europejską, aż do najnowszych trendów światowych w zarządzaniu finansami publicznymi (budżetowanie zadaniowe, wieloletnie planowanie finansowe). Stąd, niezależnie od udziału nauki w tym względzie, zaczęła kształtować się nowa część prawa finansowego (świadomie nie używam określenia dziedzina lub dział w sytuacji, gdy w trakcie dyskusji jest sama kwalifikacja prawa finansowego), obejmująca dawne prawo budżetowe oraz prawo innych elementów gospodarki finansowej sektora finansów publicznych. Nadaje to nie tylko szersze (całościowe) ujęcie, ale rodzi zupełnie nowe zjawiska i problemy do rozwiązania. Dlatego bardzo ważne dla tej nowej części prawa finansowego jest znalezienie adekwatnej nazwy oraz ustalenie (czy określenie) jej zakresu przedmiotowego. Tom II Prawo finansowe sektora 11

5 Wstęp finansów publicznych zawiera podstawowe elementy i kluczowe problemy tej nowej części prawa finansowego. Mam nadzieję, że są to wystarczające powody do podjęcia dyskusji środowiskowej na powyższe tematy. Przedmiotowy tom ma też szczególną zaletę, która jednak z czasem może się stać jego wadą. W momencie podjęcia działalności pisarskiej przez autorów poszczególnych opracowań małe były szanse na uchwalenie nowej ustawy o finansach publicznych, która wejdzie w życie od dnia 1 stycznia 2010 r. Stało się to jednak faktem i w związku z tym podstawowe rozważania przedmiotowego tomu oparte są albo odnoszą się bezpośrednio do tej ustawy. Czyni to więc pracę na dzisiaj nad wyraz aktualną, jednak analizy i komentarze w niej zawarte przygotowane zostały jako pierwsze, bez możliwości konfrontacji z innymi poglądami, w związku z tym muszą mieć zalety (ale także z czasem wady) pierwszych opracowań. Ta sama kwestia dotyczy zresztą Traktatu z Lizbony (TUE i TFUE). W kilku opracowaniach niniejszego tomu znajdują się obszerniejsze analizy niektórych przepisów tego Traktatu. Dzisiaj, w kilka tygodni od jego wejścia w życie, nie wszyscy jeszcze kojarzą jego rangę i znaczenie dla finansów publicznych. A przecież Traktat z Lizbony zastąpił odrzucony projekt Konstytucji dla Europy i taki właśnie konstytucyjny charakter mają jego przepisy. W sytuacji więc, gdy już wszyscy asystenci będą podawali Traktat z Lizbony jako jedno z podstawowych źródeł prawa finansowego (w tym prawa sektora finansów publicznych), należy pamiętać, że pierwsze uwagi o jego wielkiej randze dla finansów publicznych zamieszczone zostały w prezentowanym tomie. Tak się dziwnie złożyło, że asumpty do tworzenia prawa finansowego sektora finansów publicznych dał polski ustawodawca (wprowadzając pojęcie sektora finansów publicznych w ustawie o finansach publicznych z 1998 r.) oraz dostarczyło ich wejście Polski do Unii Europejskiej. Na obydwa zjawiska nauka prawa finansowego miała niewielki wpływ. Wydaje się więc, że konsekwentne wyodrębnienie prawa finansowego sektora finansów publicznych stworzy polskim naukom finansowym możliwość wywierania znacznie większego wpływu na ustawodawcę i przebieg zjawisk w zakresie finansów publicznych. Dopiero bowiem wyodrębnienie części prawa w pewną całość stwarza szanse na szersze zajęcie się problemami tejże całości przez naukę. Życząc państwu interesującej lektury, mam nadzieję, że wywoła ona także oczekiwaną dyskusję w środowisku osób zajmujących się finansami publicznymi i prawem finansowym. Redaktor tomu Eugeniusz Ruśkowski 12

6 Rozdział 1. Od prawa budżetowego do prawa finansowego Rozdział 1 Od prawa budżetowego do prawa finansowego sektora finansów publicznych Eugeniusz Ruśkowski 1.1. Uwagi wstępne Tytuł przedmiotowego rozdziału wskazuje na przemiany, które nastąpiły w prawie budżetowym po 1990 r. w Polsce, sugerując jego ewolucję w kierunku prawa finansowego sektora finansów publicznych. Takie podejście byłoby jednak bardzo uproszczone i nieoddające rzeczywistości. Istniejące bowiem w latach 80. i na początku lat 90. prawo budżetowe, jako ważny dział prawa finansowego, było rozumiane w szerokim i wąskim ujęciu 1. Dzisiaj nikt już raczej prawa budżetowego w szerokim ujęciu nie przyjmuje, zmieniły się także źródłowe wyznaczniki rozumienia prawa budżetowego w ujęciu wąskim. Dawne granice, jakie temu prawu wyznaczało kilka przepisów konstytucyjnych, przepisy ustawy Prawo budżetowe oraz corocznych ustaw budżetowych i aktów wykonawczych do nich 2, zastąpione zostały licznymi przepisami Konstytucji RP, przepisami unijnymi, fragmentami ustaw o finansach publicznych oraz corocznymi ustawami budżetowymi i aktami wykonawczymi. Ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz z późn. zm.) uchylono wcześniej obowiązującą w tym zakresie ustawę z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (tekst jedn.: Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 z późn. zm.). Fakt ten stanowi zasadniczy zwrot w kształcie struktury wewnętrznej prawa finansowego. Odtąd kolejne ustawy o finansach publicznych regulują już nie tylko prawo budżetowe (tj. działalność budżetów publicznych), lecz także funkcjonowanie całości sektora finansów publicznych. Zmiany tej dokonano głównie w celu wykonania postanowień Konstytucji RP dotyczących zasad gromadzenia i wydatkowania środków publicznych oraz zarządzania państwowym długiem publicznym 3. Realizuje ona jednak także zgłaszane od wielu lat 1 Zob. np. M. Weralski, Polskie prawo budżetowe (w:) System instytucji prawno-finansowych PRL, t. II, Instytucje budżetowe, red. M. Weralski, Ossolineum 1982, s Por. K. Ostrowski, Prawo finansowe. Zarys ogólny, Warszawa 1970, s Druk sejmowy nr

7 Eugeniusz Ruśkowski postulaty doktryny 4, będąc jednocześnie jedną z pierwszych całościową regulacją prawa finansów publicznych na świecie 5. Dało to początek kształtowaniu się nowej dziedziny (działu) polskiego prawa finansowego prawa finansowego sektora finansów publicznych, obejmującego w całości swoim zasięgiem także dotychczasowy dział prawa budżetowego. Ujmując tę kwestię nieco inaczej prawo budżetowe, opierając się wprawdzie dzisiaj na szerszym zakresie źródeł prawa niż było to do niedawna, straciło po części obecnie swoją rangę, stając się elementem (istotnym fragmentem) prawa finansowego sektora finansów publicznych. Przedstawione zmiany struktury wewnętrznej prawa finansowego mają także zasadniczy wpływ na zasady budżetowe oraz dopiero kształtujące się zasady sektora finansów publicznych. Często bowiem rozważania o zasadach budżetowych sprowadzano do prób rozszerzania ich na pozostałe elementy sektora finansów publicznych (nawet przed wprowadzeniem tej instytucji przez ustawodawcę). Dzisiaj już wiemy, że niektóre zasady budżetowe świetnie nadają się do spełniania zasad ogólnych całego sektora finansów publicznych (np. zasady jawności, przejrzystości, szczegółowości), inne do tej roli zupełnie się nie nadają, pozostając zasadami wewnętrznymi gospodarki budżetowej (np. zasada powszechności), jeszcze inne mogą być dobrym impulsem do budowy zasad sektora finansów publicznych (np. zasada równowagi budżetowej jako podstawa do wypracowania zasady równowagi finansowej sektora finansów publicznych). Przedmiotowy rozdział stanowi więc próbę wykazania istnienia prawa finansowego sektora finansów publicznych jako ważnej dziedziny (działu) prawa finansowego, wraz ze wskazaniem podstaw merytorycznych tego podejścia. Zdając sobie sprawę z dyskusyjności zgłoszonych tu propozycji, traktuję je jako wstęp do dyskusji o istotnych przemianach w ostatnich latach w polskim prawie finansowym Pojęcie, zakres i źródła prawa budżetowego w aktualnych warunkach Odrzucając szeroką koncepcję prawa budżetowego (jako działu prawa finansowego) oraz płynące z niej konsekwencje 6, należy przy- 4 Na przykład postulat kodyfikacji polskiego prawa finansowego; zob. C. Kosikowski, Problemy legislacyjne polskiego prawa finansowego i jego kodyfikacji, Wrocław C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, Zielona Góra 2000, s Nie negując więc istnienia odrębnego systemu podatkowego, słuszne wydaje się jednak uznanie go za element systemu budżetowego w szerszym ujęciu M. Weralski, Polskie prawo budżetowe, s

8 Rozdział 1. Od prawa budżetowego do prawa finansowego jąć, że współcześnie prawo budżetowe to całokształt norm prawnych regulujących publiczną gospodarkę budżetową, tj. gospodarkę objętą budżetem państwa i budżetami samorządu terytorialnego. Przed wydaniem ustawy o finansach publicznych w 1998 r. problem zakresu przedmiotowego prawa budżetowego w zasadzie nie był podnoszony w doktrynie. Ograniczano się w tym względzie do przykładowego wymieniania istotnych elementów tego działu prawa finansowego 7. Można nawet zauważyć pewną tendencję do rozszerzania pojęcia prawa budżetowego w sensie wąskim na inne, pozabudżetowe elementy; stąd przykładowo definicje prawa budżetowego, jako zespołu norm prawnych, regulujących działalność budżetową, przy rozumieniu tej ostatniej jako działalności finansowej państwa, polegającej na gromadzeniu dochodów i dokonywaniu wydatków w trybie bezzwrotnym i scentralizowanym [ ] 8. Przyjęcie wstępnego założenia, że prawo budżetowe jest częścią (bardzo ważną, ale jednak częścią) szerszych regulacji zwanych prawem finansowym sektora finansów publicznych oraz że regulacje prawa budżetowego stanowią tylko część (być może najważniejszą, ale tylko część) ustawy o finansach publicznych, istotne stają się kryteria wyraźnego określenia zakresu prawa budżetowego. Dlatego do dalszej dyskusji poddaję dwa kryteria wyodrębnienia prawa budżetowego od pozostałych regulacji prawa sektora finansów publicznych. Pierwsze z nich ma charakter podmiotowy i wiąże się z występowaniem w stosunkach finansowych Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Tam więc, gdzie Skarb Państwa lub j.s.t. występuje w tych stosunkach poprzez swoje, niemające odrębnej osobowości prawnej podmioty, które w prawie finansowym mają własne formy organizacyjno-prawne (np. jednostki budżetowe, zakłady budżetowe), mamy do czynienia z działalnością lub gospodarką budżetową, zaś normy prawne ją regulujące tworzą prawo budżetowe. Nie należą do tego prawa natomiast normy regulujące działalność (gospodarkę) finansową innych podmiotów sektora finansów publicznych, posiadających osobowość prawną, odrębną od Skarbu Państwa lub j.s.t. Dodatkowe kryterium ma charakter przedmiotowo-źródłowy. Wynika ono w pewnej części z Konstytucji RP, głównie zaś z ustawy o finansach publicznych oraz realizujących je corocznie: ustawy budżetowej i uchwał budżetowych j.s.t. Przedmiot regulacji objęty ustawą budżetową oraz uchwałą budżetową j.s.t., a także normy dotyczące procedury opracowywania, uchwalania i wykonywania tych aktów, niektóre normy 7 Zob. np. J. Harasimowicz, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1977, s. 54, stwierdza, że: Prawo budżetowe w wąskim ujęciu obejmuje normy prawne regulujące strukturę budżetu, ogólne zasady budżetowe, procedurę budżetową, charakter budżetu oraz kontrolę i dyscyplinę budżetową. 8 Ibidem, s. 47 i