Kłopotliwa nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Transkrypt

1 Rejent", rok 7. nr 11 (79) listopad 1997 r. Polemiki i refleksje Kłopotliwa nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych' zastąpiła ustawą z dnia 26 marca 1982 r. pod tym samym tytułem 2. Ustawa ta, utrzymując instrumenty prawne ochrony gruntów stworzone wcześniejszymi regulacjami, wprowadziła specjalne fundusze, tj. Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych i Fundusz Leśny, przy czym przepisy dotyczące drugiego z funduszy zostały potem przejęte przez ustawę o lasach. Obydwa stanowić miały fundusze celowościowe, mające za zadanie przy pomocy wpływających na nie środków pieniężnych wprowadzenie równowagi ekonomicznej, zachwianej wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Ustawa z 1982 r. była wielokrotnie nowelizowana. W związku ze zmianami ustrojowymi na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych zostały uchylone jej postanowienia w zakresie obowiązku rolniczego wykorzystania gruntów rolnych. Jakkolwiek ustawa ta po nowelizacji była czytelna i nie nasuwała większych trudności interpretacyjnych, krytykowano ją jako zbyt liberalną i umożliwiającą stosowanie zbyt wielu ulg i zwolnień w odniesieniu do podmiotów dysponujących gruntami rolnymi 1 Dz.U. Nr 16, poz. 78; zm.: Dz.U. z 1997 r. Nr 60, poz Dz.U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm. 109

2 Bogumiła Zalęska-Świątkiewicz na cele inne niż rolnicze. Uważano również, że przewidziane opłaty i kary nie są ustalone we właściwy sposób, przy czym ustawa nie konweniuje odpowiednio z zasadami określonymi w przepisach ogólnych o ochronie środowiska. Uważano też, że skoro ochrona gruntów rolnych powiązana jest z ochroną produkcyjności ziemi, należy stworzyć taką regulację, która by te oczekiwania spełniała 3. Tym celom, jak również standardom ustawodawstwa Unii Europejskiej, miała odpowiadać ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. Tymczasem, wbrew ambitnym zamierzeniom, powstał twór niedoskonały, nasuwający trudności interpretacyjne, bardzo szybko wspomożony nowelizacją, i to równie kłopotliwą dla organów stosujących ustawę, jak akt podstawowy 4. Na tle stosowania powołanej ustawy, w części odnoszącej się do zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na budowlany i obowiązku naliczania opłat od całej czy też części działki, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w lutym br. (wcześniej też Minister Rolnictwa i biorący udział w rozprawie w NSA przedstawiciel Prokuratury Krajowej). Ustawa z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dawała w tym przypadku żadnych wskazówek. W praktyce prowadziło to do wyłączania całych działek geodezyjnych i naliczania opłat za wyłączanie od całości ich powierzchni. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyraził pogląd, że...nie powinno się forsować praktyki, iż zmiana przeznaczenia gruntów w miejscowym planie pociąga za sobą wyłączenie całego tego obszaru z użytkowania rolniczego. W każdej indywidualnej sprawie należy badać, czy rzeczywiście musi być odrobiona cała działka, czy też wystarczy część niezbędna pod budowę obiektu wraz z ciągami komunikacyjnymi i infrastrukturą". Zatem można uznać, iż praktyka wyprostowała te niedoskonałości (niedomówienie) ustawy w jej poprzednim brzmieniu, tj. przed nowelizacją, mimo iż w aktualnym stanie prawnym - po uchyleniu w 1989 r. wytycznych Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, Warszawa 1994 r.; W. R a d e c k i, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z komentarzem, Wrocław 1995, s. 12 i nast. 1 Por. B. Z ałęska-swiątkiewicz, Uwagi na tle stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Rejent" 1997, nr 5, s. 207 i nast. 110

3 Polemiki i refleksje w zakresie wykładni i stosowania prawa, których zadaniem było osiąganie jednolitości orzecznictwa 5 - uchwała NSA wiąże organa administracji i sąd jedynie w danej konkretnej sprawie 6. Intencją obowiązującej od 29 czerwca 1997 r. nowelizacji z dnia 22 maja 1997 r. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych 7 jest obniżenie kosztów budownictwa mieszkaniowego i inwestycji podejmowanych na cele publiczne. Dlatego też ustawa łagodzi (znów!) koszty przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w niektórych przypadkach określonych art. 12 pkt 16 i art. 12a pkt 1 i 2. Stosownie do treści art. 12 pkt 16 istnieje możliwość umorzenia na wniosek rady gminy przez organ określony art. 5 (kierownika urzędu rejonowego o.a.r. bądź w określonych przypadkach dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, dyrektora parku narodowego) całości lub części należności z tytułu wyłączenia i opłat rocznych, a także jednorazowego odszkodowania w razie przedwczesnego wyrębu drzewostanu, jeżeli zmieniono przeznaczenie gruntu w celu zrealizowania inwestycji użyteczności publicznej. Cele te określa ustawa, są to oświata i wychowanie, kultura i ochrona zdrowia oraz opieka społeczna. Inwestycje winny być jednak realizowane przez samorząd terytorialny i służyć zagospodarowaniu potrzeb lokalnej społeczności. Przepisy ustalają też kryterium obszarowe. Obszar wyłączony nie może przekraczać 1 hektara przy warunku, iż nie można zrealizować inwestycji na gruncie nie objętym ochroną, co wydaje się być kryterium dowolnym, skoro podlega ocenie przez nie wiadomo kogo. Przepis art. 12a pkt 1 i 2 zwalnia z obowiązku uiszczania należności za wyłączenie z produkcji rolnej i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego działek o powierzchni: - do 5 arów w przypadku realizacji budynku jednorodzinnego, - do 2 arów na każdy budowany lokal mieszkalny (wielokrotność, ale do jakiej granicy?!) w przypadku budynku wielorodzinnego. 5 L. Leszczyński, Wykorzystać precedensy, Rzeczpospolita" z dnia 5 maja 1997 r. nr 103/(4660), s D. F r e y, Tyle, ile pod budowę, Rzeczpospolita" z dnia 5 lutego 1997 r. nr 30(4587), s. 1 i Dz.U. z 1997 r. Nr 60, poz

4 Bogumiła Załęska-Świątkiewicz Na tle tak sformułowanego przepisu praktyka będzie miała duże trudności z jego stosowaniem, co niewątpliwie spowoduje brak jednolitości w stosowaniu. Zachodzi bowiem pytanie, czy zwolnienie z powołanych opłat dotyczy tylko działek małych, nie większych od 5 arów bądź wielokrotności 2 arów, czy też dotyczy powierzchni do 5 arów bądź wielokrotności powierzchni 2 arów. Co robić w przypadku, gdy działka ma np.10 arów i różną strukturę pod względem klasy gruntów? Czy zwalniać z opłat za powierzchnię 5 arów i od nadwyżki pobierać te opłaty, a jeżeli tak, to czy uśredniać opłaty naliczone od różnej struktury (klasy gruntów?!)? Czy też intencją ustawodawcy jest zwalnianie od należności i opłat jedynie inwestorów budujących mieszkania na niewielkich działkach, zaś pobieranie całości należności i opłat od inwestorów budujących mieszkania na działkach dużych? Taka wykładnia już się ukazała, jednakże ustawa w sposób jasny i czytelny jej nie potwierdza 8. Za interpretacją zaś, iż należy liczyć należność i opłaty jedynie od nadwyżki (ponad 5 arów czy wielokrotność 2 arów) przemawiałaby przytoczona wykładnia zawarta w powołanej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zapewne będzie musiał się w tej sprawie wypowiedzieć jeszcze raz w tym nowym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny, w celu usunięcia wątpliwości praktyki na tle aktualnych i dalej niejasno sformułowanych przepisów omawianej noweli. Nowela odnosi się również do rekultywacji gruntów. Stanowi, że jeżeli grunty zostały zdewastowane przez nieznane osoby lub w wyniku klęski żywiołowej, a rekultywacja będzie służyć celom rolniczym lub leśnym - odpowiedzialny za jej wykonanie jest kierownik rejonowego organu administracji rządowej lub dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Organ ten realizuje rekultywację ze środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, a jeżeli idzie o lasy - z budżetu państwa na zasadach wynikłych z przepisów o lasach. Rekultywację na inne cele finansują osoby zainteresowane lub budżet państwa. Wydaje się, iż potrzebne są w tym zakresie przepisy wykonawcze, o czym nie ma mowy w ustawie (upoważnienie).omawiana nowela stanowi nadto, iż opłaty roczne ustalone na podstawie przepisów dotychczasowych, niewymagalne do dnia wejścia w życie ca 1997 r. nr 149(4706), s

5 Polemiki i refleksje ustawy nowelizacyjnej (tj. do 29 czerwca br.), ulegają z mocy prawa umorzeniu, jeśli grunty wyłączone z produkcji spełniająwarunki, o których mowa w powołanym wyżej art. 12a (por. art. 2 nowelizacji). Bogumiła Załęska-Świątkiewicz 113