Polska prezydencja w oczach Rosji

Transkrypt

1 Polska prezydencja w oczach Rosji Tatiana Romanowa Rosja nie obawia się polskiej prezydencji. Przeciwnie, wiąże z nią pewne nadzieje na stworzenie atmosfery dialogu i konstruktywnej współpracy z Brukselą. Moskwa nie zamierza jednocześnie rezygnować ze swych interesów związanych z państwami Partnerstwa Wschodniego. Będzie bacznie obserwować działania Brukseli i Warszawy na rzecz wschodniego sąsiedztwa. Polska określiła sześć obszarów priorytetowych na okres swojej prezydencji. Są to: wzmocnienie rynku wewnętrznego, intensyfikacja dialogu z sąsiadami wschodnimi, poprawa bezpieczeństwa energetycznego Unii, negocjacje dotyczące perspektywy finansowej, rozwijanie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO) oraz wzmocnienie ochrony własności intelektualnej. To wyszczególnienie wskazuje, że prezydencja będzie skupiała się przede wszystkim na kwestiach wewnętrznych Wspólnoty. Decyzje dotyczące rozwoju rynku wewnętrznego i perspektywy finansowej znajdą się na szczycie hierarchii zadań, ponieważ będą stanowiły podwaliny rozwoju Unii do roku W związku z tym trzy obszary działań zewnętrznych relacje z sąsiadami wschodnimi, bezpieczeństwo energetyczne oraz WPBiO spotkają się z mniejszym zainteresowaniem. Prezydencja a stosunki z Rosją Ambicje Polski u steru Unii będzie ograniczał jej brak doświadczenia. Warszawa będzie musiała znaleźć właściwą równowagę pomiędzy swoimi priorytetami a pełnieniem funkcji uczciwego pośrednika. Dylemat ten utrudni jeszcze presja czasu, która jest zawsze bardziej odczuwalna w drugiej połowie roku (sierpień jest zazwyczaj spokojnym miesiącem ze względu na sezon urlopowy, zaś grudzień jest krótszy z powodu świąt Bożego Narodzenia). Wreszcie wybory, które mają odbyć się w Polsce w październiku bieżącego roku, dodatkowo ograniczą aktywność Warszawy na forum unijnym. Niemniej jednak trzy kwestie dotyczące stosunków UE-Rosja znajdą się w centrum zainteresowania podczas polskiej prezydencji. Są to: ogólny charakter relacji Unia- -Rosja, stosunki energetyczne oraz, co nie mniej ważne, dialog dotyczący regionu

2 Polska partner Wschodu 193 określanego w Unii jako wschodni partnerzy (obejmującego Ukrainę, Mołdawię, Białoruś, Armenię, Azerbejdżan i Gruzję). W rosyjsko-unijnych relacjach zwracają uwagę dwa istotne problemy. Pierwszy z nich to brak wspólnej długofalowej wizji współpracy. Drugi problem wiąże się z tym, że Rosja przedkłada kontakty dwustronne z poszczególnymi państwami członkowskimi nad rozmowy z Unią jako całością. Założenie, że Polska rozwiąże problem związany z określeniem strategicznego celu i wizji relacji unijno-rosyjskich w czasie swoich krótkotrwałych rządów, byłoby zbyt ambitne. Obie strony będą nadal potykały się o różne, częstokroć nieistotne, przeszkody we wzajemnych kontaktach. Jednak strategiczny cel współpracy pomiędzy Unią a Rosją nie jest zagrożony, ponieważ jako taki nie istnieje. Warszawa może pomóc stworzyć klimat sprzyjający konstruktywnej dyskusji nad długoterminowymi celami współpracy, promując podejście oddolne. Innymi słowy, pierwsze wyzwanie polega na tym, by nie poszukiwać celu na najwyższym szczeblu politycznym, lecz pozwolić mu się wyłonić z interakcji na różnych poziomach (międzyrządowym, ponadrządowym, międzynarodowym). Przyjazna, odpolityczniona atmosfera jest istotnym warunkiem tego dialogu. Polscy przywódcy mają wszelkie dane, by przyczynić się do jej stworzenia, dzięki swojej wiedzy o Rosji oraz wspólnej, choć skomplikowanej, przeszłości historycznej. W dyskusjach tych należy poruszać kwestie praktyczne, takie jak współpraca unijno-rosyjska w zakresie produkcji przemysłowej, ściślejsze powiązania w dziedzinie nauki i technologii, poprawa efektywności stosunków energetycznych, wprowadzenie ruchu bezwizowego. Rozgrywający i rozgrywani Tymczasem Rosja nadal będzie postrzegała Unię przede wszystkim jako partnera w kwestiach związanych z gospodarką, a nie z bezpieczeństwem. Nie będzie też liczyć się zbytnio z unijnym potencjałem w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Pamięć o Europejskiej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony, która spotkała się z entuzjastycznym przyjęciem strony rosyjskiej w 1999 roku, ale okazała się niewypałem, jest nadal żywa w Rosji. Kosmetyczne poprawki wprowadzone traktatem lizbońskim oraz intencje Warszawy dotyczące usprawnienia zarządzania kryzysowego oraz ułatwienia funkcjonowania WPBiO raczej nie zmienią nastawienia Moskwy. Kreml świetnie rozumie niechęć większości krajów członkowskich do zwiększania udziału w wydatkach na cele wojskowe oraz brak zgodności poglądów w kwestii współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony wewnątrz Wspólnoty. Drugie wyzwanie jest natury proceduralnej. Wiąże się ono z domniemaną inklinacją Rosji do prowadzenia rozmów z poszczególnymi, przyjaźnie do niej nastawionymi

3 194 Polska partner Wschodu państwami członkowskimi, przy jednoczesnym ignorowaniu pozostałych i Unii Europejskiej jako całości. Chociaż Rosja rzeczywiście ma doświadczenie w rozgrywaniu jednych państw członkowskich przeciw innym, to źródłem tego problemu jest wewnętrzna sytuacja w Unii. Moskwa po prostu wykorzystuje możliwości stwarzane przez samą Unię, polegające na braku konsekwencji i spójności w jej działaniach. Jednak w ostatecznym rozrachunku działania takie odbijają się niekorzystnie na długoterminowych relacjach pomiędzy Brukselą a Moskwą. Stąd też rozgrywanie państw unijnych przeciw sobie Strategiczny cel współpracy Unii z Rosją pozostanie taktyką Rosji, ale nigdy nie stanie się jej strategią. nie jest zagrożony, gdyż Polska zabiega o uznanie jej za jedno z ważniejszych państw nie istnieje. członkowskich, co jest uzasadnione, zważywszy na rozmiar jej terytorium i liczbę ludności. Starając się podnieść swój status w Unii, Polska z jednej strony zamierza odgrywać rolę przywódcy w Grupie Wyszehradzkiej, a z drugiej szuka możliwości ożywienia Trójkąta Weimarskiego. Intencje Warszawy są zrozumiałe, jednak uzyskanie właściwej równowagi pomiędzy dążeniem do przywództwa w Grupie Wyszehradzkiej a pragnieniem dołączenia do francusko-niemieckiej lokomotywy jest nadal problematyczne. Wynik tych podwójnych zabiegów określi zarówno pozycję Warszawy na scenie wewnątrzunijnej, jak i sposób, w jaki potraktuje ona aspekty proceduralne stosunków między Brukselą a Moskwą. Konstruktywna energia Kwestie energetyczne odgrywają największą rolę w stosunkach unijno-rosyjskich. Unia importuje około 60 procent gazu ziemnego eksportowanego przez Rosję, co stanowi około 20 procent surowca zużywanego w państwach członkowskich. Do Wspólnoty płynie również 50 procent eksportu rosyjskiej ropy, zaspokajając około 34 procent unijnej konsumpcji. Zarówno Unia, jak i Rosja zdają sobie sprawę z wagi współpracy energetycznej, jednak zmartwieniem obu stron jest od lat zbytnia wzajemna zależność. Unia po doświadczeniach związanych ze wstrzymaniem dostaw rosyjskiego gazu w 2006 i 2009 roku zaczęła promować strategię dywersyfikacji dostaw. Ponadto państwa unijne, między innymi Polska, podjęły starania dotyczące rozbudowy wzajemnych połączeń wewnątrz Wspólnoty, by zagwarantować ciągłość dostaw każdemu krajowi członkowskiemu na wypadek przerw w zaopatrzeniu. Rosja też nie marnowała czasu, dążąc do dywersyfikacji eksportu swoich surowców energetycznych i próbując wejść na otwierające się rynki azjatyckie. Zawarła również porozumienia z dostawcami z Azji Środkowej, celowo ubiegając graczy unijnych, by w ten sposób zapobiec pogorszeniu swojej pozycji głównego dostawcy surowców energetycznych.

4 Polska partner Wschodu 195 Jednakże zgodnie z najnowszą tendencją, zapoczątkowaną w ubiegłym roku, stosunki energetyczne pomiędzy Unią i Rosją ulegają odpolitycznieniu. Skutkiem tego jest powrót do projektów korzystnych ekonomicznie oraz rosnąca nieufność wobec inicjatyw stricte wizerunkowych, którym brak solidnych podstaw biznesowych. Znajduje to odzwierciedlenie w sposobie, w jaki Komisja Europejska potraktowała gazociąg Nabucco oraz w nowym podejściu Rosji do projektu South Stream. Polska jest gorącym orędownikiem programu na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa energetycznego i na pewno będzie go realizowała w czasie swojej prezydencji. Przewiduje on wzmocnienie solidarności oraz konkurencyjności na unijnym rynku energetycznym w zmieniającym się otoczeniu zewnętrznym. Jest to cel całkowicie uzasadniony, a Polska powinna zbierać pochwały za sposób, w jaki formułuje ten priorytet. Używa ona retoryki neutralnej i kładzie główny akcent na konkurencyjność, a nie na bezpieczeństwo. Trzecie wyzwanie będzie wiązało się z utrzymaniem konstruktywnego podejścia do kwestii energetycznych, co ma zapobiec odwróceniu tendencji do odpolityczniania stosunków unijno-rosyjskich i kierowania ich na tory gospodarcze. Należy zwrócić szczególną uwagę na rozróżnienie pomiędzy budową rurociągów, zapewniających lepsze połączenia pomiędzy państwami członkowskimi, a promowaniem projektów nieopłacalnych w normalnych warunkach rynkowych. Jednak ponowna ekonomizacja dialogu energetycznego nie spowoduje wyeliminowania wszelkich konfliktów. Oznacza ona potrzebę ponownego zajęcia się poważnymi problemami, takimi jak żądanie liberalizacji rosyjskich rynków energetycznych zgodnie z zasadami prawa unijnego i niechęć Rosji do realizacji tego zadania. Dodatkowy problem stanowi odmienne traktowanie przez Unię i Rosję zasady wzajemności. Moskwa postrzega ją z mikroekonomicznego punktu widzenia (domaganie się równych poziomów inwestycji oraz równych korzyści dla rosyjskich i unijnych przedsiębiorstw), natomiast Bruksela nawołuje do podejścia makroekonomicznego, domagając się równości na poziomie regulacyjnym. Wyzwanie polega zatem na tym, by sprowadzić dyskusję do poziomu technicznego oraz nie dopuścić do jej eskalacji i przekształcenia się w spór polityczny. W przeciwnym razie stosunki energetyczne znów zostaną podporządkowane kwestiom politycznym i bezpieczeństwa, co zaszkodzi obu stronom. Polska będzie musiała zręcznie balansować, by pogodzić zagwarantowanie większego bezpieczeństwa energetycznego poprzez rozbudowę infrastruktury oraz wzmacnianie solidarności energetycznej w Unii z rozwiązywaniem istotnych problemów w relacjach unijno-rosyjskich na poziomie technicznym, promując dalsze odpolitycznienie i ekonomizację tych stosunków.

5 196 Polska partner Wschodu Wspólne sąsiedztwo Wbrew ambicjom Polski, relacje pomiędzy Unią a jej wschodnimi sąsiadami będą ewoluowały w kierunku korzystnym dla Moskwy. Ukraina, Białoruś i Mołdawia zawsze znajdowały się w orbicie szczególnego zainteresowania Polski. Już w przeddzień wstąpienia do Unii Warszawa wzywała do stworzenia wymiaru wschodniego unijnej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, przygotowując dla siebie specjalną rolę w działaniach zewnętrznych Wspólnoty. W rezultacie Unia Europejska w 2004 roku stworzyła Europejską Politykę Sąsiedztwa, a w 2009 roku zainicjowała Partnerstwo Wschodnie adresowane do sześciu państw postradzieckich: Ukrainy, Mołdawii, Białorusi, Armenii, Azerbejdżanu i Gruzji. Obszar krajów objętych projektem stanowi strefę rosyjskich interesów strategicznych. Stabilność i dobre stosunki z państwami w tym regionie są istotne dla bezpieczeństwa Moskwy. Traktuje ona również ten region jako najbliżej położony rynek eksportowy i inwestycyjny. Oficjalną postawę Rosji wobec EPS i Partnerstwa można określić jako tolerancyjną, pod warunkiem że nie zawierają żadnych elementów antyrosyjskich. Postawa ta zostanie zachowana, wbrew spekulacjom dotyczącym geopolitycznej rywalizacji pomiędzy Unią i Rosją w regionie. Jest mało prawdopodobne, że Polska wzmocni znacznie wpływy Unii w tych krajach w czasie swojej prezydencji. Nie wynika to z oporu Rosji, lecz z konstelacji korzystnych dla niej czynników międzynarodowych. Niedawne rewolucyjne wydarzenia w Afryce Północnej spowodowały konieczność zrewidowania EPS, która obejmuje również południowych sąsiadów Unii. Zdaniem niektórych państw członkowskich, ta ostatnia grupa była niedoceniana, podczas gdy środki unijne były wydawane w sposób nieefektywny na Wschodzie. Wewnątrz Wspólnoty powstała wobec tego silna presja na przeniesienie części funduszy ze wschodniego do południowego wymiaru polityki sąsiedzkiej. Partnerzy raczej Rosji Rolą Polski będzie więc raczej walka o utrzymanie zainteresowania Partnerstwem Wschodnim w Unii niż o uczynienie z niego sztandarowego tematu prezydencji, jak początkowo planowano. Warszawa chyba nie docenia wysiłku, na jaki będzie musiała się zdobyć na arenie unijnej, by utrzymać zaangażowanie Unii w sześciu postradzieckich republikach na obecnym poziomie. Moskwa zaś będzie uważnie przyglądać się temu, jak Warszawa radzi sobie z tym wyzwaniem. Polskie inicjatywy w państwach Partnerstwa będą dodatkowo hamować dwa czynniki. Po pierwsze, Polska nie może liczyć na mocne poparcie wschodnich sąsiadów.

6 Polska partner Wschodu 197 Projekt nie jest dla nich szczególnie atrakcyjną propozycją, gdyż nie zawiera oferty członkostwa, a współpraca sprowadza się do domagania się zbliżenia prawodawstwa tych państw do norm unijnych oraz ściślejszej kontroli zasobów energetycznych i infrastruktury w regionie przez Unię. Po drugie, Warszawa będzie musiała poświęcić część swoich skromnych środków na promowanie demokracji, przestrzegania praw człowieka i praworządności w Afryce Północnej, zamiast skupić się na swoich bezpośrednich sąsiadach. Dramatyczne przemiany zachodzące w południowej części regionu śródziemnomorskiego uniemożliwiają Polsce przymknięcie nań oka. Reasumując, ostatnie wydarzenia oznaczają, że bez aktywnego udziału Rosji i wbrew ambicjom Polski, relacje pomiędzy Unią a jej wschodnimi sąsiadami będą ewoluowały w kierunku korzystnym dla Moskwy. Niemniej jednak sytuacja nie jest na tyle spokojna, jak życzyłaby sobie Moskwa. Unia rozpoczęła negocjowanie umów stowarzyszeniowych z państwami w tym regionie. Polska z pewnością dołoży starań w celu przyspieszenia procesu negocjacyjnego. Umowy te na pewno będą zawierały klauzule dotyczące zbliżenia prawodawstwa państw sąsiedzkich do unijnego acquis. Wywołuje to szczególne zaniepokojenie w Rosji ze względu na jej ścisłe powiązania ekonomiczne z sąsiadami, a także z powodu niejasnego charakteru zbliżenia prawnego pomiędzy Unią a Moskwą. Prowadzi to do ostatniego wyzwania, z którym Polska będzie musiała zmierzyć się w czasie prezydencji, a mianowicie, znalezienia właściwego formatu trwałych relacji gospodarczych pomiędzy Unią a jej wschodnimi sąsiadami. Najlepiej by było, gdyby współgrały one ze stosunkami unijno-rosyjskimi i nie podważały w istotny sposób więzi handlowych i inwestycyjnych łączących Rosję z sześcioma państwami postradzieckimi. Sposób, w jaki Polska potraktuje tę sprawę, będzie papierkiem lakmusowym postawy Unii oraz testem dojrzałości dla Warszawy. Albo przyczyni się ona do utrzymania konstruktywnych relacji między Brukselą a Moskwą, albo doprowadzi do nowego cyklu upolitycznienia dialogu unijno-rosyjskiego i powrotu spekulacji na temat rywalizacji geopolitycznej. Przełożyła Ilona Duchnovic Tatiana Romanowa jest profesorem nadzwyczajnym Uniwersytetu Państwowego w Petersburgu i starszym wykładowcą Wyższej Szkoły Ekonomicznej. Jej zainteresowania badawcze obejmują relacje Rosji i Unii Europejskiej, a także rosyjską politykę energetyczną i zagraniczną.