SYSTEM PRAWA FINANSOWEGO TEORIA I NAUKA CEZAREGO KOSIKOWSKIEGO TOM I POD REDAKCJĄ

Transkrypt

1 SYSTEM PRAWA FINANSOWEGO TOM I TEORIA I NAUKA PRAWA FINANSOWEGO POD REDAKCJĄ CEZAREGO KOSIKOWSKIEGO Warszawa 2010

2 Spis treści Spis treści Wykaz skrótów... 7 Wstęp Rozdział 1 Geneza i ewolucja oraz stan obecny i przewidywana przyszłość... prawa finansowego, Cezary Kosikowski, Jacek Matuszewski Rozdział 2 Normy prawa finansowego, Włodzimierz Nykiel Rozdział 3 Podmiotowość prawnofinansowa, Apoloniusz Kostecki Rozdział 4 Przekształcenia w zakresie zarządzania finansami publicznymi i administracji skarbowej jako element rozwoju ustrojowego prawa finansowego, Cezary Kosikowski, Jacek Matuszewski, Wojciech Witkowski Rozdział 5 Źródła prawa finansowego i problemy legislacji... finansowej Zbigniew Ofiarski Rozdział 6 Kontrola konstytucyjności aktów normatywnych... prawa finansowego Marek Mazurkiewicz, Michał Łyszkowski Rozdział 7 Wykładnia przepisów prawa finansowego, Bogumił Brzeziński Rozdział 8 Formy prawne stosowania prawa finansowego Jerzy Małecki, Andrzej Gomułowicz Rozdział 9 Odpowiedzialność w prawie finansowym, Joanna M. Salachna Rozdział 10 Samodzielny byt prawa finansowego jako działu... prawa i problem jego autonomiczności, Cezary Kosikowski

3 Spis treści Rozdział 11 Prawo finansowe jako dyscyplina naukowa... oraz jej dorobek Eugeniusz Ruśkowski, Alicja Pomorska Bibliografia Skorowidz Noty biograficzne

4 Wstęp Wstęp Wydawnictwo Wolters Kluwer zwróciło się z propozycją wydania pracy zbiorowej poświęconej systemowi prawa finansowego. Środowisko akademickie prawników-finansowców skorzystało z tej oferty i zbiorowym wysiłkiem profesorów oraz niektórych adiunktów przygotowało czterotomowe opracowanie. Uznaliśmy bowiem, że niezaprzeczalne były i są nadal korzyści z wydania w latach 80. Systemu instytucji prawno-finansowych PRL (t. I V) pod red. M. Weralskiego. Dzieło to powstało jednak w innych warunkach ustrojowych i przez to straciło nieco ze swej pierwotnej, dużej wartości. Przygotowanie nowego dzieła wymagało przede wszystkim opracowania jego koncepcji. Jej stworzeniem zajął się Komitet Redakcyjny, działający w składzie: Leonard Etel (redaktor tomu III), Jan Głuchowski (redaktor tomu IV), Cezary Kosikowski (redaktor naczelny oraz redaktor tomu I), Eugeniusz Ruśkowski (redaktor tomu II). Założyliśmy, że opracowanie Systemu prawa finansowego powinno: 1) umożliwić zrozumienie prawa finansowego i jego funkcji, 2) wskazać jego miejsce w systemie prawa, 3) przedstawić instytucje finansowe będące przedmiotem prawa finansowego oraz wykazać, w jakim stopniu i z jaką skutecznością realizują one funkcje finansów publicznych i prawa finansowego, 4) przedstawić problemy, które wiążą się z tworzeniem, wykładnią, stosowaniem i egzekwowaniem przepisów prawa finansowego, 5) pokazać udokumentowany dorobek nauki prawa finansowego na świecie i w Polsce. Aby osiągnąć powyższe cele, całość przedsięwzięcia podzielono na cztery tomy, obejmujące kolejno: teorię i naukę prawa finansowego (tom I), prawo finansowe sektora finansów publicznych (tom II), prawo daninowe (tom III) i prawo walutowe i dewizowe oraz prawo rynku finansowego (tom IV). Szczegółowa koncepcja każdego tomu pochodzi od redaktora danego tomu, a jej koordynacją zajmował się Komitet Redakcyjny in pleno. W pracach redakcyjnych redaktorzy tomów korzystali z pomocy sekreta- 11

5 Wstęp rzy poszczególnych tomów. Dzięki temu powstały właściwe dla tomów wykazy skrótów oraz zestawienia bibliografii danego tomu. Pragniemy, aby System prawa finansowego przedstawiał genezę i ewolucję oraz teraźniejszość i przyszłość prawa finansowego. Wiedza ta jest godna opisania i utrwalenia, ponieważ stanowi dorobek pokoleń naukowych. Chcemy, aby zwłaszcza młodzi czytelnicy i adepci nauki prawa finansowego pamiętali o tych, których nie ma już wśród nas, ale którym tak wiele zawdzięcza nauka i praktyka prawa finansowego. Mamy nadzieję również, że System prawa finansowego poznają także nasi przyjaciele z innych państw, którzy znają język polski. Takich jest wcale niemało, o czym świadczą nasze międzynarodowe kontakty naukowe. Koncepcja tomu I jest następująca. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić genezę powstania prawa finansowego, a więc ustalić, od jakiego momentu historycznego i na skutek jakich okoliczności zaczęto traktować prawo finansowe (skarbowe) jako odrębny dział prawa. Dalej trzeba było wskazać na etapy rozwojowe prawa finansowego na świecie, które dotyczyły przede wszystkim zakresu przedmiotowego prawa finansowego. W ten sposób można było odnieść się do głównych dylematów opracowania, czyli tego, czym jest współcześnie prawo finansowe oraz czy uzasadnione jest traktowanie go jako samodzielnego i odrębnego działu prawa. Pojęcie prawa finansowego wymaga naukowego wyjaśnienia, mimo iż jest ono używane w Polsce oraz w wielu innych (lecz nie wszystkich) państwach. Prawo finansowe kojarzy się zarówno z regulacją prawną instytucji finansowych (walutą, daninami, budżetem, funduszami pieniężnymi), jak i z uprawnieniami i obowiązkami lub kompetencjami, które dotyczą tych instytucji. To zaś sprawia, że genezy prawa finansowego można równie zasadnie dopatrywać się zarówno w starożytności, gdy zaczęły wyłaniać się pierwsze instytucje finansowe, lecz nie poddawano ich jeszcze regulacjom prawnym, jak i w czasach nowożytnych, gdy funkcjonowanie instytucji finansowych zaczęto wiązać z uprawnieniami i obowiązkami, ponieważ relacje: panujący poddani zostały zamienione na relacje: państwo obywatele. Prawo finansowe podlega stałej ewolucji, bowiem zmieniają się stosunki społeczne i gospodarcze oraz systemy polityczne. Pod względem legislacyjnym prawo finansowe nigdy nie stanowiło jednorodnego zbioru norm prawnych, lecz obejmowało kilka mniejszych zbiorów, mających jednak wspólną nić w postaci finansów państwa. Prawa finansowego nigdy też nie udało się w pełni skodyfikować, a nawet tego nie próbowano. Prawo finansowe jako dział prawa jest przede wszystkim rezultatem pewnej konwencji, jaką w nauce prawa przyjęto przy dokonywaniu podziałów prawa na działy lub gałęzie. Natomiast pod względem 12

6 Wstęp legislacyjnym prawo finansowe należy traktować jako całość regulacji prawnych, które opierając się na określonym ustroju pieniężnym (walutowym), odnoszą się do publicznej gospodarki finansowej państwa, tworząc przez to pewien system prawa. Inne niż systemowe traktowanie prawa finansowego jest równoznaczne z negacją bytu tego działu prawa. W odczuciu społecznym prawo finansowe jest ważne, lecz mało zrozumiałe i mało przejrzyste oraz niestabilne. Przez to też znajduje się w ciągłym ogniu krytyki. Nauka prawa finansowego tylko częściowo stara się ten stan zmienić, wyjaśniając istotę i specyfikę prawa finansowego, zwłaszcza na tle analizy historycznej oraz w odniesieniu do ustaleń teorii ekonomii i prawa, a także w nawiązaniu do różnych systemów politycznych i społeczno-gospodarczych. Częściej bowiem miejsce takich rozważań i opisu zajmują opisy obowiązujących rozwiązań prawnych, niezwiązane na ogół z żadnymi ich ocenami i uzasadnieniem. W nauce prawa finansowego niechętnie prowadzi się też spory na temat tego, czym jest współczesne prawo finansowe i jaką może mieć przyszłość. Wyłania się natomiast wyraźna tendencja do porzucenia terminu prawo finansowe i zastąpienia odrębnymi terminami pewnych fragmentów dotychczasowego pojęcia prawa finansowego, np. prawo budżetowe (objęte obecnie ramami finansów publicznych ), prawo daninowe (zwłaszcza prawo podatkowe), prawo dewizowe, prawo bankowe, prawo celne itd. Łączy się to także z autonomią tych obszarów regulacji. Takiemu ujęciu sprzyjają zwłaszcza odcinkowe kodyfikacje wymienionych obszarów regulacji prawnych. W rezultacie poza tradycyjnym prawem podatkowym lokuje się już nie tylko prawo celne i prawo bankowe, co ma w pewnym stopniu swoje uzasadnienie, lecz nawet prawo daninowe. Gdyby ten kierunek myślenia uznać za prawidłowy, to z obszaru prawa finansowego należałoby konsekwentnie wyeliminować prawo określające uprawnienia do wydatków publicznych i przyjąć, iż jest to przedmiot różnych dyscyplin prawa. Natomiast określanie rozmiarów wydatków oraz źródeł ich finansowania, a także sposobów dokonywania należałoby przypisać prawu sektora finansowego. Jeśliby zaś przyjąć, że udzielanie (zmiana, cofanie) świadczeń stanowiących wydatki publiczne odbywa się według procedury administracyjnoprawnej, a kompetencje w zakresie realizacji tych uprawnień są określone przepisami prawa ustrojowego, to wówczas poza prawem finansowym znalazłoby się nie tylko gromadzenie dochodów publicznych (prawo daninowe), lecz także wypłata świadczeń stanowiących wydatki publiczne. Tak już zresztą w przeszłości było, dopóki prawo finansowe nie wyodrębniło się z prawa administracyjnego. Czyżbyśmy musieli do tego stanu powrócić po upływie paru wieków? Nie warto. 13

7 Wstęp Opracowanie tomu I oparto na wiedzy płynącej z dorobku naukowego bogatego piśmiennictwa finansowego (skarbowego), powstałego w przeszłości i tworzonego współcześnie w Polsce oraz w innych państwach. Przedmiotem analizy nie są bowiem wyłącznie zagadnienia polskiego prawa finansowego, chociaż z natury rzeczy do prawa polskiego przyjdzie nawiązywać najczęściej. Im jednak szerzej potraktuje się tło porównawcze w postaci koncepcji naukowych i rozwiązań prawnych pochodzących z innych państw, tym łatwiej można ocenić, w jakim miejscu znajduje się polska nauka prawa finansowego i czy podąża ona we właściwym kierunku. O to zaś chodzi i taki jest cel opracowania całego Systemu prawa finansowego. Jeśli bowiem nauka polska nie zaproponuje niczego praktyce, to ta ostatnia zastosuje tylko to, co sama rozumie i co jest dla niej wygodne. To zaś nie są kryteria, które gwarantują rozwiązania adekwatne do potrzeb społecznych. Mam nadzieję, że lektura niniejszego tomu spełni nasze zamierzenia i oczekiwania Czytelników. Redaktor tomu Cezary Kosikowski 14

8 Rozdział 1. Geneza i ewolucja oraz stan obecny i przewidywana... Rozdział 1 Geneza i ewolucja oraz stan obecny i przewidywana... przyszłość prawa finansowego Cezary Kosikowski, Jacek Matuszewski 1.1. Początki regulacji prawnej ustroju pieniężnego i publicznej działalności finansowej Współcześnie termin prawo finansowe jest zrozumiały jedynie w niektórych krajach, a w dodatku nie jest rozumiany przez wszystkich jednakowo. W większości państw częściej używa się określenia finanse publiczne, nie zawężając jego znaczenia do kategorii ekonomicznej, lecz traktując jako nazwę działu prawa publicznego. W mniejszości natomiast są obecnie państwa, w których języku używa się jeszcze nazwy prawo skarbowe. Skoro ustalenie jednolitej nazwy działu prawa odnoszącego się do ustroju walutowego i normującego publiczną działalność finansową okazuje się trudne, to zrozumiałe, że i określenie zakresu przedmiotowego tego działu nie może być łatwe. Czy w tej sytuacji nie należałoby może uznać, że prawo finansowe jako dział prawa nie istnieje? W skrajnym ujęciu tego zagadnienia przyszłoby podzielić wątpliwości tych, którzy retorycznie pytają: a czy prawo finansowe w ogóle kiedykolwiek istniało jako odrębny dział prawa?. To, że zjawiska społeczne, w tym regulacje prawne, wyłaniają się w różnym czasie, by następnie rozwijać się lub zanikać, jest normalne. Ale tam, gdzie nie zachodzi potrzeba regulowania stosunków społecznych przy pomocy prawa, nie powinno się pojawiać. W przeciwieństwie do innych wartości prawo nie ma charakteru trwałego, gdyż wynikające z niego regulacje odnoszą się do konkretnych warunków czasu i miejsca, a te ulegają zmianom. Dlatego też o tym, czy współcześnie istnieje i powinno istnieć prawo finansowe jako odrębny dział prawa oraz co powinno stanowić przedmiot jego regulacji, można dyskutować dopiero wówczas, gdy pozna się genezę i dotychczasową ewolucję tego zjawiska. Temu celowi służą też poniższe wywody. Genezy prawa odnoszącego się do gospodarki skarbowej czy do ustroju walutowego nie da się ustalić jedynie przez wskazanie faktów, dzięki którym powstał pieniądz, pojawiła się danina publiczna lub budżet państwa. Nie oznacza to bowiem jeszcze powstania regulacji 15

9 Cezary Kosikowski, Jacek Matuszewski prawnych, określonych z daty i nazwy aktów prawnych, poświęconych unormowaniu tych kwestii. Dzięki temu możemy wykluczyć założenie, że prawo finansowe istnieje od czasu pojawienia się praw menniczych panującego lub od momentu wprowadzenia przez niego obowiązku wnoszenia przez poddanych na jego rzecz danin pieniężnych lub rzeczowych. Uważamy bowiem, że takie instytucje finansowe jak pieniądz, danina (kontrybucja, opłata, podatek, akcyza), budżet państwa itp. pojawiły się wcześniej niż prawo normujące funkcjonowanie tych instytucji (prawo walutowe, daninowe czy budżetowe). Pieniądz i potrzeba jego ochrony jako monopolu emisyjnego władcy (potem państwa) pojawiły się bardzo wcześnie, natomiast przepisy prawa walutowego i publicznego prawa bankowego powstały znacznie później, najpóźniej w stosunku do prawa podatkowego i prawa budżetowego. Pieniądz powstawał na pewnym etapie rozwoju społecznego jako dobro wymienialne na wszelkiego rodzaju inne dobra 1. W toku ewolucji zmieniały się formy pieniądza (pieniądz kruszcowy, pieniądz kredytowy, pieniądz papierowy) 2 oraz jego funkcje. Dla powstania prawa walutowego istotne było natomiast pojawienie się prawa menniczego, czyli zastrzeżenia dla panującego monopolu bicia monety. Prawo to podkreślało nie tylko siłę władcy, lecz jednocześnie tworzyło zalążki tzw. pieniądza fiducjarnego, który na mocy zarządzenia władzy stawał się na danym terytorium prawnym środkiem płatniczym. Pieniądz stawał się instytucją prawną, ponieważ w drodze regulacji prawnych należało określić nie tylko jednostkę pieniężną i jej wartość, lecz także zasady wprowadzania pieniądza do obiegu, dopuszczalności posługiwania się pieniądzem i wycofywania go lub wymiany. Publiczny charakter takich regulacji wyrażał się również w tym, że wszelkie reformy pieniężne były dziełem władcy, a w późniejszym okresie rozwojowym odpowiednich organów państwa lub ostatecznie centralnego banku państwa. Pieniądz wymagał także ochrony prawnej. Tej zaś nie można było zapewnić inaczej niż w drodze władczych regulacji prawnych. Ochrona ta pojawiła się najpierw w ramach prawa walutowego, a następnie dała początek prawu dewizowemu. Zmiany związane były z emisją pieniądza papierowego, która należała do banków emisyjnych. Z nich następnie wyłoniła się instytucja centralnego banku państwa 3. 1 M. Weralski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 1984, s Zob. szerzej Z. Żabiński, Systemy pieniężne na Ziemiach Polskich, Kraków 1981 oraz idem, Rozwój systemów pieniężnych w Europie Zachodniej i Północnej, Wrocław 1989; J.A. Szwagrzyk, Pieniądz na ziemiach polskich X XX w., Wrocław Zob. szerzej J. Zajda, Systemy bankowe w gospodarce kapitalistycznej, Warszawa 1974, s. 64 i n. 16

10 Rozdział 1. Geneza i ewolucja oraz stan obecny i przewidywana... Trzeba było prawnie uregulować jego zadania, organizację i formy działania. Jednocześnie konieczne stało się poddanie nadzorowi państwowemu działalności innych banków komercyjnych. Prowadziło to do powstania tzw. publicznego prawa bankowego 4. Pojawienie się pieniądza miało większy wpływ na powstanie i rozwój prawa publicznego niż prawa prywatnego. Stało się tak dlatego, że prawo emisji pieniądza panujący (potem państwo) zastrzegł wyłącznie dla siebie. Ponadto władca (państwo) przy pomocy pieniądza wyrażał obowiązki poddanych wobec głowy państwa i przywileje nadawane poddanym przez panującego (państwo). Natomiast w stosunkach kupieckich (handlowych, ubezpieczeniowych, bankowych) używanie pieniądza przez długi czas opierało się na normach zwyczajowych, nieopatrzonych w sankcje ze strony państwa (panującego). Powstanie pieniądza kredytowego i banków komercyjnych nie prowadziło zrazu do powstania regulacji prawnych normujących ich funkcjonowanie. Stosunki prawne zachodzące w tym obszarze miały bowiem charakter stosunków umownych. Dość długo opierano ich byt na normach prawa zwyczajowego i rozstrzygnięciach umownych. W końcu dopiero stały się one przedmiotem regulacji dokonywanych w ramach prawa handlowego lub prawa cywilnego. Oznacza to, że tylko część stosunków prawnych związanych z pieniądzem, jego emisją i ochroną stała się przedmiotem prawa publicznego. W tym sensie zaliczano je także do prawa skarbowego (finansowego). Prawo skarbowe (finansowe) sensu stricto najwcześniej wyłoniło się jako prawo o stanowieniu danin publicznych oraz o ich poborze. Charakterystyczne jest jednak to, że prawo to nie miało kształtu, który współcześnie kojarzy się nam z prawem podatkowym. Pierwotnie bowiem panujący pobierał podatki, które sam ustanawiał, określając, od kogo i od czego oraz w jaki sposób będzie je pobierał. Rodowód podatków słusznie wywodzi się więc z prawa królewskiego lub książęcego 5, na którym opierały się tzw. regalia 6. Prawo podatkowe trzeba więc wywodzić od aktów, w których władca zobowiązywał się nie ustanawiać podatków bez zgody innych stanów społecznych lub bez zgody parlamentu, gdy ten już istniał. Jeśli więc w nauce prawa skarbowego (finansowego) powszechnie twierdzi się, że pierwszym aktem w nowożytnej historii tego prawa była Magna Carta Libertatum z 1215 r., to jest to o tyle prawdą, że jej postanowie- 4 Por. C. Kosikowski, Publiczne prawo bankowe, Warszawa 1999, s. 42 i n. 5 Por. Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe, Warszawa 1965, s. 114 i n. 6 Listę regaliów cesarskich (Constitutio de Regalibus) potwierdził zjazd w Roncaglia w 1158 r., por. F.H.M. Grapperhaus, Opowieści podatkowe Drugiego Millenium, Toruń 2000, s