Uchwała Nr XII/81/2015 Rady Gminy Kobylnica. z dnia 7 maja 2015r.

Transkrypt

1 Uchwała Nr XII/81/2015 Rady Gminy Kobylnica z dnia 7 maja 2015r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi Wojewody Pomorskiego wraz z odpowiedzią na skargę. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm. 1 ), w związku z art i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. 2 ) Rada Gminy Kobylnica uchwala co następuje: 1 Przekazać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z dnia 27 marca 2015r. Wojewody Pomorskiego na 66 ust. 1 oraz 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy Kobylnica stanowiącego załącznik Nr 4 do Statutu Gminy Kobylnica uchwalonego uchwałą Nr VIII/93/2011 Rady Gminy Kobylnica z dnia 26 maja 2011r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kobylnica, wraz z odpowiedzią na skargę z wnioskiem o uwzględnienie. 2 Treść odpowiedzi na skargę o której mowa w 1, zawiera załącznik do niniejszej uchwały. 3 Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Kobylnica. 4 Upoważnia się Wójta Gminy Kobylnica do ustanowienia pełnomocnika procesowego, który będzie reprezentował Radę Gminy Kobylnica przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. 5 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. 1 zmiany w: Dz. U. z 2013r. poz. 645, poz. 1348, Dz. U. z 2014r. poz. 379, poz zmiany w: Dz. U. z 2012r. poz. 1101, poz. 1529, Dz. U. z 2014r. poz. 543

2 Uzasadnienie do Uchwały Nr XII/ 81/2015 Rady Gminy Kobylnica z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi Wojewody Pomorskiego wraz z odpowiedzią na skargę. Uchwałą Nr VIII/93/2011 z dnia 26 maja 2011r. (zmienioną uchwałą Nr XLII/391/2013 z dnia 12 grudnia 2013r.) Rada Gminy Kobylnica przyjęła Statut Gminy, jednocześnie określając regulamin swojego działania, w tym zasady dotyczące tworzenia klubów radnych. Zgodnie z 66 ust. 1 ww. regulaminu warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału co najmniej 5 radnych, natomiast na mocy 69 ust. 3 regulaminu, kluby podlegają rozwiązaniu uchwałą rady, gdy liczba ich członków spadnie poniżej 5. W dniu 30 marca 2015r. Wojewoda Pomorski wniósł za pośrednictwem Rady Gminy Kobylnica skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przywołane powyżej przepisy załącznika nr 4 do Statutu, żądając stwierdzenia ich nieważności z powodu sprzeczności z art. 58 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) organ którego działanie jest przedmiotem skargi, (w przedmiotowej sprawie organem tym jest Rada Gminy Kobylnica) przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Organ może postanowić o uwzględnieniu skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, albo jej nie uwzględnić. Mając na uwadze fakt że Rada Gminy Kobylnica prowadzi prace związane ze zmianą Statutu Gminy, które mogą również objąć zaskarżone przez Wojewodę 66 ust. 1 i 69 ust. 3 regulaminu Rady, zasadne jest przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o jej uwzględnienie.

3 Załącznik do Uchwały Nr XII/81//2015 Rady Gminy Kobylnica z dnia r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ul. Zwycięstwa 16/ Gdańsk Skarżący: Wojewoda Pomorski w Gdańsku ul. Okopowa 21/ Gdańsk reprezentowany przez radcę prawnego Beatę Sadowską Strona przeciwna: Rada Gminy Kobylnica ul. Główna Kobylnica reprezentowana przez radcę prawnego Andrzeja Hałuzo ODPOWIEDŹ NA SKARGĘ Na podstawie art ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Rada Gminy Kobylnica przesyła skargę Wojewody Pomorskiego wniesioną w dniu 30 marca 2015r., na 66 ust. 1 oraz 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy Kobylnica stanowiącego załącznik Nr 4 do Statutu Gminy Kobylnica uchwalonego uchwałą Nr VIII/93/2011 Rady Gminy Kobylnica z dnia 26 maja 2011r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kobylnica, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości. UZASADNIENIE W skardze z dnia 27 marca 2015r. Wojewoda Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności 66 ust. 1 oraz 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy Kobylnica stanowiącego załącznik nr 4 do Statutu Gminy Kobylnica uchwalonego uchwałą Nr VIII/93/2011 Rady Gminy Kobylnica z dnia 26 maja 2011r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kobylnica. W ocenie strony skarżącej powyższe regulacje, stanowiące że warunkiem utworzenia klubu radnych jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych oraz określające że kluby podlegają rozwiązaniu uchwałą Rady, gdy liczba ich członków spadnie poniżej 5, są sprzeczne z wyrażoną w art. 58 ust. 1

4 Konstytucji RP zasadą wolności zrzeszania się. Uzasadniając powyższy pogląd Wojewoda Pomorski powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wywiedziono, iż ustanawianie progów liczbowych, w praktyce umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych na bardzo wysokim poziomie a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów przez radnych. Powyższe ma również w ocenie strony skarżącej wpływ na możliwość delegowania przedstawicieli klubów do komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Skoro więc każdy klub musi mieć swojego przedstawiciela w w/w komisji, to mają one uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu jej składu. Tym samym radni pozostający poza klubami, będą tego przywileju pozbawieni. W ocenie Rady Gminy Kobylnica wniesiona przez Wojewodę Pomorskiego skarga powinna podlegać uwzględnieniu. W pierwszej kolejności Rada Gminy Kobylnica podkreśla, że zarówno w dniu wniesienia skargi przez Wojewodę Pomorskiego, jak również w chwili obecnej prowadzone są prace nad zmianami Statutu Gminy, w tym zaskarżonych 66 ust. 1 i 69 ust. 3 załącznika nr 4 do Statutu. Powyższe zmiany, które są opracowywane przez Wójta Gminy Kobylnica, mają charakter kompleksowy i wiążą się z zaproponowaniem Radzie Gminy podjęcia uchwały, która swoim zakresem będzie obejmowała obszerną nowelizację Statutu. W przypadku powyższych przepisów, zaproponowane rozwiązanie będzie wiązało się z ustanowieniem wymogu zawiązania klubu przez co najmniej trzech (zamiast pięciu) radnych. O prowadzonych pracach radni zostali poinformowani na sesji Rady Gminy. Tym samym pomimo faktu, że w ocenie Rady Gminy Kobylnica sprzeczność powyższych przepisów z prawem jest co najmniej sporna (o czym mowa poniżej), niecelowym jest składanie wniosku o oddalenie skargi, skoro i tak w najbliższej przyszłości zaskarżone przepisy najprawdopodobniej ulegną zmianie w taki sposób, że nie będzie żadnych wątpliwości co do ich zgodności z art. 58 ust. 1 Konstytucji. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawowym kryterium stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru albo przez sąd administracyjny (w przypadku, o którym mowa w art. 93 ustawy o samorządzie gminnym) jest więc jej sprzeczność z prawem, a więc z normą zawartą w jednym ze źródeł prawa określonych w Konstytucji RP (oraz w samej ustawie zasadniczej). Należy również zauważyć, że art. 91 ustawy o samorządzie gminnym określa dwa rodzaje naruszenia prawa, stanowiąc w ustępie czwartym o naruszeniu nieistotnym, co a contrario wskazuje, że dyspozycją ustępu pierwszego tego przepisu objęte są naruszenia istotne. W przypadku naruszenia nieistotnego, organ nadzoru ogranicza się wyłącznie do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wyłącza tym samym stwierdzenie nieważności przepisów w/w aktów prawnych. Należy zwrócić uwagę na wyrażony w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym o istotnym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdy organ gminy wydał uchwałę wyraźnie sprzeczną z treścią przepisu, który ustanawia określony nakaz lub też zakaz (Ryszard Krawczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 10 października 1996 r., I SA/Kr 887/96. Teza 1, opubl. wyd. elektroniczne LEX 7320/1). Wypada również zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, opubl. na: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym użyty w art. 91 ust. 1

5 u.s.g., termin sprzeczność jest pojęciem nieostrym. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Należy również dodać, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. W ocenie Rady Gminy Kobylnica powyższy przepis jest typowym przykładem normy, który nadaje jej adresatowi możliwość działania w granicach swobodnego uznania. Ustawa nie określa żadnych szczegółowych kryteriów ani ograniczeń, którymi powinna kierować się rada gminy ustalając w jaki sposób mają działać kluby radnych. Przede wszystkim brak jest wyraźnego nakazu, by tworzenie klubu musiało wiązać się ze zrzeszeniem w nim precyzyjnie określonej liczby radnych. Wypada także zauważyć, że ze skargi Wojewody Pomorskiego na 66 ust. 1 oraz 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy Kobylnica stanowiącego załącznik nr 4 do Statutu Gminy Kobylnica uchwalonego uchwałą Nr VIII/93/2011 Rady Gminy Kobylnica z dnia 26 maja 2011r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kobylnica wynika, że przepisem prawa, z którym powyższe regulacje miałyby rzekomo pozostawać w sprzeczności jest art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się. Należy wskazać, że art. 58 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter klauzuli generalnej, nie określając ściśle konkretnej formy, w jakiej zrzeszanie się miałoby następować. Przepis ten również nie zabrania określania przez organy stanowiące prawo zasad zrzeszania się. Przykładem określenia przez ustawodawcę tego typu zasad jest art. 9 ustawy z dnia 07 kwietnia 1989r. o stowarzyszeniach, zgodnie z którym stowarzyszenie może zostać założone przez co najmniej piętnaście osób, które muszą uchwalić statut stowarzyszenia i dokonać wyboru komitetu założycielskiego. Przepis ten nie ogranicza żadnemu obywatelowi prawa do zrzeszania się w stowarzyszeniu wprowadzając jedynie zasady tworzenia stowarzyszeń. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że wprowadzając zasady określone w 66 ust. 1 oraz 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy Kobylnica, organ uchwałodawczy nie naruszył zasady swobody zrzeszania się, a jedynie skorzystał z przewidzianego w art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienia do określenia zasad zrzeszania się radnych w formie klubów. Przepisy te nie wyłączają prawa jakichkolwiek radnych do zakładania klubów, przykładowo z powodu niedozwolonych kryteriów takich jak płeć, wyznanie czy rasa. Brak jest więc w tym przypadku sprzeczności zaskarżonych przez Wojewodę Pomorskiego przepisów statutowych z konkretną normą prawną, która ustanawiałaby określony nakaz lub zakaz. W tym miejscu można powołać się również na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005r. (sygn. akt OSK 1122/04, opubl. OwSS 2006/1/9), w którym w/w Sąd stwierdził, że nie naruszają prawa postanowienia statutu gminy, według których radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych oraz że grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych. W stanie faktycznym rozpatrywanym na gruncie w/w sprawy, zastrzeżenia do statutu zostały wniesione w stosunku do gminy, w której liczba radnych w radzie, podobnie jak w Gminie Kobylnica, wynosiła piętnaście. Jak więc wyraźnie widać, w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do kwestii sprzeczności z prawem postanowień statutowych, wprowadzających możliwość tworzenia klubów przez radnych w ilości odpowiadającej co najmniej 1/3 ustawowego składu rady. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób pominąć jeszcze jednej okoliczności. Otóż zaskarżone przepisy Regulaminu Rady Gminy Kobylnica zostały

6 uchwalone w roku 2011, a następnie poddane kontroli nadzorczej Wojewody Pomorskiego. Przeprowadzona kontrola nie doprowadziła do uznania, ze są one sprzeczne z prawem, co należy uznać za prawidłowe. Przez ponad trzy lata obowiązywania nie było również problemu związanego z rzekomym ograniczeniem zasady swobody zrzeszania się radnych w ramach rady. Należy wskazać, że ewentualna sprzeczność z prawem mogłaby wynikać wyłącznie z określonego kierunku wykładni (funkcjonalnej lub celowościowej) art. 58 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a nie z literalnej treści tych przepisów. Tymczasem w ocenie Rady Gminy Kobylnica istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinno polegać na naruszeniu konkretnej i jasno sprecyzowanej normy, nie zaś na naruszeniu normy, wywiedzionej w wyniku (niejednolitej zresztą) wykładni. Bez względu na bezzasadność argumentacji skargi Wojewody Pomorskiego Rada Gminy Kobylnica wnosi o jej uwzględnienie w całości. Powyższe podyktowane jest wyłącznie prowadzeniem kompleksowych prac nad zmianą Statutu Gminy, o czym mowa powyżej. Wraz ze skargą i jej załącznikami, przesyłam kopię uchwały Nr XLII/391/2013 Rady Gminy Kobylnica z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Gminy Kobylnica. Z poważaniem W załączeniu: - skarga wraz z załącznikami; - kopia uchwały Nr XLII/391/2013 z dnia 12 grudnia 2013r.; - kopia uchwały Nr XII/81/2015 z dnia 7 maja 2015r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi Wojewody Pomorskiego wraz z odpowiedzią na skargę - odpis pełnomocnictwa.