KANCELARIA J BIENIAS I PARTNERZY RADCOWIE PRAWNI ul. Zgoda 3, 00-018 Warszawa tel./fax (22) 828 55 43 e-mail: biuro@kancelaria.net.pl Warszawa, dnia 23 stycznia 2006 roku Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych Ul. Szpitalna 5 lok. 5 00-031 Warszawa ANALIZA OBOWIĄZUJĄCYCH PRZEPISÓW W ZAKRESIE DOPUSZCZALNOŚCI DZIAŁANIA O CHARAKTERZE LOBBINGOWYM W KONTEKŚCIE DZIAŁALNOŚCI ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH PODSTAWA PRAWNA: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. nr 96 poz. 873 z pózn. zm. ( UDPIW ), Ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz. U. nr 169, poz. 1414 ( Ustawa ). Uregulowanie problematyki lobbingu stanowi novum w polskim systemie prawnym. Ustawowe regulacje tego zagadnienia istnieją natomiast w Kanadzie i Stanach Zjednoczonych 1. Z uzasadnienia projektu Ustawy czytamy, że bodźcem do uregulowania materii lobbingowej jest obserwowana praktyka wykonywania tego typu działalności, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek uregulowań prawnych określających dopuszczalne formy i metody lobbingu rozumianego jako wywieranie wpływu na przedstawicieli władz ustawodawczych i wykonawczych w celu osiągnięcia określonych celów zgodnych z własnymi szeroko pojętymi interesami. Zagrożeniem, według uzasadnienia projektu Ustawy jest lobbing skryty wykonywany w zaciszu gabinetów, ponieważ może on prowadzić do korupcji. Stąd, zamierzeniem ustawodawcy było 1 Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności lobbingowej z dnia 27 października 2003 roku, s. 12. 1
uregulowanie jasnych zasad przedstawiania swoich interesów w procesie stanowienia prawa 2. Istotą działalności organizacji pozarządowych jest występowanie w interesach osób trzecich. Mogły one, jak i inne podmioty, ustawowo wywierać wpływ na proces stanowienia prawa. Wpływ ten mógł być wywierany w dowolnie obrany sposób w formie rozmów, pism czy wystąpień. Do tej pory odbywało to się w sposób nieuregulowany przepisami. W celu uniknięcia zarzutów o działaniu stronniczym oraz w celu stworzenia przejrzystych zasad uwzględniania interesów określonych podmiotów w procesie stanowienia prawa została uchwalona ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz. U. nr 169 poz. 1414). Projekt Ustawy został przedstawiony Marszałkowi Sejmu jeszcze w 2003 roku. Założenia ustawy przepisy ogólne Ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa określa: 1. zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, 2. zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej, 3. formy kontroli zawodowej działalności lobbingowej, 4. zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową. PODSTAWOWE INFORMACJE NA TEMAT DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ Działalnością lobbingową według Ustawy jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa (art. 2 ust. 1 Ustawy). Oznacza to, iż działalność lobbingowa została przez Ustawodawcę sformalizowana, a zasady prowadzenia działalności poddane rygorom ustawowym. Działalność lobbigowa jest jawna i musi być wykonywana zgodnie z przepisami Ustawy. Zasada jawności jest mocno zaakcentowana przez ustawodawcę. Ustawodawca poświęcił tej zasadzie cały drugi rozdział Ustawy. I. ZAROBKOWA DZIAŁALNOŚĆ LOBBINGOWA Zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób określana jest jako zawodowa działalność lobbingowa (art. 2 ust. 2 Ustawy). 2 Tamże, s. 12-13. 2
Ustawodawca w art. 2 ust. 2 Ustawy utożsamił zawodową działalność lobbingową z działalnością zarobkową. Oznacza to, iż nie będzie zawodową działalnością lobbingową, takie działanie podmiotu, które byłoby bezpłatne. Użycie określenia zarobkowe oznacza, iż podmiot prowadzący działalność lobbingową musi otrzymać z tego tytułu korzyść majątkową. Zarobkowy charakter zawodowego świadczenia usług lobbingowych, nie wyklucza możliwości świadczenia usług lobbingowych przez organizacje pozarządowe, które działają za zasadzie non-profit, czyli nie są nastawione na osiągnięcie korzyści majątkowych. Chociaż są to podmioty, które nie są nastawione na zysk, to i tak mogą świadczyć odpłatnie usługi w zakresie wykonywanych przez siebie zadań. Osiągnięty w ten sposób dochód wypracowany w ramach działalności odpłatnej pożytku publicznego musi zostać przeznaczony wyłącznie na realizację zadań statutowych (art. 8 UDPIW). II ZASADY PROWADZENIA ZAWODOWEJ DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ Zawodowa działalność lobbingowa jest objęta kontrolą. W tym zakresie organy władzy publicznej są obowiązane niezwłocznie udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu rozstrzygnięcia. Podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo wykonywać tę działalność także w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej. W takiej sytuacji Kierownik tego urzędu zapewni podmiotom wykonującym zawodowa działalność lobbingową, wpisanym do rejestru, dostęp do kierowanego przez siebie urzędu w celu umożliwienia właściwego reprezentowania interesów podmiotów, na rzecz których jest wykonywana ta działalność. Zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej na terenie Sejmu i Senatu określają odpowiednio regulamin Sejmu i regulamin Senatu. III. DZIAŁANIE NA RZECZ OSOBY TRZECIEJ Innym ważnym elementem zawodowej działalności lobbingowej jest działanie na rzecz osoby trzeciej. Nie można więc przyjąć takiej sytuacji, w której podmiot zajmujący się zawodowo (a więc zarobkowo) działalnością lobbingową działa w swoim imieniu i na swoją rzecz. Zawodowa działalność lobbingowa jest niejako działalnością pośrednika (mediatora) pomiędzy organami władzy publicznej a podmiotu trzeciego. Następnym ważnym elementem jest fakt, iż podmiot trzeci musi posiadać interes w uwzględnieniu swoich spraw w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym jaki ma to być interes (prawny, 3
faktyczny). Należy przez to przyjąć, iż uwzględnia się każdy interes podmiotu trzeciego. Ustawodawca nie wskazał kręgu osób, na rzecz których lobbing może być prowadzony. Posłużył się natomiast pojęciem osób trzecich. Należy przyjąć, iż są to zarówno osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, którym przepisy szczególne przyznają zdolność prawną, które chcą by ich interesy były uwzględnione w procesie tworzenia prawa. IV. PODSTAWA UMOWA CYWILNOPRAWNA Artykuł 2 ust. 3 ustawy stanowi, iż zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej. Podmiotami świadczącymi lobbing mogą więc być osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (tj. wpisane do ewidencji działalności gospodarczej), inne podmioty wpisane do rejestru przedsiębiorców KRS oraz osoby fizyczne. W tej sytuacji, w kontekście organizacji pozarządowych należy stwierdzić, iż tylko organizacje pozarządowe będące wpisane do rejestru przedsiębiorców KRS mogą podjąć zawodową działalność lobbingową. Chodzi więc o takie organizacje pozarządowe, które są zarazem przedsiębiorcami. Możliwe są następujące schematy stron umowy: 1) przedsiębiorca przedsiębiorca 2) przedsiębiorca osoba fizyczna 3) osoba fizyczna osoba fizyczna 4) osoba fizyczna przedsiębiorca Ustawodawca wskazał, iż lobbing może być świadczony na podstawie umowy cywilnoprawnej. Oznacza to, iż pozostawił stronom możliwość wyboru, czy będzie to np. umowa zlecenia, czy umowa o dzieło. Jak wiadomo, różnicą między tymi dwoma umowami jest ich efekt. Najprościej ujmując przy umowie zlecenia płacimy za podjęcie starannych działań przez przyjmującego zlecenie (umowa starannego działania). Natomiast przy umowie o dzieło płacimy za efekt podjętych działań (umowa rezultatu). ZASADY JAWNOŚCI DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W PROCESIE STANOWIENIA PRAWA I PROGRAM PRAC LEGISLACYJNYCH Ustawodawca podkreślił jawność prowadzenia działalności lobbingowej. Ustawa opisuje jej poszczególne etapy. Na wstępie Rada Ministrów przygotowuje, co najmniej raz na 6 miesięcy, program prac legislacyjnych Rady Ministrów obejmujący projekty ustaw (programy dotyczące projektów 4
rozporządzeń przygotowują odpowiednio Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie). Program ten zawiera w szczególności: 1) zwięzłą informację o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy, 2) wskazanie istoty rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy, 3) wskazanie organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu ustawy, 4) imię i nazwisko oraz stanowisko lub funkcję osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu ustawy, 5) adres strony urzędowego informatora teleinformatycznego Biuletynu Informacji Publicznej, na której udostępnieniu podlegać będą następujące dokumenty: - projekty ustaw i rozporządzeń, - dokumenty dotyczące prac nad projektem. Projekty ustaw i rozporządzeń podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów. Program może zawierać również inne informacje, które Rada Ministrów uzna za wskazane. W programie Rady Ministrów uwzględnia się również fakt rezygnacji z prac nad danym projektem ustawy, podając przyczyny tej rezygnacji. Program jest udostępniany w Biuletynie Informacji Publicznej. Rada Ministrów przedstawia sporządzony przez siebie program Sejmowi. Z chwilą udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej programów prac legislacyjnych ustaw i rozporządzeń każdy może zgłosić zainteresowanie pracami. W przypadku, gdy projekt nie był zawarty w programie prac legislacyjnych, zainteresowanie pracami można zgłosić z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej. II ZGŁOSZENIE ZAINTERESOWANIA PRACAMI Zgłoszenie zainteresowania pracami wnosi się na urzędowym formularzu, do organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu ustawy albo rozporządzenia. Zgłoszenie to jest następnie publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (z wyjątkiem adresów osób fizycznych) jako dokument dotyczący prac nad projektem ustawy albo rozporządzenia. W zgłoszeniu należy podać: 1) imiona i nazwiska oraz adresy osób uprawnionych do reprezentowania zainteresowanego podmiotu w pracach nad projektem ustawy lub rozporządzenia, 2) występując na rzecz osoby prawnej należy podać nazwę i siedzibę tej osoby, 3) występując na rzecz podmiotu innego niż osoba prawna odpowiednio, jego imię i nazwisko oraz adres albo jego nazwę i siedzibę, 5
4) interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza chronić oraz rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie zabiegać. Do zgłoszenia należy załączyć: 1) w przypadku gdy podmiot dokonujący zgłoszenia występuje w ramach zawodowej działalności lobbingowej zaświadczenie o wpisie do rejestru podmiotów prowadzących zawodową działalność lobbingową, 2) w przypadku gdy podmiot dokonujący zgłoszenia, występuje na rzecz osoby prawnej zarejestrowanej w Krajowym Rejestrze Sądowym wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący tej osoby prawnej. Oznacza to, że do zgłoszenia należy załączyć zaświadczenie o wykonywaniu zawodowej działalności lobbingowej i zaświadczenie o wpisie do KRS osoby prawnej na rzecz której działa podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową. Podmioty, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy lub rozporządzenia, mają obowiązek zgłosić organowi odpowiedzialnemu za opracowanie projektu ustawy albo rozporządzenia zmiany danych podlegających zgłoszeniu w terminie 7 dni od dnia ich wystąpienia. Wzór formularza zgłoszenia i tryb zgłaszania zainteresowania pracami zostaną określone przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. III WYSŁUCHANIE PUBLICZNE Po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu może zostać przeprowadzone, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wysłuchanie publiczne dotyczące tego projektu. Podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem ustawy, może, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wziąć udział w wysłuchaniu publicznym dotyczącym tego projektu. Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym o którym mowa w ust. 1, ma każdy podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem rozporządzenia co najmniej na 3 dni przed dniem wysłuchania publicznego. W odniesieniu do rozporządzeń, to podmiot odpowiedzialny za opracowanie projektu rozporządzenia może przeprowadzić wysłuchanie publiczne dotyczące tego projektu. Informacja o terminie wysłuchania publicznego dotyczącego projektu rozporządzenia podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej co najmniej na 7 dni przed dniem wysłuchania publicznego. 6
REJESTR PODMIOTÓW WYKONUJĄCYCH ZAWODOWĄ DZIAŁALNOŚĆ LOBBINGOWĄ Istotne jest, że zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana po uzyskaniu wpisu do rejestru. I KTO PROWADZI REJESTR I CO ON ZAWIERA? Ustawa określa zasady tworzenia i funkcjonowania rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową ( Rejestr ). Rejestr jest prowadzony przez Ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Jest on jawny i ma postać bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach danych. W Rejestrze umieszczane są następujące dane: 1) firma, siedziba i adres przedsiębiorcy wykonującego zawodową działalność lobbingową albo imię, nazwisko i adres osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą wykonującej zawodową działalność lobbingową, 2) w przypadku przedsiębiorców wykonujących zawodową działalność lobbingowa numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo numer w ewidencji działalności gospodarczej.. ZASADY WPISANIA PODMIOTU DO REJESTRU I WYKREŚLENIA I WPIS Podstawą dokonania wpisu do Rejestru jest zgłoszenie faktu prowadzenia działalności na urzędowym formularzu. Do formularza należy dołączyć dokumenty potwierdzające prawdziwość danych podanych na formularzu. Wpis do rejestru jest odpłatny. Opłatę za wpis do Rejestru uiszcza się dokonując zgłoszenia. Opłata nie może przekroczyć 100 zł. Organ prowadzący rejestr wydaje na żądanie podmiotu wpisanego do rejestru zaświadczenie o wpisie do rejestru. Zaświadczenie jest ważne 3 miesiące od dnia wydania. II WYKREŚLENIE Organ prowadzący rejestr na wniosek podmiotu wpisanego do rejestru wykreśla ten podmiot z rejestru. Wykreślenie następuje również w przypadku wydania na podstawie art. 41 Kodeksu karnego lub art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. Nr 197, poz. 1661, z późn. zm.2) prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodowej działalności lobbingowej. W ostatnim przypadku wykreślenie z rejestru następuje w drodze decyzji administracyjnej. 7
Należy stwierdzić, że ustawodawca unormował przejrzysty sposób prowadzenia działalności lobbingowej, z której mogą korzystać organizacje pozarządowe działające na rzecz osób trzecich. Objęcie działalności lobbingowej unormowaniem ustawowym było trafne, a głównym celem działania ustawodawcy było stworzenie czystych zasad wywierania wpływu przez osoby trzecie na treść aktów prawnych. Obowiązek tworzenia programu prac legislacyjnych oraz przejrzyste zasady zgłaszania zainteresowania pracami przez wskazane w ustawie podmioty, w tym organizacje pozarządowe, legitymizują i formalizują udział tych ostatnich w procesie stanowienia prawa. Tym samym, przepisy te stają się niejako narzędziem konsultacji społecznych, wspomagającym dialog obywatelski oraz partycypację organizacji społecznych w tworzeniu przyjaznego im środowiska prawnego. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż ustawa nadaje ramy prawne procesowi wywierania wpływu na kształt przepisów na etapie stanowienia prawa. Tym samym, procesy rzecznictwa zmian w aktach prawnych, które nie znalazły się w programie prac legislacyjnych, wyłączone są z procedur działalności lobbingowej opisanych w omawianej ustawie. Monika Ćwiek prawnik 8