STUDIA PODYPLOMOWE "OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM

Transkrypt

1 1 Stosowanie polskiego i unijnego prawa ochrony środowiska (wybrane zagadnienia) 1 2 Jerzy Stelmasiak 8 października 2016 r Zarzuty KE skierowane do RM RP w 2008 r. odnośnie niewłaściwej wykładni unijnego prawa ochrony środowiska do prawa polskiego, które spowodowały wejście w życie ustawy z 3 października 2008 r. były następując: błędna transpozycja przepisów dotyczących zezwolenia na inwestycję w odniesieniu do zgłoszenia (budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonywanego na podstawie ustawy Prawo budowlane); nieprawidłowa wykładnia przepisów dyrektywy w zakresie stosowania procedury screeningu, której podlegają przedsięwzięcia wymienione w Aneksie II ówcześnie obowiązującej dyrektywy 85/337/EWG; błędna transpozycja pojęcia development consent ( zezwolenie na inwestycję ); ograniczony zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; nieprawidłowa transpozycja pojęcia zainteresowana społeczność ; brak możliwości przeprowadzenia ponownej oceny dla danego przedsięwzięcia; niezgodność polskich przepisów w zakresie informowania społeczności z wymaganiami art. 6 ust. 2 ówcześnie obowiązującej dyrektywy 85/337/EWG. Przesłanka braku wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska jeżeli przedsiębiorca nie uzyskał kolejnego tego samego rodzaju pozwolenia na korzystanie ze środowiska W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie tylko, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie tego samego rodzaju pozwolenia na następny okres. Uchwała składu 7 sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz Skutki prawne braku przeprowadzenia przez podmiot do tego ustawowo zobowiązany, a korzystający ze środowiska, pomiarów w akredytowanym laboratorium lub certyfikowanej jednostce badawczej jako podstawa wymierzenia administracyjnej kary administracyjnej Zgodnie z art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jeżeli nie został zrealizowany warunek prowadzenia pomiarów 1

2 przez laboratorium, o którym stanowi art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to już wystarczająca podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 tej ustawy. Uchwała składu 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r. II OPS 1/14, ONSAiWSA 2015, nr 2(65), poz Wyrok TK z 1 lipca 2014 r. SK 6/12 (Dz.U. z 2014, poz. 926) Zasada proporcjonalności, a administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia Przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) ponieważ przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 7 Skutki prawne utworzenia parku narodowego jak i rezerwatu przyrody, które są obszarami specjalnymi o charakterze ekologicznym i pozwalają na ustawowe ograniczenie na ich terenie prawa własności, lecz nie dotyczy to otuliny parku narodowego. Ponadto tzw. specjalny reżim prawny parku narodowego jak i rezerwatu przyrody musi być uwzględniony w części graficznej i opisowej obowiązującego na ich terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyroki NSA z 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2439/11 i z 26 listopada 2013 r., II OSK 1476/12. 8 W świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, zakazy zawarte w akcie prawa miejscowego, który tworzy park krajobrazowy lub obszar chronionego krajobrazu na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ponieważ ograniczają także prawo własności nieruchomości, czyli prawo konstytucyjnie chronione, podlegają ocenie także w tym zakresie Oznacza to, że niezbędne jest tzw. ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, z powodu których prawa te są ograniczane, np. jeżeli jest to niezbędne w demokratycznym państwie dla ochrony konstytucyjnych wartości m.in. ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Każdy podmiot, który stosuje takie przepisy prawa miejscowego dotyczące parku krajobrazowego lub obszaru chronionego krajobrazu, musi wyważyć te wartości tj. prawo własności oraz ochronę przyrody w ramach ochrony środowiska. W tym celu konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia odpowiednich przepisów prawa materialnego, a także wszystkie tego rodzaju zakazy 2

3 powinny być określone przez ustawodawcę. 9 Każda, a więc również tzw. Indywidualna, prawna forma ochrony przyrody, np. użytek ekologiczny, powinna posiadać precyzyjnie ustalony graficznie i opisowo obszar lub obiekt poddany ochronie prawnej. Wynika to z tego, że jej utworzenie wywołuje zawsze także specjalny reżim prawny w postaci zakazów, które wchodzą w życie po utworzeniu tej formy ochrony przyrody. Skutkuje to więc ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., II OSK 1191/ Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody normuje negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura Oznacza to, że nie reguluje jakichkolwiek oddziaływań, lecz tylko dotyczy znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Dlatego też wykonanie przedsięwzięcia, którym jest budowa jednego obiektu budowlanego (np. budynku mieszkalnego) nie powinna a priori z tej przyczyny wykluczać jego realizacji, oczywiście, jeżeli nie nastąpi to np. w korytarzu ekologicznym (obszar Natura 2000) wyrok NSA z 10 marca 2011 r., II OSK 2561/10 i z 25 stycznia 2011 r., II OSK 1300/10 Zastosowanie dyrektywy 2009/31/WE, a w szczególności art. 9a ust. 1 dyrektywy 01/080/WE, wprowadzonego dyrektywą 2009/31/WE w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla oraz zmieniająca dyrektywę Rady 85/337/EWG, Euratom, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 (Dz.Urz. UE L Nr 140, poz. 114) nie jest możliwe wyłącznie za pomocą odpowiedniej prounijnej wykładni przy braku implementacji tej dyrektywy przez ustawodawcę. W tym zakresie przedmiotowym nie obowiązują odpowiednie normy prawa krajowego z zakresu regulowanego przez dyrektywę, które pozwalałyby na tego rodzaju prounijną wykładnię. (wyrok NSA z 2 października 2012 r., II OSK 1246/12) Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., w pierwszej kolejności właściwy organ bada zgodność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (a nie ze studium) (wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11) 13 Legitymacja procesowa stowarzyszenia zwykłego jako organizacji ekologicznej w świetle art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. Właściwym dokumentem z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego profesjonalnemu pełnomocnikowi przez stowarzyszenie zwykłe będące organizacją ekologiczną, jest wyłącznie dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. 3

4 Oznacza to, że źródłem powyższego upoważnienia nie jest regulamin, jako dokument statuujący tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Ponadto nie jest także do tego uprawniony samodzielnie przedstawiciel stowarzyszenia, ponieważ nie jest jego organem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego jako podmiot praw i obowiązków. (wyrok SN z 14 grudnia 2012 r., I CSK 324/12, wyrok NSA z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12) 14 Etapowanie (czyli tzw. salami slicing) realizacji danego przedsięwzięcia w świetle art. 3 pkt 8 ustawy z 3 października 2008 r., nie może spowodować obejścia obowiązku pełnej oceny oddziaływania na środowisko określonej części przedsięwzięcia. (wyrok NSA z 21 października 2014 r., II OSK 847/13) 15 Sąd administracyjny nie może w żadnym przypadku poddać merytorycznej ocenie ustaleń faktycznych raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jeśli ocena ta wymaga wiadomości specjalnych. (Wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13) 16 Charakter prawny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w świetle orzecznictwa NSA (główne tezy) Raport nie jest dokumentem urzędowym czyli oczywiście nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym (art. 76 k.p.a.). Raport to dokument prywatny opracowany w związku i na potrzeby oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko. Raport składa się z elementów wymaganych przez prawo z uwzględnieniem szczególnych cech inwestycji wskazanych przez organ. Raport w zakresie jego ustaleń faktycznych i prawnych może być kwestionowany przez inne strony postępowania czyli podlega ocenie na etapie postępowania wyjaśniającego. (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 615/11) 17 Raport chociaż jest dokumentem prywatnym, to powinien być opracowany przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Raport powinien być także spójny, rzetelny i kompleksowy (pełny). Oznacza to, że powinien uwzględniać wszystkie możliwe zagrożenia dla środowiska, które określa art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. (wyroki NSA z 28 stycznia 2014 r. II OSK 2029/12 i z 25 marca 2014 r. II OSK 2594/12) 18 Kompletność raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska 4

5 Organ uzgadniający nie może żądać uzupełnienia raportu, lecz powinien zwrócić się do organu głównego i dopiero za jego pośrednictwem wezwać inwestora do uzupełnienia raportu. Ponadto postępowanie w zakresie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie jest postępowaniem samodzielnym. Dlatego też organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu, jeżeli stwierdzi brak wszystkich elementów wymaganych przez ustawodawcę, w szczególności zgodnie z art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. 19 Opis wariantów w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko De lege lata wariant zerowy, a więc polegający na braku realizacji inwestycji, nie stanowi wariantu alternatywnego w rozumieniu dyrektywy 2011/92/UE. Ponadto art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. określa tylko minimalną liczbę wariantów, czyli nie jest wtkluczone podanie w raporcie większej liczby niż ustawowo wymagana. (wyroki NSA z 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12 i z 26 marca 2014 r., II OSK 2599/12 ) 20 Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać analizę i uzasadnienie faktyczne związane z wybranym wariantem realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też raport musi zawierać co najmniej: - wariant wybrany przez wnioskodawcę - racjonalny wariant alternatywny - wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Oznacza to, że tzw. wariant zerowy (brak realizacji danego przedsięwzięcia) nie jest wariantem alternatywnym. Art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. wyrok NSA z 20 maja 2014 r., II OSK 2999/12 21 Nie można prawidłowo podnieść zarzutu błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego (np. art. 66 ustawy z 3 października 2008 r.) bez jednoczesnego odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego ujętego w zastosowanej w danej sprawie normie prawnej. (wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r. II OSK 2029/12) 22 Z ustaleń stanu faktycznego sprawy nie należy wyprowadzać hipotetycznego stanu faktycznego, który reguluje zastosowana norma prawna. Wynika to z tego, że z normy prawnej wyprowadza się hipotetyczny stan faktyczny i dopiero następnie pod ten stan podciąga się stan faktyczny danej sprawy. (wyrok NSA z 23 listopada 2010 r. II OSK 1848/10) 5

6 23 Zarzuty stawiane przez strony postępowania raportowi opracowanemu przez inwestora nie mogą być gołosłowne czyli tylko podnosić ewentualne, potencjalne błędne ustalenia faktyczne. Oznacza to, że zarzuty powinny być odpowiednio uzasadnione czyli uwzględniać wiadomości specjalne oraz podnosić zarzuty naruszenia wymagań z art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., II OSK 2594/12) 24 Obowiązek właściwego uzasadnienia postanowienia organu o rezygnacji z pełnej oceny oddziaływania na środowisko potwierdza także orzecznictwo ETS (obecnie TSUE) np. sprawa C-87/02 (KE przeciwko Włochom) oraz art. 63 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. (wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2904/12) 25 Legalizacja tzw. samowoli budowlanej, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia. Etap przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla projektowanego przedsięwzięcia, a nie już zrealizowanego. (wyrok NSA z 1 lutego 2013 r. II OSK 1479/12 wyrok NSA z 23 maja 2014 r. II OSK 3013/12 wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. II OSK 542/14) 26 Pozycja prawna strony postępowania, a uprawnienie do składania uwag i wniosków w świetle art. 33 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 34 i art. 35 oraz art. 37 ustawy z 3 października 2008 r. Status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie należy mylić i utożsamiać z uprawnieniem do składania uwag i wniosków w toku postępowania przez zainteresowany podmiot, który nie musi nawet posiadać w tym zakresie interesu faktycznego w świetle art. 33 ustawy z 3 października 2008 r. (wyrok NSA z 9 września 2013 r. II OSK 2396/11) 27 Przepis art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. i art. 127 ust. 7a Prawa wodnego w związku z art. 49 k.p.a. stosuje się tylko, jeżeli liczba stron w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. przekracza 20. (wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II OSK 1744/14) 28 Art. 44 ust. 1 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. nie jest podstawą prawną do żądania wszczęcia postępowania przez organizacje ekologiczną działającą na prawach strony (wyrok NSA z 10 września 2015 r., II OSK 2693/14 i wyrok NSA z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13) 6