STUDIA PODYPLOMOWE PRAWO OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM

Transkrypt

1 Odpowiedzialność w prawie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzialności administracyjnoprawnej w prawie UE i polskim cześć I i II dr Mariusz Baran 21 kwietnia i 4 maja 2018 r. Pojęcie odpowiedzialności prawnej Odpowiedzialność prawna zasady ponoszenia przez podmioty określone w przepisach prawnych różnych ujemnych konsekwencji, np. sankcji w postaci kary, za bezprawne działanie bądź zaniechanie. W pojęciu odpowiedzialności prawnej należy wyróżnić cztery podstawowe elementy: podmiot ponoszący odpowiedzialność, zdarzenie lub stan rzeczy podlegające negatywnej kwalifikacji normatywnej, przypisanie tego zdarzenia lub stanu rzeczy odpowiedzialnemu podmiotowi na zasadzie jego winy, zasadzie bezprawności jego działania bądź zaniechania lub na zasadzie ryzyka, ujemne skutki osobiste lub majątkowe dotykające podmiot ponoszący odpowiedzialność. 3 Zagadnienia związane z ustaleniem odpowiedzialności z tytułu nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska regulują: 1/ przepisy tytułu VI p.o.ś., w którym znalazły się kwestie dotyczące trzech odrębnych typów odpowiedzialności - cywilnej, karnej i administracyjnej. za ich pomocą realizowane są podstawowe funkcje prawa ochrony środowiska, to jest: funkcja prewencyjna, funkcja kompensacyjna, funkcja wychowawcza i funkcja represyjna. 2/ ustawa z 12 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie 3/ przepisy szczegółowe: np. Prawo wodne, Prawo górnicze i geologiczne, 4 Odpowiedzialność cywilna założenia ogólne: w art. 322 p.o.ś. przyjęto, iż do odpowiedzialności za szkody spowodowane oddziaływaniem na środowisko stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: w rezultacie zasadniczą podstawę odpowiedzialności cywilnej z tytułu nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska stanowią przepisy k.c.; ponadto p.o.ś. wprowadza własne reguły i w końcu inne ustawy szczególne także wprowadzają cząstkowe uregulowania swoiste będące lex specialis wobec przepisów k.c.; z uwagi na obowiązywanie art. 7 p.o.ś. wprowadzającego zasadę, iż zanieczyszczający płaci, w praktyce stosowania prawa, zwłaszcza przy orzekaniu co do odszkodowania, mogą pojawiać się wątpliwości, gdyż ujawnia się tu szczególnie 1

2 wyraźnie brak ujednoliconego systemu; 5 6 prawo cywilne nie wyspecjalizowało się w ochronie przed zagrożeniami, które stwarzają dziś impuls dla przedsięwzięć chroniących środowisko ochrona cywilna na omawianym polu posługuje się instrumentami uniwersalnymi, stworzonymi głównie dla potrzeb ochrony praw podmiotowych; prawo cywilne wkracza z odpowiedzialnością cywilną na ogół dopiero wtedy, gdy szkoda w środowisku już nastąpiła, i zajmuje się głównie określeniem wysokości odszkodowania; klasyczne instrumenty prawa cywilnego interweniują dość późno, gdyż nie są w zasadzie nastawione na zapobieganie szkodom w środowisku, a przewidziane w tym prawie instytucje o charakterze prewencyjnym nierzadko trafiają na przeszkody typu normatywnego (np. art k.c. w związku z bezprawnością) czy praktycznego; Przepisy kodeksu cywilnego podstawowe instytucje prawne k.c., określające odpowiedzialność cywilną, pozwalające na dochodzenie roszczenia za szkodę także w dziedzinie ochrony środowiska, zawarte są w prawie rzeczowym i prawie zobowiązaniowym; cywilnoprawne środki ochrony środowiska można podzielić na dwie grupy: 1/ środki dające podstawę do roszczenia negatoryjnego, na podstawie art w związku z art. 144 k.c. oraz na art. 439 k.c. (środki prewencyjne), 2 Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. art. 144 k.c. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. 7 2/ środki dające podstawę do uzyskania odszkodowania, oparte na art. 415 i 435 k.c. (środki kompensacyjne) art. 415 k.c. Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia Art k.c. 1. Prowadzący na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody (pary, gazu, elektryczności, paliw płynnych itp.) ponosi odpowiedzialność za szkodę na osobie lub mieniu, wyrządzoną komukolwiek przez ruch przedsiębiorstwa lub zakładu, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą nie ponosi odpowiedzialności. 2

3 2. Przepis powyższy stosuje się odpowiednio do przedsiębiorstw lub zakładów wytwarzających środki wybuchowe albo posługujących się takimi środkami. 8 pierwsza grupa środków daje możliwość uprawnienia do złożenia skargi negatoryjnej, polegającej na roszczeniu właściciela nieruchomości przeciwko osobie naruszającej własność w inny sposób niż przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń; przy ich wykorzystaniu można żądać np. wstrzymania lub ograniczenia emisji gazów lub pyłów czy zaprzestania nadmiernego hałasu; zgodnie zaś z art. 439 k.c. ten, komu wskutek zachowania się innej osoby zagraża bezpośrednio szkoda, może żądać, ażeby osoba ta przedsięwzięła środki niezbędne do odwrócenia grożącego niebezpieczeństwa, a w razie potrzeby także, by dała odpowiednie zabezpieczenie legitymowany do wystąpienia z powyższym roszczeniem jest jedynie podmiot, któremu szkoda bezpośrednio zagraża roszczenie oparte na art: 439 k.c., które stosuje się nie po powstaniu szkody, lecz w trakcie występującego niebezpieczeństwa jej powstania, może obejmować żądanie odwrócenia grożącego niebezpieczeństwa i w razie potrzeby danie stosownego zabezpieczenia; roszczenie o odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa ma zatem charakter prewencyjny; gdyż nie jest uzależnione od powstania szkody, a jedynie od zaistnienia stanu zagrożenia; druga grupa cywilnoprawnych środków ochrony środowiska oparta na art. 415 i 435 k.c. pozwala na dochodzenie odszkodowania, przy czym można wyróżnić tu dwa rodzaje odpowiedzialności za szkodę; 1/ odpowiedzialność z art. 435 k.c. jest odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka podmiotu prowadzącego na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody, jak również przedsiębiorstw lub zakładów wytwarzających lub posługujących się środkami wybuchowymi; przepis art. 435 k.c. stwarza stosunkowo najszersze możliwości dochodzenia odszkodowania, np. w razie szkody wywołanej zanieczyszczeniem powietrza albo składowaniem odpadów, gdyż poszkodowany nie jest obciążony obowiązkiem przeprowadzenia dowodu bezprawności sprawcy szkody w środowisku; jest to zatem odpowiedzialność za tzw. szkodę legalną; 11 3

4 2/ dochodzenie roszczenia odszkodowawczego opartego na art. 415 k.c. dotyczy przypadków odpowiedzialności na zasadzie winy, spowodowanej czynem niedozwolonym; w tym przypadku, przy zaistnieniu zdarzenia powodującego szkodę, jedną z przesłanek żądania jej naprawienia jest wina, rozumiana w sposób zobiektyzowany, z uwzględnieniem tzw. winy organizacyjnej, pozwalającej dochodzić roszczenia o naprawienie szkody także od jednostki organizacyjnej; np. do naprawienia szkody zobowiązana jest osoba prawna, jeśli szkoda wyrządzona została z winy organu (art. 416 k.c.); przy dochodzeniu roszczeń o naprawienie szkody z tytułu czynów niedozwolonych konieczne jest wykazanie bezprawności sprawcy szkody środowiskowej, związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zachowaniem sprawcy a szkodą, a także wysokości szkody podlegającej naprawieniu w drodze odszkodowania wyrok SN z dnia 15 czerwca 2007 r., V CSK 68/07 Odpowiedzialność cywilna za szkody spowodowane oddziaływaniem na środowisko może być realizowana w dwóch płaszczyznach, a mianowicie ochrony prawnorzeczowej i odpowiedzialności deliktowej. W pierwszym wypadku podstawę roszczeń stanowią art. 144 k.c. i art k.c. oraz art. 323 ust. 1 ustawy, rozszerzający katalog roszczeń wynikających z wymienionych przepisów kodeksu cywilnego. Podstawę odpowiedzialności deliktowej stanowi przede wszystkim art. 435 k.c., rzadziej - art. 415 k.c. Prawo ochrony środowiska rozszerzyło odpowiedzialność opartą na art. 435 k.c., przyjmując, że w razie wyrządzenia szkody przez zakład o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku art k.c. stosuje się niezależnie od tego, czy zakład ten jest wprowadzany w ruch za pomocą sił przyrody (art. 324 ustawy). Ponadto w art. 323 ust. 2 ustawy ustawodawca wprowadził instytucję zbliżoną do actio popularis, służącą ochronie środowiska jako dobra wspólnego. Stanowi ona podstawę roszczeń o zapobieżenie szkodzie. Z roszczeniem opartym na tym przepisie może wystąpić m.in. jednostka samorządu terytorialnego. Jest oczywiste, że powstanie deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej zależy od spełnienia jej przesłanek. Musi nastąpić zatem zdarzenie, z którym prawo łączy obowiązek odszkodowania, będące także przyczyną powstania szkody. Poza tym podstawową przesłanką tej odpowiedzialności jest adekwatny związek przyczynowy między zdarzeniem a szkodą. Odpowiedzialność cywilna a prowadzenie działalności na podstawie decyzji w doktrynie i orzecznictwie stopniowo zaczęła upowszechniać się zasada, zgodnie z którą odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nie wyłącza okoliczność, że działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji administracyjnej i w jej granicach; należy jednak zauważyć, iż w omawianym obszarze można zaobserwować ostrożność, a nawet i chwiejność orzecznictwa. (np. wyrok SA w Gdańsku z dnia 5 maja 1995 r. I ACr 175/95) art p.o.ś. Odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nie wyłącza okoliczność, że działalność będąca przyczyną powstania 4

5 szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach 14 Odpowiedzialność cywilna p.o.ś. w ustawie - Prawo ochrony środowiska przepisy o odpowiedzialności cywilnej skonstruowane zostały w sposób znacznie szerszy niż w poprzedniej ustawie ogólnej (u.o.k.ś.), gdyż przede wszystkim uznano konieczność ochrony środowiska jako dobra wspólnego art. 322 p.o.ś. Do odpowiedzialności za szkody spowodowane oddziaływaniem na środowisko stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. dla realizacji tego założenia ustanowione zostało roszczenie o zaprzestanie bezprawnej działalności powodującej zagrożenie lub naruszenie środowiska (art. 323 p.o.ś.), z którym może wystąpić Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, a także fundacja lub stowarzyszenie, których podstawowym zadaniem statutowym jest ochrona środowiska (tzw. actio popularis); 15 wyrok SN z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 546/08 Art. 322 p.o.ś. zawiera generalne odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego. Nie dotyczy ono jednak odszkodowania przysługującego w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska lub w przypadku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, odszkodowanie to bowiem zostało uregulowane w przepisach art p.o.ś., które samodzielnie określają podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej oraz podmioty zobowiązane do zapłaty odszkodowania. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2008 r., I ACa 2/08 Szkoda wyrażająca się w utracie wartości nieruchomości na skutek negatywnego oddziaływania na środowisko zakładu wprawianego w ruch za pomocą sił przyrody może zostać wyrównana na podstawie art KC w zw. z art. 322 i 325 PrOchrŚr. 16 art p.o.ś. 1. Każdy, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda, może żądać od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub 5

6 naruszeniem; w razie gdy jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, może on żądać zaprzestania działalności powodującej to zagrożenie lub naruszenie. 2. Jeżeli zagrożenie lub naruszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, a także organizacja ekologiczna niezależnie od tego każdy, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda, może żądać od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem (np. usunięcie dokonanych zmian w środowisku) i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub naruszeniem, a w razie gdy jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, może on żądać zaprzestania działalności powodującej to zagrożenie lub naruszenie; warto przy tym zauważyć, że powodowi nie służą jakiekolwiek roszczenia pieniężne; mimo iż regulacja ta jest bardzo podobna do art. 439 k.c. stanowi osobną i wystarczającą podstawę prawną roszczenia - trzeba wyraźnie podkreślić, że roszczenia oparte na art. 323 p.o.ś. nie przysługują powodowi (przy czym pozostaje bez znaczenia, czy jest nim poszkodowany, bezpośrednio zagrożony szkodą, czy zostało zgłoszone jako actio popularis), jeżeli oddziaływanie na środowisko nie ma cech bezprawności, zwłaszcza gdy jest zgodne z decyzjami administracyjnymi określającymi dozwolony zakres korzystania ze środowiska; ochronie środowiska jako dobra wspólnego powinno także służyć roszczenie o zwrot nakładów poczynionych w związku z naprawieniem szkody we środowisku przez podmiot, który tej szkody nie wyrządził (art. 326 p.o.ś.) - wysokość takiego roszczenia ograniczona została do poniesionych uzasadnionych kosztów przywrócenia stanu poprzedniego art. 326 p.o.ś. Podmiotowi, który naprawił szkodę w środowisku, przysługuje względem sprawcy szkody roszczenie o zwrot nakładów poczynionych na ten cel, przy czym wysokość roszczenia ogranicza się w tym przypadku do poniesionych uzasadnionych kosztów przywrócenia stanu poprzedniego. przyznano także szczególne uprawnienie organizacjom ekologicznym, które mogą występować do sądu z roszczeniem (art. 328 p.o.ś. o zaprzestanie reklamy lub innego rodzaju promocji towaru lub usługi, jeśli reklama ta lub inny rodzaj promocji sprzeczne są z art. 80 p.o.ś.; zgodnie z tym przepisem reklama lub inny rodzaj promocji towaru lub usługi nie powinny zawierać treści propagujących model konsumpcji sprzeczny z zasadami ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, a w szczególności wykorzystywać obrazu dzikiej przyrody do promowania produktów i usług negatywnie wpływających na środowisko przyrodnicze 19 w pewnym zakresie p.o.ś. zmodyfikowała klasyczne instrumenty odpowiedzialności cywilnej, dokonano bowiem poszerzenia odpowiedzialności na zasadach określanych w art. 435 k.c. (odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody 6

7 spowodowane ruchem zakładu lub przedsiębiorstwa funkcjonującego z art. 324 p.o.ś., jeśli szkodę wyrządził zakład, na terenie którego znajdują się substancje niebezpieczne grożące powstaniem poważnej awarii przemysłowej, to zakład ten odpowiada bez względu na to, czy jest wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody art. 324 p.o.ś. W razie wyrządzenia szkody przez zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej art k.c. stosuje się niezależnie od tego, czy zakład ten wprawiany jest w ruch za pomocą sił przyrody obydwa rodzaje zakładów kwalifikowane są przez art. 248 p.o.ś., a kryteria decydujące o określonej kwalifikacji zakładu do jednego lub drugiego rodzaju ustala rozporządzenie (vide rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. (Dz.U ) art. 325 p.o.ś. potwierdza ugruntowaną już obecnie w doktrynie i orzecznictwie zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nie wyłącza okoliczność, że działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji administracyjnej i w jej granicach; w literaturze przedmiotu można spotkać stanowisko, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do odpowiedzialności odszkodowawczej, a nie prewencyjnej, dotyczy zwłaszcza odpowiedzialności na zasadzie ryzyka, ale też może obejmować tę część odpowiedzialności, która nie mogłaby być zrealizowana na zasadzie winy (według art. 415 k.c.) ustawy szczególne odpowiedzialność cywilną za szkodę w środowisku przewidują też inne akty ustawowe - warto tu przytoczyć przykład odpowiedzialności za szkodę górniczą, regulowana ustawą - Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. każdy, kto poniósł szkodę w wyniku regulowanego prawem ruchu zakładu górniczego, może domagać się naprawienia szkody od jej sprawcy, a w wypadku gdy to jest niemożliwe, od przedsiębiorcy, który był uprawniony do wydobywania kopaliny w chwili ujawnienia szkody odszkodowanie oparte jest na konstrukcji odpowiedzialności na zasadzie ryzyka, której główne zasady, łącznie z przedawnieniem roszczeń, formułuje kodeks cywilny p.g.g.p odkreśla jednak, że naprawienie szkody powinno nastąpić po pierwsze, przez przywrócenie stanu poprzedniego (dostarczenie gruntów, obiektów budowlanych, urządzeń, lokali, wody lub innych dóbr tego samego rodzaju), po drugie, naprawienie szkody w gruntach rolnych i leśnych powinno polegać na ich rekultywacji, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprawienie szkody następuje przez zapłatę odszkodowania dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego lub koszty tego przywrócenia rażąco przekraczałyby wielkość poniesionej szkody 7

8 23 Odpowiedzialność administracyjna- założenia ogólne niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej podmiot korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko ponosi odpowiedzialność administracyjną - odpowiedzialność egzekwowana przez organy administracji, poprzez odpowiednie decyzje administracyjne; odpowiedzialność ta ma stosunkowo najszerszy zakres przedmiotowy wg A. Lipińskiego pod pojęciem odpowiedzialności administracyjnej należy rozumieć ustalone przez organ administracji publicznej nakazy (zakazy) określonego zachowania się, zwłaszcza w postaci: nakazu wstrzymania działalności, cofnięcia (ograniczenia zakresu) decyzji zezwalającej na oznaczony sposób korzystania ze środowiska (jego zasobów), nakazu wykonania stosowanych urządzeń ochronnych, usunięcia stwierdzonych uchybień, czy tez ich szkodliwych następstw, ustanawiane przeważnie w razie naruszenia ustalonych wymagań 24 przez odpowiedzialność administracyjnoprawną w zakresie ochrony środowiska można rozumieć regulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu z powodu jego działalności naruszającej stan środowiska środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze odpowiedzialność administracyjnoprawną obejmuje tylko te konsekwencje działalności naruszającej stan środowiska, które są sformułowane normatywnie (konsekwencja zasady legalizmu) odpowiedzialności podlega zawsze określony konkretnie podmiot; oznacza to po pierwsze, że ustalenie tego podmiotu następuje w toku wypowiedzi typu aktu administracyjnego odpowiedzialność można wiązać i uruchamiać tylko z powodu naruszającej stan środowiska działalności określonego podmiotu, przez co należy rozumieć każdą działalność szkodzącą, choćby była ona dopuszczana prawnie (przez normy dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń czy decyzją administracyjną); 25 odpowiedzialność administracyjna opiera się na prawie administracyjnym bez warunkującego związku z prawem rzeczowym, naruszeniem zobowiązania czy czynem niedozwolonym rozumianym w kategoriach prawa cywilnego; określenia treści i rozmiarów odpowiedzialności dokonują organy administracji publicznej w granicach swych kompetencji (istnieje jednak sądowa kontrola administracji); określenie to następuje przez wypowiedź o charakterze władczym, swoistym dla działań całej administracji publicznej; działanie organów administracji publicznej polegające na realizowaniu odpowiedzialności administracyjnej stanowi stały, permanentny obowiązek 8

9 administracyjnoprawny, uruchamiany przede wszystkim z urzędu; całość procedury realizacji tego obowiązku regulowana jest za pomocą instytucji postępowania administracyjnego przy realizacji funkcji odpowiedzialności administracyjnej chodzi przede wszystkim o ochronę interesu publicznego; w nielicznych przypadkach prawo przewiduje także jednoczesną ochronę interesu indywidualnego; ustalenie przyczyny uruchomienia odpowiedzialności administracyjnej ma przebieg obiektywny w tym sensie, że chodzi tu raczej o merytoryczne ustalenie stanu naruszenia środowiska, w tym stopnia przekroczenia określonych prawem czy decyzją administracyjną dopuszczalnych wielkości emisji, niż o stwierdzenie zindywidualizowanego uszczerbku poniesionego przez konkretny podmiot; podstawowymi dla ustawy - Prawo ochrony środowiska instrumentami odpowiedzialności administracyjnej są: decyzja zobowiązująca dany podmiot do ograniczenia oddziaływania na środowisko i przywrócenia go do stanu poprzedniego (sankcyjna decyzja zobowiązująca) oraz decyzja o wstrzymaniu działalności prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną lub o wstrzymaniu ruchu instalacji (sankcyjna decyzja wstrzymująca); charakter sankcyjny mają także decyzje cofające bądź ograniczające uzyskane wcześniej uprawnienia do korzystania ze środowiska (jak np. decyzje o cofnięciu lub ograniczeniu pozwoleń emisyjnych, pozwoleń) omówione będą przy okazji prawa emisyjnego odrębny system stanowią sankcje o charakterze finansowoprawnym: administrcyjne kary pieniężne, opłaty podwyższone i opłaty produktowe - omówione będą przy okazji instrumentów finansowoprawnych Sankcyjne decyzje zobowiązujące sankcję w postaci dodatkowego obowiązku nakładanego decyzją upoważnionego organu administracji; nałożenie sankcji, jako skutku egzekwowania odpowiedzialności, jest oczywiście konsekwencją negatywnej oceny dotyczącej wykonania wcześniejszego obowiązku związanego z ochroną środowiska i (jego niewykonania bądź niewłaściwego wykonania); tego rodzaju sankcje administracyjne przewidują art. 362, 363 i 373 ust. 1 pkt 1 p.o.ś art Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. 2. W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić: 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; 1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego; 2) termin wykonania obowiązku. 9

10 29 art. 362 ust. 1 p.o.ś. przewiduje odpowiedzialność ponoszoną przez podmiot korzystający ze środowiska (w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.o.ś. ) treścią odpowiedzialności jest możliwość nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego; obowiązek taki może być nałożony w przypadku, gdy określony podmiot, korzystając ze środowiska, negatywnie na nie oddziałuje; głównym kryterium jest więc analiza oddziaływania na środowisko i stwierdzenie, że ma ono charakter dla środowiska negatywny"; kryterium nie zostało w przepisie doprecyzowane, więc może mieć faktycznie bardzo szeroki zakres artykuł 362 ust. 1 p.o.ś. przewiduje dość szeroki zakres możliwego do nałożenia obowiązku - może to być zarówno zobowiązanie do ograniczenia zakresu oddziaływania na środowisko (dla wyeliminowania negatywnych skutków tego oddziaływania), jak i zobowiązanie do przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego (wtedy chodzi o usunięcie spowodowanych negatywnych skutków); oba obowiązki mogą być nałożone łącznie bądź oddzielnie, a ich zakres musi oczywiście wynikać z przeprowadzonej wcześniej analizy i być ściśle powiązany z wykazanym negatywnym oddziaływaniem; 30 zgodnie z art. 362 ust. 2 p.o.ś., organ wydając odpowiednią decyzję, musi w niej ustalić zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma ono zostać przywrócone, a także termin wykonania obowiązku; oba elementy decyzji mają charakter obligatoryjny ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wyłączyła możliwość stosowania art. 362 p.o.ś. w przypadku wydania, w oparciu o art. 15 u.z.sz.ś.n., decyzji nakładającej obowiązek wykonania działań zapobiegawczych bądź naprawczych; art. 362 p.o.ś. zawiera także odrębny instrument odpowiedzialności administracyjnej związany z nałożeniem obowiązku, ale obowiązku o charakterze pieniężnym; instrument ten nazywany jest dość różnie, m.in. quasi-odszkodowaniem administracyjnym czy zadośćuczynieniem administracyjnym"; zgodnie z art. 362 p.o.ś. organ, stwierdzając brak możliwości nałożenia obowiązku podjęcia w danym przypadku niezbędnych działań, może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetów właściwych gmin kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska 31 art. 362 p.o.ś. jako lex generalis Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1057/10 1. Okoliczność, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu pozostaje w związku z eksploatacją drogi nie wyłącza zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 362 p.o.ś. 2. Regulacja art. 115a ust. 2 p.o.ś. nie wyłącza automatycznie zastosowania przepisu art. 362 p.o.ś., w razie gdy stwierdzone negatywne oddziaływanie na środowisko wynika z eksploatacji drogi. 10

11 3. Przepis art. 362 p.o.ś. ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Ke 256/10 1. Dyspozycja zawarta w art. 362 p.o.ś. upoważnia jedynie do nałożenia obowiązku ograniczenia określonego oddziaływania, ale nie jego zaprzestania. Z punktu widzenia zasad odpowiedzialności ww. przepis ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań nakładających obowiązki bezpośrednio z mocy prawa lub pozwalających na nałożenie obowiązków dalej idących. 2. Obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w myśl art. 362 ust. 1 p.o.ś. może być nakładany w sytuacji, kiedy stan negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter ciągły i trwa przez jakiś czas. Wówczas organ administracji może jednocześnie nałożyć ograniczenia i obowiązek przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego. 32 Zbieg odpowiedzialności cywilnej, administracyjnej i karnej Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., II SA/Ol 761/08 Ustawodawca dokonał w ustawie wyraźnej systematyzacji zagadnień związanych ze środkami odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej, które w sposób wyraźny rozgraniczył. I tak ochrona interesu indywidualnego może być dochodzona w drodze roszczenia cywilnego, o którym mowa w art. 323 ustawy, z drugiej zaś strony wyraźnie uregulowano zagadnienia związane z prowadzonymi z urzędu postępowaniami w interesie publicznym. W tym stanie rzeczy także wykładnia systemowa prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż środki ochrony cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej nie mogą być stosowane łącznie w celu ochrony tego samego interesu określonego podmiotu. Wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 339/05 1. Podmiot korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną, niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Unormowania dotyczące odpowiedzialności administracyjnej wyposażają organy ochrony środowiska w możliwość decyzyjnego ingerowania w sposoby działania podmiotów, jeżeli działania te szkodliwie oddziaływają na środowisko. 2. Fakt, że za jedną z postaci naruszenia środowiska - czyn określony w art. 156 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) - ustawodawca przewidział odpowiedzialność karną, nie wyklucza ponoszenia przez sprawcę tego czynu odpowiedzialności administracyjnej i nie wyklucza kompetencji organów administracji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 363 ust. 1 powyższej ustawy za tę postać negatywnego oddziaływania na środowisko. 33 przepisy p.o.ś. dają uprawnienie i równocześnie zobowiązują do wydawania określonych decyzji sankcyjnych także organy wykonawcze gmin, czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast; w szczególności chodzi tu o art. 363 p.o.ś., 11

12 zawierający uprawnienie adresowane do wskazanych organów, pozwalające na nakazanie osobie fizycznej, eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie, wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania takiej instalacji czy urządzenia na środowisko decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może pojawić się w sytuacji, w której eksploatacja instalacji lub urządzenia powoduje negatywne skutki w środowisku; negatywne skutki" czy negatywne oddziaływanie" to pojęcia niedookreślone, występujące w ustawie dość często; użycie słowa negatywne" zakłada, że mamy do czynienia z ujemnymi dla środowiska konsekwencjami prowadzenia określonej działalności, czyli występuje pogorszenie jego stanu; pojęcie to nie wymaga oceny zakresu takiego pogorszenia, nie odnosi się także bezpośrednio do standardów jakości środowiska - wystarczy wykazać, że skutkiem działania jest zmiana stanu środowiska na gorsze 34 wyrok WSA z dnia 17 marca 2005 r., SA/Sz 1957/03 Użyte w art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) określenie "negatywne" oddziaływanie na środowisko oznacza oddziaływanie prowadzące do ujemnych skutków, niekoniecznie oznaczając działanie niezgodne z prawem. Oznacza to, że nawet zgodnie z prawem emisja substancji zanieczyszczających do powietrza może powodować negatywne konsekwencje dla środowiska. To zaś, czy takie negatywne oddziaływanie faktycznie występuje oraz czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 363 powołanej ustawy, powinno zostać ustalone w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego, którego wynik winien znaleźć należyte uzasadnienie w orzeczeniu, znajdującym oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym decyzja wydawana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma zobowiązywać do wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia powodowanych eksploatacją instalacji czy urządzenia negatywnych skutków w środowisku, nie jest to więc decyzja zmierzająca do unieruchomienia instalacji czy urządzenia (taka możliwość wynika dopiero z art. 368 p.o.ś.) wykonywanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kompetencji określonej w art. 363 p.o.ś. jako możliwość wydania wskazanej decyzji wymaga ustalania stanu faktycznego (faktu zaistnienia negatywnych oddziaływań na środowisko), czyli przeprowadzenia kontroli po względem materialnym, ustalając zakres nakazywanych ograniczeń, wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi brać pod uwagę obowiązujące przepisy wprowadzające wymagania dotyczące eksploatacji instalacji czy urządzenia; wydaje się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może w decyzji opartej o art. 363 p.o.ś. nakładać obowiązków dalej idących niż te, które dla danej instalacji czy urządzenia określają przepisy powszechnie obowiązujące Sankcyjne decyzje wstrzymujące przepisy p.o.ś. przewidują możliwość zastosowania w szeregu przypadków środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej wstrzymanie prowadzonej działalności; 12

13 wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone stwierdzeniem naruszenia przez dany podmiot któregoś z podstawowych obowiązków ochronnych; obowiązki mogą mieć charakter ogólny bądź skonkretyzowany, wtedy związany jest z koniecznością uzyskania określonej zgody czy zezwolenia, dotyczących prowadzenia wskazanych działań; decyzje zawierają w swojej treści nakaz wstrzymania określonej działalności, prowadzonej w sposób naruszający wymagania ochrony środowiska; nakaz ten nie ma charakteru całkowitego zakazu prowadzenia tej działalności (co popularnie określa się jako zamknięcie zakładu"), dotyczy w zasadzie tylko tymczasowego zakazu kontynuowania konkretnych działań sprzecznych z wymaganiami ochrony środowiska; wstrzymanie ma na celu zapobieżenie możliwości powstania bądź poszerzania zakresu szkód bądź także niedopuszczenie do dalszego prowadzenia działań wykonywanych bez wymaganej zgody lub z naruszeniem jej warunków celu wstrzymania nie stanowi zakazanie prowadzenia danej działalności, ale niedopuszczenie do prowadzenia jej w sposób sprzeczny z prawem; konsekwencją takiego założenia jest uznanie, że w przypadku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wstrzymana działalność może być wznowiona przewiduje taką możliwość art. 372 p.o.ś. - przepisy zakładają, że podmiot, do którego była skierowana decyzja wstrzymująca, po usunięciu przyczyn wydania tej decyzji może złożyć wniosek o wydanie zgody na ponowne podjęcie wstrzymanej działalności wniosek powinien być skierowany do organu, który wydał decyzję wstrzymującą, w jego treści należy wykazać usunięcie przyczyn wstrzymania działalności; zauważyć tu należy, że w sytuacji gdy przyczyną wstrzymania był brak wymaganego zezwolenia, jego uzyskanie nie uprawnia, niejako automatycznie, do prowadzenia danej działalności - konieczne jest jeszcze uzyskanie decyzji z art. 372 p.o.ś., czyli decyzji cofającej nakaz wstrzymania decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że organ, do którego skierowano wniosek o jej wydanie, po stwierdzeniu, że wykazano usunięcie przyczyn wstrzymania działalności, musi ją wydać, czyli cofnąć wstrzymanie według przepisów p.o.ś. analizowane decyzje są wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, organ Państwowej Straży Pożarnej lub przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i mają w niektórych przypadkach charakter obligatoryjny, w innych fakultatywny, mogą też dotyczyć ogólnie wstrzymania prowadzonej działalności bądź funkcjonowania instalacji 39 1) decyzje wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska: a) o charakterze obligatoryjnym: wstrzymanie działalności w znaczny sposób zagrażającej ludziom bądź środowisku (art. 364 p.o.ś.), wstrzymanie działalności instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego (art. 365 ust. 1 p.o.ś.), 13

14 wstrzymanie oddania do użytku albo użytkowania obiektu budowlanego, zespołu budowlanego bądź instalacji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 365 ust. 2 p.o.ś.), wstrzymanie produkcji, sprowadzania z zagranicy lub wprowadzania do obrotu produktów niespełniających wymagań ochrony środowiska (art. 370 p.o.ś.); b) o charakterze fakultatywnym: wstrzymanie użytkowania instalacji eksploatowanej z naruszeniem pozwolenia emisyjnego (art. 367 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.), wstrzymanie użytkowania instalacji eksploatowanej z naruszeniem decyzji określającej wymagania dotyczące funkcjonowania instalacji wymagającej zgłoszenia (art. 367 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). 40 2)decyzje wydawane przez organ Państwowej Straży Pożarnej, o charakterze obligatoryjnym: (i) wstrzymanie uruchomienia albo użytkowania instalacji (art. 373 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). 3)decyzje wydawane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o charakterze fakultatywnym: (i) wstrzymanie użytkowania instalacji prowadzonej przez osobę fizyczną w ramach zwykłego korzystania ze środowiska (art. 368 p.o.ś.). wstrzymanie działalności: wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzje o wstrzymaniu działalności o charakterze obligatoryjnym bądź fakultatywnym: w określonych sytuacjach, przy stwierdzeniu okoliczności wskazanych w przepisie, inspektor ma obowiązek wydać decyzję wstrzymującą (decyzje obligatoryjne), w drugiej natomiast grupie stwierdzenie zaistnienia wskazanych okoliczności daje inspektorowi możliwość wyboru zachowania - decyzja o wstrzymaniu nie musi być wydana (decyzje fakultatywne); 41 wśród decyzji o charakterze obligatoryjnym najszerszy krąg ewentualnych adresatów ma decyzja wydawana na podstawie art. 364 p.o.ś., który zobowiązuje wojewódzkiego inspektora do wydania decyzji o wstrzymaniu działalności w przypadku stwierdzenia, że działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi; działalność taka może być prowadzona przez kogokolwiek - przepis odnosi się zarówno do podmiotów korzystających ze środowiska" (w szczególności mogą to być przedsiębiorcy, ale nie tylko - por. definicję zawartą w art. 3 pkt 20 p.o.ś.), jak i do osób fizycznych korzystających ze środowiska w związku z zaspokajaniem potrzeb osobistych bądź dla jakichkolwiek innych celów - praktycznie więc nie ma tu żadnych ograniczeń podmiotowych 14

15 42 wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., OSK 1764/04 1. Zakres art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) odnosi się zarówno do podmiotów wymagających pozwolenia na korzystanie ze środowiska, jak i innych, takiego pozwolenia niewymagających. Należy stwierdzić, iż przedmiotowo przepis ten odnosi się do każdej działalności, która powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Inne działy ustawy odnoszą się do poszczególnych rodzajów ochrony środowiska (np. w tytule II dział nr II dotyczy ochrony powietrza, dział III - ochrony wód, dział V - ochrony przed hałasem, itp.) i stanowią w tym zakresie lex specialis. 2. Ustawodawca nie wskazał kryteriów "pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach" ani definicji "zagrożenia zdrowia i życia", dlatego w każdej sprawie ta ocena musi być indywidualnie przeprowadzona i logicznie uzasadniona ze wskazaniem, jakie powody złożyły się na zakwalifikowanie pogorszenia stanu środowiska do "znacznych" rozmiarów, w odróżnieniu od rozmiarów "nieznacznych" i co przesądziło o ocenie, że dany wpływ na środowisko zagraża życiu ludzi lub zdrowiu. 3. W art. 364 ustawodawca użył określenia "znacznych" rozmiarów, co oznacza, że pogorszenie stanu środowiska rozmiarów "nieznacznych" lub występujące, ale nie zagrażające życiu lub zdrowiu ludzi, nie powoduje sankcji wstrzymania działalności danego podmiotu na podstawie tego przepisu. Jednocześnie trzeba pamiętać, że w sytuacji poprawy wpływu na środowisko, po stwierdzeniu, że przyczyny wstrzymania działalności ustały - z mocy art. 372 ust. 1 tej ustawy uprawniony organ na wniosek zainteresowanego wyraża zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności decyzja wydawana przez wojewódzkiego inspektora ma być decyzją o wstrzymaniu działalności wpływającej we wskazany sposób na środowisko lub człowieka, ale wstrzymaniu w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska; decyzja nie może więc dotyczyć całkowitego wstrzymania danej działalności i w całym jej zakresie, jeżeli nie zostanie w niej udowodnione, że tylko takie całkowite wstrzymanie może zapobiec dalszemu powodowaniu negatywnych skutków; w każdym innym przypadku należałoby określić zakres wstrzymania, dopasowany do podstawowego celu decyzji, czyli właśnie zapobieżenia dalszemu powodowaniu negatywnych skutków; decyzja wstrzymująca nie powinna mieć na celu jedynie zapobieżenia dalszemu pogarszaniu stanu środowiska (co wynikałoby z końcowej części zdania), ale również powodowaniu zagrożeń dla życia i zdrowia człowieka; wobec tego przy ustalaniu zakresu przedmiotowego decyzji (zakresu wstrzymania działalności) trzeba brać pod uwagę jej cel Wstrzymanie użytkowania instalacji kompetencja do podejmowania decyzji przysługuje wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska bądź wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), w pewnych sytuacjach także właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej 15

16 wstrzymanie użytkowania instalacji następuje na podstawie odpowiednich przepisów p.o.ś. - instytucję tę należy odróżnić od instytucji wstrzymania działalności prowadzonej przez określony podmiot, której stosowanie regulują przepisy ustawy o odpadach, a gdzie kompetencja przysługuje także wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska; wstrzymanie użytkowania dotyczy tylko instalacji, wstrzymanie użytkowania" oznaczać więc będzie sformułowany decyzją administracyjną zakaz dalszego prowadzenia eksploatacji instalacji; można wyróżnić: wstrzymanie o charakterze obligatoryjnym i o charakterze fakultatywnym; przy wstrzymaniu obligatoryjnym w przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisach inspektor nie ma on pola manewru i musi wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania instalacji; przy wstrzymaniu fakultatywnym natomiast inspektor już taki wybór ma - decyzja może, ale nie musi być wydana; wstrzymanie obligatoryjne - w przypadkach wskazanych w art. 365 ust. 1 i 2 p.o.ś. - przypadki wskazane w ust. 1 p.o.ś. dotyczą naruszania obowiązków związanych z pozwoleniem zintegrowanym; naruszenie może polegać na 1/ niedopełnieniu obowiązku uzyskania takiego pozwolenia - zgodnie z ogólnymi przepisami p.o.ś. dotyczącymi pozwoleń emisyjnych należy taką decyzję uzyskać przed rozpoczęciem eksploatacji instalacji wymagającej tego rodzaju pozwolenia; 2/ może także polegać na eksploatowaniu instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego (ust. 2 p.o.ś.); przepis nie ustala bliżej, o jakiego rodzaju naruszenie chodzi, uznać zatem należy, że w grę wchodzić będzie każde naruszenie warunków sprecyzowanych w odpowiedniej decyzji, trwające dłużej niż 6 miesięcy, z brzmienia przepisu wynika, że powinien być to okres ciągłego naruszania wymagań, nie można zliczać okresów krótszych; będący podstawą do podejmowania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji art. 365 p.o.ś. przewiduje w ust. 2 także inne przypadki, w razie których inspektor także musi wydać decyzję wstrzymującą: dotyczy to nie tylko instalacji, ale także obiektów budowlanych lub ich zespołów zaliczanych do tzw. przedsięwzięć kwalifikowanych, czyli wymagających obligatoryjnego sporządzenia raportu wstrzymanie oddania do użytku wskazanego obiektu bądź instalacji powinno nastąpić w sytuacji, gdy inspektor stwierdzi, iż oddawany do użytku obiekt lub instalacja nie spełniają wymagań określonych w art. 76 p.o.ś. (art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.); trzecia możliwość obligatoryjnej decyzji wstrzymującej użytkowanie obiektu lub instalacji wynika z art. 365 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. i także wiąże się z art. 76 p.o.ś., tym razem w kontekście zawartego w ust. 3 tegoż artykułu zakazu eksploatowania nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji, jeżeli po zakończeniu rozruchu nie są dotrzymywane wynikające z mocy prawa standardy emisyjne albo określone w pozwoleniu warunki emisji, ustalone dla fazy po zakończeniu rozruchu; decyzja taka może być wydana tylko w ciągu 30 dni od zakończenia rozruchu; konstrukcja ta ma na celu ograniczenie nadużywania 16

17 instytucji okresu rozruchu" dla usprawiedliwiania niedopełniania wymagań ochrony środowiska związanych z dopuszczalnym poziomem emisji; obligatoryjnym decyzjom o wstrzymaniu użytkowania co do zasady inspektor powinien nadać rygor natychmiastowej wykonalności (art. 366 ust. 1 p.o.ś.); zgodnie z art. 366 ust. 2 p.o.ś. rygoru natychmiastowej wykonalności nie nadaje się, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., czyli w przypadku prowadzenia działalności rozpoczętej z naruszeniem wymagań z art. 76 i bez powiadomienia o rozpoczęciu wojewódzkiego inspektora; wówczas na wniosek zainteresowanego, inspektor może na podstawie art. 367 ust. 2 p.o.ś. w drodze decyzji ustalić termin usunięcia naruszenia. Decyzja wstrzymująca użytkowanie będzie wydana po bezskutecznym upływie tego terminu przy wstrzymaniu fakultatywnym upoważniony do podjęcia decyzji organ ma możliwość wyboru sposobu postępowania - decyzja o wstrzymaniu działalności może, ale nie musi być wydana, ma więc charakter uznaniowy; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., IV SA/Wa 404/08 Z postanowień art. 365 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 129, poz. 902 ze zm.) wynika, że decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu ma charakter związany. Ustawodawca wskazuje w nim bowiem jednoznacznie, że organ administracji stwierdziwszy wystąpienie wymienionej w nim przesłanki, wstrzymuje użytkowanie instalacji. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 1790/06 1.W razie wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji. W tym wypadku organ ma prawo, a nie obowiązek wstrzymania pracy instalacji, a decyzyjność organu nie jest uzależniona od wyznaczenia podmiotowi dodatkowego terminu, aby tenże usunął naruszenia, których się dopuścił. 2. Jeżeli strona zwróci się o ustalenie terminu usunięcia naruszenia i taki termin zostanie ustalony, jego przekroczenie przez podmiot zobowiązany nakłada na organ obowiązek wstrzymania pracy oczyszczalni. Jeżeli zaś takiego wniosku nie będzie, od ustaleń organu zależy możliwość wstrzymania pracy instalacji i wówczas organ proceduje na zasadzie art. 367 ust. 1 pkt 1) i ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Takie rozwiązanie nie upoważnia jednak organu do mieszania trybów przewidzianych przez powoływany art Prawa ochrony środowiska, jak również trybów postępowania uregulowanych w przepisach k.p.a. 49 na podstawie art. 367 ust. 1 p.o.ś. wojewódzki inspektor może wstrzymać w drodze decyzji użytkowanie instalacji, jeżeli stwierdzi: - wprowadzanie przez podmiot korzystający ze środowiska substancji lub energii do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, 17

18 - naruszanie przez podmiot korzystający ze środowiska warunków decyzji określającej wymagania dotyczące funkcjonowania instalacji wymagającej zgłoszenia; pierwsza ze wskazanych okoliczności dotyczy wyłącznie instalacji, na emisję z których wymagane jest pozwolenie emisyjnego charakterze pozwolenia sektorowego - naruszeniem prawa jest zarówno emisja bez wymaganego pozwolenia, jak i z przekroczeniem jego warunków; w tym drugim przypadku zastosowany może (lub musi) być jeszcze inny środek odpowiedzialności administracyjnej w postaci decyzji cofającej albo ograniczającej pozwolenie; druga z okoliczności jest związana również z naruszeniami decyzji, tym razem tzw. decyzji naprawczej skierowanej do prowadzącego instalację nie wymagającą pozwolenia emisyjnego, ale objętą obowiązkiem zgłoszenia do właściwego organu kompetencja do wydania decyzji wstrzymującej funkcjonowanie instalacji przysługuje także wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), na podstawie art. 368 ust. 1 p.o.ś. wstrzymanie takie jest możliwe w razie naruszenia warunków decyzji określającej wymagania dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, prowadzonej przez osobę fizyczną w ramach zwykłego korzystania ze środowiska; jest to sankcjonowanie naruszeń dotyczących wymagań konkretnej decyzji administracyjnej, a nie naruszeń ogólnych zasad korzystania ze środowiska przy eksploatacji instalacji; wydanie przez inspektora lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji wstrzymującej może być poprzedzone ustaleniem tzw. terminu naprawczego, którego zasady ustalania określa art. 367 ust. 2 i 3 p.o.ś.; zgodnie z tymi przepisami, na wniosek prowdzącego instalację właściwy organ może w drodze decyzji ustalić termin usunięcia naruszenia; w razie nieusunięcia go w wyznaczonym terminie organ ma już obowiązek wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji fakultatywną decyzję wstrzymującą może także podjąć na podstawie art. 373 ust. 1 p.o.ś. właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej w razie naruszenia przepisów art p.o.ś. (dotyczących zapobiegania i zwalczania tzw. poważnych awarii przemysłowych); organ ten, stwierdzając uchybienia mogące powodować ryzyko wystąpienia awarii przemysłowej, może wydać decyzję: - nakazującą usunięcie w określonym terminie stwierdzonych uchybień lub - wstrzymującą uruchomienie albo użytkowanie instalacji. we wszystkich decyzjach wstrzymujących organ powinien określić termin wstrzymania działalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska jej zakończenia 52 Odpowiedzialność z tytułu zapobiegania i naprawiania szkód w środowisku zagadnienia tego w prawie UE dotyczy dyrektywa 2004/35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, której celem jest 18

19 pełniejsze wdrażanie zasady zanieczyszczający płaci", założono, że podmiot gospodarczy wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód musi być za nie odpowiedzialny finansowo dyrektywa 2004/35/WE wymaga, aby w przypadku gdy szkody wyrządzone środowisku naturalnemu jeszcze nie wystąpiły, ale istnieje bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód, podmiot gospodarczy podejmował bezzwłocznie niezbędne środki zapobiegawcze; właściwe władze powinny zażądać podjęcia środków zapobiegawczych przez podmiot gospodarczy; jeśli podmiot gospodarczy nie spełnia nałożonych obowiązków, właściwe władze mogą w ostateczności podjąć takie środki samodzielnie; 53 w przypadku pojawienia się szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu podmiot gospodarczy powinien bezzwłocznie poinformować właściwe władze oraz podjąć niezbędne środki zaradcze, zgodne z art. 7 dyrektywy 2004/35/WE; jeśli podmiot gospodarczy nie spełnia obowiązków, właściwe władze mogą ostatecznie podjąć takie środki samodzielnie; podmiot gospodarczy ponosi wszystkie koszty działań zapobiegawczych i zaradczych podjętych na podstawie tej dyrektywy; Dyrektywa 2004/35/WE Cel wdrażanie zasady zanieczyszczający płaci Założenie wyjściowe - podmiot gospodarczy wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód jest za nie odpowiedzialny finansowo Zakładany efekt - podmioty gospodarcze podejmują środki i opracowują praktyki minimalizujące ryzyko wyrządzenia szkód środowisku naturalnemu, dzięki czemu ograniczają w ten sposób możliwości poniesienia finansowej odpowiedzialności za szkody Szkoda wyrządzona środowisku naturalnemu (art. 2) mierzalna negatywna zmiana w zasobach naturalnych lub mierzalne osłabienie użyteczności zasobów naturalnych, które może ujawnić się bezpośrednio lub pośrednio Szkoda wyrządzona środowisku naturalnemu (art. 2) szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych (poza szkodami spowodowanymi działaniami legalnymi) - szkody wyrządzone w wodach (negatywny wpływ na ekologiczny, chemiczny lub ilościowy stan bądź ekologiczny potencjał wód) - szkody dotyczące powierzchni ziemi (dowolne zanieczyszczenie ziemi stwarzające znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi) Dyrektywa 2004/35/WE zakres stosowania - szkody wyrządzone środowisku przez wykonywanie działalności wymienionej w zał. 19