OGRANICZENIA W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU TERENÓW ZALEWOWYCH

Transkrypt

1 OGRANICZENIA W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU TERENÓW ZALEWOWYCH Stan na 20 grudnia 2007 r. Opracowali dla WWF Polska dr Marcin Pchałek, dr Tomasz Tadeusz Koncewicz Zgodnie z art. 79 ust. 2 PW 1, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych obszary zalewowe dzieli się na: 1) wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie i wartość gospodarczą lub kulturową, 2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych (obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią), 3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Kwalifikacji obszarów zalewowych do jednej z tych kategorii dokonuje właściwy miejscowo dyrektor RZGW w studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalającym granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią. Zaliczenie określonych obszarów do terenów zalewowych pociąga za sobą określone konsekwencje w sferze ich zabudowy i zagospodarowania, które przejawiają się w ograniczeniach o różnym charakterze. i stopniu restrykcyjności. Można je podzielić na: 1) bezpośrednio wysłowione w przepisach, 2) pośrednie, 3) potencjalne, które dopiero zostaną ustalone w przepisach transponujących prawo wspólnotowe. I. BEZPOŚREDNIE OGRANICZENIA W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU TERENÓW ZALEWOWYCH 1. Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią W świetle art. 82 ust. 1 PW obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią to: 1) tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; 2) strefa przepływów wezbrań powodziowych 2. 1 Ustawa z dnia r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), dalej powoływana jako ustawa Prawo wodne lub PW. 2 Przepis zalicza ponadto do tej grupy obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. 1

2 Zakazy dotyczące zagospodarowania obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią formułuje art. 82 ust. 2 PW. Dotyczą one w szczególności: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą. Co szczególnie istotne z punktu widzenia organów planistycznych - zawarty w przytoczonym przepisie zwrot w szczególności nakazuje przyjąć, że po pierwsze - katalog zakazów nie jest wyczerpujący, a po drugie, że pełny ich zakres wyznacza dopiero przesłanka utrudniania ochrony przed powodzią. Przepis art. 82 ust. 2 PW należy wiec interpretować jako ustanowienie zakazu wykonywania jakichkolwiek robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią. Zakazy wynikające z art. 82 ust. 2 PW mają charakter bezwzględny, a wykładnia przesłanki utrudniania ochrony przed powodzią nie może być ani zawężająca, ani dowolna w inny sposób. Ustawa dopuszcza odstąpienie od zakazów określonych w art. 82 ust. 2 PW, ale wyłącznie po uzyskaniu decyzji dyrektora RZGW. Art. 82 ust. 3 pkt 1 PW dopuszcza wydanie decyzji zwalniającej z zakazów tylko wówczas, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią Kolejny bezpośredni i bezwzględny zakaz wynika z art. 40 ust. 1 pkt. 3 PW, który zabrania lokalizowania na charakteryzowanych obszarach: inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. Podobnie jak w przypadku zakazów z art. 82 ust. 1 PW odstępstwo od tego zakazu, dopuszczalne jest wyłącznie po uzyskaniu decyzji Dyrektora RZGW, którą organ ten może wydać tylko wówczas, kiedy wystąpi istotna potrzeba ekonomiczna lub społeczna, a jednocześnie zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. 2. Obszary potencjalnego zagrożenia powodzią Art. 83 ust. 1 PW wskazuje, że obszary potencjalnego zagrożenia powodzią to tereny narażone na zalanie w przypadku: 1) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, 2) zniszczenia lub uszkodzenia wałów przeciwpowodziowych, 3) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących albo budowli ochronnych pasa technicznego. Na obszarach tych dyrektor RZGW może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić zakazy: 1) obowiązujące na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią z uwagi na potrzebę ochrony wód, o ile jest to uzasadnione taką potrzebą (zakazy z art. 40 ust. 1 pkt 3 PW) 3 W przypadku spełnienia tej przesłanki dyrektor RZGW może ponadto: wskazać sposób uprawy i zagospodarowania gruntów oraz rodzaje upraw wynikające z wymagań ochrony przed powodzią (art. 82 ust. 3 pkt 2 PW) nakazać usunięcie drzew lub krzewów (art. 82 ust. 3 pkt 3 PW). 2

3 2) obowiązujące na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią z uwagi na względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, o ile jest to uzasadnione tymi względami (zakazy z art. 82 ust. 2 PW). II. BEZPOŚREDNIE ZAKAZY W PROCESACH PLANISTYCZNYCH Ustawodawca zagwarantował respektowanie bezpośrednich zakazów na etapie planowania przestrzennego, przez wprowadzenie w art. 84 PW nakazu uwzględniania obszarów zaliczonych w studium ochrony przeciwpowodziowej do jednej z kategorii terenów zalewowych przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że organy planistyczne są z mocy prawa (art. 82 ust. 1 pkt 1 PW) bezwzględnie związane zakazami ustalonymi dla terenów między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wysp i przymulisk. Zakazy obowiązują w stosunku do tych terenów nawet wówczas, kiedy nie wyznaczono ich formalnie w planie miejscowym. Inaczej wygląda sprawa zakazów w strefie przepływów wezbrań powodziowych - dopiero po wyznaczeniu w planie można ją bowiem uznać za obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, a co za tym idzie, stosować przewidziane zakazy. Należy jednak zwrócić uwagę, że zakazy odnośnie strefy obowiązywać będą już w momencie jej wyznaczenia chociażby w jednym planie zagospodarowania przestrzennego (województwa lub miejscowym), ponieważ ustawa wiąże powstanie strefy z dniem wyznaczenia jej w planie, nie warunkując przy tym, że chodzi o plan miejscowy. Oczywiste jest bezwzględne związanie organów planistycznych zakazami dotyczącymi obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią, ponieważ są one ustanawiane dla tej kategorii terenów zalewowych przez dyrektora RZGW w drodze aktu prawa miejscowego, zawierającego normy bezwzględnie obowiązujące. III. POŚREDNIE OGRANICZENIA W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU TERENÓW ZALEWOWYCH 1. Zgodnie z art. 56 UPiZP 4 i art. 64 tej ustawy można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Również art. 6 ust. 2 pkt 1 UPiZP, ustalając prawo właściciela nieruchomości do zagospodarowania terenu, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszcza realizację tego prawa pod warunkiem, że nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego 5. 4 Ustawa z dnia r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) 5 Chroniony prawem interes publiczny to między innymi względy: 1) ochrony zdrowia ludzi i środowiska przyrodniczego, które mogą zostać zagrożone w przypadku zanieczyszczenia wód w związku z wystąpieniem powodzi na terenach, gdzie zlokalizowano przedsięwzięcia, o których mowa w art. art. 40 ust. 1 pkt 3 PW, 2) ochrona życia i zdrowia ludzi, którzy zasiedliliby tereny zalewowe w efekcie zrealizowania zabudowy mieszkaniowej, 3) ochrona środowiska przyrodniczego doliny rzecznej, które z uwagi na zabudowę terenów 3

4 2. Przepis art. 80 PW stanowi, że ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się między innymi przez: 1) zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód, budowę i rozbudowę zbiorników retencyjnych, suchych zbiorników przeciwpowodziowych oraz polderów przeciwpowodziowych, 2) racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód. Zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód oraz samo ich retencjonowanie wymaga przeznaczenia do tego celu terenów wolnych od zabudowy oraz takich, w stosunku do których sposób zagospodarowania należy ograniczyć wprowadzając zakazy bezpośrednie z art PW. Art. 80 PW w zw. z art. 56 UPiZP i art. 64 UPiZP może stanowić podstawę zarówno odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy, jeśli jej wydanie niweczyłoby skuteczność systemu retencyjnego, jak i wyłączenia określonych terenów spod zagospodarowania w planie miejscowym w ogóle, bądź tylko w sposób utrudniający retencjonowanie wód. 3. Na ograniczenie zabudowy terenów zalewowych coraz większy wpływ wywierać będą podmioty publiczne sprawujące różne formy kontroli społecznej: 1) Intensyfikować się będzie presja profesjonalnych organizacji ekologicznych. Należy zwrócić uwagę organów planistycznych, że w toku postępowań w sprawie uchwalenia studium lub planu miejscowego organizacje ekologiczne mogą składać uwagi i wnioski co do konieczności właściwej inkorporacji do tych dokumentów zapisów o terenach zalewowych, zawartych w studiach przeciwpowodziowych, włącznie ze stosownymi zakazami, a w przypadku jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie zwracać uwagę organu nadzorczego, aby w trybie, odpowiednio - art. 12. ust. 2 UPiZP lub art. 20 ust. 2 UPiZP stwierdzał nieważność uchwał rad gmin w całości lub części (art. 28 ust. 1 UPiZP). Analogicznie - organizacje ekologiczne przystępując do postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy mogą żądać odmowy ich wydania w sytuacji, gdy byłoby to sprzeczne z chronionym prawem interesem publicznym (np. ochroną przed powodzią, czy szerzej ochroną środowiska), z uwagi na planowane zlokalizowanie inwestycji na obszarze zalewowym (kwalifikując dany obszar do jednej z kategorii terenów zalewowych na podstawie studium gminnego albo map terenów zalewowych). Organizacje ekologiczne coraz częściej w praktyce uczestniczą także na prawach strony w postępowaniach prowadzonych przez dyrektora RZGW w sprawie zwolnień z zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią (art. 82 ust. 2 PW lub art. 40 ust. 1 pkt. 3 PW). Co istotne - w obu przypadkach legalność decyzji nie uwzględniających kwalifikacji danych obszarów do terenów zalewowych lub zignorowania dotyczących ich zakazów może być kwestionowana także po uzyskaniu przez nie waloru ostateczności, nie tylko przez strony, ale także przez organizacje ekologiczne - w postępowaniach w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności tych decyzji po zagospodarowaniu działek przez inwestorów będzie skuteczną podstawą do roszczeń tych ostatnich względem gmin, o odszkodowania za poniesione szkody. W odniesieniu zalewowych zostanie docelowo zniszczone na skutek konieczności podjęcia technicznych środków ochrony przeciwpowodziowej. 4

5 do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest znaczącym ograniczeniem w tej materii nawet termin złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności (12 miesięcy) 6. 2) Zagospodarowanie i zabudowa oraz prowadzone przez gminy procesy planistyczne dotyczące terenów zalewowych stanowią przedmiot analiz podmiotów funkcjonujących na rynku ubezpieczeń i asekuracji. Skoro podstawowym czynnikiem kształtującym wysokość składek jest ryzyko wystąpienia zdarzeń objętych ubezpieczeniem kalkulacja wysokości składki przy ubezpieczeniach majątkowych dotyczących mienia właścicieli zabudowanych lub zagospodarowanych nieruchomości musi uwzględniać, iż są one położone na terenach zalewowych. Wzrost składki powoduje spadek ubezpieczonych, a zbyt duże ryzyko ubezpieczeniowe - do odmowy przez ubezpieczyciela zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia majątkowego. W razie wystąpienia powodzi poszkodowani mogą się w takiej sytuacji zwrócić o pomoc materialną wyłącznie do gminy. Co więcej w przypadku zabudowy i zagospodarowania terenów o oczywistym i największym ryzyku powodziowym ubezpieczyciele mogą odmówić wypłaty odszkodować powołując się na rażące niedbalstwo poszkodowanych 7. Nie należy wykluczać w takiej sytuacji wystąpienia przez poszkodowanych z uzasadnionymi roszczeniami przeciwko gminom o odszkodowanie za przyczynienie się do szkody w związku z zezwoleniem na zabudowę lub zagospodarowanie terenów zalewowych, mimo istnienia przesłanek do odmowy jego udzielenia ze względów ochrony przed powodzią. 3) Pozorny i krótkoterminowy jest wzrost atrakcyjności inwestycyjnej gmin, które zagospodarowują tereny zalewowe. Firmy konsultingowe i ratingowe analizujące atrakcyjność inwestycyjną danych gmin dla podmiotów komercyjnych, jak również władze wdrażające programy operacyjne związane z wydatkowaniem środków wspólnotowych biorą pod uwagę w studiach wykonalności konkretnych projektów inwestycyjnych zarówno ryzyko związane z prawdopodobieństwem wystąpienia na danych terenach klęski żywiołowej, jak i powodzi o mniejszej skali, a nawet lokalnych podtopień, w tym zwłaszcza koszty związane z zabezpieczeniem przed ich skutkami oraz koszty usunięcia potencjalnych szkód. Po wprowadzeniu w Polsce opłaty retencyjnej i powodziowej zagospodarowane tereny zalewowe będą generować znacznie wyższe koszty niż tereny nie zagospodarowane. IV. POTENCJALNE OGRANICZENIA W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU TERENÓW ZALEWOWYCH 1. Opłaty retencyjne i opłaty powodziowe 6 W przypadku gdy upływ tego terminu stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji, to zgodnie z art. 53 ust. 7 zd. 2 UPiZP będzie miał zastosowanie przepis art kpa, a stwierdzenie na jego podstawie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa w kontekście możliwość dochodzenia odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 kc i art kc będzie równoważne orzeczeniu o jej nieważności. 7 Taką podstawę w przypadku OC od gospodarstw rolnych może stanowić art. 5 pkt 2 ustawy z dnia r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. Nr 124, poz. 1152, z późn. zm.), w przypadku majątkowych ubezpieczeń dobrowolnych art kc. 5

6 Rzeczpospolita Polska jest zobowiązana wdrożyć zobowiązania wynikające z art. 9 RDW 8, czyli ustanowić skuteczne mechanizmy służące realizacji zasady partycypacji użytkowników wód w kosztach ich ochrony, zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci. Ochrona przed powodzią i usuwanie środowiskowych skutków powodzi zajmuje istotne miejsce wśród kosztów ochrony wód, w związku z czym z art. 9 RDW wynika wymóg partycypacji użytkowników wód także w kosztach z tym związanych. Wprowadzenie do polskiego ustawodawstwa mechanizmów wdrażających tę zasadę będzie wkrótce przedmiotem prac legislacyjnych. W związku z regulacjami prawa wspólnotowego i praktyką ich wdrażania przez inne Państwa Członkowskie rozwiązania z pewnością będą oparte na zawartych w projekcie ustawy o Państwowym Zarządzie Gospodarki Wodnej 9, przedstawianym przez Ministerstwo Środowiska do konsultacji społecznych w 2007r. W projekcie ustawy przewidziano wprowadzenie dwóch nowych opłat: 1) za ochronę wód (opłaty retencyjnej), 2) za ochronę przed powodzią (opłaty powodziowej). Opłatę retencyjną przewidziano jako daninę publiczną o charakterze fakultatywnym - do jej ponoszenia mógłby zostać zobowiązany każdy właściciel nieruchomości gruntowej o zmniejszonej naturalnej retencji lub powodujący jej zmniejszenie. Wysokość opłaty retencyjnej miałaby być kalkulowana na podstawie natężenia spływu wód opadowych. Opłata powodziowa z kolei miałaby mieć charakter obligatoryjny i obciążałaby samorząd województwa, który zostałby tym włączony w system ochrony przeciwpowodziowej. Na wysokość opłaty miałyby wpływ liczba mieszkańców zagrożonych powodzią, wartość chronionego majątku, zagrożonego powodzią oraz prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi na danym obszarze. Instrumenty finansowe wymuszą aktywność zobowiązanych w kierunku podjęcia realnych działań odpowiednio w kierunku zwiększenia naturalnej retencji i zabezpieczenia lokalnych społeczności przed powodzią. Nie pozostaną również bez wpływu na prawną sytuację gmin. Oczywistym jest, że w sytuacji, w której opłata powodziowa będzie zależała między innymi od liczby mieszkańców zagrożonych powodzią i wartości chronionego majątku - samorządy województw, aby uniknąć kosztów związanych z wysokimi opłatami będą musiały zrewidować plany zagospodarowania województw, wprowadzając w nich zapisy wykluczające lub ograniczające zabudowę terenów zalewowych. Konieczne więc będzie również dokonanie rewizji planów zagospodarowania przestrzennego przez gminy i odnotowanie w nich ograniczeń ustalonych w planach wojewódzkich. Tereny zalewowe aktualnie zagospodarowywane lub w stosunku, do których przewiduje się to w najbliższej przyszłości będą musiały stracić na wartości, zarówno ze względu na to, że wzrośnie koszt utrzymania nieruchomości (opłata retencyjna), jak i na to, że zrewidowane plany wykluczą możliwość dalszego ich zagospodarowania (np. dobudowy kolejnych budynków, rozbudowy istniejących), jak i zagospodarowania otoczenia. Spadek wartości nieruchomości z drugiego powodu będzie skutkował koniecznością wypłaty przez gminy ich właścicielom rent planistycznych, o ile nie utrwali się linia orzecznicza 8 Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 237 z ). 9 Tekst projektu ustawy: kzgw.gov.pl/index.php?id=333. 6

7 traktująca art. 187 PW w zw. z art. 185 PW jako Lex specialis względem przepisów o rentach planistycznych 10. Już dziś można mówić więc o bodźcu ekonomicznym, jaki powinien odwodzić gminy od zamiaru przeznaczenia w planach bądź w drodze stosownych decyzji terenów zalewowych pod zabudowę i zagospodarowanie, bowiem prowadzi to do wzrostu ich wartości, który, w perspektywie nieuniknionego spadku tej wartości po wprowadzeniu opłaty powodziowej, narazi gminy na wypłatę wyższych rent planistycznych. Warto dodać, że gminy zezwalając aktualnie mieszkańcom na inwestycje w nieruchomości na terenach zalewowych, nie informując przy tym, że koszt ich utrzymania wzrośnie po wprowadzeniu opłaty retencyjnej, a spadnie wartość oraz potencjał dalszego ich zagospodarowywania na skutek ograniczeń jakie wymusi rewizja planów w związku z wprowadzeniem opłaty powodziowej fundują sobie w przyszłości konflikty społeczne, związane z eskalacją niezadowolenia właścicieli, którzy zostaną zaskoczeni ograniczeniem ich uprawnień właścicielskich. Kolejnym konfliktem, który może się otworzyć po wprowadzeniu opłaty powodziowej może być konflikt miedzy gminami a samorządami wojewódzkimi. Zabudowane i zabudowywane tereny zalewowe zwiększają potencjalne zobowiązania samorządu województwa względem Skarbu Państwa z tytułu opłaty powodziowej. Mimo szerokiego władztwa planistycznego gmin nie można wykluczyć roszczeń samorządów województwa z tytułu przyczynienia się gmin do wzrostu kosztów ochrony powodziowej. 2. Dobre praktyki projekt Dyrektywy Powodziowej Wyżej zwrócono uwagę na art. 80 PW wskazujący formy, za pomocą których samorządy lokalne powinny realizować ochronę ludzi i mienia przed powodzią 11. Zgodnie z wymogami RDW - działania służące ochronie przed powodzią mają znaczenie kluczowe z punktu widzenia ochrony wód, a zgodnie z wymogiem integrowania zarządzania wodami w obszarze Wspólnoty powinny być przez Państwa Członkowskie realizowane zgodnie z Katalogiem Dobrych Praktyk w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania na powódź 12. W kontekście analizowanej problematyki gminy powinny zwrócić uwagę na następujące zalecenia zawarte w Katalogu: - należy podjąć działania mające na celu przywrócenie naturalnych rozlewisk rzecznych, co ma umożliwić zdolności naturalnych terenów podmokłych i zalewowych do przyjmowania wód i łagodzenia skutków powodzi, - odpowiednie władze i/lub inne powołane do tego organy winny informować społeczeństwo, iż powódź jest zjawiskiem naturalnym związanym z rzekami. Społeczeństwo powinno mieć 10 Patrz pkt VI opinii. 11 Przepis wymienia między innymi przez: 1) zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód, budowę i rozbudowę zbiorników retencyjnych, suchych zbiorników przeciwpowodziowych oraz polderów przeciwpowodziowych, 2) racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód, 3) odpowiednie kształtowanie polityki przestrzennej. 12 Best practices on flood prevention, protection and mitigation stanowią podstawę przygotowywanej Dyrektywy Powodziowej UE - Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia r. w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny zagrożenia powodziowego i zarządzania nim COM(2006) 15 wersja ostateczna 2006/0005 (COD) (Dz.Urz. UE C 195/37 z r.). 7

8 świadomość, że wykorzystywanie terenów narażonych na zjawiska powodziowe do celów przemysłowych, rolniczych, turystycznych i prywatnych powinno podlegać pewnym ograniczeniom, co ma pozwolić na ograniczenie skali zniszczeń. Informacje na temat takich ograniczeń dotyczących budownictwa na terenach powodziowych winny być łatwo dostępne, - informacja dotycząca oceny ryzyka powodziowego powinna być jasna i klarowna, zadaniem władz jest zapewnienie przejrzystości i dostępności informacji dotyczących ochrony przeciwpowodziowej i planów działań ochronnych. Cel ten może być osiągnięty poprzez sporządzenie map zagrożeń powodziowych wskazujących obszary o najwyższym stopniu ryzyka i ich wykorzystanie w procesach planowania. Mapy takie powinny być czytelne i wskazywać różne poziomy zagrożenia. Mapy są niezbędne dla prawidłowej koordynacji różnych działań, stanowią narzędzie planowania i umożliwiają zapewnienie wszystkim uczestnikom procesu takich samych informacji co do zasięgu ewentualnych zagrożeń. Mapy powodziowe winny być wykorzystywane do ograniczania możliwych zniszczeń poprzez ich uwzględnienie w procesach planowania przestrzennego i działań kryzysowych. W obu przypadkach zachodzi konieczność, by mapy powodziowe (zagrożeń, stref, ryzyka) przewidywały również najgorszy możliwy scenariusz. Należy szeroko rozpowszechniać i wyjaśniać informacje zawarte w geograficznych systemach informacji (GIS). W ramach ustalonych procedur należy opracować plany działania dla mediów. - oprócz działań podejmowanych przez odpowiednie organa i osoby prywatne, w zwiększaniu świadomości zagrożeń i ograniczaniu ryzyka dla ludzi, przedsiębiorstw, a nawet całych społeczności ważnym elementem może być również ubezpieczenie, - tereny zalewowe rzek należy określić i uznać prawnie za podstawowe obszary retencji wód lub przywracania właściwego przepływu w rzece. Celem tych działań ma być niedopuszczanie do budowy sztucznych brzegów, obwałowań, zbiorników retencyjnych i zapobieżenie powstawaniu wszelkich budowli i obiektów technicznych, które mogłyby stanowić przeszkodę dla swobodnego i naturalnego spływu wód rzeki, których budowa nie jest usprawiedliwiona koniecznością ochrony obszarów o znacznej gęstości zaludnienia, - powinno się przeciwdziałać budowie wszelkich obiektów na terenach bezpośrednio zagrożonych wystąpieniem powodzi, osunięciami ziemi lub przerwaniami wałów, w przypadku, jeśli istnieje poważne zagrożenie dla życia ludzkiego lub ryzyko znacznych strat materialnych. Dostosowywać sposób zagospodarowania terenu do istniejących na danym obszarze zagrożeń (obszary rozlewisk, groble, okolice wałów) w celu ograniczenia skali ryzyka. V. ODPOWIEDZIALNOŚĆ ODSZKODOWAWCZA 1. Odszkodowanie przysługuje właścicielowi gruntów zalanych podczas powodzi: 1) w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub właściciela urządzenia wodnego od tych podmiotów (art. 16 ust. 3 PW), 2) leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego - od właściciela wody (art. 16 ust. 3 PW). Odszkodowanie w obu przypadkach jest ustalane i wypłacane na warunkach określonych w art PW, do naprawienia szkody stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Odszkodowanie obejmuje pokrycie strat poniesionych przez poszkodowanego, nie obejmuje natomiast rekompensaty za utracone korzyści. Odszkodowanie ustala w drodze decyzji 8

9 administracyjnej organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest jego następstwem - właściwy wojewoda. Decyzja jest niezaskarżalna. Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania oraz w przypadku niewydania decyzji w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przysługuje droga sądowa. Roszczenie o naprawienie szkody przedawnia się z upływem 2 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o zalaniu gruntu podczas powodzi. Co istotne z punktu widzenia gmin, jako organów planistycznych ani powyższe, ani inne przepisy ustawy Prawo wodne nie wyłączają odpowiedzialności odszkodowawczej gmin na zasadach ogólnych. Za szkodę w związku z powodzią, wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej będzie ona ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art kc. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego (np. planu miejscowego, w którym nie zawarto wymaganych ograniczeń co do zabudowy terenów zalewowych) - jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z ustawą (art kc). Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnej decyzji (np. o warunkach zabudowy nieruchomości, na której powinien obowiązywać zakaz zabudowy, o którym mowa w art. 82 ust. 2 PW), naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji z prawem (art kc). 2. Za ograniczenia w korzystaniu z prawa własności w związku z zakazami, jakie ustalają przepisy art PW odszkodowanie właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje (art. 185 ust. 1 PW). Co istotne w wyroku z dnia r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wyłączenie odpowiedzialności odszkodowawczej jest zgodne z Konstytucją, jako uzasadnione z punktu widzenia bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia, życia i mienia obywateli oraz ochrony środowiska. TK stwierdził, że ograniczenia realizują cel publiczny i są konieczne w demokratycznym państwie prawnym oraz nie naruszają istoty prawa własności, bo istnieje możliwość uzyskania zwolnienia od niektórych zakazów i nie niweczą one podstawowych składników prawa własności, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków czy rozporządzania własnością 13. Organy planistyczne powinny w tym kontekście uwzględnić dwa rozstrzygnięcia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, które otworzyły obywatelom polskim drogę do dochodzenia odszkodowań za zbyt długi czas pozostawania w niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości (sprawa Jerzy Rosiński przeciwko Polsce, sygn. akt 17373/02 i sprawa małżeństwo Skibińskich przeciwko Polsce, sygn. akt 52589/99). Skoro gminy nie ponoszą odpowiedzialności odszkodowawczej za ustanowienie przewidzianych w art PW zakazów i ograniczeń, a mogą ją ponieść za przewlekanie 13 W wyroku z dnia r., sygn. akt K 28/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 195 poz. 1413) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz o braku niezgodności z art. 21 ust. 2 Konstytucji art. 185 ust. 1 PW - w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie przepisów o odpowiedzialności za szkody w sytuacji, o której mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 PW (ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonej w odległości mniejszej niż 50 m od wału przeciwpowodziowego). Ponieważ wszystkie zakazy z art PW są zbliżone co do istoty, konstrukcji i charakteru prawnego wyrok można odnosić poprzez analogię do wszystkich zakazów, do których odnosi się art. 185 ust. 1 PW. 9

10 jasnego określenia statusu tych nieruchomości i utrzymywanie niepewności co do zakresu uprawnień ich właścicieli to nie jest tak, że bardziej się opłaca pozostawać w bezczynności planistycznej i zwlekać z wyznaczeniem terenów zalewowych w planach oraz uchylać od wprowadzenia względem tych terenów ograniczeń w zabudowie. 4. Do zapobiegania szkodom w wodach i naprawy szkód w wodach stosuje się przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie 14 (art. 185 ust. 2 PW). Do zapobiegania szkodom w środowisku zobowiązany jest podmiot korzystający ze środowiska, on też ponosi koszty naprawy tych szkód. VI. RENTY PLANISTYCZNE Z art. 36 ust. 1 i 2 UZiPZ wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części, 3) nieruchomości zamiennej. Art ust. 3 UZiPZ uprawnia natomiast właściciela zbywającego nieruchomość, której wartość spadła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, jeżeli nie skorzystał on z praw, o którym mowa wyżej do żądania od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Obawa wypłaty rent planistycznych w związku z ustanowieniem w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, o których mowa w art PW stanowi główną przesłankę, którą gminy kierują się uchylając się od wdrażania rozwiązań ograniczających zabudowę i zagospodarowanie terenów zalewowych. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w stosunku do art. 36 ust. i 2 UZiPZ przepisem szczególnym (niemal jednobrzmiącym) na gruncie ustawy Prawo wodne jest art. 187, który, na co wyżej zwracano uwagę - w stosunku do zakazów i ograniczeń, o których mowa w art PW podlega wyłączeniu na mocy art. 185 ust. 1 PW. Uwzględniając przy tym wyżej powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia r. wydaje się więc, że istnienie obowiązku wypłaty przez gminy renty planistycznej w związku z ustaleniem w planie miejscowym odpowiednich zakazów i ograniczeń, o których mowa w art PW nie jest oczywiste i może być w przypadku sporu sądowego rozstrzygnięte zgodnie z powyższą interpretacją Ustawa z dnia r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493). 15 Podobny pogląd wyraża A. Miler odnośnie relacji między art. 36 UZiPZ, a innym względem niego przepisem szczególnym - art. 129 ustawy z dnia r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902, z późn. zm.), [w:] Strefa przemysłowa jako nowy instrument ochrony środowiska, PUG 2006, Nr 3, s