ROZDZIAŁ 4 SYTUACJA GOSPODARCZA RFN W XXI WIEKU I JEJ IMPLIKACJE DLA POLITYKI KSZTAŁTOWANIA ŁADU GOSPODARCZEGO

Transkrypt

1 Joanna Czech-Rogosz ROZDZIAŁ 4 SYTUACJA GOSPODARCZA RFN W XXI WIEKU I JEJ IMPLIKACJE DLA POLITYKI KSZTAŁTOWANIA ŁADU GOSPODARCZEGO 1. Wprowadzenie Przez wiele lat określenie made in Germany uchodziło za synonim systemu gospodarczego RFN, społecznej gospodarki rynkowej. Jednak już dawno przebrzmiał blask jednego i drugiego miana, a Niemcy przestały być lokomotywą Europy. Erozja pierwotnej koncepcji społecznej gospodarki rynkowej i związane z nią zmiany polityki kształtowania ładu gospodarczego oraz przeniesienie punktu ciężkości na politykę oddziaływania na przebieg procesów gospodarczych spotykają się z coraz szerszą krytyką w kręgach ekonomistów i przedstawicieli biznesu. Od ponad 10 lat toczy się w Niemczech publiczna debata na temat odbudowy, przebudowy, reformy, czy uzdrowienia społecznej gospodarki rynkowej. Jej uczestnicy akcentują różne aspekty systemu gospodarczego wymagające nowego ukształtowania, ale wszyscy są zgodni, że bieżące problemy gospodarcze narosłe głównie po zjednoczeniu, są na tyle poważne, że zagrażają nie tylko spokojowi społecznemu, ale zasadniczo ograniczają możliwość sprostania konkurencji na rynkach światowych. Od 1948 roku społeczna gospodarka rynkowa była naznaczona przez permanentny proces reform, przy czym do 1967 roku wskutek podejmowanych decyzji system gospodarczy Niemiec zmierzał w kierunku neoliberalnego systemu społeczno-gospodarczego. Po przejęciu władzy przez socjaldemokrację w 1967 roku dokonał się zwrot w kierunku państwa socjalnego i zaczęto odchodzić od pierwotnych, liberalnych zasad społecznej gospodarki rynkowej. Wprowadzono państwową kontrolę czynszów, powiązano emerytury i renty ze wzrostem płac realnych. Tym posunięciom był zdecydowanie przeciwny L. Erhard, ojciec społecznej gospodarki rynkowej. Mimo to do pierwszego kryzysu energetycznego realizacja wysokich świadczeń socjalnych nie zagrażała procesowi wzrostu gospodarczego. Kolejna ekipa rządząca, zwłaszcza pierwszy i drugi rząd Helmuta Kohla w latach 80. XX wieku, podjęła próby renesansu ordoliberalnych zasad kształtowania ładu gospodarczego. Niestety konsekwencją decyzji podejmowanych przez SPD w latach 70. XX w. było znaczne ograniczenie możliwość efektywnej korekty zniekształconych stosunków pomiędzy rynkiem, państwem a przedsiębiorcami i obywatelami. Po zjednoczeniu Niemiec w 1990 roku nacisk w prowadzonej polityce gospodarczej został położony na szybkie włączenie landów wschodnich w system rozwiniętej gospodarki rynkowej dawnego RFN. Błędy popełnione przez ekipę H. Kohla, tj. chęć zbyt szybkiego wyrównania poziomów życia i płac oraz nadopiekuńczość państwa, wyrażająca się w bardzo wysokich transferach pieniężnych, stały się przyczyną osłabienia gospodarki zarówno wschodnich, jak i zachodnich landów. Konsekwencje zaniedbań polityki gospodarczej ostatniej dekady XX wieku oraz spuścizna, w postaci rozbudowanych świadczeń socjalnych, po rządach socjaldemokracji w latach 70. wyrażają się obecnie w fatalnej sytuacji gospodarczej RFN. 2. Główne problemy gospodarcze RFN Niemcy, dotąd uważane za najsilniejsze ogniwo UE, wypadają relatywnie słabo na tle

2 40 Joanna Czech-Rogosz innych państw unijnych, jeśli weźmiemy pod uwagę stopę wzrostu PKB czy poziom bezrobocia. Od wielu lat niezmiennym problemem pozostaje przesocjalizowanie gospodarki, przeregulowanie rynku pracy i nadmierne obciążenia fiskalne, które są przyczyną malejącej konkurencyjności. Podczas gdy inne gospodarki europejskie, a także amerykańska, rozbudowują swój potencjał, Niemcy czynią znikome postępy. W ostatnich 10 latach tempo wzrostu PKB jest bardzo słabe i nie przekracza średniej dla 25 państw Unii (wykres 1). Od 1996 roku tylko raz osiągnęło ono 3,2 %, a dwukrotnie zaledwie 2%. O coraz gorszej kondycji niemieckiej gospodarki świadczy też malejący PKB per capita mierzony wg parytetu siły nabywczej. W 1995 roku wynosił on 121,8% średniego poziomu unijnego (25 państw) i następnie systematycznie malał (107,7% w 2005 roku) 1. W tym czasie inne, dynamicznie rozwijające się gospodarki europejskie były w stanie poprawić swoją sytuację. W analizowanym okresie wytwarzany PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca zwiększył się w Irlandii z 98,6% do 137,9% średniej UE, w Luksemburgu z 177,6% do 218,9%, w Finlandii z 105,1% do 115,9%, a w Wielkiej Brytanii z 109,8% do 120,4% ,5 3 2,5 2 1,5 1 0, UE 25 UE 15 RFN Wykres 1. Stopa wzrostu realnego PKB, ceny stałe z 1995 roku Źródło: Eurostat. Niska stopa wzrostu gospodarczego nie tylko nie sprzyja zwiększaniu zatrudnienia, ale też jest główną barierą zmniejszania bezrobocia. W Niemczech bez pracy pozostaje rekordowo duża ilość osób, która w marcu 2005 roku przekroczyła poziom 5 mln, a stopa bezrobocia wyniosła 12,5%. Wysokie bezrobocie stanowi problem nie tylko pod względem niewykorzystanej siły roboczej, lecz także od strony finansów publicznych i finansów systemu ubezpieczeń społecznych. Od kilku lat rosną wydatki związane z finansowaniem świadczeń socjalnych dla osób bezrobotnych (pasywne instrumenty rynku pracy kosztują państwo rocznie ok. 45 mld EUR) oraz maleją wpływy z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Niepokojąca jest nie tylko wysokość bezrobocia, głównie we wschodnich landach dwukrotnie wyższa (20 %) niż na zachodzie kraju ale i jego struktura. Wśród bezrobotnych ok. 40% stanowią osoby nieposiadające żadnych kwalifikacji i pozostające bez pracy dłużej niż 12 miesięcy. O złej sytuacji finansów publicznych przesądza wysokie zadłużenie państwa. W latach 90. XX wieku dług publiczny został zwiększony o ponad 130%. W 1991 roku wynosił on 595,9 mld EUR, a 12 lat później, w 2003 roku aż 1.331,5 mld EUR 3. Oznacza to wzrost 1 Eurostat. 2 Eurostat. 3 Dla 2003 roku szacunki. Monatsbericht des BFM, 2004, Nr. 2, Bundesministerium der Finanzen, Berlin 2004,

3 Sytuacja gospodarcza RFN w XXI wieku i jej implikacje dla polityki kształtowania udziału długu w PKB z 40,4% do 64,3%. W latach 90. XX wieku wydatki państwa stanowiły ponad 50% PKB, a słaby spadek tego wskaźnika (46,5% w 2002 roku) był wynikiem nie rzeczywistego obniżenia wydatków, lecz zmiany metodologii liczenia. W 2003 roku 57,3% ogółu wydatków przeznaczonych zostało na funkcjonowanie systemu socjalnego (średnia dla lat 80. wynosiła 47,9%) 4. Finansowanie świadczeń socjalnych odbywało się kosztem wydatków inwestycyjnych. W 2003 roku na inwestycje przeznaczono zaledwie 3% PKB, tj. o połowę mniej niż w latach 80. (średnia dla lat to 5,6%) 5. Wysokie są także obciążenia składkowe i podatkowe (Abgabenquote) w 2003 roku wynosiły one 41,0% 6. Ich wzrost w stosunku do średniej dla lat 80. XX w. (ok. 39%) wynikał ze zwiększania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i podniesienia najniższej stawki podatku dochodowego w 1996 roku z 19% do 25,9% 7. Dopiero w wyniku zmian wprowadzonych reformą podatkową w 2000 roku udział podatków w PKB (Steuerquote) powrócił do poziomu charakterystycznego dla lat 80. XX w., tj. ok. 23%. Niestety nie stał się on wystarczającym czynnikiem kształtowania systemu podatkowego sprzyjającego wzrostowi gospodarczemu, ponieważ równocześnie wzrosły składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne (Abgabenquote nie uległa zmianie). W latach 90. XX w. nastąpił też gwałtowny przyrost wydatków socjalnych. Najwyższą roczną stopę wzrostu odnotowano w 1992 roku 8. Dla Niemiec ogółem wynosiła ona 13,1%, przy czym 44,9% dla landów wschodnich i 8,3% dla landów zachodnich. W 2002 roku przyrost wydatków socjalnych dla Niemiec ogółem w stosunku do roku 1991 wynosił 60%. Wynikało to z dążenia do szybkiego wyrównania poziomu świadczeń socjalnych we wschodnich i zachodnich landach. Już w 2002 roku wydatki na ten cel zrównały się osiągając poziom 8300 EUR per capita. Powyższe dane świadczą o tym, po pierwsze jak dużego nakładu środków wymagało i nadal wymaga stopniowe wyrównywanie poziomów życia, a po drugie o rosnących transferach socjalnych ze strony państwa. Transfery socjalne, których beneficjentami byli mieszkańcy wschodnich landów stanowiły w latach ok % PKB, natomiast w przypadku landów zachodnich 26-30% PKB. Zwolennicy państwa socjalnego nie podzielają zdania, że wydatki socjalne nadmiernie obciążają gospodarkę. Ich argumentacja jest następująca: w 2002 roku budżet socjalny był prawie 18 razy większy niż w 1960 roku (1960 rok 63,7 mld DM; 2002 rok 685,1 mld EUR), ale równocześnie wzrósł PKB (1960 rok 511,3 mld EUR w cenach stałych z 1991 roku; 2002 rok 2 108,2 mld EUR w cenach stałych z 1995 roku) 9. Zapominają jednak dodać, że wydatki socjalne stanowiły w 1960 roku 21,1% PKB, a 2002 roku już 32,5% PKB. 3. Polityka kształtowania ładu a system gospodarczy Ład gospodarczy jest stanowiony przez ogół realizowanych porządków szczegółowych. Tworzą one konkretny, określony system i uporządkowaną strukturę, w ramach której przebiegają procesy gospodarcze. Ta uporządkowana struktura wpływa na aktywność społeczeństwa i przez to określa przebieg procesów gospodarczych. Czynnikami s Öffentlichen Finanzen in der Krise Ursachen und Handlungserfordernisse, Monatsbericht 2004, nr 3, 56. Jahrgang, Deutsche Bundesbank, Frankfurt am Main, s Ibidem. 6 Übersicht und Grafiken zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung, Monatsbericht 2004, nr 3, 56. Jahrgang, Deutsche Bundesbank, Frankfurt am Main, s Die Steuerpolitik der Bundesregierung. Grafische Darstellung. Internationale Vergleich, Bundesministerium der Finanzen, Berlin 2003, s Sozialbudget Tabellenauszug, Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Bonn 2001, s Wirtschaft in Zahlen 2003, Institut der deutschen Wirtschaft, Köln 2003, tabela 2.1; Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung. Wichtige Zusammenhänge im Überblick. Statistisches Bundesamt, Wiesbaden 2001, s. 16.

4 42 Joanna Czech-Rogosz determinującymi porządek gospodarczy w powyższym ujęciu są: ustawowo utrwalony ustrój gospodarczy, porządki szczegółowe, np. konkurencji, rynku pracy, socjalny, finansów publicznych, dominacja rodzaju realizowanej polityki gospodarczej 10. Teoria ordoliberalna, która legła u podstaw społecznej gospodarki rynkowej uwydatniała współzależność wszystkich porządków (Interdependenz der Ordnungen), w tym ich zależność od porządku (ustroju) prawnego. Ordoliberałowie zadanie ustroju gospodarczego postrzegali przez pryzmat stworzenia możliwie najlepszych przesłanek do tego, by uczestniczące w procesie gospodarczym osoby współdziałały sensownie i aby wynik ich współdziałania był rozdzielany według klucza, za który można by odpowiadać przed trybunałem sprawiedliwości społecznej. Zazębianie się działalności ogółu osób uczestniczących w produkcji i podziale produktu społecznego / / stanowi okoliczność uregulowaną lub będącą do uregulowania przez prawo 11, bowiem pytanie o porządek gospodarczy pozostaje w nierozerwalnym związku z porządkiem politycznym i ładem ogólnym, których pożądamy 12. Zadanie konstytuowania ładu gospodarczego, w tym jego porządków szczegółowych, ordoliberałowie powierzyli państwu. Wiemy dzisiaj, że mimo wszystko zadaniem państwa jest uporządkowanie (ordnen) gospodarki, a to poprzez jednolity, wolny od sprzeczności ustrój gospodarczy 13. Politykę tego typu określili jako politykę kształtowania ładu gospodarczego (Ordnungspolitik) i przyznali jej prymat przed polityką oddziaływania na przebieg procesów gospodarczych (Prozesspolitik) (por. rysunek 1). W ramach kreowania przez państwo ładu gospodarczego kwestią zasadniczą jest przede wszystkim porządek konkurencji. ( ) Powinien on tworzyć ramy, które ograniczałyby wolne postępowanie jednych poprzez sferę wolności innych, a dzięki temu obszary ludzkiej wolności pozostałyby w równowadze 14. Zadaniem państwa jest wspieranie rozwoju spontanicznych sił ludzkich, a zarazem troska o to, aby nie zwróciły się one przeciwko interesowi ogółu, bowiem gospodarka, w której zagwarantowane jest funkcjonowanie wolnej konkurencji, jest najbardziej ekonomiczną i równocześnie najbardziej demokratyczną formą ładu gospodarczego. W związku z tym państwo powinno tylko w tych sytuacjach i tylko na tyle ingerować w przebieg procesów rynkowych, kiedy konieczne jest utrzymanie swobody mechanizmu konkurencji lub kontrola rynków, na których wolna konkurencja wydaje się nie być w pełni urzeczywistniona 15. Ordoliberałowie byli świadomi, że nowoczesne i odpowiedzialne państwo nie może stać się nocnym stróżem. Tak pojęta wolność uniemożliwiłaby stworzenie ładu gospodarczego opartego na zasadzie wolnej konkurencji. W związku z tym polityka państwa powinna ograniczać się do tworzenia podstaw porządku gospodarczego i warunków dla funkcjonowania wolnej konkurencji. Oznacza to konieczność wycofania się ze sterowania procesami gospodarczymi, w tym z prowadzenia szeroko zakrojonej polityki socjalnej. W warunkach słabej koniunktury i silnej konkurencji zaostrzonej przez globalizację 10 K.P. Hensel, Wirtschaftsordnungen Staatsordnungen, W: Systemvergleich als Aufgabe. Aufsätze und Verträge, Gustav Fischer Verlag, Stuttgart, New York 1977, s ; R. Zeppernick, Zur Rolle des Staates in der Sozialen Marktwirtschaft, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1987, s F. Böhm, Die Bedeutung der Wirtschaftsordnung für die politische Verfassung, W: Reden und Schriften. Über die Ordnung einer freien Gesellschaft, einer freien Wirtschaft und über die Wiedergutmachung, Hrsg. von E.-J. Mestmäcker. Verlag C.F. Müller, Karlsruhe 1960, s A. Müller-Armack, Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, Verlag für Wirtschaft und Sozialpolitik, Hamburg 1947, s L. Miksch, Wettbewerb als Aufgabe Grundsätze einer Wettbewerbsordnung, Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart, Berlin 1937, s W. Eucken, Die Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Mohr Siebeck, Tübingen 2004, s L. Erhard, Wohlstand für alle, ECON Verlag, Düsseldorf 2000, s. 167.

5 Sytuacja gospodarcza RFN w XXI wieku i jej implikacje dla polityki kształtowania zadaniem państwa powinno być takie kształtowanie ramowych warunków podejmowania działalności gospodarczej, aby przywrócić systemowi gospodarczemu RFN, społecznej gospodarce rynkowej, właściwą jej logikę instytucjonalną i funkcjonalną. Zmiany systemowe powinny objąć swym zasięgiem system finansów publicznych, system socjalny i ład rynku pracy. Rekomendowaną dla Niemiec drogą jest powrót do wolnorynkowej Ordnungspolitik, opartej na doktrynie ordoliberalnej, ukierunkowanej na kompleksowe, a nie fragmentaryczne kształtowanie ładu gospodarczego. Polityka gospodarcza Kształtowanie porządku gospodarczego i sterowanie procesami gospodarczymi Polityka kształtowania ładu gospodarczego (Ordnungspolitik) Kształtowanie warunków ramowych (Wirtschaftsordnung) Polityka oddziaływania na przebieg procesów gospodarczych (Prozesspolitik lub Ablaufspolitik) Sterowanie przebiegiem procesów gospodarczych (Wirtschaftsprozess) Obszary System własności System finansów publicznych System socjalny System pieniężny System konkurencji System wymiany gospodarczej z zagranicą Obszary Produkcja i zatrudnienie Podział dochodu narodowego Płace i ceny Bilans płatniczy Zadłużenie publiczne Wysokość stóp procentowych Kurs walutowy Struktury gospodarcze Cechy charakterystyczne polityki Podmioty: władza ustawodawcza (parlament) władza wykonawcza (rząd) horyzont czasowy: długi okres Cel główny: kształtowanie systemu gospodarczego Cel drugorzędny: oddziaływanie na przebieg procesów gospodarczych Cechy charakterystyczne polityki Podmioty: władza wykonawcza (rząd), bank centralny, organy administracji państwowej horyzont czasowy: krótki i średni okres Cel główny: oddziaływanie na przebieg procesów gospodarczych Cel drugorzędny: kształtowanie systemu gospodarczego Rysunek 1. Polityka gospodarcza i jej rodzaje Źródło: H. Berg, D. Cassel, K.-H. Hartwig, Theorie der Wirtschaftspolitik, W: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik. Bd. 2. Verlag Vahlen, München 2003, s. 248.

6 44 Joanna Czech-Rogosz 4. Propozycje dla polityki kształtowania ładu gospodarczego Niemiecka gospodarka wykazuje wiele deficytów, których korekta jest konieczna z punktu widzenia kształtowania długookresowej równowagi i konkurencyjności kraju. Obszary wymagające intensywnych zmian systemowych to rynek pracy, finanse publiczne i system socjalny. Główne problemy występujące w ich obrębie oraz w zakresie inwestycji zawarte zostały w tabeli 1. Zatrudnienie, kapitał ludzki i rynek pracy niska stopa urodzeń bariery dla imigracji wysoka stopa bezrobocia wysoka stopa kompensacji przeregulowany rynek pracy odpływ wysoko wykwalifikowanej siły roboczej Deficyty niemieckiej gospodarki Finanse państwa Obszar Prywatne i publiczne inwestycje Najistotniejsze deficyty wysoki deficyt budżetowy wysoki dług publiczny wysokie podatki wysokie subwencje zasady wyrównania finansowego (Finanzausgleich) transfery dla wschodnich landów szeroki zakres biurokratycznej kontroli wysokie podatki nadmiar regulacji na rynku pracy wysokie pozapłacowe koszty pracy rozbudowane zasady współdecydowania (Mitbestimmug) System socjalny rozbudowane świadczenia Tabela 1 wysokie składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne demotywująca do pracy wysokość świadczeń socjalnych Źródło: opracowanie własne. Znaczne zaangażowanie się państwa w RFN w oddziaływanie na kształt struktur gospodarczych i przebieg procesu gospodarowania wyraża się także w rozbudowanych i kosztownych procedurach biurokratycznych. Decyzje podmiotów gospodarczych muszą być podejmowane w warunkach skomplikowanych i nieprzejrzystych regulacji. Dużą ich część stanowią przepisy podatkowe i rozbudowane zasady współdecydowania pracowników w przedsiębiorstwach (Mitbestimmung). Wspomniane regulacje stanowią barierę dla istniejących firm oraz dla tworzenia nowych, głównie ze względów kosztowych. Z tego powodu przedsiębiorcy jako miejsce alokacji działalności gospodarczej wybierają kraje Europy Środkowej i Wschodniej oraz Azji. Mała atrakcyjność Niemiec jako miejsca alokacji działalności gospodarczej (niska Standortwettbewerbsfähigkeit) jest także powodem, dla którego Niemcy ostro sprzeciwiają się liberalizacji delokalizacji działalności gospodarczej w

7 Sytuacja gospodarcza RFN w XXI wieku i jej implikacje dla polityki kształtowania ramach UE. Postrzegają one przede wszystkim nowe kraje członkowskie jako konkurentów o kapitał, czemu trudno odmówić słuszności. Podatki i składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne są w RFN jednymi z najwyższych w Europie. Podatek od osób prawnych wynosi 25%, a stawki progresywnego podatku dochodowego od osób fizycznych to od 15% do 42% (kwota wolna od podatku równa się 7664 EUR; znacznie zmniejszyła się w ostatnich latach liczba ulg). Niemcy, wykorzystując swoją silną pozycję w UE usiłowały nawet w 2004 roku przeforsować pomysł ujednolicenia stawek podatkowych. Domagał się tego m. in. kanclerz G. Schröder podczas swojego wystąpienia w Bundestagu w kwietniu 2004 roku oraz podczas Forum Strategii Lizbońskiej 26 maja 2004 roku w Warszawie. Wysiłki te nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, a w marcu 2005 roku kanclerz wystąpił z inicjatywą obniżenia w RFN podatku dochodowego od osób prawnych do 19%. Poważnym problemem gospodarczym RFN pozostają od lat wysoki deficyt budżetowy i dług publiczny, przekraczające granice wyznaczone przez kryteria konwergencji z Maastricht. Przyczyny zadłużenia, które leżą niewątpliwie po stronie słabego wzrostu gospodarczego (w 2005 roku przychody z podatków będą o ok. 5 mld EUR niższe od oczekiwanych, a do 2008 roku o ok. 67 mld EUR), mają przede wszystkim charakter strukturalny. Kształt systemu podatkowego, systemu świadczeń socjalnych, zasady wyrównania finansowego (Finanzausgleich 16 ), duży zakres państwowych subwencji, w tym kierowanych do wschodnich landów, nie sprzyjają ograniczaniu wydatków, a słaba koniunktura uniemożliwia intensyfikację dochodów pochodzących ze źródeł podatkowych. W związku z powyższym polityka kształtowania ładu gospodarczego powinna się w najbliższym czasie orientować na wycofanie się państwa z gospodarki poprzez rezygnację z oddziaływania na przebieg procesów gospodarczych. W szczególności powinno sprowadzać się to do zmniejszenia ilości regulacji i przepisów biurokratycznych, prywatyzacji przedsiębiorstw pozostających w rękach federacji i landów, zredukowania wydatków rządowych, głównie subwencji i dotacji do ubezpieczeń społecznych oraz uproszczenia procedur podatkowych. Obszarem, który wymaga nowego ukształtowania w duchu ordoliberalizmu jest także rynek pracy. Utrzymujące się wysokie bezrobocie pozostaje niezmiennie jednym z najważniejszych problemów gospodarczych rządu G. Schrödera i negatywnie oddziałuje na kształt rynku pracy. Z jednej strony wymusza ono zmiany regulacji, a z drugiej jest barierą tych zmian. Na przeregulowanym rynku pracy trudno poruszać się pracodawcom i pracobiorcom. W warunkach przerostu państwa socjalnego ci drudzy nie znajdują dostatecznych zachęt do poszukiwania pracy i podejmowania, zwłaszcza niskopłatnego, zatrudnienia. Z drugiej jednak strony wysoki poziom bezrobocia, zwłaszcza długookresowego, nie sprzyja obniżaniu świadczeń pieniężnych dla osób pozostających bez pracy oraz podejmowaniu radykalnych zmian instytucjonalnych. Niemiecki rynek pracy w znikomym zakresie funkcjonuje w oparciu o zasady wolnej konkurencji. Rządzi się on wieloma regulacjami, z których szereg jest wynikiem ustawodawstwa federacyjnego oraz negocjacji taryfowych. W związku z tym szansą dla zwiększenia zatrudnienia mogłoby być: 16 Finanzausgleich obejmuje wyrównanie pomiędzy landami (wyrównanie horyzontalne) oraz landami a federacją (wyrównanie wertykalne). Landy określane jako silne finansowo zmuszone są część swoich dochodów podatkowych przekazywać landom słabym, a federacja w drodze tzw. Bundesergänzzuweisungen, uzupełnia środki finansowe landów, np. w celu zrównoważenia ich budżetów. Klasyfikacja landów jako silne lub słabe finansowo odbywa się poprzez mierzenie ich siły finansowej (Finanzkraftmeßzahl - FKM) i ich potrzeb finansowych (Ausgleichmeßzahl AMZ). Land określany jest jako silny finansowo, jeżeli AMZ<FKM, a jako słaby, jeśli FKM<AMZ. Do pierwszej grupy w latach 90. należały Nadrenia Północna Westfalia, Badania Wirtembergia i Bawaria, a do drugiej Berlin, Saksonia i Saksonia Anhalt; por.: H. Laufer, U. Münich, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1997, s. 171.

8 46 Joanna Czech-Rogosz ograniczenie współdecydowania pracowników w przedsiębiorstwach, co pozwoliłoby zredukować koszty pracy, uelastycznienie zasad wypowiadania umów o pracę, wydłużenie efektywnego czasu pracy bez podnoszenia wynagrodzenia, obniżenie stopy zastąpienia wynagrodzenia za pracę przez świadczenia pieniężne należne osobom bezrobotnym, umożliwienie bezrobotnym długookresowym podejmowania dodatkowego zatrudnienia i dorabiania do zasiłku, otwarcie możliwości zawierania umów o pracę na czas określony (obecnie firma nie może podpisać z pracownikiem kilku następujących po sobie umów na czas określony), zawężenie obowiązywania umów taryfowych (niektóre umowy taryfowe mogą być rozciągnięte na wszystkie przedsiębiorstwa branży, nawet, gdy pracownicy konkretnej firmy nie byli ich stroną), stymulowanie przestrzennej i kwalifikacyjnej mobilności pracobiorców, obniżenie składek na ubezpieczenia społeczne, a tym samym odciążenie czynnika pracy z wysokich kosztów, liberalizacja norm dotyczących ochrony pracy (obecnie określają one np. wysokość temperatury jaka musi panować w toalecie dla pracowników), systemu podatkowego i obniżenia stawek podatkowych. Od wielu lat niezmiennie problemem Niemiec pozostaje przesocjalizowanie gospodarki. Zjawiska te ujawniły się w RFN w latach 70. XX wieku, po pierwszym kryzysie naftowym. Było to wynikiem prowadzonej przez SPD od 1967 roku polityki sterowania globalnym popytem oraz wyrazem realizacji programowych założeń tej partii 17. W latach (głównie przed wyborami do Bundestagu w roku 1969 i 1972) podjęto szereg decyzji rozszerzających świadczenia socjalne w ramach już istniejących regulacji oraz wprowadzono nowe instrumenty bezpieczeństwa socjalnego. Rozbudowa systemu socjalnego była zgodna z programem partii i jej głównymi postulatami w tym zakresie. Decyzje w ramach polityki socjalnej obejmowały m. in.: dwukrotne podniesienie zasiłków socjalnych, zwiększenie zasiłku dla bezrobotnych do 68% płacy brutto, włączenie w system ubezpieczenia emerytalnego gospodyń domowych oraz osób pracujących na własny rachunek, wprowadzenie zasiłku rodzinnego na pierwsze dziecko, podwyższenie i uzależnienie od dochodu zasiłku na drugie i kolejne dziecko oraz wydłużenie urlopów wychowawczych i podwyższenie świadczeń pieniężnych związanych z macierzyństwem. Począwszy od 1980 roku kolejne rządy, H. Kohla i G. Schrödera, podejmowały co 17 Z programu godesberskiego SPD z 1959 roku pochodzi najbardziej znany cytat charakteryzujący politykę społeczno-gospodarczą SPD: konkurencji tyle, ile możliwe, planowania tyle, ile potrzeba. Dalej czytamy w programie między innymi: Nowoczesne państwo wpływa stale na gospodarkę dzięki swoim decyzjom dotyczącym podatków i finansów, przez system pieniężny i kredytowy, przez politykę celną, handlową, socjalną i cenową, zamówienia publiczne oraz politykę rolną i mieszkaniową. Ponad 1/3 produktu narodowego przechodzi przez publiczne ręce. ( ) Państwo nie może się uwolnić od odpowiedzialności za przebieg procesów gospodarczych. Jest ono odpowiedzialne za perspektywistyczną politykę koniunkturalną i powinno się ograniczyć w stosowanych metodach do środków pośrednich. Za nierówny podział dochodów i majątku twórcy programu obwiniali politykę gospodarczą i podatkową, która uprzywilejowuje wąską grupę osób i działa na niekorzyść podmiotów pozbawianych majątku. Dlatego SPD postulowało: Polityka płacowa i dochodowa jest odpowiednim i koniecznym środkiem równego podziału dochodów i majątku. Natomiast intencje SPD co do kształtowania polityki socjalnej i zabezpieczenia społecznego można odczytać w następujących deklaracjach: Każdy obywatel ma prawo do renty państwowej na okoliczność niezdolności do pracy, wieku emerytalnego lub śmierci swojego żywiciela. ( ) Wszystkie pieniężne świadczenia socjalne, także renty i odszkodowania wojenne, powinny być systematycznie waloryzowane zgodnie ze wzrostem płac. ( ) Czas pracy winien ulegać skróceniu, przy pełnym wynagrodzeniu, o ile tylko pozwoli na to rozwój gospodarki. ( ) Czynsze powinny być kształtowane zgodnie z kryterium socjalnym.

9 Sytuacja gospodarcza RFN w XXI wieku i jej implikacje dla polityki kształtowania prawda kroki w celu zmniejszenia zakresu i wysokości świadczeń socjalnych, ale były one w głównej mierze podyktowane trudnościami z finansowaniem systemów ubezpieczeń społecznych. Presja społeczna, związków zawodowych i doraźne potrzeby wyborcze nie dawały szansy rządom na wycofanie się z realizacji zasad państwa socjalnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że dalsza realizacja polityki socjalnej w dotychczasowym wymiarze nie jest możliwa. Konieczne jest zatem ograniczenie redystrybucji, dokonującej się w duchu solidarności społecznej, i przeniesienie punktu ciężkości na kształtowanie indywidualnej odpowiedzialności oraz szersze respektowanie zasady subsydiarności, zrewidowanie zasad finansowania systemu emerytalnego i ochrony zdrowia, obniżenie świadczeń emerytalnych i rentowych oraz zawężenie katalogu bezpłatnych usług medycznych. Z punktu widzenia poprawy konkurencyjności niemieckich przedsiębiorstw i odciążenia systemu socjalnego z części wydatków nieodzowne jest w szczególności obniżenie składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, wydłużenie okresu pracy, zawężenie świadczeń socjalnych i kręgu ich beneficjentów do grup najbardziej potrzebujących przy równoczesnym stymulowaniu społeczeństwa do wykorzystywania możliwości prywatnego ubezpieczania się od różnego rodzaju ryzyk. 5. Podsumowanie W dobrze pojętym interesie społecznym system gospodarczy RFN powinien zmierzać z powrotem w stronę społecznej gospodarki rynkowej pierwotnej koncepcji, która była zamysłem ordoliberałów. W warunkach globalizacji i ostrej konkurencji, jaka ma miejsce w gospodarce światowej, dalsze rozszerzanie państwa socjalnego, regulacji, biurokracji, poszerzanie obszarów, w których państwo jest decydentem, nie będzie czynnikiem wzrostu gospodarczego. Wprost przeciwnie, będzie przyczyniało się do słabnącej aktywności gospodarczej podmiotów gospodarczych. W związku z tym będzie rosło bezrobocie i malała stopa wzrostu. Równocześnie pojawia się niepewność, czy możliwe jest zawężenie dotychczasowych zdobyczy państwa socjalnego, ponieważ wymaga to szerokiego konsensusu społecznego, który w warunkach wysokiego bezrobocia będzie bardzo ciężko uzyskać. Zatem pod znakiem zapytania stoi obniżenie udziału państwa w gospodarce, w tym zmniejszenie jego wydatków. SPIS LITERATURY: 1. Berg H., Cassel D., Hartwig K.-H., Theorie der Wirtschaftspolitik, W: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik. Bd. 2. Verlag Vahlen, München Böhm F., Die Bedeutung der Wirtschaftsordnung für die politische Verfassung, W: Reden und Schriften. Über die Ordnung einer freien Gesellschaft, einer freien Wirtschaft und über die Wiedergutmachung, Hrsg. von E.-J. Mestmäcker. Verlag C.F. Müller, Karlsruhe Die Steuerpolitik der Bundesregierung. Grafische Darstellung. Internationale Vergleich, Bundesministerium der Finanzen, Berlin Erhard L., Wohlstand für alle, ECON Verlag, Düsseldorf Eucken W., Die Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Mohr Siebeck, Tübingen Hensel K.P., Wirtschaftsordnungen Staatsordnungen, W: Systemvergleich als Aufgabe. Aufsätze und Verträge, Gustav Fischer Verlag, Stuttgart, New York Laufer H., Münich U., Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1997.

10 48 Joanna Czech-Rogosz 8. Miksch L., Wettbewerb als Aufgabe Grundsätze einer Wettbewerbsordnung, Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart, Berlin Monatsbericht des BFM, 2004, Nr. 2, Bundesministerium der Finanzen, Berlin Müller-Armack A., Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, Verlag für Wirtschaft und Sozialpolitik, Hamburg Öffentlichen Finanzen in der Krise Ursachen und Handlungserfordernisse, Monatsbericht 2004, nr 3, 56. Jahrgang, Deutsche Bundesbank, Frankfurt am Main. 12. Sozialbudget Tabellenauszug, Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Bonn Übersicht und Grafiken zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung, Monatsbericht 2004, nr 3, 56. Jahrgang, Deutsche Bundesbank, Frankfurt am Main. 14. Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung. Wichtige Zusammenhänge im Überblick. Statistisches Bundesamt, Wiesbaden Wirtschaft in Zahlen 2003, Institut der deutschen Wirtschaft, Köln Zeppernick R., Zur Rolle des Staates in der Sozialen Marktwirtschaft, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1987.