Odpowiedzi Rządu RP na pytania zawarte w dokumencie UE ZIELONA KSIĘGA w sprawie ubezpieczeń od klęsk żywiołowych i katastrof spowodowanych przez człowieka (COM(2013)213) 1. Jakie jest Państwa zdanie na temat wskaźnika penetracji ubezpieczeń od klęsk żywiołowych w Unii Europejskiej? Proszę podać szczegółowe informacje i dane na poparcie swoich argumentów. Czy konieczne są dalsze badania, aby zrozumieć ewentualne luki w popycie i podaży ubezpieczeń, ich dostępności oraz zakresie? Występujące w ostatnich latach powodzie, podtopienia, intensywne opady atmosferyczne, czy osuwania się ziemi, powodujące ogromne straty zarówno w mieniu prywatnym jak i mieniu jednostek samorządu terytorialnego, potwierdzają, że w Polsce niezbędne było podjęcie prac nad upowszechnieniem systemu ubezpieczeń od klęsk żywiołowych. Takie prace trwają od lutego 2013 r., a zatem stopień ich zaawansowania nie jest znaczny. Oczywistym jest, że ich kontynuacja wymaga przeprowadzenia szczegółowych badań rynku ubezpieczeń w Polsce. Z posiadanych danych wynika, że wg stanu na pierwszy kwartał 2013 r. zakłady ubezpieczeń wystawiły 7 988 613 polis w ramach dobrowolnych ubezpieczeń mieszkań i domów letniskowych. Natomiast szacunkowy procent objęcia ubezpieczeniem budynków mieszkalnych osób fizycznych w 2009 r. (nie uwzględniając budynków wchodzących w skład gospodarstw rolnych) od zdarzeń katastroficznych mógł wynieść, wg danych Polskiej Izby Ubezpieczeń ok. 63%. Zatem ciężar pomocy finansowej dla poszkodowanych spoczywa w znacznym stopniu na budżecie państwa, w ramach świadczeń wypłacanych z tytułu pomocy społecznej. 2. Jakie dodatkowe działania można przewidzieć w tej dziedzinie? Czy obowiązkowe łączenie różnych rodzajów ryzyka w ramach jednego produktu stanowiłoby właściwą metodę zwiększenia ochrony ubezpieczeniowej od ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi? Czy istnieją mniej restrykcyjne metody, inne niż obowiązkowe łączenie różnych rodzajów ryzyka w ramach jednego produktu, odpowiednie do zwiększenia ochrony ubezpieczeniowej od ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi? Uwzględniając nieprzewidywalny charakter zdarzeń klęskowych należy przyjąć, że aby osiągnąć jak najwyższy stopień penetracji rynku, należy rozważyć połączenie różnych ryzyk. Trudno byłoby bowiem rozdzielić, np. ryzyko powodzi od ryzyka intensywnych (nawalnych) opadów deszczu, które często skutkuje powodzią czy podtopieniem. Ponadto łączenie ryzyk w ramach jednego produktu pozwala na aktywne nimi zarządzanie i uniknięcie antyselekcji. Wydaje się, że bez tego mechanizmu, ubezpieczenia na terenach szczególnie narażonych na zdarzenia klęskowe (w przypadku Polski głównie powodzie) byłyby niewspółmiernie drogie, a w wyjątkowych przypadkach zakłady ubezpieczeń stosowałyby mechanizmy zniechęcające, czy wręcz uniemożliwiające zawarcie umowy ubezpieczenia. Jednakże przyjęcie koncepcji łączenia ryzyk, jako obowiązkowego w ramach rynku ubezpieczeniowego, wymagałoby z jednej strony szczegółowych konsultacji społecznych, w tym z zakładami ubezpieczeń, a z drugiej regulacji ustawowej określającej obowiązkowy zakres ubezpieczenia. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż tego typu ingerencje ustawodawcy ograniczają wolność kontraktowania z ubezpieczycielami i swobodnego korzystania z ochrony ubezpieczeniowej. 3. Czy w państwach członkowskich istnieje obowiązkowe ubezpieczenie od klęsk żywiołowych, a jeżeli tak, to jakie? Czy w przypadku tego typu produktów 1
ubezpieczeniowych istnieje zwykle obowiązek łączenia różnych rodzajów ryzyka w ramach jednego produktu lub też obowiązek zapewnienia ochrony ubezpieczeniowej przez ubezpieczycieli? Czy obowiązkowe ubezpieczenie od klęsk żywiołowych uprawnia zwykle klienta do rezygnacji z niektórych typów ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi? Jakie są zalety/ewentualne wady? Czy działanie UE w tej dziedzinie byłoby celowe? Obowiązujący system ubezpieczeń katastroficznych w Polsce opiera się zasadniczo na dobrowolnych ubezpieczeniach. Ubezpieczenia obowiązkowe funkcjonują tylko w przypadku budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego: od ognia, huraganu, powodzi, podtopienia, deszczu nawalnego, gradu, opadów śniegu, uderzenia pioruna, eksplozji, obsunięcia się ziemi, tąpnięcia, lawiny lub upadku statku powietrznego. Ryzyka te występują w pakiecie. Obowiązkowe ubezpieczenia występują ponadto w odniesieniu do upraw rolnych rolników, którzy otrzymali płatności bezpośrednie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ubezpieczenie to obejmuje ryzyko wystąpienia szkód spowodowanych w uprawach zbóż, kukurydzy, rzepaku, rzepiku, chmielu, tytoniu, warzyw gruntowych, drzew i krzewów owocowych, truskawek, ziemniaków, buraków cukrowych lub roślin strączkowych, od zasiewu lub wysadzenia do ich zbioru - od ryzyka wystąpienia szkód spowodowanych przez powódź, grad, suszę, ujemne skutki przezimowania oraz przymrozki wiosenne. Należy jednakże podkreślić, że wprowadzenie obowiązkowego ubezpieczenia od klęsk żywiołowych budzi szereg zasadniczych wątpliwości związanych ze zgodnością takiego ubezpieczenia z normami konstytucyjnymi, jak i odnoszących się do m. in. konieczności ustanowienia odpowiedniego systemu kontroli spełnienia obowiązku ubezpieczenia wraz z określeniem stosownych sankcji w przypadku jego niedochowania, czy też kwestii wyznaczenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego takiego ubezpieczenia. Ponadto wprowadzenie takiego obowiązku wiążącego się z koniecznością ponoszenia dodatkowych kosztów z tytułu składki będzie mogło być postrzegane jako kolejna danina publiczna. Brak akceptacji społecznej lub niechęć do zawarcia takiej umowy ubezpieczenia będzie szczególnie widoczna w przypadku tych podmiotów, u których ryzyko powstania szkody jest znikome lub w zasadzie nie występuje (np. szkody powodziowe u mieszkańców budynków wielokondygnacyjnych). 4. W jaki sposób należy konstruować i finansować państwowe lub powstałe z inicjatywy państwa programy ubezpieczeń i reasekuracji, aby zapobiec problemowi pokusy nadużycia? Z uwagi na brak systemu powszechnych ubezpieczeń od klęsk żywiołowych w Polsce, a w konsekwencji stosunkowo niski procent objęcia ubezpieczeniem budynków, znaczna część wydatków związanych z usuwaniem skutków tych zdarzeń ciąży na budżecie państwa. W celu wsparcia poszkodowanych ze środków rezerw celowych budżetu państwa przeznaczonych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych udzielana jest pomoc społeczna dla poszkodowanych osób fizycznych z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych w tym na remonty i odbudowę zniszczonych gospodarstw domowych oraz pomoc na remonty i odbudowę zniszczonej infrastruktury komunalnej np. szkół, dróg, mostów. Zakłada się, że upowszechnienie w Polsce ubezpieczeń powinno przyczynić się do obniżenia wydatków budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych tak, aby środki dotychczas na ten cel wykorzystywane mogły być przeznaczane na przeciwdziałanie tym zdarzeniom. System ten powinien przenieść ryzyko 2
poniesionej szkody na zakłady ubezpieczeń, a tym samym ograniczyć udział środków publicznych w naprawianiu szkód. 5. Czy dostrzegają Państwo jakiekolwiek trudności, bariery lub ograniczenia dotyczące korzystania z informacji na potrzeby tworzenia ubezpieczeń parametrycznych? Jakie czynniki mogą przyczynić się do rozpropagowania takich innowacyjnych rozwiązań ubezpieczeniowych i ich wdrażania na większą skalę? Parametryczne ubezpieczenia indeksowe nie były jeszcze przedmiotem analizy w ramach prac nad upowszechnieniem ubezpieczeń od klęsk żywiołowych. Wydaje się, że ich analiza może być dokonywana dopiero po określeniu przedmiotu ubezpieczeń. 6. Czy ustalanie wysokości składek na podstawie ryzyka może zmotywować konsumentów i ubezpieczycieli do podejmowania działań ograniczających ryzyko i zarządzających tym ryzykiem? Czy wpływ powyższego środka byłby inny, gdyby ubezpieczenia od klęsk żywiołowych stały się obowiązkowe? Czy ubezpieczyciele zwykle dostosowują odpowiednio wysokość składki po wdrożeniu środków zapobiegających ryzyku? Zarządzanie ryzykiem jest istotnym aspektem prac nad upowszechnieniem ubezpieczeń od klęsk żywiołowych w Polsce. Określenie ryzyka wystąpienia zdarzenia klęskowego jest niezbędne dla podjęcia decyzji o możliwości objęcia go ubezpieczeniem, tak aby wykluczyć ryzyka niemożliwe do ubezpieczenia. Ponadto jest niezbędne dla określenia katalogu ryzyk podlegających ubezpieczeniu. W Polsce realizowany obecnie jest projekt Informatyczny system osłony kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami, w ramach którego przeprowadzono wstępną ocenę ryzyka powodziowego, a obecnie opracowywane są mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, a także mapy zagrożeń meteorologicznych i innych zagrożeń. Dzięki tym działaniom społeczeństwo uzyska narzędzia umożliwiające podejmowanie racjonalnych decyzji, w tym decyzji inwestycyjnych, w odniesieniu do zagrożeń naturalnych. Pokazanie obszarów zagrożonych, umożliwienie świadomego podejmowania decyzji, ograniczenie ofiar w ludności oraz usprawnienie funkcjonowania systemów zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń naturalnych, bezsprzecznie przełożą się na ograniczenie strat spowodowanych klęskami żywiołowymi. 7. Czy istnieją szczególne rodzaje klęsk żywiołowych, w przypadku których należy zaproponować składki ryczałtowe? Czy składkom ryczałtowym powinny towarzyszyć limity wysokości odszkodowania? 8. Jakie inne rozwiązania można zaproponować konsumentom o niskich dochodach, którym w przeciwnym razie grozi brak dostępu do produktów związanych z ubezpieczeniami od klęsk żywiołowych? Obecny stopień zaangażowania prac w przedmiotowym zakresie nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na te pytania. 9. Czy propagowanie długoterminowych umów ubezpieczenia od klęsk żywiołowych jest celowe? Jakie byłyby zalety i wady w przypadku, odpowiednio, ubezpieczycieli i ubezpieczonych? Umowy ubezpieczenia w zakresie funkcjonujących obowiązkowych ubezpieczeń budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego zawierane są na okres 12 miesięcy, a w odniesieniu do upraw rolnych rolników otrzymujących płatności bezpośrednie - na okres do 3
12 miesięcy. Należy przy tym zauważyć, iż co do zasady umowy ubezpieczenia zawiera się na okres 12 miesięcy z opcją ewentualnego odnowienia się umowy na okres kolejnych 12 miesięcy. Nie przesądzając rozwiązania, wydaje się jednak, że długoterminowe ubezpieczenia mogłyby zapobiegać występowaniu przerw w okresie ubezpieczenia, a ponadto ograniczyć koszty administracyjne zakładów ubezpieczeń. 10. Czy uważają Państwo, że istnieje potrzeba zharmonizowania na poziomie UE wymogów dotyczących przekazywania informacji przed i po zawarciu umowy? Jeśli tak, to czy należy dążyć do pełnej czy minimalnej harmonizacji? Jakie informacje należy uwzględnić, na przykład: - rodzaj ubezpieczonego ryzyka; - środki dostosowawcze i zapobiegawcze mające na celu zminimalizowanie ubezpieczonego ryzyka; - cechy charakterystyczne i korzyści (np. kompensata pełnych kosztów odtworzenia aktywów lub też kosztów pomniejszonych o stopień amortyzacji, wartość aktywów w czasie); - wyłączenia lub ograniczenia; - szczegółowe informacje dotyczące zgłaszania roszczenia, np. czy zarówno szkoda, jak i jej - zgłoszenie muszą nastąpić w okresie obowiązywania umowy; - kto i w jakim zakresie ponosi koszty związane z badaniem i ustalaniem szkody; - skutki umowne nieudostępnienia odpowiednich informacji przez ubezpieczyciela; - środki odwoławcze, koszty i procedury związane z prawem odstąpienia od umowy; - przedłużenie umowy; - rozpatrywanie skarg i reklamacji? W Polsce kwestia przekazywania informacji przed i po zawarciu umowy ubezpieczenia została ustawowo uregulowana. Przepisy krajowe określają minimalny zakres ogólnych warunków ubezpieczenia oraz zakres informacji jakie powinna zawierać polisa lub inny dokument potwierdzający zawarcie umowy ubezpieczenia. Zharmonizowanie przekazywania tych informacji na poziomie Unii Europejskiej, z jednej strony mogłoby zwiększyć zaufanie podmiotów zawierających umowy ubezpieczenia, ale z drugiej strony nałożenie dalszych obowiązków informacyjnych mogłoby oznaczać dodatkowe koszty administracyjne zawarcia umów ubezpieczenia. 11. Czy franszyza redukcyjna, udział własny, współubezpieczenie i inne wyłączenia odpowiedzialności zapobiegają skutecznie pokusie nadużycia? Jakie alternatywne warunki umowne mogą być odpowiednie w przypadku ubezpieczeń od klęsk żywiołowych, biorąc pod uwagę fakt, że strona ubezpieczona może nie być w stanie podjąć skutecznych działań ograniczających ich ryzyko? Zobowiązanie ubezpieczonych do pokrycia części szkód, jakie zostały wyrządzone w ich mieniu czy nałożenie obowiązku współudziału w pokryciu szkody przez ubezpieczonego i przez ubezpieczyciela mogłyby zniechęcać do zawierania umów ubezpieczenia. A wszelkie działania podejmowane, zarówno na szczeblu krajowym, jak i Unii Europejskiej powinny zmierzać do upowszechnienia ubezpieczeń. Powinny być zatem stosowane rozwiązania, które przyczynią się do zachęcenia do zawierania umów ubezpieczenia, a w dalszej kolejności do zmniejszenia wydatków państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. 4
12. W jaki sposób można poprawić jakość danych historycznych dotyczących skutków klęsk żywiołowych i katastrof (np. poprzez stosowanie standardowych formatów; lepszy dostęp do danych ubezpieczycieli i innych organizacji oraz większą porównywalność tych danych)? 13. W jaki sposób można ulepszyć proces opracowywania map obecnych i przewidywanych/przyszłych zagrożeń związanych z klęskami żywiołowymi (np. w ramach obecnie obowiązujących unijnych koncepcji w zakresie opracowywania map zagrożenia powodziowego na podstawie dyrektywy powodziowej 2007/60/WE, współpracy w zakresie ochrony ludności i poprzez promowanie unijnych wytycznych dotyczących ryzyka)? W Polsce podjęte zostały działania na rzecz zarządzania ryzykiem występowania klęsk żywiołowych, w szczególności powodzi i suszy. W tym kontekście należy wymienić realizowany obecnie projekt Informatyczny system osłony kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami, w ramach którego przeprowadzono wstępną ocenę ryzyka powodziowego, a obecnie opracowywane są mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, a także mapy zagrożeń meteorologicznych i innych zagrożeń. Opracowywane dokumenty uwzględniają m.in. dane historyczne na temat katastrof naturalnych. 14. W jaki sposób można zachęcić do szerszej wymiany danych oraz stosowania wspólnych metod analizy ryzyka i modelowania ryzyka? Czy dostępne dane powinny być podawane do wiadomości publicznej? Czy UE powinna podjąć działania w tej dziedzinie? W jaki sposób można zachęcić branżę ubezpieczeniową i decydentów do kontynuowania dialogu na temat tych kwestii? 15. W jaki sposób Unia może najskuteczniej pomóc krajom rozwijającym się w stworzeniu rozwiązań zapewniających finansową ochronę przed klęskami żywiołowymi i wstrząsami oraz jakie działania powinny stanowić priorytet? Jakie rodzaje partnerstw z sektorem prywatnym i instytucjami międzynarodowymi należy tworzyć w tym celu? W Polsce, w pierwszej kolejności należy przeprowadzić szczegółową analizę rynku ubezpieczeń katastroficznych. Analizy takie zostaną wykonane w ramach prac nad upowszechnieniem ubezpieczeń od klęsk żywiołowych. Zdobyta wiedza stanowiła będzie bazę dla współpracy z partnerami międzynarodowymi. Z pewnością doświadczenia innych państw członkowskich mogłyby być wykorzystane przy wyborze rozwiązania najbardziej optymalnego w warunkach polskich. Wydaje się, że na poziomie UE najbardziej racjonalnym działaniem będą prace analityczne oraz edukacyjne uwzględniające zarówno najczęściej występujące na danym obszarze zagrożenia jak i specyfikę regionalnego rynku ubezpieczeń. Kolejne działania powinny być ukierunkowane na konkretny kraj przy uwzględnieniu jego swoistych uwarunkowań środowiskowych i prawnych. 16. Jakie są najważniejsze aspekty, na które należy zwrócić uwagę przy określaniu wymogów dotyczących zabezpieczenia finansowego i ubezpieczenia na mocy dyrektywy 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko? 17. Czy dostępne są wystarczające dane i narzędzia umożliwiające dokonanie zintegrowanej analizy istotnych i pojawiających się ryzyk przemysłowych? W jaki sposób można zapewnić dostępność danych, dzielenie się danymi i przejrzystość stosowania narzędzi? W jaki sposób można zacieśnić współpracę między ubezpieczycielami, 5
przedsiębiorstwami i właściwymi organami, tak aby poszerzyć bazę wiedzy na temat zobowiązań i szkód wynikających z awarii przemysłowych? Dostępność danych dotyczących zagrożeń w przemyśle dotyczy głównie zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii (tzw. zakładów o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej podlegających pod przepisy dyrektywy Seveso II). Dla tych zakładów utworzono, przewidziane prawem, systemy przeciwdziałania wystąpieniu poważnych awarii, które określają scenariusze możliwych awarii oraz działania podejmowane w przypadku ich wystąpienia. Pełna analiza ryzyka z uwzględnieniem skutków poważnych awarii prowadzona jest przez zakłady o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii. Współpraca w omawianym obszarze może zostać zacieśniona poprzez udział zainteresowanych stron w konferencjach, seminariach, szkoleniach dotyczących bezpieczeństwa przemysłowego. W ramach tego rodzaju działań możliwa jest także wymiana doświadczeń i dobrych praktyk. 18. Biorąc pod uwagę specyfikę sektora wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż podmorskich, jakie innowacyjne mechanizmy ubezpieczeniowe byłyby najbardziej odpowiednie? Czy istnieją metody umożliwiające sektorowi ubezpieczeń zmniejszenie niepewności w zakresie oceny ryzyka i obliczeń wysokości składek? Jakiego rodzaju informacje powinny być dostępne publicznie, aby wspierać rozwój produktów rynku ubezpieczeń zapewniających ochronę przed skutkami poważnych awarii? 19. Czy warunki umowne polis ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej powinny być ujawniane osobom trzecim w przypadku katastrof spowodowanych przez człowieka? Jeśli tak, to w jaki sposób? W Polsce obowiązują regulacje dotyczące tajemnicy ubezpieczeniowej określone w art. 19 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Dostęp do tej informacji mają tylko podmioty, które zostały wymienione w art. 19 ust. 2 ww. ustawy. Zatem rozpatrywanie dostępu do warunków umownych polis ubezpieczeniowych przez osoby trzecie powinno uwzględniać rozwiązania funkcjonujące w poszczególnych krajach członkowskich. 20. Czy istnieją określone aspekty likwidacji szkód, w przypadku których korzystna byłaby większa harmonizacja? Jeśli tak, to jakie? Czy istnieją jakiekolwiek praktyczne problemy utrudniające likwidatorom szkód działalność w skali transgranicznej? Zarządzanie kryzysowe w zakresie zdarzeń klęskowych o charakterze transgranicznym mogłoby stanowić przedmiot większej harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej. W szczególności można rozważyć zasady i tryb informowania państwa sąsiada o ewentualnych zagrożeniach katastroficznych i podjętych działaniach mogących mieć transgraniczne skutki. 21. Niniejszy dokument dotyczy konkretnych aspektów związanych z zapobieganiem klęskom żywiołowym i katastrofom spowodowanym przez człowieka oraz ich ubezpieczaniem. Czy pominięto w nim jakiekolwiek istotne kwestie lub poświęcono im niedostateczną uwagę? Jeśli tak, to jakie są to kwestie? Wydaje się, że najistotniejszym aspektem, który powinien być rozpatrywany są ubezpieczenia budynków mieszkalnych. Szkody spowodowane w takich obiektach są najwrażliwsze społecznie i wymagają natychmiastowej reakcji władz publicznych. W 6
przypadku braku ubezpieczenia koszty związane z odtworzeniem substancji mieszkalnej pokrywane są faktycznie ze środków publicznych. 7