UZASADNIENIE do projektu uchwały budżetowej na 2018 rok Podstawą gospodarki finansowej Miasta Olsztyna w danym roku budżetowym roku 2018, zgodnie z art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z pón. zm.) (dalej uofp), będzie uchwała budżetowa, uchwalona przez Radę Miasta Olsztyna (organ stanowiący), do końca roku 2017 (roku poprzedzającego dany rok budżetowy). Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, zgodnie z art. 233 uofp, przysługuje wyłącznie Prezydentowi Olsztyna (zarządowi jednostki samorządu terytorialnego). Najważniejszym aspektem zainicjowania prac nad projektami uchwał dotyczących roku 2018, było podpisanie w dniu 31 maja 2017 r. Zarządzenia Nr 233 w sprawie założeń do projektu budżetu na 2018 rok i aktualizacji wieloletniej prognozy finansowej Miasta Olsztyna, w którym określone zostały podstawowe założenia do sporządzenia projektów obu uchwał wyznaczających gospodarkę finansową Miasta Olsztyna na rok 2018. Projekt budżetu na 2018 r., oraz aktualizacja wieloletniej prognozy finansowej zostały sporządzone z uwzględnieniem: obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o finansach publicznych, informacji zawartych w dokumentach rządowych, w tym m.in. założeniach do projektu budżetu państwa na rok 2018, Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata 2017-2020 z kwietnia 2017 r., wytycznych dotyczących stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw, zaktualizowanych przez Ministerstwo Finansów w październiku 2017 r. (prognoza podstawowych wskaźników makroekonomicznych została zaprezentowana w objaśnieniach do wieloletniej prognozy finansowej Załącznik nr 3 do projektu Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2018-2035), informacji otrzymanych od Ministra Rozwoju i Finansów, Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, Dyrektora Delegatury Krajowego Biura Wyborczego, określających przyjęte w projekcie budżetu państwa na 2018 r.: kwoty udziałów w podatku dochodowym budżetu państwa (PIT), kwoty subwencji, dotacji celowych oraz wpłat do budżetu państwa ( janosikowe ). Przygotowany i przedstawiany projekt uchwały w sprawie budżetu Miasta Olsztyna na 2018 r. opracowany został zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem zapisów uchwały Nr XLV/742/13 Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 października 2013 r. w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (dalej uchwała trybowa), określającej: wymaganą szczegółowość projektu budżetu Miasta, terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej Miasta, wymogi dotyczące uzasadnienia i materiałów informacyjnych przedkładanych wraz z projektem uchwały budżetowej. 208
Projekt uchwały budżetowej na 2018 r., wraz z załącznikami, niniejszym uzasadnieniem oraz materiałami informacyjnymi, podlega przekazaniu w terminie do dnia 15 listopada 2017 r. (art. 238 uofp) organowi nadzoru Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie, celem zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu Radzie Miasta Olsztyna, celem uchwalenia. Wielkości budżetowe ujęte zarówno w projekcie budżetu na 2018 r., jak i w projekcie uchwały w sprawie WPF na lata 2018-2035, oparte zostały m. in. na wynikach analizy aktualnej sytuacji finansowej Miasta, w szczególności dotyczącej wykonania dochodów i wydatków w latach poprzednich (prezentowanych w sprawozdaniach z wykonania budżetu, sprawozdaniach budżetowych oraz poprzednich edycjach WPF) oraz przewidywanego wykonania w roku 2017 (w załącznikach do projektu uchwały skrót PW 2017). Jednak odnosząc projektowane kwoty wydatków na 2018 r. do PW 2017, należy mieć na uwadze różnice w wysokości wydatków wynikające z: harmonogramów realizacji przedsięwzięć bieżących i majątkowych, w tym współfinansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE, wysokości dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie/finansowanie zadań własnych/zleconych, z których część jest przyznawana trakcie roku budżetowego i wprowadzana do budżetu (i WPF) na podstawie decyzji Wojewody Warmińsko- Mazurskiego lub podpisanych porozumień z organami administracji rządowej, realizacji zadań bieżących/majątkowych, na które w trakcie roku budżetowego zostały (w 2017 r.) bądź zostaną (w 2018 r.) pozyskane środki zewnętrzne, np. z fundacji, funduszy celowych, od inwestorów zewnętrznych, umieszczenia środków na planowane wypłaty nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych i rentowych oraz odpraw wynikających z art. 20 ustawy Karta Nauczyciela, w rezerwie celowej (PW 2017 uwzględnia tego rodzaju wydatki w planach finansowych jednostek organizacyjnych w wysokości zgłoszonej przez jednostki), otrzymanych w 2017 r. darowizn i odszkodowań. Uchwała budżetowa, w szczególności w zakresie wyniku budżetu, związanych z nim przychodów i rozchodów oraz długu, wywiera wpływ na dane zawarte w wieloletniej prognozie finansowej, która zgodnie z ustawą o finansach publicznych, musi być oparta na realistycznych przesłankach i musi pozostawać w zgodności z uchwałą budżetową (art. 229 uofp). Dodatkowym warunkiem w zakresie planu, jest konieczność uchwalenia budżetu, w którym dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, będą wyższe niż wydatki bieżące (art. 242 ust. 1 uofp). Wynik budżetu bieżącego, stanowiący w rozumieniu uofp nadwyżkę operacyjną, musi być także dodatni po zakończeniu roku budżetowego (art. 242 ust. 2 uofp) co potwierdzają każdorazowo dane sprawozdawcze. Nadwyżka operacyjna, uwidoczniona w każdej edycji bądź zmianie uchwały w sprawie WPF, jest ponadto wyznacznikiem zdolności jednostki samorządu terytorialnego do inwestowania 209
oraz do zadłużania się (w wielu samorządach duże inwestycje finansowane są przy udziale zaciąganego długu). Projekt budżetu i aktualizacja WPF na lata 2018-2035, zgodnie z zarządzeniem w sprawie założeń, miały swoje źródło w WPF na lata 2017-2033, której ostatnia zmiana została uchwalona przez Radę Miasta w dniu 27 września 2017 r. z jednoczesnym wydłużeniem prognozy do roku 2035. Do wyliczenia dla roku 2018 wskaźnika z art. 243 uofp, określającego poniekąd zdolność kredytową, przyjęte zostały wartości w zakresie planu na rok 2017, wynikające z danych sprawozdawczych (plan wykazany w sprawozdaniach budżetowych) za trzy kwartały br. Natomiast za przewidywane wykonanie roku 2017 (PW 2017) przyjęty został stan budżetu na dzień 27 października 2017 r. (po wprowadzeniu zmian w dotacjach celowych z budżetu państwa, których wielkość sięgała kilku mln zł). Zarówno w przypadku budżetu, jak i WPF, muszą być spełnione warunki wymagane ustawą o finansach publicznych. W obu uchwałach muszą być przewidziane (przynajmniej w minimalnych wysokościach) środki na zapewnienie finansowania zadań obligatoryjnych. Nie sposób też nie uwzględnić w budżecie dalszego finansowania projektów (twardych i miękkich) współfinansowanych ze środków unijnych. Przyczyną wprowadzania każdego roku ograniczeń już na etapie opracowywania budżetu, co ma miejsce również w przypadku roku 2018, jest ciągle zbyt niski wynik budżetu bieżącego, co dość mocno ogranicza możliwości inwestycyjne w latach następnych. Wielkość wskaźnika obsługi zadłużenia (relacja sumy rat kapitałowych i odsetek do dochodów ogółem) zdeterminowana jest średnią liczoną z trzech lat poprzedzających rok planowany, nadwyżki operacyjnej powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku do dochodów ogółem. W roku 2018 i latach następnych, wskaźnik indywidualnej obsługi zadłużenia, został zachowany na poziomie zgodnym z uofp, co uwidocznione zostało w projekcie WPF. Przy konstruowaniu projektu budżetu na rok 2018 zapewnione zostało m.in.: finansowanie zadań na poziomie gwarantującym zabezpieczenie co najmniej minimum potrzeb, finansowanie zadań rocznych i przedsięwzięć wieloletnich, w tym współfinansowanych ze środków unijnych, obsługa długu w sposób gwarantujący obciążenie budżetu na poziomie dopuszczalnym, wyznaczanym przez WPF z zachowaniem wskaźników na poziomie bezpiecznym i pozwalającym na utrzymanie płynności finansowej Miasta, finansowanie zadań wyłonionych w ramach V edycji Olsztyńskiego Budżetu Obywatelskiego. W zakresie zmian organizacyjnych, z dniem 1 września 2017 r. zlikwidowane zostały gimnazja jako samodzielne jednostki organizacyjne (zadania dotyczące dokończenia nauki w klasach gimnazjalnych, nadal są realizowane w odpowiednich rozdziałach klasyfikacji w jednostkach będących szkołami podstawowymi). 210
Od roku 2018 następują też zmiany w klasyfikacji budżetowej, a do najistotniejszych należą: utworzenie nowych rozdziałów w dziale 801: 80115 Technika, 80116 Szkoły policealne, 80117 Branżowe szkoły I i II stopnia; w rozdziałach tych należy klasyfikować dochody i wydatki dotyczące zadań realizowanych odpowiednio w: technikach, szkołach policealnych oraz branżowych szkołach I i II stopnia, niebędących szkołami specjalnymi. Dochody w podziale na dysponentów oraz opis dochodów w układzie źródeł, zostały zaprezentowane w materiałach informacyjnych, jednak bez podziału kwot na poszczególne jednostki oświatowe. Wydatki zaprezentowane w budżecie, podobnie jak dochody, mają związek z działalnością bieżącą i inwestycyjną, prowadzoną przez Urząd Miasta jak też jednostki organizacyjne Miasta. W Załączniku nr 2 do projektu uchwały budżetowej przedstawione zostały wszystkie wydatki budżetu: bieżące i majątkowe, a w Załączniku nr 2a zaprezentowane zostały wyłącznie wydatki inwestycyjne roczne, w tym dotyczące Olsztyńskiego Budżetu Obywatelskiego. Natomiast dane dotyczące przedsięwzięć wieloletnich ujęte są w załączniku Nr 2 do WPF. Wydatki w podziale na dysponentów, podobnie jak w przypadku dochodów bez podziału kwot na poszczególne jednostki oświatowe, oraz ich opis, zostały zamieszczone w materiałach informacyjnych. Z dniem 1 stycznia 2018 roku wzrasta minimalne wynagrodzenie za pracę do kwoty 2.100 zł, wzrasta też stawka godzinowa do kwoty 13,7 zł. Obie te wartości przełożą się na wzrost wydatków na wynagrodzenia osobowe i bezosobowe oraz składki od nich naliczane. Wzrost wynagrodzenia minimalnego obejmie 155,25 etatów (bez jednostek oświatowych). Dochody (Załącznik nr 1 dochody według źródeł powstawania w podziale na gminę i powiat, Załącznik nr 1a dochody według klasyfikacji budżetowej) i wydatki (Załącznik nr 2 wydatki według klasyfikacji budżetowej) zaprezentowane zostały również w tematycznych załącznikach do uchwały budżetowej, a dotyczą one: programów, projektów, zadań inwestycyjnych (rocznych) przewidzianych do realizacji w roku 2018 Załącznik nr 2a, dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami Załącznik nr 3 (w wysokości dotacji celowych z bp), dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań wykonywanych na podstawie porozumień bądź umów z innymi jst Załącznik nr 4, dotacji udzielanych z budżetu załącznik nr 5 oraz załączniki od 5a do 5g prezentujące poszczególne rodzaje udzielanych dotacji, wydatków jednostek pomocniczych (Osiedli) Załącznik nr 6, Dane zawarte w wymienionych załącznikach prezentujących dane szczegółowe objęte są załącznikami Nr 1, 1a i 2, a w materiałach informacyjnych nie zamieszczano do nich odrębnego 211
opracowania, z wyjątkiem dochodów i wydatków związanych z zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, dla której opis odrębny zamieszczono w materiałach informacyjnych. Załącznik Nr 7 prezentuje Bilans budżetu, czyli dochody, wydatki, deficyt oraz źródła jego finansowania (przychody), a także rozchody, planowane na rok 2018. Załącznikami do uchwały budżetowej są również plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych (Załącznik nr 8) oraz plany dochodów gromadzonych przez jednostki oświatowe na wydzielonych rachunkach i wydatków nimi finansowanych (Załącznik nr 9). Wymienione w załącznikach do projektu uchwały budżetowej kwoty na 2018 r., zgodne są z WPF na lata 2018-2035 w zakresie 2018 r., która zgodnie z ustawą o finansach powinna być podjęta przez Radę Miasta nie później niż uchwała budżetowa. W załącznikach do uchwały zamieszczone zostały wartości odpowiadające przewidywanemu wykonaniu w 2017 r. (PW 2017) według stanu na 27 października 2017 r. (po zmianach dotyczących dotacji celowych z bp), wielkości planowane na rok 2018 (Projekt 2018) oraz procentowe odniesienie Projektu 2018 do PW 2017 (określone jako Wzr. %), co pokazuje wzrost (wartość powyżej 100%) lub spadek (wartość poniżej 100%) poszczególnych kwot ujętych w budżecie w porównaniu do roku 2017. Dochody i wydatki oraz przychody i rozchody zaprezentowane w projekcie budżetu Miasta Olsztyna na rok 2018 wynoszą: a) dochody 1.254.115.705,65 zł 108,67% PW 2017 z tego: o bieżące 978.579.011,12 zł 101,71% PW 2017 o majątkowe 275.536.694,53 zł 143,60% PW 2017 b) wydatki 1.347.151.024,65 zł 114,34 % PW 2017 z tego: o bieżące 977.265.910,96 zł 102,48% PW 2017 o majątkowe 369.885.113,69 zł 164,65% PW 2017 c) deficyt budżetu 93.035.319 zł 384,01% PW 2017 d) przychody 101.010.784 zł; PW 2017 60.462.902,46 zł e) rozchody 7.975.465 zł; PW 2017 36.235.795 zł f) łączna kwota długu 345.831.482,66 zł na koniec 2018 roku (wzrost w porównaniu z rokiem 2017 r. o 36,8%); plan na początek 2018 r. 252.796.163,46 zł. Omówienie postanowień uchwały budżetowej: 212
w podstawie prawnej projektu uchwały budżetowej przyjęte zostały artykuły z ustawy ustrojowej (ustawy o samorządzie gminnym - uosg), wskazujące na kompetencje Rady dotyczące w szczególności uchwalania budżetu (art. 18 ust. 2 pkt 4 uosg), określania maksymalnej wysokości pożyczek, których Prezydent może w trakcie roku udzielać, określania maksymalnej kwoty (limitu) pożyczek i kredytów oraz emisji obligacji (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b-d uosg), jakie Prezydent może w ciągu roku zaciągnąć lub wyemitować (w przypadku podjęcia decyzji o emisji obligacji, konieczne będzie podjęcie przez Radę odrębnej uchwały), określania wysokości sumy do której Prezydent może samodzielnie zaciągać zobowiązania w trakcie roku; nawiązanie w podstawie prawnej uchwały budżetowej do ustawy o samorządzie powiatowym uosp, ma związek z określeniem statusu miasta na prawach powiatu (art. 91 uosp) oraz wskazaniem w mieście o takim statusie organu stanowiącego rady miasta (art. 92 ust. 1 pkt 1 uosp), w podstawie prawnej projektu uchwały budżetowej przyjęte zostały artykuły z ustawy o finansach publicznych, wskazujące na zakres budżetu (art. 211-222), powiązanie uchwały budżetowej z WPF (art. 231) w zakresie środków na przedsięwzięcia, konieczność uszczegółowiania w uchwale budżetowej dochodów i wydatków zgodnie z klasyfikacją budżetową (art. 235-236), konieczność wyodrębnienia w uchwale niektórych wydatków zgodnie z art. 236-237, konieczność doprecyzowania w uchwale upoważnień dla Prezydenta innych niż ustawowe (art. 257), wynikających z art. 258, możliwość upoważnienia Prezydenta do lokowania wolnych środków (w rozumieniu innym niż w art. 217) budżetowych na rachunkach w bankach innych niż bank prowadzący obsługę (art. 264), w 1 i 2 projektu uchwały określone zostały dochody i wydatki budżetowe w szczegółowości wymaganej przez ustawę o finansach publicznych oraz uchwałę trybową (art. 212 uofp), w 3 projektu uchwały dokonane zostało uszczegółowienie niektórych dochodów, które zgodnie z przepisami szczególnymi ich dotyczącymi, muszą być przeznaczone na określone wydatki: dochody z tytułu dotacji celowych z budżetu państwa na zadania zlecone równe są wydatkom na realizację tych zadań, zaplanowanych na rok 2018, wydatki na zadania związane z realizacją Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii, na rok 2018 są równe dochodom pochodzącym z wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (ustawy: o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz o przeciwdziałaniu narkomanii), wydatki na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska, na rok 2018 są równe planowanym dochodom z tytułu kar i opłat za korzystanie ze środowiska (ustawa Prawo ochrony środowiska), dochody z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi planowane na rok 2018 muszą być co najmniej równe wydatkom związanym z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami (ustawa o utrzymaniu 213
czystości i porządku w gminach); wydatki na 2018 r. są wyższe ze względu na założenie, że w roku 2017 nie zostaną wydatkowane środki w wysokości 2,5 mln zł, wydatki związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem i zabezpieczeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego są równe planowanym dochodom z tytułu udostępniania w roku 2018 państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne), w 4 wskazano załączniki, w których zgodnie z ustawą o finansach publicznych konieczne jest doprecyzowanie dotacji udzielanych z budżetu oraz wydatków na jednostki pomocnicze (Osiedla), 5 projektu uchwały określa wielkość deficytu budżetu oraz źródła jego sfinansowania (art. 212 ust. 1 pkt 3 uofp), 6 projektu uchwały określa wielkość przychodów, rozchodów oraz maksymalną kwotę pożyczek, jakich Prezydent może udzielić na remonty budynków wspólnot mieszkaniowych (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i uosg), w 7 projektu uchwały zaprezentowana została wysokość przychodów i kosztów zakładów budżetowych, wysokość dochodów gromadzonych przez jednostki oświatowe na wydzielonym rachunku oraz wydatków finansowanych z tych dochodów oraz zakres dotacji przedmiotowych dla zakładów budżetowych (art. 214 i 215 uofp), w 8 projektu uchwały określa wysokość limitów z tytułu kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych jakie w 2018 roku mogą być zaciągane i emitowane na sfinansowanie przejściowego deficytu (kredyt w rachunku bieżącym, którego wielkość została ustalona na 50 mln zł, tj. o 20 mln zł więcej niż w roku 2017), spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wykupu obligacji (art. 18 ust. 2 pkt 9 uosg), w 9 projektu uchwały ustalone zostały rezerwy obligatoryjne: ogólna (art. 222 ust. 1 uofp) oraz celowa na zarządzanie kryzysowe (art. 222 ust. 2 pkt 3 uofp, co wynika z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym) oraz rezerwy celowe fakultatywne (art. 222 ust. 2 pkt 1 uofp): na inwestycje i zakupy inwestycyjne oraz na wydatki bieżące związane z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych oraz Urzędu Miasta Olsztyna, w tym na wynagrodzenia i pochodne, w zakresie których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie jest w chwili obecnej możliwy, w 10 projektu uchwały zamieszczono proponowane do udzielenia przez Radę upoważnienia dla Prezydenta, dzięki którym możliwe będzie sprawne wykonywanie budżetu i zadań nim objętych (bez zmian w stosunku do roku 2017); wszystkie z upoważnień mieszczą się w zapisach ustawy o finansach publicznych (w szczególności art. 258 ust. 1 oraz art. 264 ust. 3), w 11 projektu uchwały zamieszczono klauzulę związaną z wykonaniem uchwały budżetowej, którą zawsze wykonuje organ wykonawczy, tj. Prezydent Olsztyna razem z jednostkami budżetowymi, w tym Urzędem Miasta, któremu ustawodawca nadał szersze niż innym jednostkom organizacyjnym uprawnienia, 214
w 12 projektu uchwały określono tryb ogłoszenia podjętej już uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko Mazurskiego; wejście w życie uchwały budżetowej nie jest związane z terminem ogłoszenia. Dane budżetowe: ogólne i szczegółowe, zamieszczone zostały w projekcie uchwały budżetowej oraz załącznikach o numerach 1 9, które stanowią integralną część uchwały budżetowej. Na końcu niniejszego uzasadnienia zaprezentowano, w zestawieniu głównych wielkości budżetowych planowanych na 2018 rok podstawowe kwoty: dochodów (bieżących i majątkowych; gminy i powiatu), wydatków (bieżących i majątkowych; na wynagrodzenia i składki od nich naliczane; na dotacje na zadania bieżące i inwestycyjne oraz zakupy inwestycyjne; na świadczenia na rzecz osób fizycznych; pozostałe wydatki bieżące i majątkowe; na inwestycje i zakupy inwestycyjne), deficytu budżetu i jego finansowania oraz przychodów, rozchodów, dotacji podmiotowych, przedmiotowych i celowych na zadania bieżące oraz inwestycje, wydatków jednostek pomocniczych, planowanych przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych oraz kwot dotacji i ich zakresu, planów dochodów gromadzonych w trybie art. 223 ustawy o finansach publicznych i wydatków z nich finansowanych, rezerw: ogólnej i celowych, wyniku budżetu bieżącego, które w znacznie większej szczegółowości, zaprezentowane zostały w załącznikach do projektu uchwały budżetowej. 215