640/II/B/2014. POSTANOWIENIE z dnia 13 maja 2003 r. Sygn. akt Tw 78/02

Transkrypt

1 640/II/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 13 maja 2003 r. Sygn. akt Tw 78/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Zdyb, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Komisji Krajowej NSZZ Solidarność o stwierdzenie zgodności: art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) i art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. UZASADNIENIE 10 grudnia 2002 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Związku Zawodowego NSZZ Solidarność o stwierdzenie zgodności art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) i art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 14 stycznia 2003 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez doręczenie 5 kopii odpisu uchwały lub wyciągu z protokołu pozwalających stwierdzić, że uchwała z 13 listopada 2002 r. (Nr 132/02) została podjęta przez Komisję Krajową NSZZ Solidarność zgodnie z wymogami statutu Związku. 27 stycznia 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Komisja Krajowa NSZZ Solidarność stawia przepisom objętym wnioskiem dwa zarzuty. Pierwszy dotyczy niezgodności art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r.

2 2 zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794), a także art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), w szczególności sformułowaną na jej podstawie zasadą zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przezeń prawa, której wyrazem jest określanie terminu wejścia w życie ustawy z zachowaniem odpowiedniej, co najmniej 14- dniowej vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny zbadał, w granicach wyznaczonych wnioskiem, nowelizację ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357, ze zm.), biorąc pod uwagę chronologię zmian oraz ich zakres przedmiotowy. 1. W ustawie z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239) istotne jest nowe brzmienie nadane przez art. 1 pkt 24 artykułowi 30 ust. 4 ustawy zmienianej oraz nowy art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (przepisy o charakterze przejściowym). Art. 1 pkt 24 nadał art. 30 ust. 4 brzmienie: średnie wynagrodzenie pozostałych nauczycieli stanowi dla: 1) nauczyciela kontraktowego 125%, 2) nauczyciela mianowanego 175%, 3) nauczyciela dyplomowanego 225% wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 (tzn. wynagrodzenia nauczyciela stażysty). Zgodnie z art. 18 pkt 2 ustawy, przepis ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.. Art. 12 ust. 1 pkt 1 określił, że średnie wynagrodzenie nauczycieli stanowi w roku 2000 dla: a) nauczyciela kontraktowego 121%, b) nauczyciela mianowanego 145 %, c) nauczyciela dyplomowanego 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela stażysty. Natomiast art. 12 ust. 1 pkt 2 rozstrzygnął, że średnie wynagrodzenie nauczycieli stanowi w roku 2001 dla: a) nauczyciela kontraktowego 123%, b) nauczyciela mianowanego 161%, c) nauczyciela dyplomowanego 184% średniego wynagrodzenia stażysty. Zgodnie z art. 18 zdanie pierwsze ustawy, przepisy te wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. 2. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 128, poz. 1404) nadała przez art. 1 nowe brzmienie art. 30 ustawy zmienianej, powtarzając w odniesieniu do ust. 4 dotychczasowe brzmienie nadane ustawą z 18 lutego 2000 r. (art. 1 pkt 24). W art. 3 ustawa ta określiła, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., co oznacza, że w stosunku do ustawy z 18 lutego 2000 r. (art. 18 pkt 2), również data wejścia w życie ustawy nie uległa zmianie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawa z 24 sierpnia 2001 r. (art. 1) powtarzając w niezmienionym brzmieniu art. 30 ust. 4 oraz identycznie określając datę jego wejścia w życie (art. 3), uchyliła tym samym ustawę z 18 lutego 2000 r., w zakresie ustalającym brzmienie art. 30 ust. 4 (art. 1 pkt 24) oraz datę jego obowiązywania (art. 18 pkt 2). 3. Ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) przez art. 1 pkt 2 znowelizowała art. 12 ust. 1 pkt 2, zastępując wyrazy: w roku 2001 wyrazami: w latach 2001 i Natomiast przez art. 1 pkt 3 znowelizowała art. 18 pkt 2, zastępując wyrazy: z dniem 1 stycznia 2002 r. wyrazami: z dniem 1 stycznia 2003 r.. Zgodnie z art. 2 ustawa ta wchodzi w życie z dniem 31 grudnia 2001 r..

3 3 Trybunał Konstytucyjny zauważa, że w świetle zasad poprawnej legislacji, zmiana art. 18 pkt 2 przez art. 1 pkt 3 powyższej ustawy była bezprzedmiotowa prawnie, gdyż art. 18 pkt 2 został uchylony przez art. 3 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. 4. Ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) znowelizowała przez art. 1 artykuł 3, stanowiąc, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.. Zgodnie z art. 2 ustawa ta wchodzi w życie z dniem 31 grudnia 2001 r.. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Komisja Krajowa NSZZ Solidarność kwestionując konstytucyjność art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) objęła wnioskiem przepis, który nigdy nie zyskał mocy obowiązującej (nie wszedł w życie). Trybunał podkreśla, że kontrola konstytucyjności aktów normatywnych, nie licząc specyficznego trybu kontroli prewencyjnej, odnosi się jedynie do aktów obowiązujących, ponieważ skutkiem prawnym orzeczenia przez Trybunał niekonstytucyjności jest utrata mocy obowiązującej aktu i jego eliminacja z systemu obowiązującego prawa. Skoro zaskarżony przez wnioskodawcę przepis nigdy nie wszedł w życie, Trybunał uznał orzekanie wobec art. 1 pkt 3 przywołanej we wniosku ustawy za niedopuszczalne i na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) postanowił, w tym zakresie, odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał rozważył równocześnie, czy wydanie orzeczenia w stosunku do kwestionowanego art. 1 pkt 3 ustawy jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny ustalił wyżej, że zaskarżony przepis ustawy nigdy nie wszedł w życie, tzn. nie wywołał zamierzonych przez ustawodawcę skutków w płaszczyźnie kształtowania statusu (np. uprawnień) kręgu jego adresatów. Z tego względu Trybunał nie znalazł uzasadnienia dla nadania wnioskowi biegu w związku z koniecznością ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Komisja Krajowa NSZZ Solidarność zaskarżyła również art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) w zakresie nowelizacji art. 12 ust. 1 pkt 2, która rozszerzyła obowiązywanie tego przepisu w latach 2001 i Wnioskiem objęła także art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) w zakresie nowelizacji w art. 3 daty wejścia w życie tej ustawy, tzn. z dniem 1 stycznia 2003 r.. Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że w dniu złożenia przez Komisję Krajową NSZZ Solidarność wniosku do Trybunału, zakwestionowane wyżej przepisy nie miały mocy powszechnie obowiązującej (nie należały do systemu powszechnie obowiązującego prawa). Ustawa z dnia 12 września 2002 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ustawę o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawę o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1267), po pierwsze, nadała przez art. 1 pkt 1 nowe brzmienie art. 12 ust. 1 pkt 2. Przyjęła, że w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 30 września 2002 r. średnie wynagrodzenie wynosi dla: a) nauczyciela kontraktowego 123%, b) nauczyciela mianowanego 162%, c) nauczyciela dyplomowanego 184% średniego wynagrodzenia nauczyciela stażysty. Zgodnie art. 4 ustawa wchodzi w życie z dniem 1 października 2002 r.. Po drugie, ustawa nadała przez art. 1 pkt 2 nowe brzmienie art. 18 pkt 2, przyjmując: art. 1 pkt 24 w zakresie dotyczącym

4 4 art. 30 ust. 4, który wchodzi w życie z dniem 1 października 2002 r.. Trybunał Konstytucyjny mając na uwadze stan prawny istniejący w dniu złożenia wniosku do Trybunału (tzn. 29 listopada 2002 r.), stwierdza, że zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794), a także art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) utraciły moc obowiązującą w dniu wejścia w życia (tzn. 1 października 2002 r.) przywołanej wyżej ustawy z 12 września 2002 r. (art. 1 pkt 1 w związku z art. 4 uchylił pierwszy zaskarżony przepis, zaś art. 1 pkt 2 uchylił drugi zaskarżony przepis). Dlatego Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu zarówno w odniesieniu do art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794), jak i art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że dotychczasowe orzecznictwo dotyczące umorzenia postępowania na skutek utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego przeszło pewną ewolucję. W orzeczeniu z 8 stycznia 1991 r. (sygn. P. 1/90, OTK w 1991 r., poz. 6) Trybunał uznał, że zakres stosowania art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1985 r. wymaga bardzo starannego wyważenia. Umorzenie bowiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dokonane na skutek utraty mocy prawnej przez poddany kontroli akt normatywny może powodować negatywne skutki uboczne w postaci osłabienia funkcji orzeczniczej tego organu, ważnej przede wszystkim dla oceny istniejącego stanu prawnego i co ważniejsze może również powodować trudności w naprawieniu skutków nieprawidłowych rozstrzygnięć zapadłych w tych konkretnych sprawach, które rozstrzygane były w oparciu o normy prawne sprzeczne z ustawą, a nawet z Konstytucją. W przypadku bowiem umorzenia postępowania i niewydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie ma możności doprowadzenia do wznowienia postępowania. Utrata mocy obowiązującej musi mieć charakter rzeczywisty, a nie pozorny, dlatego zakres zmian podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z 30 sierpnia 1988 r., sygn. akt Uw 6/88, OTK w 1988 r., poz. 15). Z tego względu Trybunał dokonując powszechnie obowiązującej wykładni ustawy (pod rządami ustawy o TK z 1985 r.), stwierdził: Uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Pogląd ten należy mutatis mutandis odnieść również do zmiany przepisu. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany (uchwała z 14 września 1994 r., sygn. W. 5/94, OTK z 1994 r., cz. II, poz. 44). Te wypowiedzi orzecznictwa zachowały aktualność; utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego powinna obejmować rzeczywistą modyfikację zakwestionowanej normy prawnej. W najnowszym orzecznictwie Trybunału ustabilizował się pogląd, zgodnie z którym nie wystarcza proste uchylenie kwestionowanego aktu normatywnego, ponieważ fakt ten nie zawsze jest równoznaczny z utratą przez kwestionowany przepis w całości mocy obowiązującej. To, czy faktycznie doszło do uchylenia w całości zaskarżonego przepisu, należy ustalić na podstawie treści normy derogującej lub przejściowej. Jeżeli treść tej normy pozwala jednoznacznie przyjąć, że uchylony przepis utracił w całości moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być już w ogóle stosowany do stanów faktycznych z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to wówczas zastosowanie ma powołany art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1985 r. (obecnie art. 39 ust. 1

5 5 pkt 3 ustawy z 1997 r. o TK). Tak więc dopiero w sytuacji całkowitej pewności, że rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie konstytucyjności czy legalności danego aktu w rozpatrywanej sprawie jest bezprzedmiotowe, Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie (postanowienie z 19 lutego 1997 r., sygn. U. 7/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 11 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że wskazane wyżej przepisy, zaskarżone przez Komisję Krajową NSZZ Solidarność, utraciły moc obowiązującą przed dniem złożenia wniosku. Trybunał rozważył równocześnie, czy wydanie orzeczenia w stosunku do kwestionowanego art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK). Trybunał podkreśla, po pierwsze, że nowelizacja przez art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795) artykułu 3 ustawy zmienianej rozstrzygnęła o jej wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.. Stąd, po drugie, gdyby ustawodawca nie rozszerzył przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) obowiązywania w roku 2002 art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy zmienianej, wówczas regulację odnoszącą się do sposobu kształtowania wynagrodzeń nauczycieli kontraktowych, mianowanych i dyplomowanych w roku 2002 cechowałoby istnienie luki konstrukcyjnej. Jeżeli zaś wnioskodawca kwestionuje obowiązywanie w 2002 r. art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, to ewentualne orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności tego przepisu i jednoczesna niemożność wskazania innej podstawy prawnej ustalania w roku 2002 wynagrodzeń wymienionych kategorii nauczycieli oznacza, że wyrok nie realizowałby ustawowego celu, jakim jest konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Z tych względów, na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał nie znalazł uzasadnienia dla nadania wnioskowi biegu, uznając, że uchylenie zaskarżonego przepisu prowadziłoby do wymiernego pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Drugi zarzut dotyczy naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że Rada Ministrów jako wnioskodawca projektu ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także projektu ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, wykonała inicjatywę ustawodawczą, nie zasięgając opinii organizacji związkowej. Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.) przyznaje bowiem organizacjom związkowym, reprezentatywnym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz podustawowych aktów wykonawczych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego, polegający na kierowaniu powyższych aktów do odpowiednich władz statutowych związku, z zachowaniem terminu co najmniej 30 dni na przedstawienie opinii (art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych). Komisja Krajowa NSZZ Solidarność wykazuje, że projekty obu ustaw uchwalonych przez Sejm 17 grudnia 2001 r., Prezes Rady Ministrów przesłał do zaopiniowania 21 listopada 2001 r. (pisma RM i RM doręczono 27 listopada 2001 r.), co pozwalało Komisji Krajowej NSZZ Solidarność przedstawić opinie w terminie do 27 grudnia 2001 r. Natomiast Rada Ministrów nie czekając na stanowisko Związku, skierowała projekty do Sejmu, który 17 grudnia 2001 r. uchwalił

6 6 ustawę zmieniającą ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794), a także ustawę zmieniającą ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795). Zdaniem wnioskodawcy, naruszenie ustawowych wymogów konsultacji z organizacjami związkowymi projektów przywołanych ustaw nowelizujących, poddaje w wątpliwość przestrzeganie konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) podczas postępowania legislacyjnego, zakończonego uchwaleniem obu kwestionowanych ustaw. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, skoro zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy nigdy nie weszły w życie (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794), a także zostały uchylone (zmienione) ustawą późniejszą (art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1794) i art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 154, poz. 1795), i równocześnie charakter prawny oraz uzasadnienie zaskarżonych przepisów wskazują, że nie odnoszą się one do praw i wolności określonych w Konstytucji (art. 39 ust. 3 ustawy o TK), to wystąpiła bezwzględna ujemna przesłanka procesowa, wymagająca wydania, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, postanowienia o odmowie nadania biegu wnioskowi w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.