ROZWÓJ KADR ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ. redakcja naukowa Barbara Kudrycka. Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymstoku

Transkrypt

1 ROZWÓJ KADR ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ redakcja naukowa Barbara Kudrycka Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymstoku 1

2 Redakcja naukowa Barbara Kudrycka Recenzent Witold Mikułowski Redakcja i korekta Bogusław Pezowicz Copyright by Wyższa Szkoła Administracji Publicznej BIAŁYSTOK Druk książki został sfinansowany z pieniędzy projektu IB_JEP 14235/99 Kierowanie kadrami w administracji samorządu lokalnego woj. podlaskiego w ramach Funduszu PHARE TEMPUS Bis ISBN X Wydawca i druk Libra s.c. Wydawnictwo i Drukarnia PPHU Białystok, ul. Mickiewicza 66/1 tel tel./fax Redakcja techniczna Andrzej A. Poskrobko Skład Pracownia Składu Komputerowego i Usług Edytorskich Projekt okładki i strony tytułowej Zbigniew Waszczeniuk 2

3 SPIS TREŚCI Wstęp... Marek Dębicki: Urzędnik XXI wieku... Barbara Kudrycka: Nowe wyzwania i trendy w reformowaniu sytuacji urzędników administracji publicznej... Jacek Czaputowicz: Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej... Heinrich Buecker Gaertner: Zarządzanie w administracji publicznej w Niemczech... Sylvia Horton: Zarządzanie Zasobami Ludzkimi (HRM) w Brytyjskiej Służbie Cywilnej... Wasilij P. Pugaczow: Motywacja personelu i mikropolityka we współczesnej Rosji... Michael Duggett: Rządzenie i komunikacja. Efektywne przekazywanie informacji w procesie rządzenia... Sue Browell: Facylitacja... Wendy Stewart David: Kompetencyjne zarządzanie zasobami ludzkimi... David Stewart David i Martyna Śliwa: Jak efektywnie wykorzystać czas pracowników?... Sue Browell: Jak utrzymać pracowników w organizacji?... Christine Buecker Gaertner: Kwestia Płci: Cel Unii Europejskiej jako element zarządzania kadrami... Martyna Śliwa i David Stewart David: Skrócenie czasu oczekiwania a jakość usług w sektorze publicznym... Marta Rękawek Pachwicewicz: Procedury kadrowe w polskim samorządzie terytorialnym w świetle regulacji prawnych... Bogusław Cudowski: Kształtowanie wynagrodzeń pracowników samorządowych... Wolfram Friedersdorff i Johannes Middendorf: Zarządzanie kadrami oraz rozwój kadr w Urzędzie Okręgowym Berlin Lichtenberg od teorii do praktyki... Tomasz Dziurbejko: Nowy wymiar strategii rozwoju gminy pozyskanie funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej... Noty o Autorach... 3

4 Wstęp Pracownicy administracji publicznej odgrywają dwie różne role w przekształceniach dokonujących się w każdym państwie i na świecie. Z jednej strony sami wpływają na te zmiany, z drugiej - stanowią przedmiot tych przekształceń. Są więc motywowani do zmian o ile widzą ich bezpośrednie pozytywne rezultaty, ale także wykazują dużą rezerwę gdy przekształcenia te naruszają spokój, stabilizację i bezpieczeństwo ich pracy. A wszelkie przekształcenia dotyczące zmiany metod i stylu pracy w administracji publicznej wpływające na zmianę mentalności urzędników napotykają duże trudności, bowiem operujemy w środowisku przywykłym do starych wartości, dawnych przyzwyczajeń i procedur. Tak więc skutki wszelkich strukturalnych reform administracji publicznej zależą w dużym stopniu od samych urzędników, ich woli, umiejętności, zaangażowania oraz zrozumienia celów oraz wartości tych reform. Dlatego immanentnym uwarunkowaniem reform administracji publicznej jest jednoczesny rozwój kadr administracji umiejących osiągać nowe cele, realizować zróżnicowane zadania i elastycznie dostosowywać się do nowych uwarunkowań i środowiska. Rozwój kadr administracji publicznej może mieć zróżnicowany charakter. Najczęściej występuje w trzech postaciach: w postaci prawnych aspektów regulujących stosunki między pracownikami a organizacją, w postaci proceduralnych i organizacyjnych aspektów zarządzania kadrami, w postaci podnoszenia indywidualnych umiejętności, kompetencji i skuteczności działań pracowników i ich organizacji. W opracowaniu tym podjęto próbę przybliżenia polskiemu czytelnikowi wszystkich wyżej wymienionych zagadnień. I tak problemy prawnych aspektów regulujących pozycję polskich urzędników i ich stosunków z organizacją administracyjną w świetle procesu integracji europejskiej przedstawia Jacek Czaputowicz. Ponieważ rozdział ten dotyczy tylko pracowników i urzędników służby cywilnej, stąd też sytuację urzędników samorządowych z punktu widzenia kształtowania poziomu ich wynagrodzeń omawia Bogusław Cudowski, a obowiązujące w polskim prawie procedury zarządzania kadrami samorządu terytorialnego opisuje Marta Rękawek Pachwicewicz. 4

5 Zagadnienia zarządzania kadrami mają bardzo bogatą teorię, szczególnie w Wielkiej Brytanii. Podstawowe zasady tej teorii obowiązujące w brytyjskiej służbie cywilnej omawia Sylvia Horton, natomiast kierunek kompetencyjnego zarządzania kadrami w tym kraju przedstawia Wendy Stewart David. Z kolei Christine Buecker Gaertner analizuje kwestie płci jako cel Unii Europejskiej determinujący sposoby zarządzania kadrami krajów zrzeszonych w UE. Interesujący natomiast z punktu widzenia praktycznej aplikacji nowoczesnych teorii zarządzania kadrami jest materiał Wolframa Friedersdorffa oraz Johannesa Middendorfa, którzy opisują praktyczne aspekty wdrażania rozwoju kadr w Urzędzie Okręgowym Berlin Lichtenberg. Podnoszenie indywidualnych umiejętności, kompetencji i skuteczności działania pracowników i ich organizacji administracyjnych jest przedmiotem rozważań Sue Browell, która w swym pierwszym materiale omawia zagadnienia facylitacji czyli wzbogacania rozwoju indywidualnego i zespołowego rozwoju kadr, w następnym zaś przedstawia zagadnienia umiejętności utrzymywania najlepszych pracowników w organizacji. Degradację motywacji pracowników w sektorze publicznym analizuje natomiast Wasilij P. Pugaczow na przykładzie Rosji. Z kolei ważne dla rozwoju kadr problemy komunikowania się w procesie rządzenia w zintegrowanej Europie, na przykładzie Wielkiej Brytanii, przedstawia w swym materiale Michael Duggett. Problemy efektywnego wykorzystywania czasu pracowników administracji publicznej omawiają Martyna Śliwa i David Stewart David, a sposoby pozyskiwania funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej (również na programy związane z rozwojem kadr) przedstawia Tomasz Dziurbejko. Książkę rozpoczynają rozważania Marka Dębickiego, Barbary Kudryckiej oraz Heinricha Bucker Gaertnera analizujące współczesne trendy i wyzwania dokonujące się w zarządzaniu sprawami publicznymi i ich oddziaływanie nie tylko na sytuację urzędników XXI wieku, ale również ukazujące ich wpływ na nowe sposoby i metody funkcjonowania służb publicznych. Przygotowanie tego opracowania możliwe było dzięki dofinansowaniu pochodzącemu z Funduszu PHARE Tempus bis, Nr. Projektu IB_JEP 14235/99, którego generalnym koordynatorem w latach była Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymstoku. Fundusz ten umożliwił praktyczną wymianę myśli i doświadczeń między uczonymi i praktykami specjalizującymi się w problematyce zarządzania kadrami Polski, Niemiec, Anglii a nawet Rosji, Portugalii i Ukrainy. I chociaż dla polskiego czytelnika część 5

6 zagadnień nadal wyglądać może niemal egzotycznie, to wydaje się, że wszystkie te materiały stanowią nie tylko inspirację do przemyśleń, ale również mogą być źródłem wdrażania nowoczesnych systemów rozwoju kadr administracji polskiej na drodze do zintegrowanej Europy. Na zakończenie pragnę podziękować wszystkim autorom z Anglii, Niemiec, Rosji i Polski za ich wkład w przygotowanie niniejszej pozycji. Dziękuję również wszystkim pracownikom Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Białymstoku, oraz Newcastle Business School z Northumbia University w Wielkiej Brytanii, a także Fachhochule fur offentliche Verwaltung und Rechtspflege z Berlina, którzy współpracowali przy realizacji tego programu. Szczególne podziękowanie należą się tu panu profesorowi Davidowi Stewart - David oraz profesorowi Heinrichowi Buecker Geartner, którzy koordynowali program na terenie ich uczelni. Pragnę również złożyć serdeczne podziękowanie panu Robertowi Szczepankowskiemu oraz pani Marcie Rękawek Pachwicewicz, którzy odpowiadali za logistykę programu Tempus-bis w Białymstoku, dziękuję również wszystkim tłumaczom oraz redaktorowi książki panu Bogusławowi Pezowiczowi, który miał szczególnie niewdzięczne zadanie korekty tekstów pochodzących z różnych krajów Europy. Na koniec pragnę serdecznie podziękować wszystkim wykładowcom i uczestnikom Podyplomowego Studium Zarządzania Kadrami, które WSAP w Białymstoku realizował w roku akademickim 2000/2001 bez Waszej aktywności, dyskusji i zaangażowania program Tempus-bis nie zostałby zrealizowany. Barbara Kudrycka 6

7 Marek Dębicki Urzędnik XXI wieku W państwach Europy Centralnej, z uwagi na wielkie zmiany systemowe, czasem umyka naszej uwadze fakt, że wysoko rozwinięte państwa o długiej historii stabilnego rozwoju demokratycznych form rządzenia i administrowania również przechodzą okres przemian mających rewolucyjny charakter. Przemiany te rzutują na życie społeczne we wszystkich jego formach. Coraz częściej podnoszą się głosy, iż przechodzimy światową rewolucję od społeczeństw opartych na kapitale do społeczeństw opartych na wiedzy czy informacji (the knowledge society). Rola i koncepcja państwa jako systemu o bardzo silnie określonych granicach też ulega zmianie. "Umiędzynarodowianie" zachodzi na poziomie tak instytucjonalnym jak i na poziomie społeczeństwa i jest to tendencja globalna. Nie ma zatem nic dziwnego, że instytucje i wartości które nam służyły z coraz większym trudem spełniają nowe zadania, czy stanowią kompas wyznaczający kierunek, w którym mamy podążać. Systemy administracyjne demokratycznych państw w XX wieku, które służyły państwom i społeczeństwom opartym na założeniu prymatu państwa i ścisłego rozdziału pomiędzy życiem publicznym a życiem prywatnym, wypracowały zasadniczo trzy modele, a co za tym idzie, odpowiednie rozwiązania procesowo-strukturalne. Pierwszy to model Webera - anonimowej biurokracji stosującej przepisy w sposób neutralny i bardzo wiernie przekładającej polecenia wybieralnych polityków Model ten stosunkowo łatwo było "przełożyć" na struktury biurokratyczne oraz zadania urzędów i urzędników jako instrumentarium polityka, który określał cele i zadania, przeważnie w formie przepisu prawnego. Urzędnik przekładał te abstrakcyjne decyzje i stosował je w konkretnych sytuacjach w odniesieniu do konkretnych osób. Ten model opierał się na założeniu powszechnego obywatelstwa i jednego systemu prawnego dla wszystkich. Państwo postrzegane było jako organizacja spełniająca całość funkcji określających życie społeczne i ekonomiczne, a komunikacja zewnętrzna była prawie wyłącznie na poziomie interakcji pomiędzy suwerennymi państwami. 7

8 Wielki kryzys ekonomiczny i II wojna światowa postawiły nowe zadania przed państwem i jego instytucjami. Narodziła się koncepcja państwa opiekuńczego, oferującego i mającego obowiązek oferować szeroki wachlarz opieki społecznej. Wymagało to zróżnicowania pomiędzy obywatelami i ich potrzebami. Amator polityk wymagał wsparcia przez rosnące rzesze fachowców w takich dziedzinach jak: organizacja oświaty, służby zdrowia, opieki nad dziećmi czy emerytami. Zadania państwa rosły w bardzo szybkim tempie, co doprowadziło do niesłychanego zwiększenia się kadr urzędniczych i dramatycznego wzrostu wydatków publicznych. Niestety wyniki tej strategii nie spełniły oczekiwań i doprowadziły wiele państw do granicy bankructwa. Nic dziwnego, że administrowanie wielkimi środkami finansowymi i stale rosnącym aparatem państwowym przerastało możliwości organizacyjne państwa i doprowadziło do nadmiernego obciążenia podatników. Politycy tracili kontrolę nad aparatem wykonawczym i coraz częściej, nawet bardzo zasadnicze cele i strategie, były produktem technokratów coraz bardziej niezależnych od wybieralnych elit. W tej sytuacji rola wyborców sprowadzała się do symbolicznego udziału w określaniu kierunku rozwoju społeczno-politycznego państwa. Próby racjonalizacji tego systemu i zwiększenia kontroli politycznej nad aparatem wykonawczym były mało skuteczne. Na tym tle pojawiła się nowa koncepcja administracji pracującej w sposób analogiczny do wielkich korporacji. Urzędnik w tej koncepcji ma być menedżerem spraw publicznych wypracowującym jak najlepsze rezultaty jak najskromniejszymi środkami. Słynna szkoła "chicagowska" z jej czołowym przedstawicielem Miltonem Friedmanem uważa, że jedynym motorem rozwoju i dobrobytu jest rynek, a rolą państwa jest wspieranie rynku i bardzo ograniczona opieka społeczna. Jednocześnie przeżywamy rewolucję w technologii przekazu i operowania danymi w sposób dostępny dla większości obywateli wysokorozwiniętych krajów. Następuje coraz większa globalizacja i koncentracja wielkich korporacji. Z drugiej strony obywatele są coraz lepiej poinformowani i krytyczni tak wobec polityków, jak i służb publicznych. Alarmujący jest brak zaufania, do przywództwa politycznego i administracyjnego, manifestujący się drastycznym obniżaniem się wskaźników partycypacji obywatelskiej (dla danych porównawczych zobacz badania R. Putnama). Tak jak weberowska koncepcja administracji ten zespół czynników można natychmiast przełożyć na nowe wymagania i nowe kompetencje, które winien mieć urzędnik - menedżer. Menedżer nastawiony jest na wyniki, a nie na proces Musi on mieć 8

9 możliwość szybkiego wydawania decyzji. Nie potrzebuje całościowej analizy, bowiem interesują go zyski na konkretnym rynku w odniesieniu do konkretnego produktu (czy usługi), w stosukowo krótkim okresie czasu. Decydent nie musi się liczyć z negatywnymi reakcjami w odniesieniu do, nawet brutalnych, metod obniżania kosztów (jakże często słyszymy wypowiedzi dyrektorów wielkich banków stwierdzających rekordowe zyski i jednocześnie zapowiadających dalsze redukcje personelu w imię przyszłych dochodów). Menedżer ma inne niż wysoki urzędnik warunki środowiskowe i zupełnie inny układ hierarchiczny i stosunki z klientami firmy. Nie zapominajmy, że wielkie korporacje dokonują oceny zysków/strat w coraz krótszych przedziałach czasowych i podejmują poważne decyzje na podstawie krótkoterminowej analizy, a wybory odbywają się, mniej więcej, co pięć lat! Ten skrótowo opisany zespół przykładowych czynników został przełożony przez wielu wpływowych autorów (np. Osborne) i reformatorów służb publicznych na nowe modele organizacyjne i zespół nowych umiejętności i wiedzy potrzebnej urzędnikowi - menedżerowi spraw publicznych. Tak politycy jak i urzędnicy przyrzekali obywatelom koniec z marnotrawstwem pieniędzy i wysiłki skierowane na oddłużanie państwa. Biznesowi obiecywano odciążenie od nadmiernych podatków i zlikwidowanie systemów regulacyjnych, utrudniających, lub wręcz uniemożliwiających, działalność rynkową - jeżeli wierzyć niektórym wypowiedziom i analizom wypracowanym przez konserwatywne instytuty naukowe. Biznes, z drugiej strony, zapewniał stworzenie dobrobytu opartego na solidnych podstawach ekonomicznych, a nie "pozorów dobrobytu opierającego się na zadłużaniu pod zastaw przyszłości". New Public Management - jak popularnie nazywa się opisany powyżej szkicowo kierunek w administracji publicznej - wprowadził wiele rozsądnych i niezbędnych zmian. Urzędy i urzędnicy nauczyli się (i w dalszym ciągu się uczą) od sektora prywatnego szybkiej restrukturyzacji, precyzyjnej analizy kosztów, zysku i ryzyka, sporządzania "biznes planów", mierzenia wyników, zarządzania informacją, nowoczesnego zarządzania zasobami ludzkimi włączając w to szkolenie pracowników na każdym szczeblu, żeby wymienić tylko kilka z podstawowych zespołów umiejętności. Wystarczy popatrzeć na programy uniwersyteckie, programy wewnątrz administracyjnych ośrodków 9

10 szkoleniowych czy testy, którym poddawani są urzędnicy lub kandydaci na urzędników aby się przekonać o zbliżaniu się systemu kształcenia menedżerów spraw publicznych do aparatury, w którą są wyposażani ich koledzy przygotowujący się do kariery (lub awansów) w sektorze prywatnym. Zachwyt nad tymi "nowymi" podejściami do zarządzania sprawami publicznymi zaczyna już przygasać. Po pierwsze wyraźnie widać, że obietnice, tak teoretyków jak i "kapłanów" wielkich korporacji, możliwości zawartych w potencjale wielkich spółek, o ile zostaną uwolnione od nadmiernej kontroli państwa i zbyt poważnego obciążenia podatkami i świadczeniami na rzecz pracowników, niestety się nie spełniły. Przepaść dzieląca bogatych od biednych rośnie raczej niż maleje. Zastępowanie programów dostarczanych przez administrację usługami dostarczanymi przez korporacje jest, dla znacznych segmentów ludności nawet w wysoko rozwiniętych społeczeństwach, po prostu ekonomicznie niemożliwe. Światowe dane dotyczące biedy wśród dzieci i osób starszych są coraz bardziej przygnębiające. Najlepszym przykładem może być Nowa Zelandia - kraj który posunął się najdalej w kierunku prywatyzacji wszelkich usług publicznych zapłacił za te reformy utratą zaufania społecznego do elit i ma poważne kłopoty w odbudowywaniu więzi społecznych i wypracowaniu nowych form dobra publicznego. Menedżeryzm jako paradygmat definiujący tak organizacje biurokratyczne jak i zespół wiedzy i umiejętności potrzebnych (czy wymaganych od) urzędnikowi zawiera coraz bardziej widoczne słabości. Po pierwsze tradycyjna teoria ekonomiczna opierała się na założeniu prymatu państwa. Obecny system ekonomiczny składa się z czterech zespołów zmiennych: państwo, struktury regionalne, autonomiczne światowe rynki pieniężne i wielkiej skali międzynarodowe korporacje. Zarządzanie czy administrowanie na poziomie państwa tym systemem jest poza możliwościami New Public Management. Po drugie wyraźnie widać, że państwa nie zajmują się zarządzaniem rozwojem ekonomicznym lecz tylko (czy przede wszystkim) "tworzeniem odpowiedniego dla rozwoju ekonomicznego klimatu", co nie jest podstawowym zadaniem menedżerów. 10

11 Najpoważniejsza ułomność tego podejścia, zdaniem rosnącej grupy krytyków, to koncentracja niemal wyłącznie na zagadnieniach bezpośrednio dotyczących usług dostarczanych przez państwo obywatelom czy grupom obywateli. Podnoszenie jakości usług, obniżanie kosztów, ustalanie standardów, strukturalne lub procesowe zagadnienia dostarczania usług, to wszystko przykłady pierwszoplanowych zadań menedżerów. Nie negując wagi dobrego administrowania systemem usług dostarczanych społeczeństwu - społeczeństwa i państwa potrzebują czegoś więcej. Y. Dror w słynnym raporcie dla Klubu Rzymskiego The Capacity to Govern - uważa, że New Public Management jest niezdolny do myślenia w kategoriach Dobra Publicznego - podobne stanowisko zajmuje P. Drucker. W czasach wielkich przemian społecznych i ekonomicznych potrzebne są instytucje i ludzie, którzy potrafią myśleć w szerszych kategoriach niż zyski w następnym kwartale. Drucker, Dror, Novak wskazują na potrzebę instytucjonalnej odpowiedzialności za dobro i interes publiczny. Ktoś musi ponosić odpowiedzialność za społeczeństwo. Nie można oczekiwać tego od rynku, na którym ścierają się sprzeczne ze sobą interesy. Pojęcie wspólnego dobra czy interesu publicznego jest bardo trudne do sprecyzowania poza propagandowymi deklaracjami elit poszczególnych ugrupowań, które sprzedają swoje interesy pod płaszczykiem wspólnego dobra. Dodatkowo utrudnia myślenie i działanie w tych kategoriach rosnący indywidualizm przekładający się na stale rosnący społeczny pluralizm. Podkreśla się też fakt rosnącej kompleksowości technologicznej, ekonomicznej, organizacyjnej i społecznej, które to zmienne przekładają się na myślenie i działanie w kategoriach poszczególnych segmentów tej stale zmieniającej się mozaiki. Hampden Turner widzi w tym niebezpieczeństwo nawet dla nowoczesnych korporacji, w których cząstkowe interesy, rozgrywki i wypracowywanie zysków w poszczególnych podjednostkach może doprowadzić do ruiny całość, a co najmniej zmniejsza jej zdolności adaptacyjne i rozwojowe. Jako analogie bliższą naszym zainteresowaniom można tu wskazać przetargi pomiędzy Conseil d`etat i Zgromadzeniem co do kontroli informacji z Brukseli. Tylko trochę przesadzając można powiedzieć, że więcej czasu poświęca się zdefiniowaniu europejskiej truskawki niż dyskusji nad problemem obywatelstwa europejskiego jako nowej formy przynależności poszczególnych ludzi. 11

12 W jakimś sensie przypomina to dawne debaty na temat wartości i minusów centralizacji i decentralizacji. Potrzebne nam są instytucje i ludzie, którzy potrafią wnieść pewien element stabilności w środowiska, które podlegają ciągłym zmianom, reorganizacji i konieczności zrozumienia oraz panowania nad nowymi technologiami w warunkach braku pełnego zrozumienia obecnego stanu posiadania. Nikt rozsądny nie odważy się powiedzieć, iż panujemy nad globalnym systemem informatycznym czy genetyczną manipulacją roślin, zwierząt czy ludzi. A takie przykłady można mnożyć bez końca! Dror i inni uważają, że politycy, tak jak liderzy korporacji, nie potrafią ani nie mogą, z uwagi na uwarunkowanie strukturalno-procesowe, spełniać takich funkcji w rozwiniętych społeczeństwach. Autorzy ci widzą potrzebę pracy nad tym co coraz częściej nazywa się The Higher Order Tasks of Governance (Zarządzanie wyższymi celami rządzenia). Tego typu zadania winny być kompasem służb cywilnych. Służby cywilne z uwagi na ich polityczną neutralność (przynajmniej jako model docelowy) winny doradzać politykom na bazie nie tylko technicznych umiejętności lecz na podstawie historycznej refleksji kreatywnego oceniania tak potencjału jak i zagrożeń wynikających z globalizacji. Powiązania pomiędzy obywatelami a partiami politycznymi są coraz słabsze. Urzędnicy winni dokładać starań i wypracowywać nowe koncepcje mostów pomiędzy obywatelami a centrami zarządzania. Jeżeli nie odbudujemy zaufania publicznego do elit i instytucji demokracja, jako system rządzenia, może przeżyć katastroficzny wstrząs. System, który miał (i chyba jeszcze ma) wielkie możliwości, a zostawił po sobie głód, środki masowej zagłady i wyniszczone środowisko naturalne. Nowa koncepcja administracji nazywa się Zarządzaniem Etycznym. Nie neguje ona osiągnięć Nowej Szkoły Zarządzania, wręcz na odwrót, większość narzędzi i technik wypracowanych przez teoretyków i praktyków tego kierunku będzie zawsze miało zastosowanie w pracy urzędniczej. Tyle, że krytyczne decyzje, wyznaczanie i wybór drogi na przyszłość wymaga myślenia w kategoriach dobra społecznego w oparciu o wartości etyczne akceptujące i tolerujące różnice poglądowe i aspiracyjne poszczególnych jednostek, a jednocześnie pozwalające na balansowanie konfliktów indywidualnych i społecznych. 12

13 Dror wypracował następującą typologie wyższych urzędników: Alfa: Urzędnik, który zajmuje wysokie stanowisko z uwagi na przynależność do wyższej klasy lub politycznych powiązań z rządzącą elitą. Łączy on funkcje i role polityka i urzędnika - członka służby cywilnej. Beta: Urzędnik, który kupuje stanowisko (nie musi to być traktowane w sposób dosłowny). Gamma: Od starożytnego wykształconego niewolnika poprzez księży będących doradcami na wielkich dworach Europy do brytyjskiego czy francuskiego modelu elit wykształconych w specjalnych instytucjach. Delta: Nigdy nie wypróbowany. Fachowiec o niezwykle wysokich kwalifikacjach, ukierunkowany na wyższe cele raczej niż na cele operacyjne, innowacyjny i kreatywny urzędnik. Stanowiący mieszankę elitaryzmu lecz nie oderwanego od społeczeństwa, o wysokich wartościach etycznych, autonomiczny lecz jednocześnie zdolny do podporządkowania się, z bardzo silnie wyrobionym poczuciem misji społecznej. Dror nie sugeruje aby każdy członek służb cywilnych był, czy powinien być, typu Delta. Chodzi mu bardziej o te wartości, których, jego zdaniem, brak jest tak w organizacjach biurokratycznych jak i ludziach nim przewodzących. Zarzuca się mu naiwność i powrót do elitarnej koncepcji państwa i rządzenia. Odpowiedź na te zarzuty można znaleźć w pracach nad systemami kontroli i odpowiedzialności urzędniczej. Badania empiryczne wskazują niemożliwość pełnej kontroli, a czym wyżej posuwamy się w hierarchii administracyjnej, tym trudniej o zewnętrzną kontrolę. Najlepszą formą kontroli jest kontrola wewnętrzna - wartości etyczne, które nie pozwalają urzędnikowi działać w pewien sposób i nakazują podejmować pewne działania. Model Etycznego Zarządzania przyjmuje się coraz szerzej jako kierunek, który może nam pomoc w odzyskaniu zaufania publicznego i rozwiązywaniu problemów, których samą technologią zarządzania nie rozwiążemy. Model ten będzie stawiał nowe wymogi wobec urzędników, szczególnie tych na kierowniczych stanowiskach. Jest dużo łatwiej zarządzać zasobami ludzkimi w oparciu o ostatnie narzędzia w tej dziedzinie 13

14 wypracowane, tak w sektorze prywatnym jak i publicznym, przez przedstawicieli Nowej Szkoły Zarządzania. Competencies Based Human Resources Management. CBHRM jest definiowane jako demonstrowane możliwości pracownika w osiągnięciu wyników ilościowych o oczekiwanej jakości w ramach ograniczeń, tak wewnętrznego jak i zewnętrznego, środowiska (Dubois 1993). System ten jest używany w bardzo szerokim zakresie poczynając od testowania przyszłych pracowników, poprzez organizowanie systemu szkoleń, wynagrodzeń i awansów, a kończąc na tworzeniu systemów organizacyjnych opartych na analogicznych zasadach. Jednak tak opis kompetencji jak i system organizacyjny budowany w oparciu o CBHRM nie ma monopolu na rozwiązywanie nowych problemów i stawianie nowych pytań. Jest to w najlepszym przypadku zespół dobrych technik na zarządzanie tym co jest. Ponieważ system ten opiera się na wymiernych danych jest obiektywnym narzędziem niewymagającym myślenia w kategoriach przyszłego dobra społecznego. Etyczne Zarządzanie jest w dużej mierze reakcją na bezduszne i krótkowzroczne horyzonty nowej szkoły zarządzania, dla której nie jest problemem upadek więzi społecznych i wzajemnego zaufania rządzących i rządzonych tak długo dopóki nie powoduje to wzrostu kosztów i trudności we wprowadzaniu w życie z uwagi na konieczność oszczędnego gospodarowania groszem publicznym. Brak zaufania do rządów, polityków i administracji publicznej wydaje się być problemem na skalę światową. Niezależnie od tego jaki model administracji przyjmiemy nie ulega wątpliwości, że brak zaufania do systemu polityczno-administracyjnego uniemożliwi wprowadzanie nowych rozwiązań i struktur. Badania opinii publicznej w wielu krajach wskazują na powszechność negatywnych ocen w stosunku do rządów, elit politycznych i urzędniczych coraz częściej czyta się opinie mówiące o kryzysie demokratycznych systemów. Warto, więc przedstawić analizę tego typu badań w odniesieniu do administracji rządowych w celu zrozumienia zmiennych, które mają wpływ na stopień aprobaty usług dostarczanych przez sektor publiczny i możliwości racjonalnych zmian skierowanych na zwiększenie społecznej aprobaty. A co za tym idzie wypracowania nowych form organizacyjnych, wiedzy i umiejętności potrzebnych urzędnikom. 14

15 Analiza takich badań może pozwoli nam lepiej zrozumieć oczekiwania społeczne, dostrzec różnice percepcyjne w odniesieniu do różnego rodzaju usług, jak i te elementy usług, które mają wpływ na negatywne oceny i, co najważniejsze, wiarygodność takich ocen. Rządom i służbom publicznym winno zależeć tak na zmianie negatywnych percepcji jak i na polepszaniu usług w tych przypadkach, kiedy takie percepcje są zasadne i należy wypracować strategie zmierzające do poprawy usług czy też ich elementów, które są odpowiedzialne za wiarygodne negatywne oceny. Nawet w przypadkach, kiedy okaże się, iż mamy do czynienia z nieuzasadnionymi negatywnymi percepcjami leży w interesie tak elit politycznych jak i biurokratycznych, aby zrozumieć ich źródła i odpowiednio na nie reagować. Należy zwracać uwagę na to, aby same sondaże, jak i odpowiedzi na zawartą w nich krytykę, nie stały się narzędziem cynicznej i opartej na pozorach zmiany, manipulacji opinii publicznej w celach propagandowych. Nie jest celem niniejszego opracowania opisanie szczegółowych wyników takich badań w różnych krajach. Różnice kulturowe, prawne i zakres usług są tak poważne, że tego typu informacja jest mało przydatna. Wystarczy powiedzieć, ze powszechnie takie badania wskazują na: a) Negatywne oceny tak administracji jak i elit politycznych. b) Negatywne oceny jakości usług. c) Percepcje zbyt wysokich kosztów. d) Percepcje zbytniego formalizmu. e) Percepcje złego traktowania obywateli przez urzędników. f) Rosnące przeświadczenie o panoszącej się korupcji. g) Negatywne oceny usług dostarczanych przez sektory publiczne w porównaniu z usługami dostarczanymi przez jednostki działające na wolnym rynku. Nie ulega wątpliwości, że oceny sektora publicznego zawarte w badaniach opinii publicznej nie dają pełnego obrazu i w wielu przypadkach formułowane są bez jakiegokolwiek osobistego doświadczenia osób objętych sondażem. Mamy więc do czynienia ( w najlepszym wypadku ) z miękkimi danymi ( soft data ). Tym niemniej wyniki takich badań są powszechnie częścią oceny tak instytucji jak i pojedynczego urzędnika przez przełożonych polityków i media. (performance evaluation). 15

16 Zwraca uwagę beztroska, z jaką traktuje się wyniki takich sondaży przyjmując bezkrytycznie ich wiarygodność niezależnie od stosowanej metodologii. Jest to niesłychanie ważne z uwagi na konsekwencje w określaniu wymogów na poszczególne stanowiska, systemach oceny pracy i budowania systemów szkolenia urzędników. Niezależnie od możliwych ułomności takich sondaży dostarczają one liderom przełożonym ważnych danych z punktu widzenia obywateli, co jest niemożliwe w wypadku oceny wewnątrz instytucjonalnej, czy też uzyskanej na podstawie analizy obiektywnych danych mierzących jakość, rodzaj, koszty czy ilość usług. Należy zwrócić uwagę na fakt zapożyczania tak terminologii jak i podejścia używanego w firmach operujących na rynku. I tak sondaże (i ich interpretacja) używają (bardzo często) terminów obywatel i klient jako synonimy. Widać to wyraźnie tam gdzie porównuje się sondaże przeprowadzane w odniesieniu do firm działających na rynku z wynikami sondaży przeprowadzanych w sektorze publicznym. (P. Aucoin 1997, D. Wright i D. Zussman 1996). Porównywanie wyników, kosztów czy sposobów, w jaki usługi dostarczane są przez sektor prywatny z usługami sektora publicznego jest możliwe w niektórych wypadkach. Należy jednak zdawać sobie sprawę z zasadniczych różnic pomiędzy tymi sektorami. Po pierwsze administracja dostarcza (przeważnie) usługi czy towary w sytuacjach, kiedy jednostki rynkowe nie mogą ich efektywnie dostarczać (market failure) lub kiedy z uwagi na obowiązek prawny, bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, systemy regulacyjne, administracja musi dostarczać pewne usługi itp. Po drugie termin klient używany w sektorze rynkowym różni się zasadniczo od pojęcia obywatel. Jednostki działające na wolnym rynku muszą przynosić dochód wobec tego klient jest osobą, która odróżnia się od tych obywateli, którym firma nie dostarcza towarów czy usług lub nie przewiduje jako potencjalnych nabywców. Klienta czy potencjalnego klienta traktuje się więc w sposób preferencyjny i określa się osoby, które z takich czy innych względów podyktowanych analizą popytu i podaży lub na podstawie oceny ryzyka dostarczyciel towarów czy usług nie chce mieć na liście potencjalnych klientów. Formułując te obserwacje w inny sposób - w sektorze prywatnym klient jest 16

17 zwykle jedyną osobą mającą zyski z transakcji i z reguły ma wybór co do jednostki z którą zawiera umowę cywilnoprawną. W sektorze publicznym wynikiem działalności są bardzo często zyski innych osób. Określenie osób, które zyskują na skutek konkretnych usług administracji jest w wielu wypadkach niemożliwe tak do przewidzenia jak i do sprawdzenia. Osobami zyskującymi mogą być w wielu wypadkach wszyscy obywatele, obywatele mieszkający w pewnym regionie, osoby podróżujące czy konsumenci towarów lub usług dostarczanych przez jednostki wolnorynkowe, które podlegają kontroli, inspekcji itp. Sektor publiczny, z uwagi na konstytucyjne (i nie tylko) prawa obywateli, w wielu wypadkach musi dostarczać takich samych usług wszystkim obywatelom. Sektor publiczny musi również brać pod uwagę roszczenia szerokiej gamy grup, takich jak rządzące partie, grupy interesu czy presje międzynarodowych organizacji. Zasady i procedury dostarczania usług i wydawania decyzji (w wielu wypadkach są określone w normach systemowych, np. konstytucyjnych) na jakich opiera się sektor publiczny co do wyboru klientów lub dostarczania usług mają również poważny wpływ na całokształt systemu dostarczania usług (np. koszty, ocena sukcesu). Pojęcie dopuszczalnego ryzyka jest również traktowane i oceniane w inny sposób w sektorze publicznym niż na wolnym rynku. Paradoksalnie, w wielu dziedzinach wypracowanie zysków na rynku oparte jest na podejmowaniu ryzyka często nie przynoszącego żadnych zysków, co kompensuje się zyskami ze sprzedaży innych produktów (np. przemysł farmaceutyczny czy elektroniczny). Nie ulega więc wątpliwości, iż sektor publiczny opiera się na innych wartościach, normach czy interesach niż jednostki działające na wolnym rynku. Jeżeli zgodzimy się z tymi obserwacjami to porównywanie usług dostarczanych przez tak różniące się między sobą sektory jest, co najmniej, problematyczne. Urzędnik musi mieć zatem wiedzę i umiejętności innego rodzaju niż jego odpowiednik w sektorze wolnorynkowym. Zwracam uwagę na fakt, że te same sondaże krytykujące administrację z uwagi na koszty, zawierają bardzo często postulaty sprawiedliwości społecznej, jak i często uniwersalności pewnych świadczeń (np. służby zdrowia czy emerytur) i zapewnienia procesowej sprawiedliwości, które to zadania zwiększają koszty czy opóźniają wydawanie decyzji. 17

18 Dane tego typu wskazują na złożoność problemu oceny działań publicznych przez obywateli. Zatem kierunki zmian wymaganych przez obywateli idą w wielu kierunkach. Z jednej strony obywatele chcą niższych podatków, zmniejszania liczby urzędników, a jednoczenie domagają się uniwersalności usług dostarczanych jak najszybciej, fachowo i o wysokiej jakości. Pierwszym wnioskiem wynikającym z powyższej analizy jest mała przydatność ocen działań publicznych wynikających z sondaży grup obywateli, którzy nie są bezpośrednimi odbiorcami usług czy towarów. Kanadyjskie (i nie tylko) sondaże wykazują, że percepcja i oceny różnią się zależnie od tego czy używanie konkretnej usługi wynika z przymusu prawnoadministracyjnego w odróżnieniu od wyboru dokonanego przez obywatela. Te usługi, z których obywatele korzystają na skutek przymusu są oceniane negatywnie pod każdym wzglądem. Można i należy brać pod uwagę tego typu oceny przy konstruowaniu form usług i wspieraniu tego typu działań programami edukacyjnymi, nie zapominając jednak o uprzednio omówionych różnicach pomiędzy sektorem publicznym a rynkiem. Badania opinii publicznej wskazują na pozytywne korelacje pomiędzy percepcjami dystansu pomiędzy administracją a politykami. Tam gdzie obywatele uważają, że politycy i urzędnicy to jedna grupa, oceny administracji są bardziej negatywne niż w wypadkach percepcji wskazujących na świadomość co do odrębności tych struktur i elit. Brak zaufania do elit politycznych rzutuje negatywnie na oceny usług dostarczanych przez sektor publiczny. Niektóre badania przypisują częściowo zmniejszanie się zaufania społecznego (R.D. Putnam 1991, Ekos 1997, Pollara 1997) w stosunku do administracji zmianom demograficznym, ograniczeniom finansowym, szybkim zmianom społecznym i technologicznym, rosnącemu pluralizmowi społecznemu i technologii informacyjnej. Media są jednym z najważniejszych źródeł negatywnych percepcji obywateli, co do dostarczanych im usług przez sektor publiczny. Badania mediów wskazują na stale rosnący krytycyzm w ocenie administracji, tak w gazetach jak i telewizji. Przykłady złej pracy administracji przedstawiane są często w sensacyjny sposób bez jakiejkolwiek analizy opartej na całościowej ocenie (J.Capella, K. Jamieson w C.T. Goodsell 1994 J.S. Ney 1997). 18

19 Analiza danych zawartych w ponad stu sondażach ze Stanów Zjednoczonych, Kanady i Wielkiej Brytanii (C.T.Goodsell 1994, T. I. Miller 1997, CCMD 1996, ICM 1993) jest źródłem interesujących obserwacji. Po pierwsze większość sondaży opiera się na porównaniu pomiędzy sektorem publicznym w całości z wybranymi instytucjami czy usługami dostarczanymi przez sektor prywatny (np. banki). Nie wiemy więc, tak naprawdę, co uczestnicy sondażu oceniają czy porównują. Analiza konkretnych usług czy urzędów pokazuje znaczne różnice w ocenie konkretnych usług, konkretnych urzędów czy poziomów administracji. Co ciekawsze, oceny oparte na własnych bezpośrednich doświadczeniach obywateli z reguły są znacznie bardziej pozytywne niż te oparte na ogólnych wrażeniach nie popartych doświadczeniem opartym na korzystaniu z usług będących przedmiotem oceny (T. I. Miller 1997 C.T. Goodsell 1994). Analiza ocen opartych na własnych doświadczeniach wykazuje bardzo zbliżone oceny danych usług sektora publicznego do oceny konkretnych usług dostarczanych na rynku. W niektórych opracowaniach analiza wykazała korelacje pomiędzy upływem czasu od ostatniego korzystania z usługi a jej oceną. Ci, którzy korzystali z usług publicznych stosunkowo niedawno, oceniają je w sposób bardziej pozytywny, niezależnie od tego czy nastąpiły jakiekolwiek zmiany w sposobie ich dostarczania. Analizy oparte na badaniu znacznej liczby sondaży wykazują więc, że sondaże opierające się na ocenie użytkowników konkretnych usług dostarczanych przez konkretny urząd oceniają administrację w sposób znacząco bardziej pozytywny niż sondaże, w których respondenci dokonują ogólnej oceny systemu usług czy struktur. W wielu przypadkach dane wykazują problemy z trafnym rozróżnianiem przez obywateli usług dostarczanych publicznie od tych oferowanych przez sektor prywatny. Drugim wnioskiem wynikającym ze szczegółowej analizy sondaży jest zatem dezyderat formowania takich instrumentów i w taki sposób, aby przedmiotem oceny były konkretne usługi jak i rozwaga w interpretowaniu negatywnych ocen. Porównywalność wyników sondaży, jak również ocena stopnia niezadowolenia czy aprobaty, również pozostawia wiele do życzenia. 19

20 Sondaże, w których obywatele oceniają usługi opierają się na bardzo różnych skalach, co utrudnia porównania. Niektóre sondaże używają czteropunktowej skali, inne pięcio- lub dziesięciopunktowej. Innym miernikiem są skale, które każą respondentom oceniać usługi w skali od 0 do 100. Z reguły brak jest punktu odniesienia (reference point) tak w płaszczyźnie czasowej jak i porównawczej. Badania wykazują, że niektóre rodzaje usług (niezależnie od obiektywnych danych) są oceniane w sposób negatywny, natomiast inny typ usługi z reguły otrzymuje pozytywne oceny. Dane wskazują na to, że - im bardziej uniwersalna dana usługa i im mniejsza segmentacja rynku - tym większe prawdopodobieństwo pozytywnych ocen. Tak administracje jak i naukowcy podejmują próby jednolitego podejścia do tego problemu.(c. Fornell 1996). Wypracowano trzy podstawowe strategie w tym zakresie: a) Wprowadzenie Indeksu Satysfakcji Klienta/ Obywatela. b) Wypracowanie matrycy porównawczej. c) Stopniowe wprowadzanie uniwersalnego kwestionariusza oceniającego. Ad. a) Używanie ISK w założeniu zbliżonego do instrumentów używanych przez ekonomistów do oceny ekonomicznej działania przedsiębiorstw, (co do pewnego stopnia jest praktyką administracji amerykańskiej) pozwala na porównywanie między agencyjne, czy ministerialne. Niestety jest to przedsięwzięcie i pracochłonne i kosztowne. W dodatku taki indeks ma małe możliwości jako narzędzie planowania strategicznego. Indeks nie pozwala na ocenę ważności poszczególnych usług w odbiorze obywateli, jak również priorytetów i barier w ich ulepszaniu. Uniemożliwia to dokonywania racjonalnych zmian w przydzielaniu środków materialnych i ludzkich w odpowiedzi na oceny obywatelskie. Metoda ta (mimo pozornej atrakcyjności) ma poważne ograniczenia w bezpośrednim zastosowaniu do sektora publicznego z trzech powodów: a) Percepcje, co do jakości w porównaniu do ceny (cena jednostkowa usługi nie jest znana ani obywatelowi ani, z reguły, urzędnikowi). b) Percepcje, co do oczekiwań konsumentów w sektorze publicznym 20