WICEPREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI Wojciech Misiąg KBF-4101-04-04/2013 P/13/038 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontroler Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej P/13/038 Funkcjonowanie systemu ochrony praw klientów instytucji finansowych Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów Jerzy Kukurba, doradca ekonomiczny, upoważnienie do kontroli nr 85390 z dnia 13 września 2013 r. Ministerstwo Finansów, ul. Świętokrzyska 12, 00-916 Warszawa Pan Jan Vincent-Rostowski, Minister Finansów (dowód: akta kontroli str. 1-2) II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie 1 realizację przez Ministra Finansów w okresie od początku 2011 r. do połowy 2013 r. zadań związanych z funkcjonowaniem podmiotów parabankowych oraz wdrażaniem do prawa krajowego dyrektyw unijnych regulujących funkcjonowanie rynku finansowego. Komitet Stabilności Finansowej, działający pod przewodnictwem Ministra Finansów, dokonał analizy działalności instytucji parabankowych oraz ich wpływu na stabilność krajowego systemu finansowego. Grupa robocza Komitetu do spraw instytucji parabankowych przeanalizowała działania organów i instytucji państwowych w związku z działalnością Amber Gold sp. z o.o. i zarekomendowała działania mające usprawnić monitorowanie działalności podmiotów parabankowych. Komitet Stabilności Finansowej analizował także zagrożenia w działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, dokonywał oceny sytuacji finansowej kas i rozwiązań prawnych regulujących ich funkcjonowanie. Minister Finansów przygotował projekty aktów prawnych wdrażających do prawa krajowego postanowienia dwóch dyrektyw unijnych regulujących funkcjonowanie rynku finansowego, ale pełna implementacja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/110/WE z dnia 16 września 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością, zmieniającej dyrektywy 2005/60/WE i 2006/48/WE oraz uchylającej dyrektywę 2000/46/WE 2 nastąpiła z opóźnieniem ponad 26 miesięcy. 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz.U. L 267 z 10.10.2009, s. 7 2
Opis stanu faktycznego III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Działania Komitetu Stabilności Finansowej w związku z niezgodną z prawem działalnością niektórych instytucji parabankowych oraz zagrożeniami w działalności spółdzielczych kas oszczędnościowokredytowych 1.1. Analiza działań organów i instytucji państwowych w odniesieniu do Amber Gold sp. z o.o. Zgodnie z ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o Komitecie Stabilności Finansowej (KSF) 3 celem jego działania jest zapewnienie efektywnej współpracy członków Komitetu w zakresie wspierania i utrzymania stabilności krajowego systemu finansowego poprzez wymianę informacji, opinii i ocen sytuacji o systemie w kraju i za granicą oraz koordynacja działań w tym zakresie. W związku z niezgodną z prawem działalnością niektórych instytucji parabankowych KSF dokonał analizy tego sektora oraz jego wpływu na stabilność krajowego systemu finansowego. Na posiedzeniu KSF w dniu 16 sierpnia 2012 r. przeprowadzono dyskusję na temat działalności oraz skutków upadku Amber Gold sp. z o.o. oraz powołano Grupę roboczą do spraw instytucji parabankowych. Zadaniem Grupy było dokonanie analizy przepisów regulujących funkcjonowanie podmiotów nieobjętych nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego świadczących usługi finansowe, działań organów i instytucji państwowych w związku z działalnością Amber Gold sp. z o.o. oraz opracowanie rekomendacji dla skuteczniejszej kontroli i monitorowania działalności podmiotów parabankowych. Raport Grupy roboczej zawierający analizę postępowania organów i instytucji państwowych wobec Amber Gold sp. z o.o. omówiony został na posiedzeniu KSF w dniu 18 marca 2013 r. Grupa robocza przekazała KSF rekomendacje działań, które powinny być podjęte w celu skuteczniejszej kontroli i monitorowania działalności podmiotów parabankowych. Rekomendacje wskazały potrzebę podjęcia inicjatywy legislacyjnej przez Ministra Finansów, Ministra Sprawiedliwości, Ministra Gospodarki i Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Podjęcie innych działań w celu poprawy ochrony klientów podmiotów parabankowych rekomendowano do wyżej wymienionych instytucji oraz do Komisji Nadzoru Finansowego, Narodowego Banku Polskiego i Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. W sierpniu 2013 r. Minister Finansów zwrócił się do tych organów i instytucji o udzielenie informacji czy i w jaki sposób realizowane są adresowane do nich rekomendacje. Informacje w tym zakresie przygotowały również departamenty Ministerstwa Finansów, tj. Departament Informacji Finansowej, Departament Administracji Podatkowej i Departament Kontroli Skarbowej. Z przekazanych Ministrowi Finansów informacji wynika, że działania niewymagające zmian legislacyjnych zostały zrealizowane, a prace nad zmianą przepisów są prowadzone. Jeden z wniosków zawartych w raporcie wskazywał na potrzebę rozszerzenia szkoleń dla pracowników instytucji zajmujących się sprawami podmiotów rynku finansowego. W ramach realizacji tego wniosku prowadzone są szkolenia dla prokuratorów i sędziów zajmujących się sprawami podmiotów rynku finansowego, rozszerzono zakres szkoleń na temat funkcjonowania instytucji rynku finansowego dla pracowników organów kontroli skarbowej, organów podatkowych, 3 Dz.U. Nr 209, poz. 1317 ze zm. 3
Ustalone nieprawidłowości funkcjonariuszy Policji, w tym Centralnego Biura Śledczego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wprowadzono do programu edukacji Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przedmioty o działalności parabanków i usługach finansowych oraz zrealizowano platformę e-learningową dla tych przedmiotów, przeprowadzono działania edukacyjne skierowane do ogółu społeczeństwa dotyczące funkcjonowania parabanków oraz systemów gwarantowania depozytów. Departamenty Kontroli Skarbowej i Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów zobowiązały dyrektorów urzędów kontroli skarbowej oraz dyrektorów izb skarbowych do podjęcia czynności kontrolnych w wytypowanych podmiotach z listy ostrzeżeń Komisji Nadzoru Finansowego 4 w celu sprawdzenia prawidłowości rozliczeń podatkowych. Organy kontroli skarbowej oraz urzędy skarbowe do dnia 1 lipca 2013 r. podjęły łącznie 42 kontrole. Od października 2012 r. Departament Kontroli Skarbowej rozpoczął współpracę z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie wymiany informacji i typowania do kontroli podmiotów zajmujących się działalnością parabankową. W wyniku tej współpracy podjęto kontrole w 36 podmiotach. Generalny Inspektor Informacji Finansowej nawiązał współpracę w sprawie wymiany informacji z Przewodniczącym Komisji Nadzoru Finansowego i Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W ramach tej współpracy do lipca 2013 r. przekazał tym podmiotom 18 powiadomień dotyczących podejrzanych transakcji podmiotów parabankowych oraz otrzymał pięć wniosków do analizy i sześć informacji o skierowaniu do prokuratur zawiadomień dotyczących podejrzenia popełnienia przestępstwa. Ministerstwo Finansów przygotowało projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawy Prawo bankowe oraz niektórych innych ustaw. Projekt wprowadza rozwiązania ograniczające możliwość pobierania nadmiernych opłat, prowizji i odsetek w umowach pożyczek i kredytów, reglamentacje działalności w zakresie udzielania pożyczek ze środków własnych poprzez uzależnienie możliwości jej wykonywania od uzyskania wpisu w rejestrze działalności regulowanej po spełnieniu określonych ustawą warunków i wprowadza sankcje karne za prowadzenie tej działalności bez wpisu do rejestru. Projekt zakłada rozszerzenie uprawnień Komisji Nadzoru Finansowego do prowadzenia postępowań wyjaśniających na pozostałe sektory rynku finansowego. Organ nadzoru będzie mógł żądać informacji od podmiotów, co do których istnieje podejrzenie, że prowadzą działalność polegającą na gromadzeniu środków finansowych innych osób w celu obciążenia ich ryzykiem lub inną działalność finansową, która wymaga uzyskania zezwolenia. Projekt przewiduje prowadzenie rejestru firm pożyczkowych przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W projekcie ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy Kodeks postępowania cywilnego wprowadzono możliwość publicznego ostrzegania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o podejrzeniu naruszenia zbiorowych interesów konsumentów w przypadku stosowania przez przedsiębiorcę praktyki (np. reklama wprowadzająca w błąd) skierowanej do szerokiego kręgu konsumentów, mogącej narazić konsumentów na poważne straty finansowe. Projekt ustawy został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 23 lipca 2013 r. i skierowany do Sejmu RP w dniu 30 sierpnia 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 3, 9-114 oraz 415-428) W działalności Ministerstwa Finansów w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. 4 Lista podmiotów, które nie posiadają zezwolenia KNF na wykonywanie czynności bankowych, w szczególności na przyjmowanie wkładów pieniężnych w celu obciążenia ich ryzykiem. 4
1.2. Analiza zagrożeń w działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Grupa robocza KSF do spraw Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych (SKOK) analizowała zagrożenia w działalności SKOK dokonując oceny sytuacji finansowej i rozwiązań prawnych regulujących ich działalność. W okresie od początku 2011 r. do połowy 2013 r. sprawy dotyczące działalności SKOK omawiano na ośmiu posiedzeniach KSF. Na posiedzeniu KSF w dniu 18 września 2013 r. Grupa robocza przedstawiła informację Procesy restrukturyzacyjne w sektorze spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Przykładowe scenariusze działania. W informacji wskazano, że sytuacja finansowa większości z 55 SKOK działających na rynku nie jest dobra i Komisja Nadzoru Finansowego podejmuje przewidziane przepisami prawa działania nadzorcze w celu uzdrowienia ich sytuacji finansowej. Wskazano także na fakt, że sytuacja prawna sektora SKOK jest również skomplikowana, ponieważ w dniu 20 czerwca 2013 r. Prezydent RP złożył wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw 5. Ewentualne wydanie wyroku stwierdzającego niezgodność zaskarżonych przepisów z Konstytucją RP znacznie ograniczyłoby możliwości podjęcia działań sanacyjnych wobec SKOK. (dowód: akta kontroli str. 225-412) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działania Komitetu Stabilności Finansowej w związku z niezgodną z prawem działalnością niektórych instytucji parabankowych oraz zagrożeniami w działalności SKOK. 2. Wdrażanie do prawa krajowego dyrektyw unijnych regulujących funkcjonowanie rynku finansowego Ministerstwo Finansów prowadziło prace w celu wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej 6 oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/110/WE z dnia 16 września 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością, zmieniającej dyrektywy 2005/60/WE i 2006/48/WE oraz uchylającej dyrektywę 2000/46/WE. Dyrektywy regulują funkcjonowanie rynku finansowego, a ich postanowienia chronią również interesy klientów instytucji tego rynku. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (tzw. dyrektywa Wypłacalność II) wprowadza nowy system wypłacalności zakładów ubezpieczeń i reasekuracji oraz reguluje między innymi zagadnienia związane z gospodarką finansową ubezpieczycieli, a także zasady sprawowania nadzoru nad ich działalnością. Termin implementacji dyrektywy był kilkakrotnie zmieniany i aktualnie Komisja Europejska nie wskazała ostatecznego terminu jej wdrożenia. Wynika to z faktu, że zakończenie prac nad nowym systemem wypłacalności zakładów ubezpieczeń i reasekuracji uwarunkowane jest przyjęciem 5 Dz.U. poz. 613. 6 Dz.U. L 335 z 17.12.2009, s. 1 ze zm. 5
opracowywanej nowej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (tzw. Dyrektywa Omnibus II), która wprowadzi zmiany między innymi do dyrektywy 2009/138/WE. Ministerstwo Finansów przygotowując wdrożenie postanowień dyrektywy Wypłacalność II do prawa krajowego, przygotowało projekt założeń do projektu ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, która zastąpi ustawę z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej 7. W związku ze zmianami, które wprowadzi przygotowywana dyrektywa Omnibus II projekt ten będzie wymagał aktualizacji. W związku z tym na posiedzeniu Komitetu Rady Ministrów w dniu 9 maja 2013 r. zdecydowano, że Minister Finansów we współpracy z Ministrem Spraw Zagranicznych, Przewodniczącym Komisji Nadzoru Finansowego oraz Prezesem Rządowego Centrum Legislacji przygotuje i uzgodni z Komitetem do Spraw Europejskich nowy projekt założeń do projektu ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. (dowód: akta kontroli str. 5-6 oraz 115-152) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/110/WE z dnia 16 września 2009 r. reguluje powstawanie i funkcjonowanie instytucji pieniądza elektronicznego, w tym między innymi ustanawia wymogi w zakresie wysokości funduszy własnych i obowiązków ochrony środków pieniężnych przyjmowanych przez te instytucje. Reguluje też zasady wydawania i wykupu pieniądza elektronicznego oraz określa katalog podmiotów mogących wydawać pieniądz elektroniczny. Termin implementacji dyrektywy wyznaczony był na dzień 30 kwietnia 2011 r. Dyrektywa nie została wdrożona w tym terminie do polskiego porządku prawnego. Jej postanowienia zostały częściowo implementowane do prawa krajowego ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych 8. Pozostała część przepisów dyrektywy dotyczących między innymi rejestru instytucji pieniądza elektronicznego, sposobów ochrony środków pieniężnych powierzonych tym instytucjom, funduszy własnych instytucji pieniądza elektronicznego została transponowana do polskiego porządku prawnego przepisami ustawy z dnia 12 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz niektórych innych ustaw 9 oraz przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 września 2013 r. w sprawie metody obliczania kwoty, o której mowa w art. 132m ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o usługach płatniczych 10. Projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz niektórych innych ustaw przygotowany został w II połowie 2011 r. W styczniu 2012 r. został przekazany do uzgodnień międzyresortowych połączonych z konsultacjami społecznymi. Proces konsultacji społecznych przedłużał się, a zainteresowane podmioty przekazały łącznie 230 uwag. W związku z wydłużonym okresem konsultacji społecznych projekt ustawy był rozpatrywany przez Komitet Stały Rady Ministrów dopiero w dniu 4 października 2012 r. W dniu 7 lutego 2013 r. projekt ustawy został przekazany sekretarzowi Rady Ministrów, który poprosił o uzupełnienie wniosku o projekty aktów wykonawczych oraz przekazanie innych dokumentów niezbędnych do dalszego procedowania projektu ustawy. Komitet Stały Rady Ministrów przyjął i rekomendował Radzie Ministrów projekt ustawy na posiedzeniu w dniu 21 marca 2013 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy w dniu 2 kwietnia 2013 r., a ustawa została uchwalona przez Sejm w dniu 12 lipca 2013 r. Oznacza to, że pełna implementacja postanowień tej dyrektywy nastąpiła 7 Dz.U. z 2013 r., poz. 950 ze zm. 8 Dz.U. Nr 199, poz. 1175 ze zm. 9 Dz.U., poz. 1036. 10 Dz.U., poz. 1146. 6
Ustalone nieprawidłowości Uwagi dotyczące Ocena cząstkowa badanej działalności Prawo zgłoszenia zastrzeżeń z opóźnieniem ponad 26 miesięcy. NIK wskazywała na opóźnienia w terminowym wdrażaniu postanowień dyrektyw unijnych w 2009 r. w trakcie kontroli działań Ministerstwa Finansów związanych z zapewnieniem stabilności sektora bankowego oraz w 2011 r. w trakcie kontroli działań Ministerstwa związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa sektora finansowego. Nieterminowa implementacja postanowień dyrektyw unijnych może skutkować nałożeniem na Polskę sankcji finansowych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W związku z tym działania związane z wdrażaniem postanowień dyrektyw unijnych do prawa krajowego należy podejmować w czasie umożliwiającym terminowe przeprowadzenie procesu legislacyjnego. (dowód: akta kontroli str. 6-7, 153-222 oraz 418) W działalności Ministerstwa Finansów w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości obniżających ocenę kontrolowanego obszaru. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działania Ministra Finansów związane z wdrażaniem do prawodawstwa krajowego postanowień dyrektyw unijnych regulujących funkcjonowanie rynku finansowego, mimo stwierdzonego opóźnienia we wdrożeniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/110/WE z dnia 16 września 2009 r. IV. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 11 kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Warszawa, dnia 25 listopada 2013 r. Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Wojciech Misiąg... podpis 11 Dz.U. z 2012 r., poz. 82 ze zm. 7