DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO Łódź, dnia 6 lutego 2018 r. Poz. 622 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR PNIK-I WOJEWODY ŁÓDZKIEGO z dnia 2 lutego 2018 r. Rada Miejska w Łodzi Na podstawie art. 86 oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz z późn. zm.) stwierdzam nieważność uchwały nr LXIV/1650/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 stycznia 2018 r. zmieniającej nazwę Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 454) w całości. Uzasadnienie Na mocy przedmiotowej uchwały, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 5 stycznia br., ogłoszonej w dniu 23 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 454). Rada Miejska w Łodzi dokonała zmiany nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa (dalej uchwała) przywracając tym samym identyczne brzmienie nazwy ulicy, obowiązujące w dniu 2 września 2017 r. W dniu 25 stycznia 2018 r. zawiadomiono Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności przedmiotowej uchwały. Na powyższe zawiadomienie obszernych wyjaśnień udzielił Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi wskazując, iż mając na uwadze treść art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma wątpliwości, że stanowi on wystarczającą podstawę prawną do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie zmiany nazwy placu. Przewodniczący wskazał również, iż żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi kwestionowanej uchwały nie wymagał od Rady Miejskiej w Łodzi uzyskania uprzedniej zgody jakiegokolwiek organu na zmianę nazwy placu, nadanej uprzednio zarządzeniem zastępczym wojewody. Przewodniczący wskazał również, że prowadzone przez Prezydenta Miasta Łodzi konsultacje społeczne dotyczące zmiany nazwy łódzkich ulic i placu Zwycięstwa dokonanych zarządzeniami zastępczymi Wojewody Łódzkiego pozostają bez wpływu na uprawnienie Rady Miejskiej w Łodzi do podjęcia uchwały o zmianie nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa. Ewentualne ograniczenie rady gminy w możliwości realizacji jej uprawnień ustawowych w określonych przypadkach (np.: przy określonej aktywności organu wykonawczego gminy) musiałoby wynikać również z przepisów rangi ustawowej. Tymczasem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie uzależnia możliwości skorzystania przez Radę Miejską w Łodzi z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do zmiany nazwy placu na jakiejkolwiek aktywności czy też braku aktywności ze strony Prezydenta Miasta Łodzi konsultacji społecznych w jakiekolwiek sprawie. Zdaniem organu nadzoru powyższe wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie.

2 Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego 2 Poz. 622 Na wstępie trzeba zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, jak i wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwała została podjęta. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu (uchwały, zarządzenia) bez podstawy prawnej jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/08). Oceniając legalność przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił w sposób bezsporny następujący stan faktyczny: 1) w dniu 2 września 2016 r. przedmiotowy plac nosił nazwę: Plac Zwycięstwa; 2) do dnia 2 września 2017 r. Rada Miejska w Łodzi nie dokonała zmiany nazwy, plac nadal nosił nazwę Plac Zwycięstwa; 3) w dniu 13 listopada 2017 r. Wojewoda Łódzki wystąpił, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy do Instytutu Pamięci Narodowej Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej IPN) o przedłożenie opinii czy nazwa Plac Zwycięstwa narusza dyspozycję art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 z póżn. zm.) (dalej ustawa) (I ); 4) IPN, w dniu 11 grudnia 2017 r. wydał pisemną opinię: znak: BUW (25), w której potwierdził niegodność nazwy Plac Zwycięstwa z art. 1 ustawy; 5) w związku z tym, że opinia IPN jest dla wojewody wiążąca, (wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 781/17) wojewoda był zobowiązany do nadania nazwy placowi noszącemu nazwę Plac Zwycięstwa. W dniu 13 grudnia 2017 r. wojewoda wydał zarządzenie zastępcze (PNIK- I ) w sprawie nadania nazwy placowi, którym w 1 Placowi Zwycięstwa położonemu w mieście Łódź nadaje się nazwę: Plac Lecha Kaczyńskiego, (dalej zarządzenie zastępcze); 6) zarządzenie zastępcze wojewody jest aktem o charakterze konstytutywnym aktem prawa miejscowego, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 17 grudnia 2017 r. pod pozycją 5470 i weszło w życie po upływie 14 dni, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Przechodząc do oceny legalności uchwały, organ nadzoru stoi na stanowisku, że sporna uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Wskazany w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) ma charakter przepisu ogólnego i nie może mieć zastosowania w przypadku nazw ulic, które upamiętniały osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój. Nazewnictwo tych ulic regulują przepisy szczególne, tj. ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744, z póżn. zm.) (dalej ustawa), które ustawodawca wprowadził w związku z bezczynnością władz samorządowych. Lex specialis derogat legi generali. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, Rada Miejska w Łodzi była nie tylko upoważniona ale i zobowiązana do dokonania zmiany nazw m.in. placów i ulic, które 2 września 2016 r. propagowały ustrój totalitarny, tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Rada Miejska uchwałę w sprawie zmiany nazwy Placu Zwycięstwa w Łodzi powinna podjąć w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 1 września 2017 r. Rada Miejska w Łodzi tego nie dokonała a wyznaczony termin był nieprzekraczalny. Ustawodawca nie nałożył sankcji na radę gminy w przypadku niezastosowania się do dyspozycji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy lecz w ust. 2 tego samego artykułu zobowiązał wojewodę przekazując mu kompetencje do wydania zarządzeń zastępczych i nadania nazw ulicom, placom zgodnych z art. 1 tej ustawy. Termin na wydanie zarządzeń zastępczych ustawodawca ustalił na 3 kolejne miesiące, począwszy od dnia, w którym upłynął termin wyznaczony do wykonania tych czynności dla rady gminy. Termin ten, zgodnie z art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy ulegał zawieszeniu na czas wydania opinii przez IPN.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego 3 Poz. 622 Tym samym Rada Miejska w Łodzi, podejmując w dniu 5 stycznia 2018 r. uchwałę zmieniającą nazwę ulicy dokonała tego z istotnym naruszenia prawa, łamiąc art. 6 ust. 1 i 2 ustawy. Należy również zauważyć, że powszechnie akceptowana w teorii prawa zasada niesprzeczności norm prawnych nie pozwala zaakceptować poglądu, iż od 2 września 2017 r. dwa różne organy administracji publicznej posiadają te same, wykluczające się kompetencje (tj. prawo do dokonania zmian nazw ulic/placów) tym bardziej, że ustawodawca wyraźnie zdefiniował - dokonał podziału kompetencji i procedur: 1) zmiany nazwy ulicy, która w dniu 2 września 2016 r. narusza art. 1 ustawy dokonuje rada gminy uchwałą na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy; 2) nadania nazwy ulicy, której nazwa w dniu 2 września 2017 r. nadal naruszały/ją zgodnie z opinią IPN art. 1 ustawy, dokonuje obligatoryjnie wojewoda, w trybie zarządzania zastępczego, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy. Zasada ta dotyczy wyłącznie przypadków nazw ulic, które wg opinii IPN w dniu wejścia w życie ustawy, są/były niezgodne z art. 1 ustawy. Wojewoda Łódzki stoi również na stanowisku, iż uchwała pozostaje w opozycji do art. 6 ust. 4 ustawy w związku z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., w tym zakresie, iż podważenie przedmiotowego zarządzenia zastępczego mogło nastąpić wyłącznie w trybie skargi do sądu administracyjnego, co też Rada Miejska w Łodzi uczyniła, podejmując uchwałę Nr LXIII/1624/17 z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego nadającego placowi Zwycięstwa nazwę Plac Lecha Kaczyńskiego. Tym samym Rada Miejska w Łodzi nie mogła dokonać zmiany nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego, nadanego zarządzeniem zastępczym wojewody w sytuacji, gdy skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 98 ust. 1 u.s.g. i zaskarżyła zarządzenie zastępcze do WSA w Łodzi. Organ nadzoru stoi również na stanowisku, że Rada Miejska w Łodzi dokonała (de facto) zmiany zarządzenia zastępczego (do czego nie była upoważniona) nie czekając na rozstrzygnięcie sądu, w którego gestii jest ocena legalności wydanego przez Wojewodę Łódzkiego zarządzenia zastępczego. Działanie Rady Miejskiej w Łodzi jest całkowicie nieracjonalne. Przyjmując, że WSA w Łodzi postąpi zgodnie z oczekiwaniem Rady Miejskiej i uchyli zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego, będzie oznaczać, że uchwała nr LXIV/1650/18 w sprawie zmiany nazwy stanie się niewykonalna, ponieważ nie można zmienić nieistniejącej nazwy. Nie można nie zauważyć, że nazwa ulicy nadawana jest aktem o charakterze aktu prawa miejscowego przepisem powszechnie obowiązującym. Zmiana nazwy ulicy powinna być dokonana poprzez wyraźną zmianę aktu normatywnego (chyba że przepisy stanowią inaczej), który nadał jej nazwę. Zgodnie z 86 Zasad techniki prawodawczej będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zmiana atu normatywnego nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja nie ma charakteru dorozumianego). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05 (OTK-A 2006/10/148) - odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00; publ. OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji". Wojewoda Łódzki, mając na uwadze powyższe, stoi na stanowisku, że uchwała - (nawet przyjmując hipotetycznie, że Rada Miejska w Łodzi miała prawo do jej podjęcia) w sytuacji w której nie określa w jej tre-

4 Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego 4 Poz. 622 ści, iż deroguje się z porządku prawnego zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego - pozostaje w opozycji do wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady prawidłowej legislacji. Trzeba również zauważyć, że legalną i jedyną ścieżkę zmiany nazwy ulicy nadanej w trybie art. 6 ust. 2 ustawy, tj. zarządzeniem zastępczym wojewody wprowadziła ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), która do ustawy (pierwotnej) dodała art. 6a w brzmieniu: Art. 6b. W przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ( ) art. 6 ust. 2, jej zmiana przez jednostkę samorządu terytorialnego ( ), wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody., O istnieniu cytowanego przepisu Rada Miejska wiedziała, gdyż w dniu podejmowania uchwały ustawa wprowadzająca ten przepis funkcjonowała w obrocie prawnym, pozostając w okresie vacatio legis, który kończył się dwa dni po uchwaleniu uchwały, tj. 7 stycznia 2018 r. i otwierał legalną procedurę zmiany nazwy ulicy nadanej zarządzeniem zastępczym wojewody. Rada Miejska w Łodzi, podejmując uchwałę, dopuściła się również obrazy art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Z przepisu tego wynika, że co do zasady, konsultacje z mieszkańcami gminy mają charakter fakultatywny. Tym niemniej, w ocenie organu nadzoru przeprowadzenie konsultacji jest w pewnych przypadkach obowiązkowe. Jest tak w szczególności, gdy to ustawa przewiduje przeprowadzenie konsultacji w określonej sprawie. Redakcja przepisu art. 5a ust. 1 nie pozostawia wątpliwości, że zasada ta odnosi się także do spraw ważnych dla gminy. Skoro bowiem w wypadkach przewidzianych w ustawie przeprowadzenie konsultacji jest obowiązkowe, to również obowiązkowe jest w sprawach ważnych dla gminy. Różnica polega jednak na tym, że to czy konkretna sprawa należy do kategorii spraw ważnych dla gminy należy wyłącznie do kompetencji gminy. Gmina jest bowiem wyłącznie właściwa do oceny czy dana sprawa należy do spraw ważnych dla gminy. Jeżeli gmina uzna daną sprawę za ważną dla gminy to oznacza tym samym obowiązek przeprowadzenia w danej sprawie konsultacji. Na gruncie niniejszej sprawy Miasto Łódź uznało, że sprawa zmiany nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego na inną nazwę należy do kategorii spraw ważnych dla miasta Łodzi. Zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Rada Miejska w Łodzi określiła zasady i tryb konsultacji w Regulaminie Konsultacji Społecznych stanowiącym załącznik do uchwały Nr XXXVIII/695/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych [dalej Regulamin]. W 7 ust. 1 Regulaminu Rada Miejska w Łodzi określiła sprawy kiedy konsultacje muszą być zawsze przeprowadzone. W 7 ust. 2 Regulaminu Rada Miejska w Łodzi upoważniła Prezydenta Miasta Łodzi do przeprowadzania konsultacji w innych ważnych sprawach. Ocena zatem czy dana sprawa należy do kategorii ważnych spraw dla Miasta należy do kompetencji Prezydenta Miasta Łodzi. Działając na podstawie 7 ust. 2 Regulaminu Prezydent Miasta Łodzi zarządził stosowne konsultacje na mocy zarządzenia nr 755O/VII/17 z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmian nazw łódzkich ulic i placu Zwycięstwa dokonanych zarządzeniami zastępczymi Wojewody Łódzkiego. Tym samym Miasto Łódź uznało, że zmiana nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego należy do spraw ważnych dla gminy. W takiej sytuacji przeprowadzenie konsultacji stanowiło obowiązek Miasta Łodzi. Zgodnie z ww. zarządzeniem konsultacje miały trwać w okresie od 2 stycznia 2018 r. do dnia 15 stycznia 2018 r. Celem tych konsultacji miało być zebranie opinii na temat zmienionych nazw ulic i placu

5 Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego 5 Poz. 622 Zwycięstwa, a także zebranie propozycji dotyczących nadania tym ulicom i placowi innych nazw ( 1 ust. 3 Zarządzenia). Z treści ww. zarządzenia ( 3 pkt 2 oraz 7 pkt 2 załącznika nr 1 do zarządzenia), z protokołu sesji oraz z wyjaśnień Rady Miejskiej Łodzi wynika, że w dniu 5 stycznia 2018 r., tj. w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, konsultacje w przedmiotowej sprawie były w toku, a Rada Miejska nie dysponowała ich wynikami. Konsultacje były zarządzone, ale nie zakończyły się przed podjęciem uchwały. Rekapitulując, uchwała Rady Miejskiej w Łodzi zmieniająca nazwę Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa została podjęta pomimo niezakończenia zarządzonych konsultacji, co w ocenie organu nadzoru stanowiło naruszenie procedury w stopniu powodującym nieważność kwestionowanej uchwały. Takie postępowanie organów samorządowych Miasta Łódź stanowi rażące naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa oraz funkcjonujących w nim instytucji prawnych. Stosownie do art. 91 ust. 1 u. s. g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem - art. 85 u.s.g. Tak więc, w przypadku istotnego naruszenia prawa, organ nadzoru jest zobowiązany - zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 91 ust. 1 tej ustawy - orzec o nieważności uchwały w całości. W tak obowiązującym stanie prawnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnione i należało orzec jak na wstępie. Rozstrzygnięcie nadzorcze może zostać zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ( Łódź, ul. Piotrkowska 135) za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Skargę wnosi się w dwóch egzemplarzach. Wojewoda Łódzki Zbigniew Rau Do wiadomości: Prezydent Miasta Łodzi