Post powanie administracyjne

Transkrypt

1

2 Post powanie administracyjne Tadeusz WoÊ Hanna Knysiak-Molczyk Anna Krawiec Marcin Kamiƒski Tadeusz Kiełkowski pod redakcjà Tadeusza Wosia Wydanie 1 Warszawa 2013

3 Poszczególne rozdziały napisali: Tadeusz Woś: Wstęp, rozdz. 1 2, , 4, 6.1, 6.4, 8, 21 22, Hanna Knysiak -Molczyk: rozdz. 5, , 6.5, 7, 14, 17 19, 23, 38 Anna Krawiec: rozdz , 15 16, 24, 26 28, 37 Marcin Kamiński: rozdz. 9 10, , 25, 29, 31 Tadeusz Kiełkowski: rozdz. 3.1, 20.5, 30, 32 Redaktor prowadzący: Anna Popławska Opracowanie redakcyjne: Katarzyna Gierłowska, Joanna Ołówek, Anna Popławska Redakcja techniczna: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, Warszawa tel , faks Infolinia: Redakcja: tel , , , faks e -mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony

4 Spis treści Spis treści Spis treści Wykaz skrótów I. Źródła prawa II. Czasopisma III. Sądy i inne instytucje Wstęp Dział I ZAGADNIENIA WSTĘPNE ROZDZIAŁ 1. Prawo administracyjne procesowe w systemie norm prawa administracyjnego Normy prawa ustrojowego Normy prawa materialnego Normy prawa procesowego Inne kategorie norm prawa administracyjnego Funkcje administracyjnego prawa procesowego ROZDZIAŁ 2. System postępowań administracyjnych Mechanizm i podstawowe etapy działania norm prawa administracyjnego materialnego Etap stanowienia norm materialnoprawnych i formy postępowań na tym etapie Etap konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego Postępowania jurysdykcyjne Postępowania w układach szczególnych Uwagi wstępne Nakazy i zakazy ustawowe Akty generalne Akty w zakresie władztwa zakładowego Akty w sferze wewnętrznej Akty bezpośrednio zobowiązujące Etap realizacji norm prawa administracyjnego materialnego Postępowania kontrolne

5 6 Spis treści Postępowanie administracyjne egzekucyjne Postępowania administracyjno -karne Zaświadczenie w procesie działania norm prawa administracyjnego ROZDZIAŁ 3. Regulacja postępowań administracyjnych w Polsce Geneza i ewolucja przepisów o postępowaniu administracyjnym Zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego Kategorie postępowań jurysdykcyjnych Postępowanie ogólne Postępowania odrębne (szczególne) Postępowania wyłączone ROZDZIAŁ 4. Ogólne postępowanie administracyjne jurysdykcyjne. Uwagi wprowadzające Model postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego Przedmiot postępowania: sprawa administracyjna Charakter sprawy jako przedmiotu postępowania: indywidualna, o charakterze zewnętrznym, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej ROZDZIAŁ 5. Zasady postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego Pojęcie, charakter i funkcje zasad postępowania administracyjnego Kodeksowe zasady ogólne postępowania administracyjnego Zasada praworządności Zasada prawdy obiektywnej Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli Zasada informowania Zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej Zasada przekonywania Zasada szybkości i prostoty postępowania Zasada ugodowego załatwiania spraw Zasada pisemności postępowania Zasada dwuinstancyjności Zasada trwałości decyzji ostatecznych Zasada sądowej kontroli decyzji ostatecznych Pozakodeksowe zasady ogólne postępowania administracyjnego Dział II STRUKTURA PODMIOTOWA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ 6. Organ prowadzący postępowanie administracyjne Organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym Właściwość organów i jej rodzaje Pozytywne i negatywne przesłanki właściwości organu. Instytucja wyłączenia ze sprawy Spory kompetencyjne i spory o właściwość oraz ich rozstrzyganie Współkompetencja a współdziałanie organów w postępowaniu administracyjnym

6 Spis treści 7 ROZDZIAŁ 7. Strona postępowania administracyjnego Pojęcie strony postępowania administracyjnego i legitymacji procesowej Koncepcje teoretyczne pojęcia strony a koncepcja normatywna Wielopodmiotowość i współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym Zdolność administracyjnoprawna i zdolność administracyjnoprocesowa Następstwo prawne stron w postępowaniu administracyjnym Reprezentacja stron w postępowaniu administracyjnym ROZDZIAŁ 8. Podmioty na prawach strony i inni uczestnicy postępowania administracyjnego Organizacja społeczna Prokurator Rzecznik Praw Obywatelskich Rzecznik Praw Dziecka Podmioty na prawach strony przewidziane w przepisach szczególnych Inni uczestnicy postępowania administracyjnego Dział III CZYNNOŚCI PROCESOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ROZDZIAŁ 9. Pojęcie i rodzaje czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym Pojęcie czynności procesowych Rodzaje czynności procesowych Czynności procesowe organów (czynności urzędowe) Czynności procesowe stron i podmiotów na prawach strony (czynności nieurzędowe) Konsekwencje prawne naruszenia warunków prawidłowości i skuteczności czynności procesowych ROZDZIAŁ 10. Pisma w postępowaniu administracyjnym Pisma urzędowe Pisma nieurzędowe. Podania ROZDZIAŁ 11. Sposoby uzewnętrzniania treści czynności urzędowych Pojęcie i skutki prawne doręczenia Doręczenie pisma urzędowego w formie dokumentu pisemnego Doręczenie pisma urzędowego w formie dokumentu elektronicznego Ogłoszenie publiczne, ustne i przy użyciu środków łączności ROZDZIAŁ 12. Czynności o charakterze zobowiązującym i sankcyjnym Wezwania Procesowe środki przymusu ROZDZIAŁ 13. Utrwalanie czynności procesowych Protokoły Adnotacje Metryki ROZDZIAŁ 14. Jawność postępowania, czynności procesowych i akt sprawy administracyjnej Jawność postępowania i czynności procesowych Jawność akt sprawy administracyjnej i jej ograniczenia

7 8 Spis treści ROZDZIAŁ 15. Terminy procesowe Rodzaje terminów procesowych Zasady obliczania terminów procesowych Skracanie, przedłużanie i przywracanie terminów procesowych Terminy załatwiania spraw administracyjnych ROZDZIAŁ 16. Bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania Pojęcia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania Sposoby przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym Dział IV PRZEBIEG POSTĘPOWANIA W SPRAWIE ADMINISTRACYJNEJ ROZDZIAŁ 17. Faza wszczęcia postępowania Wszczęcie postępowania Odmowa wszczęcia postępowania Kontrola podania o wszczęcie postępowania ROZDZIAŁ 18. Faza rozpoznawcza postępowania Faza rozpoznawcza na tle etapów stosowania prawa materialnego w sprawie administracyjnej Postępowanie wyjaśniające a postępowanie dowodowe Pojęcie i przedmiot dowodu a pojęcia pokrewne Katalog środków dowodowych Zasady i przebieg postępowania dowodowego Formy postępowania wyjaśniającego Postępowanie gabinetowe (kameralne) Rozprawa administracyjna Postępowanie wyjaśniające a współdziałanie organów w postępowaniu administracyjnym ROZDZIAŁ 19. Przerwanie ciągłości postępowania administracyjnego Charakter prawny, istota i skutki procesowe zawieszenia postępowania Obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu Przesłanki podmiotowe Przesłanka przedmiotowa Fakultatywne zawieszenie postępowania na wniosek strony Podjęcie zawieszonego postępowania ROZDZIAŁ 20. Faza orzecznicza postępowania Istota orzekania w postępowaniu administracyjnym Zakres (granice) i podstawy orzekania w postępowaniu administracyjnym Zasady orzekania w postępowaniu administracyjnym Orzekanie merytoryczne w postępowaniu administracyjnym Orzekanie niemerytoryczne w postępowaniu administracyjnym Umorzenie postępowania w sprawie administracyjnej Uwagi ogólne Obligatoryjne umorzenie postępowania z urzędu Fakultatywne umorzenie postępowania na wniosek strony Opłaty i koszty postępowania

8 Spis treści 9 Dział V ORZECZENIA ADMINISTRACYJNE I UGODA ADMINISTRACYJNA ROZDZIAŁ 21. Decyzja administracyjna Decyzja administracyjna w ujęciach teoretycznych i w orzecznictwie sądów administracyjnych Miejsce decyzji w procesie stosowania norm prawa administracyjnego materialnego, etapy procesu jej podejmowania i zdeterminowanie jej treści Obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej Fakultatywne elementy decyzji administracyjnej Uwagi wstępne Termin Warunek Zlecenie Rygor natychmiastowej wykonalności Obowiązywanie decyzji administracyjnej Przesłanki, istota i skutki mocy wiążącej w czasie aktów stosowania prawa Ostateczność i prawomocność jako techniczno -prawne formy mocy wiążącej w czasie decyzji administracyjnej Wykonalność decyzji administracyjnej ROZDZIAŁ 22. Postanowienie administracyjne Pojęcie i przedmiot postanowienia Typologia postanowień Elementy postanowienia Skuteczność i wykonalność postanowień ROZDZIAŁ 23. Ugoda administracyjna Pojęcie ugody administracyjnej Przesłanki dopuszczalności ugody Procedura zawierania i zatwierdzania ugody Forma i elementy ugody Wykonalność i skutki prawne zatwierdzonej ugody ROZDZIAŁ 24. Rektyfikacja orzeczeń administracyjnych Pojęcie rektyfikacji orzeczeń w postępowaniu administracyjnym Uzupełnienie treści decyzji i sprostowanie pouczenia o środkach zaskarżenia Sprostowanie treści decyzji Wyjaśnienie treści decyzji Dział VI WERYFIKACJA ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH W ZWYCZAJNYM TRYBIE POSTĘPOWANIA ROZDZIAŁ 25. Teoretyczny i normatywny model weryfikacji orzeczeń administracyjnych System weryfikacji orzeczeń administracyjnych w ujęciu teoretycznym i normatywnym Środki weryfikacji orzeczeń administracyjnych i ich rodzaje Instytucje procesowe weryfikacji orzeczeń administracyjnych

9 10 Spis treści ROZDZIAŁ 26. Odwołanie Pojęcie odwoławczego toku instancji Charakterystyka odwołania Cechy odwołania Legitymacja do wniesienia odwołania Wymogi formalne odwołania Postępowanie odwoławcze Postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji Faza wstępna Faza rozpoznawcza Faza orzecznicza ROZDZIAŁ 27. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Odmienności postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ROZDZIAŁ 28. Zażalenie Zażaleniowy tok instancji Charakterystyka zażalenia Przedmiot zażalenia Postępowanie zażaleniowe Dział VII WERYFIKACJA ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH W NADZWYCZAJNYCH TRYBACH POSTĘPOWANIA ROZDZIAŁ 29. Założenia podsystemu weryfikacji orzeczeń w nadzwyczajnych trybach postępowania Wzruszalność orzeczeń administracyjnych w nadzwyczajnych trybach postępowania i jej rodzaje Prawidłowość, wadliwość i celowość orzeczenia administracyjnego a jego weryfikacja w nadzwyczajnych trybach postępowania Teorie wadliwości oraz kategoryzacje wad orzeczeń administracyjnych Zbieg trybów postępowania administracyjnego Zbieg nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego ROZDZIAŁ 30. Wznowienie postępowania administracyjnego Ogólna charakterystyka instytucji wznowienia postępowania Dopuszczalność wznowienia postępowania Przyczyny wznowienia postępowania Procedura wznowienia postępowania Uruchomienie trybu wznowienia postępowania Właściwość organów Postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania Granice i etapy wznowionego postępowania Rozstrzygnięcia kończące wznowione postępowanie Stosowanie przepisów o wznowieniu postępowania do postanowień

10 Spis treści 11 ROZDZIAŁ 31. Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Koncepcje nieważności orzeczenia administracyjnego Orzeczenie nieistniejące a orzeczenie nieważne Instytucja stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Aspekty materialnoprawne i procesowe Przesłanki pozytywne i negatywne stwierdzenia nieważności Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia kończące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ROZDZIAŁ 32. Fakultatywne tryby uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oraz wywłaszczenie prawa Uchylenie lub zmiana decyzji w trybach fakultatywnych Istota i zakres zastosowania trybów fakultatywnych Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej Pojęcie nabycia prawa Postaci praw nabywanych na mocy decyzji Decyzje nietworzące prawa strony Wzruszenie decyzji nietworzącej prawa strony Wzruszenie decyzji tworzącej prawo strony Wywłaszczenie prawa ROZDZIAŁ 33. Wygaśnięcie (modyfikacja) mocy obowiązującej decyzji w wyniku zmian normatywnych Uwagi wprowadzające Formy modyfikacji materialnej mocy obowiązującej ostatecznych decyzji administracyjnych Formy modyfikacji formalnomaterialnej mocy obowiązującej ostatecznych decyzji administracyjnych ROZDZIAŁ 34. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej Przesłanki wygaśnięcia decyzji Konstrukcja przesłanek wygaśnięcia decyzji Bezprzedmiotowość decyzji Niedopełnienie warunku Elementy proceduralne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ROZDZIAŁ 35. Obligatoryjne uchylenie decyzji w związku z niewykonaniem zlecenia ROZDZIAŁ 36. Wzruszalność (odwołalność) decyzji ostatecznych na szczególnych zasadach i w szczególnym trybie Istota wzruszalności (odwołalności) decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163) Przesłanki wzruszalności (odwołalności) decyzji na podstawie przepisów szczególnych Elementy proceduralne wzruszania (odwoływania) decyzji na podstawie przepisów szczególnych Dział VIII POSTĘPOWANIE W SPRAWACH WYDAWANIA ZAŚWIADCZEŃ ORAZ SKARG I WNIOSKÓW ROZDZIAŁ 37. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń

11 12 Spis treści ROZDZIAŁ 38. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków Prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków Pojęcie i przedmiot petycji, skargi oraz wniosku Organy właściwe do rozpatrywania skarg, wniosków i petycji Organizacja przyjmowania skarg i wniosków Przebieg postępowania w sprawach skarg i wniosków Nadzór i kontrola nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków Związki postępowania w sprawach skarg i wniosków z postępowaniem jurysdykcyjnym Bibliografia Skorowidz

12 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Wykaz skrótów I. Źródła prawa k.p. k.p.a. k.p.k. k.p.c. Konstytucja RP k.r.o. nowela do k.p.a. i p.s.a. z 2010 r. nowela styczniowa do k.p.a. Ordynacja podatkowa Prawo budowlane przep. wprow. sąd. adm. pr.energ. p.s.a. ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm. ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm. ustawa z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm. ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm. ustawa z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz ze zm. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz ze zm. ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.

13 14 Wykaz skrótów r.p.a. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341 u.g.n. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. ustawa komp. ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm. ustawa o NSA z 1980 r. ustawa z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm. ustawa o NSA z 1995 r. ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. uchylona ustawa o p.e.a. ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz ze zm. u.s.a. ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz ze zm. u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. ustawa o s.k.o. ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm. ustawa o t.o.rz.adm.og. ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176 uchylona ustawa o woj. i adm. rząd. ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm. Uwaga: przepisy powołane w opracowaniu bez bliższego oznaczenia są przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. II. Czasopisma AUWr Dz.U. Lex LexPolonica KSP Mon. Pol. Mon. Praw. NP Acta Universitatis Wratislaviensis Dziennik Ustaw sysytem informacji prawnej Wolters Kluwer Polska Serwis Prawniczy LexisNexis Polska Krakowskie Studia Prawnicze Monitor Polski Monitor Prawniczy Nowe Prawo

14 Wykaz skrótów 15 ONSA ONSAiWSA OSNAP OSNAPiUS OSNCP OSP OSPiKA OTK OTK-a PiP PPP PS RPEiS Sam. Ter. PPr ZN UJ ZN UŁ ZNSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (od 1995 r. do 2002 r.) Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (od 2003 r.) Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy seria A Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Przegląd Sądowy Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Problemy Praworządności Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego III. Sądy i inne instytucje NIK NSA NSA-OZ PIP RM RPD RPO SN TK WSA Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy Państwowa Inspekcja Pracy Rada Ministrów Rzecznik Praw Dziecka Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny

15 Wstęp Wstęp Wstęp W uzasadnieniu jednego z wyroków wybitny sędzia Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych Ameryki Felix Frankfurter stwierdził, że historię amerykańskiej wolności stanowi w dużym zakresie historia procedury. To lakoniczne stwierdzenie i ocena znaczenia procedur i norm proceduralnych pozostaje prawdziwa nie tylko w odniesieniu do USA. Ma walor powszechny i dotyczy nie tylko procedur sądowych. Jest ono szczególnie uzasadnione w odniesieniu do procedur, z jakimi mamy do czynienia w obszarze stosowania norm prawa administracyjnego materialnego przez organy administracji publicznej. Wiąże się to z immanentnymi właściwościami tych norm. Normy materialnoprawne zajmują centralne miejsce w całości norm prawa administracyjnego, a jednocześnie stanowią najbardziej rozbudowaną i zróżnicowaną jego część. Nie mają one ściśle wyznaczonego zakresu rzeczowego (przedmiotowego). Ponadto ta gałąź prawa odmiennie niż materialne prawo cywilne i karne nie jest skodyfikowana. Nieskodyfikowanie zaś administracyjnego prawa materialnego wynika przede wszystkim z rozległości i zróżnicowania przedmiotów regulacji stosunków społecznych i gospodarczych, poddanych regulacji tego prawa. Równie istotna jest inna cecha norm materialnego prawa administracyjnego. Normy te co do zasady nie wywołują skutków prawnych w sposób automatyczny. Fakt, iż w porządku prawnym pojawi się nowa norma prawna o charakterze materialnym, stanowiąca element tego porządku, nie oznacza jeszcze, że następuje jakakolwiek zmiana w obiektywnej rzeczywistości, na regulację której norma ta jest nakierowana. Konstrukcja większości norm materialnoprawnych przewiduje bowiem konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ administracyjny procesu konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonych w abstrakcyjnych i generalnych normach tego prawa, procesu wyzwolenia skutków prawnych przewidzianych w tych normach. Wówczas dopiero norma materialnoprawna wywoła w rzeczywistości społecznej i gospodarczej skutki prawne, które ustawodawca zaprojektował, wprowadzając ją do systemu prawa. Ten właśnie proces konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonych w abstrakcyjnych

16 18 Wstęp i generalnych normach prawa administracyjnego materialnego jest dokonywany w określonym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej, regulowanym normami procesowymi. Normy procesowe stanowią (obok norm ustrojowych i materialnych) jedną z trzech podstawowych kategorii norm prawa administracyjnego. Regulują one zorganizowany proces stosowania prawa materialnego, na który składa się: ustalenie, jaka norma administracyjnego prawa materialnego obowiązuje, oraz określenie jej znaczenia w sposób niezbędny na potrzeby wydania decyzji stosowania tej normy, uznanie za udowodnione faktów na podstawie określonych w przepisach procesowych reguł dowodowych, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawa materialnego i wreszcie wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawa materialnego 1. Służebna wobec prawa materialnego funkcja norm procesowych przejawia się ponadto w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do charakteru norm materialnych oraz zasad i instytucji tego prawa. Ponieważ w istocie każda norma prawa administracyjnego materialnego ma swój indywidualny, niepowtarzalny charakter, a kreowana nią sprawa odróżnia się od innych, nawet uregulowanych tym samym aktem normatywnym, normy procesowe muszą być tak ukształtowane i dostosowane do takiej mozaiki norm materialnych, by były zgodne z istniejącymi i przyszłymi unormowaniami, które ustawodawca uzna za stosowne wprowadzić w sferze prawa materialnego. Powyższe okoliczności oznaczają, że nie jest możliwe zbudowanie jednej, jednolitej procedury, która regulowałaby tryb konkretyzacji i realizacji wszystkich norm materialnych prawa administracyjnego. Rozległość i zróżnicowanie norm administracyjnego prawa materialnego oznacza, że procesy ich konkretyzacji mogą przebiegać różnymi drogami. Uzasadnia to wyodrębnienie określonych kategorii tych norm i w konsekwencji zróżnicowanie form postępowań, w ramach których konkretyzacja ta jest dokonywana. Stąd już z tego (obok innych) powodu mamy do czynienia z mozaiką postępowań administracyjnych dostosowanych do cech specyficznych norm materialnych, których konkretyzacji mają te postępowania służyć. Ponadto, nawet w zakresie tego samego typu postępowania np. podstawowego postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego 2 niezwykle trudne jest skodyfikowanie 1 Por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s W ramach którego właściwy organ administracyjny na podstawie normy prawa administracyjnego materialnego w odniesieniu do ustalonego przez siebie stanu faktycznego wydaje decyzję administracyjną skierowaną do indywidualnego podmiotu pozostającego poza systemem administracji publicznej (podmiotu zewnętrznego), którą autorytatywnie konkretyzuje stosunek administracyjny materialny (konkretyzuje w sposób autorytatywny, ustala prawa i obowiązki stron tego stosunku organu administracji publicznej i podmiotu zewnętrznego).

17 Wstęp 19 takiego postępowania, a więc zawarcie wszystkich norm procesowych regulujących to postępowanie w jednym akcie prawnym. W rezultacie de lege lata również w odniesieniu do tych postępowań mamy sytuację, że niektóre z nich (np. w sprawach zobowiązań podatkowych) są wyłączone całkowicie spod zakresu obowiązywania k.p.a., podstawowego zespołu norm prawa administracyjnego procesowego, a inne i te stanowią większość tylko częściowo są uregulowane normami tego Kodeksu. Jak wyżej zauważyłem, zasadniczą kategorię norm materialnoprawnych stanowią normy określające zachowania swoich adresatów w sposób pośredni, ponieważ dla wyzwolenia skonkretyzowanych i zindywidualizowanych skutków prawnych wymagają podjęcia odpowiednich czynności prawnych o charakterze konwencjonalnym. Jest to niewątpliwie grupa norm przeważająca ilościowo w polskim systemie prawa administracyjnego materialnego i o największym znaczeniu z punktu widzenia praw i obowiązków obywateli. Adresatem normy kompetencyjnej upoważniającej do stosowania normy materialnej jest organ administracji publicznej. Przekształcenie treści powiązanych z normą kompetencyjną generalno-abstrakcyjnych norm materialnych odbywa się za pomocą typowej formy prawnej działania administracji i jednocześnie normy konkretno-indywidualnej, jaką jest decyzja administracyjna, a transformacja ta przybiera postać postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Wydana w tym postępowaniu decyzja administracyjna kwalifikowany akt administracyjny staje się normą prawną o charakterze pochodnym, gdyż konkretyzuje i indywidualizuje treść norm materialnych wyższego stopnia oraz samą normę kompetencyjną. Zasadniczą część podręcznika zajmuje analiza instytucji procesowych, które tworzą jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Podstawowym źródłem norm regulujących to postępowanie od przeszło pięćdziesięciu lat jest Kodeks postępowania administracyjnego, akt prawny, który choć uchwalony w odmiennych warunkach politycznych, społecznych i prawnych stanowi owoc dojrzałej rozwagi politycznej, wysokiej kultury prawniczej i niezwykle starannego procesu legislacyjnego. Kodeks ten (choć wielokrotnie nowelizowany) jako regulacja kodeksowa obowiązuje najdłużej w naszym systemie prawnym, co stanowi niezwykły, wart podkreślenia, pozytywny ewenement w polskim prawie. Należy jednak pamiętać na co wyżej zwracałem uwagę że k.p.a. nie stanowi wyłącznego źródła norm procesowych w zakresie postępowania jurysdykcyjnego. Obok postępowania jurysdykcyjnego w procesie działania norm prawa administracyjnego materialnego, na poszczególnych jego etapach i w związku z innymi niż typowe normami tego prawa podlegającymi konkretyzacji w postępowaniu jurysdykcyjnym, mamy do czynienia z innymi przejawami i formami postępowań administracyjnych. Ambicją Autorów niniejszego podręcznika jest ukazanie (w rozdziale drugim) całościowego systemu postępowań administracyjnych; ich

18 20 Wstęp istoty, zakresu i podstawowych konstrukcji procesowych. Przedmiotem szczegółowej analizy będzie natomiast obok postępowania jurysdykcyjnego tylko postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń i postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Procedury te są bowiem również uregulowane w k.p.a., a ponadto pozostają w ścisłym związku systemowym i funkcjonalnym z postępowaniem jurysdykcyjnym.

19 Dział I. Zagadnienia wstępne Rozdział 1. Prawo administracyjne procesowe w systemie norm prawa administracyjnego Dział I ZAGADNIENIA WSTĘPNE Rozdział 1 Prawo administracyjne procesowe w systemie norm prawa administracyjnego 1.1. Normy prawa ustrojowego Normy prawa administracyjnego mogą być porządkowane i klasyfikowane z różnych punktów widzenia i w oparciu o różne kryteria podziału. O wyborze kryteriów klasyfikacji decydować powinien przede wszystkim cel, dla którego jest ona dokonywana i któremu ma służyć. Dla celów przedstawienia całościowego obrazu oraz szczegółowej analizy poszczególnych postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej najbardziej przydatne jest przyjmowane na ogół powszechnie w doktrynie prawa administracyjnego wyodrębnienie w całokształcie norm prawa administracyjnego trzech ich podstawowych kategorii: 1) norm ustrojowych (strukturalno -organizacyjnych), 2) norm materialnych, 3) norm proceduralnych. 1 Niezależnie od tych podstawowych kategorii, dla celów analizy poszczególnych postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej przydatne będzie jednak zwrócenie uwagi na inne jeszcze normy, dające się wyodrębnić w ramach tych podstawowych kategorii, niezależnie od nich, lub też takie, które pozostają na styku, a więc można je zaliczyć do więcej niż jednej z kategorii podsta wowych. We współczesnej nauce prawa administracyjnego na ogół uznaje się prawo ustrojowe za integralny dział prawa administracyjnego. Podkreśla się, że normy ustrojowe wywierają istotny wpływ na prawo administracyjne materialne i procesowe, kształtując niejednokrotnie proces oraz treść aktów stosowania prawa Por. np. Z. Niewiadomski, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2006, s. 109.

20 22 Dział I. Zagadnienia wstępne Administracja publiczna nie stanowi monolitycznej całości organizacyjnej. Normy obowiązującego prawa nie odnoszą się do administracji publicznej jako całości. Normy prawne łączą poszczególne prawa i obowiązki nie tyle z administracją państwa jako całością, ile bezpośrednio z określoną strukturą organizacyjną, realizującą zadania polegające na wykonywaniu zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Wykonywanie tych zadań oparte jest na upoważnieniu udzielonym przez państwo do działania w jego imieniu i przy użyciu środków prawnych przysługujących państwu, w tym m.in. środków przymusu państwowego. Każdy podmiot realizujący zadania państwa ma formę organizacyjną określoną w dającej się wyodrębnić kategorii norm normach strukturalno- -organizacyjnych. Podmioty te mają określoną wewnętrzną strukturę organizacyjną, zasady funkcjonowania, powiązania organizacyjne z innymi organami w systemie organów administracji publicznej i w systemie organów państwowych (normach regulujących zasady podległości organizacyjnej i służbowej w stosunkach między poszczególnymi organami) oraz zasady wewnętrznej zależności, oddziaływania i nadzoru, a także zasady odpowiedzialności służbowej zarówno poszczególnych organów, jak i pracowników tych organów 2. W teorii prawa administracyjnego normy te określa się mianem norm ustrojowych lub strukturalno- -organizacyjnych. Normy ustrojowe w szczególności: 1) bezpośrednio tworzą lub określają sposób tworzenia organów administracji publicznej i określają ich kształt organizacyjny. Każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawnych formę organizacyjną, jest organizacyjnie wyodrębniony z całości aparatu wykonującego funkcje administracji publicznej. Pozwala to z jednej strony odgraniczyć dany organ od innych organów i pozostałych elementów struktury administracyjnej państwa, a z drugiej odróżnić organ jako taki od jego wewnętrznych elementów. Tak więc normy prawne określają strukturę organizacyjną (skład) np. Rady Ministrów. Oznacza to, że tylko prawnie określony skład tych organów jest traktowany jako organ administracyjny upoważniony do działania w imieniu państwa; 2) określają zakresy działania poszczególnych organów administracji publicznej oraz zakres działania systemu organów, w którym one pozostają; 3) określają zasady funkcjonowania organów administracji publicznej; 4) określają zasady i tryb tworzenia oraz funkcjonowania wewnętrznych komórek organizacyjnych organu, w tym w szczególności zasady organizacji pracy w zespołach ludzi realizujących zadania organu; 5) określają strukturę organizacyjną (system organizacyjny), w którym pozostaje dany organ, oraz powiązania organizacyjne w tym systemie (więzy podporządkowania, planowania, kierowania, koordynacji, kontroli, nadzoru) 3. Normy ustrojowe określają zatem kto w imieniu państwa wykonuje administrację publiczną 4. Normy te ustanawiają więc pewną statykę organiza- 2 Por. J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, Warszawa Kraków 1982, s Por. W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno -administracyjnych, Warszawa 1974, s Por. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, część I, Kraków 1995, s. 51, i J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s

21 Rozdział 1. Prawo administracyjne procesowe w systemie norm prawa administracyjnego 23 cyjną całego aparatu administracji publicznej, która musi zostać skonstruowana, zanim organy należące do tego aparatu uruchomią mechanizmy zmierzające do konkretyzacji prawa materialnego względem podmiotów zewnętrznych. Znaleźć je można m.in. w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów 5, rozporządzeniach Prezesa Rady Ministrów wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 33 powyższej ustawy, określających szczegółowe zakresy działania poszczególnych ministrów, ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 6, ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 7, ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa 8, ustawie z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie 9, ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o Policji 10 i wielu innych. Adresatami tych norm są zawsze określone organy administracji publicznej oraz w szerszym wymiarze aparat administracyjny państwa ujmowany jako całość. Normy strukturalno -organizacyjne nie określają natomiast żadnych praw i obowiązków organów administracyjnych w ich stosunkach z podmiotami, które pozostają poza ramami organizacyjnymi administracji publicznej, w tym przede wszystkim z obywatelami. W szczególności nie mogą one stanowić wyłącznej i samodzielnej podstawy prawnej dla działalności organów administracji publicznej polegającej na konkretyzowaniu praw i obowiązków w odniesieniu do podmiotów usytuowanych na zewnątrz systemu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że dla podmiotów tych jest sprawą obojętną, jaki organ, jak zorganizowany i w jakim miejscu systemu organów realizujących zadania państwa usytuowany, będzie reprezentował wobec nich państwo Normy prawa materialnego Centralne miejsce w całości norm prawa administracyjnego zajmują, a jednocześnie najbardziej rozbudowaną i zróżnicowaną jego część stanowią normy zaliczane do administracyjnego prawa materialnego. Nie ma ono ściśle wyznaczonego zakresu rzeczowego (przedmiotowego). Ponadto ta gałąź prawa odmiennie niż materialne prawo cywilne i karne nie jest skodyfikowana. Nieskodyfikowanie administracyjnego prawa materialnego wynika przede wszystkim z rozległości i zróżnicowania przedmiotów regulacji stosunków społecznych i gospodarczych, poddanych regulacji tego prawa. Prawo to, zawarte w tysiącach ustaw i rozporządzeń wykonawczych oraz aktach prawa miejscowego, stanowionych przede wszyst- 3 5 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. 7 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. 8 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm. 9 Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm. 10 Tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz ze zm.

22 24 Dział I. Zagadnienia wstępne kim przez organy jednostek samorządu terytorialnego, dotyczy tak zróżnicowanych materii, jak: gospodarka nieruchomościami Skarbu Państwa i nieruchomościami komunalnymi, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne i prawo budowlane, akta stanu cywilnego, ochrona danych osobowych, zwalczanie bezrobocia, pomoc społeczna, ochrona i kształtowanie środowiska, zwalczanie chorób zakaźnych, zgromadzenia publiczne, zapewnienie porządku publicznego, reglamentacja działalności gospodarczej, strefy specjalne itd. Niezależnie jednak od tego, aktualny stan administracyjnego prawa materialnego jest efektem dokonywanych niezwykle często niekiedy bez rzeczywistej potrzeby i w sposób naruszający zasady prawidłowej legislacji zmian w tym zakresie. Podkreślenia wymaga przy tym, że o charakterze norm materialnego prawa administracyjnego nie przesądza miejsce ich zamieszczenia (nazwa aktu), ale ich merytoryczny charakter i treść. Tego typu normy można więc znaleźć również w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, np. w przepisach regulujących przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu administracyjnym czy też regulujących zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. 4 Administracyjne prawo materialne zawiera normy określające co robi administracja publiczna. Normy prawa materialnego to generalno- -abstrakcyjne normy merytoryczne zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść uprawnień i/lub obowiązków, a więc sposób zachowania się ich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym ich adresatami są zarówno podmioty znajdujące się poza systemem organizacyjnym administracji publicznej, organizacyjnie niepodporządkowane żadnemu z podmiotów wykonujących funkcje administracji publicznej 11, jak i organy administracyjne upoważnione i zobowiązane do takiej autorytatywnej konkretyzacji praw i obowiązków tych podmiotów, do posłużenia się określoną prawną formą działania, określoną już jednak w innym rodzaju normy prawnej, normie kompetencyjnej 12. Normy prawa materialnego nakładają na dany podmiot (adresata normy) określone obowiązki (nakaz lub zakaz) lub przyznają adresatowi normy określone uprawnienia w razie zaistnienia określonych przesłanek (stanu faktycznego). Niewątpliwie więc ten rodzaj norm prawa administracyjnego ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia stosunków zewnętrznych, w jakich pozostaje administracja publiczna, i z punktu widzenia praw i obowiązków podmiotów pozostających poza systemem organizacyjnym administracji publicznej, w tym przede wszystkim obywateli. 5 W związku z sygnalizowaną wyżej rozległością i zróżnicowaniem norm administracyjnego prawa materialnego jest nieuniknione, że procesy konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonych w abstrakcyjnych i generalnych normach 11 Por. Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 1998, s. 6, i J. Zimmermann, Prawo..., s Por. niżej rozdz

23 Rozdział 1. Prawo administracyjne procesowe w systemie norm prawa administracyjnego 25 prawa administracyjnego materialnego mogą przebiegać różnymi drogami. Zróżnicowanie sposobów wyzwalania skutków prawnych przewidzianych w normach prawa materialnego uzasadnia wyodrębnienie określonych kategorii tych norm. Wyodrębnienie to wiąże się z odmiennymi formami postępowań, w ramach których konkretyzacja ta jest dokonywana. Musi ono być jednak poprzedzone ukazaniem mechanizmu działania norm prawa administracyjnego materialnego i podstawowych etapów, w jakich proces wyzwalania skutków prawnych przewidzianych w normach prawa materialnego przebiega. Całokształt tej problematyki będzie przedmiotem analizy w rozdziale Normy prawa procesowego Trzecią podstawową kategorię norm prawa administracyjnego stanowią normy procesowe. Charakteryzując normy prawne ze względu na ich rolę w porządku prawnym, W. Siedlecki uznał, że można je podzielić na normy prawne w ścisłym tego słowa znaczeniu oraz normy konstruktywne, czyli instrumentalne. Pierwsze [normy o charakterze materialnoprawnym przyp. T.W.] regulują bezpośrednio stosunki życia społecznego, określają zachowania poszczególnych podmiotów prawnych, nakładają obowiązki prawne i przyznają prawa czy uprawnienia. Normy zaś instrumentalne regulują stosowanie tych pierwszych norm, jak również zapewniają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny. Do norm instrumentalnych należą reguły [...], które organizują funkcje ustawodawcze, oraz normy, które regulują środki prawne służące do zapewnienia stosowania norm w ścisłym tego słowa znaczeniu, jak normy procesowe i wykonawcze [podkr. T.W.] Normy prawa procesowego dotyczą więc bezpośrednio działań administracji publicznej, która poprzez uprawnione do tego organy realizuje normy prawa materialnego. O ile normy prawa materialnego nakładają na dany podmiot (adresata normy) określone obowiązki (nakaz lub zakaz) lub przyznają określone uprawnienia w razie zaistnienia określonych warunków (stanu faktycznego), to normy procesowe określają, w jaki sposób obowiązki te można nałożyć na określonych adresatów lub w jaki sposób dane podmioty mogą uzyskać te uprawnienia. Normy procesowe stanowią więc narzędzia, instrumenty, za pomocą których wprowadza się w życie normy prawa materialnego 14. W znaczeniu szerokim jako normy procesowe należy rozumieć kategorię norm prawa administracyjnego służebną w stosunku do norm prawa materialnego i służącą ich urzeczywistnieniu poprzez uregulowanie działalności (czynności, zacho W. Siedlecki, w: W. Siedlecki, Z. Świeboda, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s Por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 18.