Dr Wojciech Nagel Zespół Ubezpieczeń Społecznych Trójstronnej Komisji ds. SG UBEZPIECZENIA SPOŁECZNE: DYLEMATY, ANALIZY, ROZWIĄZANIA. Część I. Obecna sytuacja systemu ubezpieczeń społecznych, problematyka zadłużenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ostatnim czasie partnerzy społeczni otrzymali ważny dokument obrazujący rozwój obecnej i przyszłej sytuacji systemu ubezpieczeń społecznych oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jest on zatytułowany: Informacja rządu o obecnej sytuacji i perspektywach systemu ubezpieczeń społecznych oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Materiał został przygotowany przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i przekazany do konsultacji w marcu b.r. Problematyka emerytalna zyskuje ostatnio na znaczeniu zarówno w kontekście kontrowersji wobec formuły wypłat z otwartych funduszy emerytalnych (po 2009 roku) jak też dyskusji wokół sytuacji finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy wspomnieć, iż także po reformie składki emerytalne w systemie repartycyjnym (bazowym) przekazywane są do podfunduszu emerytalnego, funkcjonującego w obrębie FUS. 1 Jest on przeznaczony na wypłatę bieżących świadczeń emerytalnych. Wspomniany dokument przynosi wiele syntetycznych informacji, ale też przedstawia istotne dylematy, przed którymi stoi społeczeństwo i polski rząd. Opracowanie podzielone jest na osiem części wraz z podsumowaniem, ostatnie dwa rozdziały koncentrują się na trzech kluczowych problemach z punktu widzenia systemu emerytalnego 2 : 1. Finansowania deficytu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za pomocą kredytów bankowych, 2. Problematyce emerytur pomostowych, 3. Wypłaty świadczeń ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. 1 Por. Szumlicz T.: Ubezpieczenia społeczne, teoria dla praktyki, OW Branta Warszawa 2005, str.249 2 Por. Informacja rządu o obecnej sytuacji i perspektywach systemu ubezpieczeń społecznych oraz ZUS, MPiPS, Warszawa luty 2007 r. str. 2
I. Kondycja finansowa FUS, problematyka zadłużenia w bankach komercyjnych. Omawiane zagadnienie dotyczy konieczności podtrzymania wypłat świadczeń z podstawowego, repartycyjnego systemu, z uwagi nie niedostateczną wysokość wpływów składkowych od osób pracujących. Ponieważ uzupełniająca dotacja celowa z budżetu państwa jest z reguły zbyt niska, zarząd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych musi poszukiwać na rynku bankowym dodatkowego zasilenia finansowego. Jego wysokość była zmienna w ostatnich siedmiu latach i oscylowała w przedziale, 570 mln zł (w 2000 r.) do 4736 mln zł (w roku 2003). Należy stwierdzić, iż rok ubiegły był znaczący, jeśli chodzi o spadek zadłużenia FUS do kwoty 2595 mln zł w końcu roku. Jest to zjawisko pozytywne i należy mieć nadzieję, iż okaże się trwałe. Omawiając zagadnienie kondycji finansowej FUS należy pamiętać, iż istotnymi czynnikami go opisującymi są parametry makroekonomiczne, corocznie ustalane przy tworzeniu założeń do budżetu państwa. W zależności od jego konstrukcji, w oparciu o projektowaną przez planistów sytuację gospodarczą, tworzony jest każdy kolejny plan finansowy Funduszu. Analiza danych wskazuje na istotnie silne powiązanie sytuacji finansowej systemu ubezpieczeń społecznych z aktualną sytuacją gospodarczą kraju. Wpływa ona na kształtowanie się dwóch zasadniczo ważnych wskaźników ekonomicznych, jakimi są przeciętne wynagrodzenie w gospodarce oraz zatrudnienie w gospodarce narodowej. W obecnym planie finansowym FUS założono, iż pierwszy z nich (płaca) wzrośnie w 2007 roku o 5,3% w stosunku do roku ubiegłego. W wymiarze kwotowym oznacza to ukształtowanie się jej na poziomie 2616 zł. Jeśli dynamika wzrostu byłaby niższa o 1 punkt procentowy, dla Funduszu oznaczałoby to realizację przychodów w końcu bieżącego roku o blisko 1 mld zł, z uwagi na niższy wpływ składek. Nastąpiłoby niejako automatyczne przełożenie się tej sytuacji na konieczność zaciągnięcia kredytów bankowych w celu uzupełnienia powstałego deficytu. W tych warunkach zadłużenie wyniosłoby 4.14 mld zł. 3 Obiektywnie ujmując, z perspektywy finansowej Funduszu najbardziej korzystna jest sytuacja, w której wzrost płac nie powoduje takiego impulsu inflacyjnego, który wymuszałby waloryzację świadczeń emerytalnych. Kryteria waloryzacji wzbudziły ostatnio silne emocje i powrót dyskusji o jej ramach i charakterze. Obecnie wraca 3 Źródło: Centrala ZUS, Warszawa 2007. 2
koncepcja waloryzacji corocznej (do 2008 roku), nie mniej niż o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym, zwiększony o część realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. W myśl najnowszych propozycji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej uwzględnienie wskaźnika inflacji oraz 20 proc. wzrostu wynagrodzenia ma mieć charakter systemowego mechanizmu. Poniższa tabela ukazuje wpływ zmiany wskaźnika wynagrodzeń o 1 punkt procentowy poniżej wielkości przyjętej w tegorocznym planie na wysokość zadłużenia Funduszu. Tabela 1. Korelacja pomiędzy wskaźnikiem poziomu wynagrodzeń a zadłużeniem FUS (w 2007 roku, założenie mniejszej dynamiki wzrostu wynagrodzeń). Wyszczególnienie pozycji Plan finansowy FUS Realizacja planu po korekcie Stopień realizacji plan/korekta 1 2 3 4 Przychody Funduszu 122.700.399 121.735.844 99,2 W tym: - składki na ubezpieczenia społeczne 85.658.588 84.832.229 99,0 - refundacja OFE 14.257.707 14.396.860 99,1 Wydatki Funduszu: 123.343.798 123.336.419 100,0 W ym: - emerytury i renty 111.043.903 111.043.903 100,0 - pozostałe świadczenia 8.064.098 8.055.799 99,9 Stan kredytów na koniec roku 3.178.757 4.142.084 130,3 Źródło: Centrala ZUS 2007, patrz też Informacja Rządu. op.cit. str. 30 Drugi ze wspomnianych wskaźników - poziom zatrudnienia, został ustalony w tegorocznym planie finansowym Funduszu na poziomie o 1,4 % wyższym aniżeli w roku ubiegłym. Dla potrzeb rozważań o wpływie zmian w otoczeniu gospodarczym, w przedstawionych poniżej wyliczeniach przyjęto, iż wzrost zatrudnienia byłby niższy o 1 punkt procentowy. W takim przypadku należy odnotować, iż wpływa to zarówno na stronę dochodową jak i wydatkową Funduszu. Spadkowi wpływów z tytułu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne oraz wielkości refundacji OFE, towarzyszy również spadek wydatków na świadczenia społeczne. Ten ostatni związany jest ze zmniejszeniem wydatków, w szczególności na zasiłki chorobowe (o jeden punkt 3
procentowy). Opisana sytuacja jest neutralna z punktu widzenia wysokości wypłat na świadczenia emerytalno-rentowe, które są największą pozycją w wydatkach Funduszu. Per saldo, zaistnienie opisanej sytuacji wpłynęłoby na obniżenie stanu finansowego funduszu o nieco ponad 0.9 mld zł, skutkowałoby w efekcie wzrostem zadłużenia w bankach, zamiast planowanego obniżenia zobowiązań finansowych. Tabela 2. Korelacja pomiędzy wskaźnikiem poziomu zatrudnienia a zadłużeniem FUS (w 2007 roku, przy założeniu mniejszego zatrudnienia). Plan Realizacja Wyszczególnienie pozycji finansowy FUS planu po korekcie Stopień realizacji plan/korekta 1 2 3 4 Przychody wg wpływów 122.700.399 121.744.518 99,2 w tym - składki na ubezpieczenia społeczne 85.658.588 84.839.690 99,0 - refundacja OFE 14.527.707 14.398.042 99,1 Wydatki 123.343.798 123.293.440 100,0 w tym: - emerytury i renty 111.043.903 111.043.903 100,0 - pozostałe świadczenia 8.064.098 8.023.130 99,5 Stan kredytów na koniec roku 3.178.757 4.093.659 128,8 Źródło: Centrala ZUS, 2007, patrz też Informacja Rządu. op.cit. str. 31 W przedstawionych wariantach wpływu wskaźników makroekonomicznych (płace, zatrudnienie) w gospodarce narodowej, pomija się wystąpienia znaczących odchyleń innych parametrów, na przykład poziomu inflacji. Ich zaistnienie bądź skumulowanie niekorzystnych zjawisk w gospodarce, w oczywisty sposób pogorszyłoby sytuację Funduszu, nie jest wszakże przewidywane w krótkim, rocznym okresie planowanej analizy. W podsumowaniu należy stwierdzić, iż w najbliższym czasie zakreślonym końcem pierwszego półrocza 2007 roku, przedstawiona zostanie horyzontalna prognoza sytuacji finansowej funduszu emerytalnego, audytowana przez niezależnego aktuariusza. Jej przygotowanie 4
spoczywa zgodnie z prawem 4 na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych a efekt końcowy, uwzględniający poziom niezbędnych dotacji przedstawiany jest rządowi RP, co trzy lata. Istotnym wyzwaniem, wykraczającym poza możliwości planowania i decydowania wewnątrz organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest zagadnienie zadłużenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jego wielkość jest efektem rozmaitych zdarzeń oraz wpływu różnych czynników, (o czym mowa była również wcześniej), ale nieobojętna jest kwestia wysokości dotacji celowej ze strony budżetu państwa. Diagram 1. Zadłużenie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu kredytów komercyjnych w latach 2005-2006 (średniomiesięcznie, w mld zł.) mld PLN 7 6 5 4 3 4,95 4,80 Średnie miesięczne zadłużenie FUS 4,97 4,86 3,71 3,62 2,97 3,40 3,96 4,49 4,92 6,28 2 1 2006 r. 2005 r. 0 Styczeń Luty Marzec Kwiecień Maj Czerwiec Lipiec Sierpień Wrzesień Październik Listopad Grudzień Źródło: Centrala ZUS, Departament Finansów (2007). Wysokość zadłużenia Fundusz w ostatnim dniu 2006 r. (blisko 2,6 mld zł) była o 1,9 mld zł niższa aniżeli odpowiednio o rok wcześniej, co bez wątpienia czynnikiem pozytywnym. Wpłynęło to poprawę wizerunku stanu finansowego FUS, który wyniósł (-) 5,2 mld zł, wobec (-) 8.3 mld zł w porównywalnym okresie 2005 roku. Zakładając, iż na stuprocentowym poziomie zrealizowana zostanie dotacja celowa budżetu państwa, saldo Funduszu wyniesie w końcu 2007 roku (-) 4,7 mld zł. 5 Ta pozytywna tendencja może wpłynąć na obniżenie poziomu zadłużenia w bankach, z uwagi na wyższy w 2007 roku poziom przychodów aniżeli wydatków. 4 Por.: art. 61 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. 5 Por. Informacja Rządu op.cit., str.34. 5