58 Prawo sportowe Instytucja stypendium podważa spójność, a nawet ogólniejszy sens, dychotomicznego podziału sportu wyczynowego na profesjonalny i amatorski. Marek Stopczyński Uwagi na temat funkcjonowania instytucji stypendium sportowego Autor poddaje analizie instytucję stypendium sportowego z uwagi na coraz liczniejsze sprawy, trafiające do sądów powszechnych m.in. na tle sporów co do podstaw cofania stypendiów sportowych. Ukazuje charakter oraz naturę tej instytucji, a także cele i funkcje, jakie ma ona spełniać. We wnioskach wyraża opinię, że polskie związki sportowe powinny wypłacać stypendia i ponosić wszelkie tego konsekwencje. Organ państwa, przyznający dotację na cele stypendialne poszczególnym polskim związkom sportowym, miałby obowiązek rozliczania z efektów ich wydatkowania. SŁOWA KLUCZOWE: prawo prawo sportowe stypendia sportowe. Instytucja stypendium sportowego w wymiarze, w jakim obowiązuje, stwarza rozmaite problemy natury prawnej. Jednym z przykładów może być sprawa zawodniczki, która zaskarżyła do sądu cywilnego decyzję prezesa Polskiej Konfederacji Sportu o cofnięciu stypendium. Sytuacja jest paradoksalna, gdyż była ona reprezentantką kraju na podstawie umowy zawartej z polskim Sport Wyczynowy 2005, nr 7-8/487-488
Uwagi na temat funkcjonowania instytucji stypendium sportowego 59 związkiem sportowym i to on wnioskował, najpierw o przyznanie, a później o cofnięcie stypendium. Tymczasem decyzję o jego cofnięciu podjął prezes, nie biorący udziału w realizacji wspomnianej umowy. Regulacje prawne Przesłanki dotyczące cofnięcia stypendium regulowane są rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 4 stycznia 2001 w sprawie zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej i olimpijskiej (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 48). Sprawy samych stypendiów sportowych zostały uregulowane natomiast w przepisach Ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 81, poz. 889 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie szczegółowych zasad i trybu zaliczania okresów pobierania stypendiów sportowych do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze, wynikające ze stosunku pracy (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 8). Ustawa o kulturze fizycznej nie zawiera definicji stypendium sportowego. Wprowadza natomiast dwie kategorie osób, które mogą pobierać takie stypendium. W art. 22 ust. 3 określa, że zawodnicy posiadający status amatora mogą otrzymywać stypendium sportowe, a przepis art. 22 ust. 4 mówi, że stypendia sportowe dla członków kadry narodowej i olimpijskiej, a także paraolimpijskiej, finansowane są ze środków budżetu państwa. Biorąc pod uwagę te sformułowania prof. Andrzej Kijowski 1 zauważył, że instytucja ta (instytucja stypendium przyp. Autora) podważa spójność, a nawet ogólniejszy sens, dychotomicznego podziału sportu wyczynowego na profesjonalny i amatorski. Wiąże się to z tym, że zawodnikowi o statusie amatora klub sportowy może wypłacać stypendium sportowe na podstawie umowy, która może mieć jedynie charakter cywilnoprawny. Jednocześnie, zgodnie z zapisem art. 22 ust. 2 Ustawy o kulturze fizycznej zawodnikiem profesjonalnym jest osoba uprawiająca sport na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej i otrzymująca za to wynagrodzenie. Z powyższego można by domniemywać, że amatorem jest osoba, która nie uprawia sportu na podstawie którejś z tych umów i że nie może otrzymywać za to wynagrodzenia, a przecież tak nie jest. Stypendium sportowe pochodzące z budżetu państwa wypłaca organ administracji rządowej lub jednostka samorządu terytorialnego, do których obowiązków zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o kulturze fizycznej należy tworzenie warunków prawno-organizacyjnych i ekonomicznych dla rozwoju kultury fizycznej. Ani z zapisów Ustawy o kulturze fizycznej, ani z rozporządzenia nie wynika i nie może wynikać roszczenie zawodnika o przyznanie stypendium. Nie ulega wątpliwości, że organom administracji państwowej przysługuje 1 Kijowski A.: Stosunki prawne sportowców z klubami sportowymi [w:] Status prawny sportowców. Red. Andrzej Kijowski. Poznań 2001. Wydawnictwo Poznańskie, s. 57.
60 Marek Stopczyński uznaniowość przy podejmowaniu takiej decyzji. Podobnie skonstruowane jest stypendium uregulowane w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem i ochroną dóbr kultury oraz wysokości tych stypendiów (Dz. U. z 2000 r., Nr 52, poz. 626). Oba stypendia mają charakter uznaniowy, ale już w momencie przyznania rodzą stosunek zobowiązaniowy po stronie podmiotu przyznającego stypendium powstaje obowiązek wypłacania określonej kwoty pieniędzy, a po stronie stypendysty realizacji przyjętego planu stypendium czy programu przygotowań do imprez mistrzowskich. Obowiązkowi jednej ze stron stosunku stypendialnego odpowiada określone prawo po drugiej stronie tego stosunku. Tak więc, o ile samo przyznanie stypendium sportowego ma charakter uznaniowy i nie rodzi po stronie osoby zainteresowanej nawet roszczenia o wydanie decyzji o odmowie przyznania stypendium, o tyle realizacja warunków stypendium może być poddana kontroli sądowej, skoro po stronie stypendysty mamy do czynienia z prawem do otrzymania określonej sumy stypendialnej. Uprawnienie do otrzymywania świadczeń finansowanych z budżetu państwa jest ograniczone posiadaniem takich środków. Art. 27 ust. 1 Ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) wyraźnie określa, że zamieszczanie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa. Z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika poddanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień lub obowiązków każdej jednostki kontroli sądowej. Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni tych artykułów. Wątpliwości interpretacyjne Podmiot przyznający i wypłacający stypendium sportowe dla członków kadry narodowej, a więc prezes Polskiej Konfederacji Polski, nie ma wpływu na merytoryczną stronę realizacji obowiązków zawodnika, wynikających z 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 2 stycznia 2001 roku. Nie stwierdza on także zaistnienia faktów, które stanowią przesłanki do wstrzymania i cofnięcia stypendium sportowego. Wszystkie te uwarunkowania wskazują, że najbardziej odpowiednią formą uregulowania obowiązków zawodnikaczłonka kadry narodowej oraz podstawą cofnięcia mu stypendium byłaby umowa o charakterze cywilnoprawnym. Niemniej ustawodawca nie wymaga, aby zawodnik zawierał umowę stypendialną z prezesem Polskiej Konfederacji Sportu, a praktykę zawierania takich umów przez polskie związki sportowe należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych, skoro nie one wypłacają stypendium sportowe.
Uwagi na temat funkcjonowania instytucji stypendium sportowego 61 Charakter prawny decyzji o cofnięciu stypendium W sprawie cytowanej na początku artykułu sąd cywilny uznał, że jest niewłaściwy do rozstrzygnięcia sporu, gdyż decyzja o przyznaniu i cofnięciu stypendium z założenia ma charakter administracyjno-prawny i wszelkie spory wynikłe na tym tle powinny być rozstrzygane przez sąd administracyjny. Uznanie, że decyzja o przyznaniu, wstrzymaniu i cofnięciu stypendium sportowego jest decyzją administracyjną, napotyka jednak na poważne wątpliwości. Przede wszystkim trudno przyjąć, że takie rozwiązanie było wolą ustawodawcy, gdyż wtedy powinien on to wyraźnie stwierdzić w ustawie, tak jak ma to miejsce np. w przypadku art. 78a ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, który mówi, że odmowa upoważnienia rzeczoznawcy, o którym mowa w ust. 1 pkt. 1, oraz odmowa nadania uprawnień rzeczoznawcy, o którym mowa w ust. 4, następuje w drodze decyzji administracyjnej prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Niezależnie od tych wątpliwości zastanówmy się, czy przyznanie, wstrzymanie i cofnięcie stypendium sportowego, skoro nie ma charakteru cywilnoprawnego, jest decyzją administracyjną? W orzecznictwie NSA decyzję administracyjną określa się jako jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych (wyrok z 22 września 1983 roku, S.A./Wr 367/83; ONSA 1983, z. 2, poz. 75, s. 183). Wskazuje się w nim także materialne elementy pojęcia decyzji, jako aktu kwalifikowanego, będącego przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o prawnie unormowanej procedurze (uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 5 lutego 1988 roku, III AZP 1/88). Jak już wspomniano, przyznanie stypendium sportowego jest decyzją uznaniową upoważnionego podmiotu, gdyż nie stanowi realizacji prawa zawodnika, mogącego wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących. Z tego też powodu zawodnikom nie przysługuje roszczenie o wydanie decyzji o odmowie przyznania stypendium, ani skarga na bezczynność organu. Regułą jest, że stypendium sportowe przyznaje, wstrzymuje i cofa prezes Polskiej Konfederacji Sportu na wniosek polskiego związku sportowego. Decyzja taka, choć rozstrzyga o interesach prawnych indywidualnych osób zawodników, adresowana jest do polskiego związku sportowego i jedynie w załączniku zawiera listę zawodników, którym przyznano, wstrzymano lub cofnięto stypendium sportowe. Nie zmienia to jednak faktu, że mamy tu do czynienia z decyzją rozstrzygającą o indywidualnych interesach konkretnych osób, wydaną na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
62 Marek Stopczyński Na podstawie art. 16 ust. 1 pkt. 4 Ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 roku, Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) skargę do NSA można wnieść również na inne niż wymienione w art. 16 ust. 1 pkt. 1-3 tej Ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Decyzja o wstrzymaniu i cofnięciu stypendium z pewnością jest czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt. 4 Ustawy o NSA. Przyjęcie innego stanowiska stawałoby w sprzeczności ze stanowiskiem, na jakim stanął NSA w wyroku z 21 lutego 1994 roku (I SAB 54/93, OSP 1995, Nr 11, poz. 222), w którym określił on, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo, nie mające formy decyzji, jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. W przypadku decyzji o wstrzymaniu i cofnięciu stypendium sportowego w obecnym stanie prawnym mamy więc do czynienia z czynnością prawną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Gdyby było inaczej, ustawodawca powinien to wyraźnie określić, zgodnie z postanowieniem SN z 5 stycznia 2001 roku (III RN 45/00, OSNP 2001/17/525), które mówi, że niedopuszczalność zaskarżenia do NSA decyzji administracyjnej wydanej w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego może wynikać wyłącznie z wyraźnego przepisu ustawy szczególnej, np. przewidującej w tym zakresie właściwość sądu powszechnego. Nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, że niedopuszczalności takiej nie można domniemywać. Wnioski de lege ferenda Podstawą odpowiedzi na pytanie, czy konstrukcja prawna stypendium sportowego w obecnym stanie jest prawidłowa dla jak najefektywniejszego wykorzystania środków budżetowych, może być stanowisko prof. Andrzeja Kijowskiego, który w cytowanej już publikacji napisał, że postulatem minimum minimorum jest wyraźne zadekretowanie w ustawie, że ewentualne stypendia sportowe są finansowane jedynie ze źródeł budżetowych i przeznaczone wyłącznie na wspieranie kadry narodowej. Innymi słowy, trzeba zlikwidować jakiekolwiek inne stypendia sportowe. Uzupełniając ten wniosek można dodać, że nie ma potrzeby, aby na poziomie stosunków między klubem a zawodnikiem wprowadzać niezdefiniowaną instytucję, nie mającą specyficznych cech, która i tak musi podlegać regulacjom Kodeksu cywilnego. W stosunku do stypendiów sportowych wypłacanych członkom kadry narodowej trudno zaakceptować sytuację, że za ewentualne bezprawne wstrzymanie lub cofnięcie stypendium sportowego odpowiedzialność ponosi podmiot (prezes Polskiej Konfederacji Sportu),
Uwagi na temat funkcjonowania instytucji stypendium sportowego 63 który nie ma bezpośredniego wpływu na realizację obowiązków zawodnika, wynikających z przepisów prawa. Wydaje się, że skoro stroną najbardziej zainteresowaną efektywnym wykorzystaniem umiejętności zawodnika i tworzącą praktyczne warunki do realizacji programu przygotowań do imprez mistrzowskich jest polski związek sportowy, to on powinien ponosić odpowiedzialność za niezgodne z prawem przypadki wstrzymania i cofnięcia stypendium sportowego. W tych przypadkach, gdy zawodnik nie zgadza się z decyzją o wstrzymaniu i cofnięciu stypendium sportowego, powinien pozywać do sądu nie prezesa Polskiej Konfederacji Sportu, wypłacającej stypendium, ale podmiot, który wnioskuje i faktycznie uzasadnia podstawy wydania tych decyzji. Sytuacją optymalną byłoby, gdyby polski związek sportowy stypendium wypłacał i ponosił wszelkie tego konsekwencje. Takie rozwiązanie jest przyjęte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. z 2004 r., Nr 245, poz. 2458). W 10 ust. 1 tego rozporządzenia określono, że wypłaty stypendium dokonuje uczelnia ze środków przekazywanych na ten cel przez właściwego ministra. Polski związek sportowy mógłby wypłacać stypendia sportowe finansowane z budżetu państwa jako dotację przedmiotową, do określonej w rozporządzeniu wysokości i na podstawie zawartej z zawodnikiem umowy o charakterze cywilnoprawnym, co odpowiadałoby dwustronnie zobowiązującemu charakterowi stosunku stypendialnego. W umowie takiej można by zagwarantować np. uznaniowy charakter podstaw wstrzymania i cofnięcia stypendium, co nie jest możliwe w formie rozporządzenia. Poza tym forma umowy umożliwia sprecyzowanie warunków realizacji wzajemnych zobowiązań zgodnie z zasadą swobody umów. Organ państwa przyznający dotację na cele stypendialne miałby możliwość, z jednej strony, przyznawania tych dotacji poszczególnym polskim związkom sportowym, a z drugiej rozliczania z efektów ich wydatkowania. Podstawowa korzyść takiego rozwiązania polegałaby więc na jasnym określeniu zasad i osób odpowiedzialnych za wydawane środki budżetowe zarówno pod względem merytorycznym, sportowym, jak i prawnym.