ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE

Transkrypt

1 WOJEWODA ŚLĄSKI NR NPII Katowice, 4 kwietnia 2018 r. ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz z późn. zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XLIII/361/2018 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Toszek w 2018 roku w całości, jako niezgodnej z art. 11a ust. 2 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840), dalej jako ustawa. Uzasadnienie Rada Miejska w Toszku na sesji w dniu 26 lutego 2018 r. uchwaliła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Toszek w 2018 roku, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 11a ustawy, zgodnie z którym: rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W myśl art. 11a ust. 2 ustawy program taki obejmuje: zwierząt. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem Dodatkowo, zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy, każdy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Mając na uwadze wyżej wskazane przepisy ustawy stwierdzić należy, iż uchwalony przedmiotową uchwałą Program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w tych przepisach. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w powyższym programie. Ze sformułowania "program obejmuje w szczególności oraz "program zawiera wskazanie" nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w odniesieniu do kwestii, które powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możliwości odstąpienia od Id: 99EA8CFC-B21A F EDE555. Podpisany Strona 1

2 uregulowania spraw, które powinny być określone w programie, lecz zobowiązuje do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów. Analizując regulacje zawarte w uchwalonym przez Radę Miejską w Toszku Programie należy wskazać poniższe uchybienia. W treści 4 załącznika nr 1 do uchwały wskazano, iż "wyłapywanie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy realizowane będzie przez przedsiębiorcę posiadającego wydane przez Burmistrza Toszka, zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, z którymi Gmina zawarła umowę tj. Konsorcjum: Firma Handlowo Usługowa Jurczyk Mariusz, Zawiercie, ul. Strumień Wierczki 27 oraz Przedsiębiorstwo Wielobranżowe " ZAMEX", Patryk Hańderek, Miedary, ul. 1-go Maja 76". W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja jest niewystarczająca - ze względu na brak konkretyzacji działań w tym zakresie. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może ograniczać się jedynie do lakonicznych wskazań obszarów działań podejmowanych przez Gminę, program ma bowiem przede wszystkim zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy, w szczególności Rada powinna określić czy odławianie bezdomnych zwierząt ma odbywać się w sposób stały czy okresowy. Wymóg wskazania w Programie sposobu odławiania bezdomnych zwierząt wynika bowiem z 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt z dnia 26 sierpnia 1998 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 753). Jednocześnie Program nie wypełnia również delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy, bowiem niekompletnie reguluje problem poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt ( 7 załącznika nr 1 do uchwały). W tym przepisie został tylko wskazany podmiot, który będzie zajmować się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, zaś brak jest określonych zasad i sposobu poszukiwania nowych właścicieli. Tymczasem zgodnie z delegacją ustawową zawartą art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy to Program ma zawierać regulacje dotyczące poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Dodatkowo treść 8 załącznika nr 1 do uchwały została sformułowana w sposób sprzeczny z powołanym wyżej przepisem art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. W treści wskazanego przepisu wskazano jedynie podmioty realizujące to zadanie. W ocenie organu nadzoru, przyjęte przez Radę Miejską regulacje nie konkretyzują działań w zakresie usypiania ślepych miotów. Z przyjętego Programu nie wynika, w jaki sposób będzie realizowane zadanie w tym zakresie, np. kto może przynieść ślepe mioty do ich uśpienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 676/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując, organ nadzoru stwierdza, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może ograniczać się jedynie do lakonicznego wskazania celu samego programu i obszarów działań podejmowanych przez Gminę, program ma bowiem przede wszystkim zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru prawnego programu. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest to uchwała, która w swoich zapisach powinna wyznaczać w sposób jasny i wyczerpujący konkretne kierunki działania organów gminy. Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Sobol Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002r. s. 753). Zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania Id: 99EA8CFC-B21A F EDE555. Podpisany Strona 2

3 bezdomności zwierząt to roczny plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania. Program ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy zatem podstawowy cel, dla jakiego jest on podejmowany, a więc ustalenia pewnych kierunków i sposobu wykonywania zadania własnego gminy, jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie na terenie Gminy (art. 11 ust. 1 ustawy). Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 740/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konkludując, Rada Miejska w Toszku nie wypełniła zatem zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w przedmiotowej uchwale. Oznacza to, że przedmiotowy Program stanowiący załącznik do ww. uchwały pozbawiony został elementów obligatoryjnych, wpływających na legalność całej uchwały, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie w 3 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Toszku postanowiła, że: uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. A zatem, Rada zakwalifikowała niniejszą uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru regulacja zawarta w 3 przedmiotowej uchwały przewidująca wejście jej w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego narusza przepis art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Kwestionowana uchwała bowiem nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych, podlegałby publikacji. Aby akt normatywny uznany został bowiem za przepis powszechnie obowiązujący, spełnione muszą zostać określone wymogi. Musi on między innymi: być wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych, w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne - tzn. musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. Warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie w sposób określony w ustawie (art. 88 Konstytucji RP). Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, zgodnie z przepisem art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzając obowiązek publikacji aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym Id: 99EA8CFC-B21A F EDE555. Podpisany Strona 3

4 (art. 13 pkt 2 ustawy) oraz ustalenia odpowiedniego vacatio legis dla stanowionego przepisu powszechnie obowiązującego. Na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 w/w ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ogłoszenie danego aktu we właściwym publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie zawiera cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Nie rozstrzyga ona bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych. W szczególności bowiem przedmiotowa uchwała określa cele, które gmina ma realizować, wskazuje podmioty, biorące udział w realizacji poszczególnych zadań oraz określa wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Wobec braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej uchwale trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zasadne jest stwierdzenie, iż uchwała ta rażąco narusza przepis art. 13 ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają wyłącznie: uchwały zakwalifikowane do aktów prawa miejscowego oraz uchwały nie będące prawem lokalnym - jednakże wyłącznie w przypadku, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Tymczasem, omawiana uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie wymienionego art. 13 ustawy. Tym samym, Rada postanawiając 3 przedmiotowej uchwały że: uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego ustanowiła wejście w życie uchwały w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla uchwały nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazania wymaga, iż prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Z powyższego wynika, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także prawidłowe określenie jej wejścia w życie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały m.in. poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości (por.; wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 58/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 851/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Samo stwierdzenie nieważności przepisu 3 uchwały spowodowałoby, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwała zatem nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 ustawy zasadniczej zasadom określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa do stanowionego przez nie prawa. Zdaniem organu nadzoru nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały również stanowi istotne naruszenie prawa. Id: 99EA8CFC-B21A F EDE555. Podpisany Strona 4

5 Mając powyższe na uwadze, uchwałę Nr XLIII/361/2018 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Toszek w 2018 roku, ze względu na wyżej opisane nieprawidłowości, należy uznać za wadliwą, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego Otrzymuje: Rada Miejska w Toszku Krzysztof Nowak Id: 99EA8CFC-B21A F EDE555. Podpisany Strona 5