LPO 4111-01-04/2013 K/13/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

LPO 4111-01-04/2013 K/13/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę K/13/001, LPO-4111-01-04/2013 Ulgi udzielane przez organy gmin w odniesieniu do zobowiązań cywilnoprawnych związanych z gospodarowaniem składnikami majątkowymi oraz skuteczność windykowania należności z tego tytułu w latach 2010-2012. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu Kontroler Wojciech Borówka-Jakubowski - główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 85259 z dnia 15 marca 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Urząd Miasta i Gminy Kępno, ul. Ratuszowa 1, 63-600 Kępno, numer statystyczny 000524588, zwany dalej Urzędem Aniela Kempa - Burmistrz Miasta i Gminy Kępno (zwana dalej Burmistrzem ), od dnia 13 grudnia 2010 r. Poprzednio Burmistrzem, od dnia 15 października 1990 r. do dnia 12 grudnia 2010 r. był Piotr Psikus. (dowód: akta kontroli str. 3-6) II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie 1 przestrzeganie przez organy Gminy Kępno obowiązujących zasad udzielania ulg w spłacie zobowiązań pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym w okresie objętym kontrolą. Jednocześnie NIK pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocenia skuteczność windykowania należności związanych z gospodarowaniem składnikami majątkowymi w latach 2010-2012. Uzasadnienie oceny ogólnej Na powyższą ocenę wpływ miały: brak w latach 2011-2012 aktualnej uchwały określającej szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 2, oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, dopuszczenie do nieprawidłowości w zakresie sposobu załatwiania wniosków o udzielenie ulg w postaci rozłożenia na raty, spłaty należności czynszowych przez zarządcę lokali komunalnych (spółkę ADM). Najwyższa Izba Kontroli nie stwierdziła natomiast nieprawidłowości w zakresie udzielania umorzeń należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, które miały miejsce w 2010 r. i w zakresie udzielanych bonifikat, oraz w zakresie stosowania się do obowiązujących zasad zbywania i obciążania nieruchomości komunalnych. Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, pozytywnie oceniono realizację wniosków wynikających z poprzednich kontroli NIK. W trakcie niniejszej kontroli stwierdzono także nieprawidłowości w zakresie nadzoru nad wywiązywaniem się z obowiązku przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznego budynków gminy oraz w zakresie powierzenia w zarząd Ośrodka wypoczynkowego w Mikorzynie. 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm. (ustawa o finansach publicznych)

III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Dochody z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi Gminy Opis stanu faktycznego 1. W badanym okresie wyodrębnionymi składnikami majątkowymi Gminy Kępno (głównie lokalami mieszkalnymi i użytkowymi) zarządzała ADM. Ośrodkiem wypoczynkowym w Mikorzynie administrowało Stowarzyszenie Społeczne im. Mikory w Mikorzynie. Natomiast pozostałymi składnikami majątkowymi gospodarował Wydział Gospodarki Komunalnej, Nieruchomości, Ochrony Środowiska i Planowania Przestrzennego. (dowód: akta kontroli str. 438-439) 2. Dochody Gminy Kępno w badanym okresie kształtowały się następująco: (w zł) Wyszczególnienie Dochody gminy ogółem, w tym: Dochody własne ogółem, w tym: Dochody z majątku gminy, w tym: Ze sprzedaży mienia Z czynszu, najmu i dzierżawy mienia Inne dochody własne z majątku gminy Rok 2010 Rok 2011 Rok 2012 Plan Wykonanie Plan Wykonanie Plan Wykonanie 62 319 260,00 60 725 795,53 67 875 012,00 62 969 912,97 70 266 213,00 65 967 968,14 35 075 835,00 33 662 447,72 37 433 206,00 36 188 062,27 38 931 808,00 38 793 886,25 3 520 302,00 1 756 977,39 3 636 999,00 1 995 810,68 2 165 507,00 2 186 826,99 2 170 000,00 433 254,65 2 306 935,00 651 311,01 500 000,00 496 385,37 1 124 584,00 1 140 123,45 1 156 423,00 1 166 292,71 1 168 230,00 1 208 717,75 225 718,00 183 599,29 173 641,00 178 206,96 497 277,00 481 723,87 Jak wynika z powyższych danych dochody z majątku Gminy Kępno w latach 2010-2012 wzrosły z 1.756,9 tys. zł do 2.186,8 tys. zł i wynosiły odpowiednio 2,8%, 3,1% i 3,3% dochodów gminy ogółem. Główną pozycję tych dochodów stanowiły dochody z najmu i dzierżawy mienia. Z wyjaśnień Skarbnika Jarosława Ciesielskiego w sprawie niskiego wykonania planu dochodów z majątku Gminy (głównie w zakresie sprzedaży mienia) wynika m.in., że mimo podejmowanych działań, nie udało się sprzedać zaplanowanych nieruchomości (zainteresowanie kupnem znacznie zmalało). (dowód: akta kontroli str. 84-121, 161, 440-441) 3. Ulgi udzielone przez Gminę Kępno z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi w latach 2010-2012 kształtowały się następująco: - ulgi w dochodach z tytułu sprzedaży majątku Gminy Kępno - w 2010 r. - 51.224,90 zł, w tym bonifikaty - 48.085,20 zł, umorzenia - 3.139,70 zł, -- w 2011 r. - 20.338,60 zł, w tym bonifikaty - 20.338,60zł, - w 2012 r. - 23.600,00 zł, w tym bonifikaty - 23.600,00 zł, - ulgi w dochodach z tytułu czynszu najmu i dzierżawy majątku Gminy Kępno - w 2010 r. - 5.191,95 zł, w tym umorzenia - 5.191,95 zł, -- w 2011 r. - 48.217,64 zł, w tym rozłożenia na raty - 48.217,64 zł, - w 2012 r. - 74.549,89 zł, w tym rozłożenia na raty - 74.549,89 zł, - ulgi w dochodach z tytułu użytkowania wieczystego 3

- w 2010 r. i 2011 - nie było, - w 2012 r. - 640,00 zł (bonifikaty), - ulgi w dochodach z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności - w 2010 r. - 156.327,30 zł, w tym bonifikaty - 156.327,30 zł, -- w 2011 r. 309.813,80 zł, w tym bonifikaty - 309.813,80 zł, - w 2012 r. - nie było. Jak wynika z powyższych danych główną pozycję ulg stanowiły bonifikaty (ulgi ustawowe). Gmina Kępno w badanym okresie udzielała ulg w nieznacznym zakresie, tj. 8.331,65 zł w 2010 r. (umorzenia), 48.217,64 zł w 2011 r. (rozłożenia na raty) i 74.549,89 zł w 2012 r. (rozłożenia na raty). W roku 2012 kwota rozłożonych należności stanowiła 3,4% wykonanych dochodów z majątku Gminy Kępno. (dowód: akta kontroli str. 162-163, 448) 4. Gmina Kępno w badanym okresie dokonała następujących transakcji dotyczących majątku Gminy: - zawarto 34 umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości (Urząd), - dokonano jednego nieodpłatnego przekazania nieruchomości (droga) na rzecz Powiatu Kępińskiego (Urząd), - zawarto 20 umów dzierżawy (Urząd), - zawarto 75 umów najmu (Urząd), - zawarto 133 umowy najmu (ADM), - dokonano 58 przekształceń prawa wieczystego użytkowania w prawo własności (Urząd). Badaniem kontrolnym objęto odpowiednio: osiem umów sprzedaży i dwie umowy zamiany nieruchomości, jedną umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazania nieruchomości, sześć umów dzierżawy, 19 umów najmu (ADM), dziesięć umów najmu (Urząd), dziesięć przekształceń prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Analiza wybranych transakcji wykazała m.in., że: - cztery transakcje sprzedaży dokonano w trybie przetargowym, zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 3. Stwierdzono, że przy sprzedaży przestrzegano postanowień art. 35-39 ustawy o gospodarce nieruchomościami. We wszystkich przypadkach, cena nabycia została zapłacona do dnia aktu notarialnego. Sprzedaż nastąpiła na podstawie uchwały nr V/37/2003 Rady z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (zmienionej uchwałą Rady nr XVIII/106/2007 z dnia 27 lutego 2007 r.) oraz zarządzeń Burmistrza w sprawie zbycia nieruchomości i protokołów z przetargów. Cena sprzedaży wynikała z operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych; - cztery transakcje sprzedaży dokonano w trybie bezprzetargowym, zgodnie z art. 37 ust. 2 i 3 (stosownie do art. 34) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy sprzedaży zastosowano bonifikaty zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt. 7 tej ustawy; - sześcioma decyzjami Burmistrza, wydanymi na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 5, art. 3 ust. 1 pkt. 2 i ust.3, art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości 4, dokonano przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Jednocześnie w latach 2010-2011, na podstawie art. 68 ustawy 3 Dz. U. z 2010 r. nr.102, poz. 651 ze zm. (ustawa o gospodarce nieruchomościami) 4 Dz. U. nr.175, poz. 1459 ze zm. (przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności) 4

o gospodarce nieruchomościami i przywołanej uchwały Rady stosowano bonifikaty w wysokości 90% i 50%; - w analizowanych umowach najmu i dzierżawy zawarto postanowienia dotyczące m.in.: terminu płatności, zobowiązania do utrzymania czystości i porządku oraz o braku możliwości podnajmu, możliwości wypowiedzenia umowy (zaległości, używanie przedmiotu najmu/dzierżawy w sposób sprzeczny z umową), możliwości aktualizowania czynszu o wskaźnik inflacji, a także odwołania w sprawach nie unormowanych w umowie do przepisów Kodeksu cywilnego; - uchwałą Rady nr XIV/77/2007 z dnia 27 września 2007 r. uregulowano zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kępno (zmieniona uchwałą nr LIV/373/2010 z dnia 30 czerwca 2010 r.); - uchwałą nr V/37/2003 Rady z dnia 27 lutego 2003 r. określono zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała ta została zmieniona uchwałą Rady nr XVIII/106/2007 z dnia 27 lutego 2007 r. Na czas kontroli obowiązywała Uchwała Rady nr XXVI/166/2012 z dnia 27 września 2012 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania oraz wynajmowania. Zgodnie z tą uchwałą, upoważniono Burmistrza do dokonywania samodzielnie, bez zgody Rady, czynności prawnych polegających na nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu nieruchomości oraz ich wydzierżawianiu i wynajmowaniu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Jednocześnie wyrażono zgodę na udzielanie bonifikat od ceny sprzedaży, zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość bonifikat uzależniona była od wieku budynków i mogła wynosić od 20% do 90%; - zarządzeniem Burmistrza nr 7/GN/04 z dnia 12 lutego 2004 r. powołano siedmioosobową komisję przetargową do przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości (wymagana obecność minimum trzech członków Komisji). (dowód: akta kontroli str. 137-160, 173-203, 336-351, 354, 389-420, 432) Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki, w zbadanym zakresie. 2. Zasady i tryb stosowania ulg w należnościach pieniężnych o charakterze cywinoprawnym Opis stanu faktycznego Uchwałą nr XLV/292/2006 z dnia 10 sierpnia 2006 r. Rada Miejska w Kępnie (zwana dalej Radą), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 5 oraz art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych 6, określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych. Zgodnie z tą uchwałą, umorzenie wierzytelności mogło wystąpić w określonych przypadkach (m.in. śmierć dłużnika, ściągnięcie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego 5 Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm. 6 Dz. U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104, ze zm. 5

egzystencji). W przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi organy Gminy, na wniosek dłużnika, mogły odroczyć termin zapłaty lub rozłożyć spłatę wierzytelności na raty. Umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty wierzytelności wynikających ze stosunków cywilno-prawnych następuje w drodze umowy lub jednostronnego oświadczenia woli Burmistrza lub kierownika jednostki organizacyjnej Gminy Kępno (jeżeli wartość nie przekracza jednokrotności kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia). W dniach 18 i 22 sierpnia 2006 r. projekt uchwały został przekazany Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu i Wojewodzie Wielkopolskiemu. Organy te nie wniosły uwag do uchwały. Uchwała podlegała wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz została opublikowana w dzienniku urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 151 z dnia 28 września 2006 r.. Uchwała powyższa obowiązywała do dnia 31 grudnia 2010 r., zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych 7. Badania kontrolne wykazały, że w latach 2011-2012 Gmina Kępno nie posiadała aktualnej uchwały dotyczącej zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, tj. podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Uchwałą nr XXXIV/211/2013 z dnia 26 lutego 2013 r. Rada, na podstawie art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych, określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Kępno lub jej jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazanie organu lub osób uprawnionych do udzielenia tych ulg. W październiku 2012 r. projekt uchwały został przekazany Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu, Wojewodzie Wielkopolskiemu oraz Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministrowi Rolnictwa i Wsi. W odpowiedzi z dnia 12 października 2012 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podał, że pomoc de minimis nie wystąpi w przypadkach określonych w art. 56 ust. 1 pkt. 1,2 i 4 ustawy o finansach publicznych, natomiast w art. 56 ust. 5 tej ustawy, udzielone wsparcie może stanowić pomoc de minimis. W związku z powyższym zaproponował doprecyzować przepis 7 ust. 1 projektu uchwały. W odpowiedzi z dnia 23 października 2012 r. Minister Rolnictwa i Wsi wniósł o zastąpieniu wyrazów lata obrotowe, latami podatkowymi. W grudniu 2012 r. Urząd przekazał ww. organom zmieniony projekt uchwały. Organy te nie wniosły do niej uwag. Uchwała została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu i ogłoszona w dzienniku urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2013 r., poz. 2211. Z wyjaśnień Skarbnika Miasta i Gminy Kępno Jarosława Ciesielskiego w sprawie opóźnień w podjęciu nowej uchwały wynika m.in., że w związku ze zmianą władz samorządowych, załatwianie spraw niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania Urzędu, odsunęło na dalszy plan prace nad projektem nowej uchwały. Do prac nad projektem powrócono w 2012 r., jednak procedury uzgadniania zapisów spowodowały podjęcie uchwały dopiero w 2013 r. Jarosław Ciesielski stwierdził jednocześnie, że w latach 2011-2012 Urząd nie rozpatrywał wniosków dotyczących analizowanych ulg. (dowód: akta kontroli str. 7-51) 7 Dz. U. nr 157, poz. 1241. 6

Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono brak w latach 2011-2012 gminnych uregulowań prawnych odnośnie zasad udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność Gminy Kępno w badanym obszarze. 3. Prawidłowość postępowania przy stosowaniu ulg w spłacie należności cywilnoprawnych z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi W badanym okresie Burmistrz udzielał ulg w spłacie należności cywilnoprawnych, z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi, w niewielkim zakresie. W roku 2010 dokonano umorzenia należności głównych i odsetek na łączną kwotę 8.331,65 zł wobec trzech dłużników (A.G., P.R. oraz T.P.B.A.). W każdym z tych przypadków zachodziły okoliczności określone w przywołanej wcześniej uchwale Rady z dnia 10 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych. Zgodnie z tą uchwałą, umorzenie wierzytelności mogło wystąpić w określonych przypadkach (m.in. śmierć dłużnika, ściągnięcie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego egzystencji). W wydanych zarządzeniach Burmistrza w sprawie zwolnienia z długu, podane okoliczności spełniały wymogi powyższej uchwały. W latach 2011-2012 nie dokonywano umorzeń. W latach 2010-2012 Burmistrz nie dokonywał rozłożeń na raty lub odroczeń terminów płatności należności cywilnoprawnych. Nie stwierdzono również przypadków rozstrzygnięć negatywnych. Stwierdzono natomiast, że rozłożeń na raty należności z tytułu najmu lokali dokonywał zarządca nieruchomości - ADM. Badania kontrolne wykazały, że w roku 2011 dokonano 16 rozłożeń na raty na kwotę 48.217,69 zł a w 2012 r. - 19 rozłożeń na raty na kwotę 74.549,89 zł (w 2010 nie dokonywano rozłożeń na raty). Ulgi powyższe nie były ewidencjonowane w ADM i nie były wykazywane w sprawozdawczości przekazywanej do Urzędu i podczas uzgadniania sald zaległości pomiędzy Urzędem a ADM. Skutkowało to w konsekwencji tym, że sprawozdania Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za rok 2011 i za rok 2012 były zawyżone o kwoty dokonanych w ADM a nie wykazanych, powyższych kwot rozłożonych na raty. Przy udzielaniu ww. ulg w postaci rozłożenia płatności należności czynszowych na raty, nie stosowano zasad określonych w art. 59 ustawy o finansach publicznych, co w trakcie kontroli uzasadniane było przez Panią Iwonę Przybylską-Klajn (pracownik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Nieruchomości, Ochrony Środowiska i Planowania Przestrzennego Urzędu odpowiedzialny za koordynowanie spraw związanych z realizacją umowy o zarządzanie) tym, że działanie to nie wpływało na obniżenie wysokości podstawy zobowiązania, a nadto, że stanowiły one jedynie politykę windykacyjną. Wyraziła ona również pogląd, iż działania ADM w przedmiotowym zakresie nie wymagały stosowania uchwały Rady Miejskiej. 7

W ocenie NIK, pogląd ten nie jest prawidłowy, gdyż czynszowe należności z tytułu najmu/dzierżawy lokali komunalnych rozkładane na raty stanowią należność Gminy a nie Spółki. Mieszczą się one zatem w dyspozycji art. 59 ustawy o finansach publicznych. Z kolei, fakt rozłożenia płatności zobowiązania na raty ma wpływ na termin wymagalności należności i jest ulgą w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu. Oświadczenie wierzyciela o zastosowaniu tego typu rozwiązania powinno być więc dokonane w trybie właściwym dla ulg w spłacie należności jednostki samorządu terytorialnego o charakterze cywilnoprawnym. (Dowód: akta kontroli, str. 7-14, 164-167, 296-335, 421-424, 436-437) Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Postepowanie dotyczące udzielania ulg w spłacie należności czynszowych z najmu lokali komunalnych pozostających w zarządzie ADM było niezgodne z dyspozycją art. 59 ustawy o finansach publicznych. Świadczy to o nieprawidłowościach w nadzorze nad realizacją przez tą spółkę komunalną zadań wynikających z umowy o zarządzanie komunalnym zasobem. Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność w badanym obszarze. Opis stanu faktycznego Opis stanu faktycznego 4. Stosowanie przez Gminę zasad udzielania pomocy de minimis w kontrolowanym zakresie W zakresie należności za gospodarowanie majątkiem Gminy w kontrolowanym okresie, Gmina Kępno nie wykazała udzielania pomocy de minimis. Na podstawie sprawozdań z udzielonej pomocy de minimis w latach 2010-2012 ustalono, że dotyczyła ona wyłącznie ulg podatkowych (umorzenie zaległości podatkowych, odroczenia terminu płatności, rozłożenie zapłaty podatku na raty). W badanych sprawach dotyczących ulg w zakresie gospodarowania składnikami majątkowymi Gminy Kępno nie wystąpiły przesłanki wskazujące, że udzielone ulgi były pomocą de minimis. (dowód: akta kontroli str. 122-136) 5. Prawidłowość ewidencjonowania oraz skuteczność egzekwowania należności z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi stanowiącymi własność Gminy 5.1. Według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. zaległości z tytułu zobowiązań objętych kontrolą wynosiły 9.875,92 zł i zmniejszyły się do 8.674 zł na dzień 31 grudnia 2010 r. W roku 2010 wystawiono 247 wezwań do zapłaty i uzyskano dwa tytuły wykonawcze, a ściągnięto 165,60 zł zaległości. W roku 2011 wystawiono 254 wezwania do zapłaty i uzyskano jeden tytuł wykonawczy, a ściągnięto 34,10 zł zaległości. Na koniec 2011 r. zaległości zwiększyły się do kwoty 20.131,04 zł (wzrost o 132%). W roku 2012 wystawiono 252 wezwania do zapłaty i uzyskano trzy tytuły wykonawcze, a ściągnięto 166,80 zł zaległości. Na koniec 2012 r. zaległości zwiększyły się do kwoty 26.126,15 zł (wzrost o 30%). Z wyjaśnienia Naczelnika Wydziału Finansowo-Budżetowego Elżbiety Tomczyk w sprawie wzrostu zaległości w badanym okresie wynika, że przyczyną były niezapłacone opłaty za wieczyste użytkowanie i za najem lokalu gastronomicznego. Do czasu kontroli wpłacono łącznie 13.195,44 zł z wykazanej kwoty zaległości na dzień 31 grudnia 2012 r. (dowód: akta kontroli str. 167-172, 445) 8

5.2. Wezwania do zapłaty oraz tytuły wykonawcze ewidencjonowane były na każdym stanowisku Wydziału Finansowo-Budżetowego (sześć osób). Księgowość prowadzona była z wykorzystaniem programu informatycznego FOKA, firmy Sputnik Software (od stycznia 2011 r., poprzednio funkcjonował system POGRUN). System ten umożliwiał generowanie raportów oraz wezwań do zapłaty, a także naliczanie odsetek. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu (wprowadzonym zarządzeniem Burmistrza nr 15/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r. ze zmianami) do zadań Wydziału Finansowo-Budżetowego (WFB) należało m.in.: prowadzenie rachunkowości budżetu, rachunkowości podatków i opłat a także sporządzanie sprawozdań z wykonania budżetu; podejmowanie działań na rzecz pełnej realizacji wpływów na poczet należności budżetowych z tytułu podatków i opłat oraz likwidacja zaległości podatkowych; wystawianie upomnień oraz tytułów wykonawczych po upływie terminu płatności; wydawanie decyzji w sprawach ulg i umorzeń w podatkach i opłatach. W badanym zakresie obsługę księgową prowadziły trzy osoby. Z zakresów czynności tych osób wynika, że należało do nich m.in.: ewidencja wpływów należności z tytułu najmu i dzierżawy, ewidencja wpływów należności z tytułu wieczystego użytkowania i sprzedaży mienia, egzekucja należności Gminy Kępno, dekretowanie dowodów księgowych dotyczących dochodów budżetowych, umożliwiających ich ewidencję analityczną, prowadzenie ewidencji syntetycznej, wystawianie upomnień, wykonywanie poleceń służbowych przełożonych. Dokumentacja opisująca zasady rachunkowości w Urzędzie (za wyjątkiem zapisów dotyczących aktualizacji należności) była zgodna z wymogami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości 8. Zasady prowadzenia rachunkowości dostosowane były do potrzeb prowadzenia ewidencji księgowej i sporządzania sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z 12 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek finansów publicznych 9 oraz 15 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej 10. Prowadzona ewidencja analityczna podmiotów pozwalała na ich pełną identyfikację w zakresie rodzaju, okresu jak i kwot zaległości. Użytkowany system informatyczny FOKA umożliwiał naliczenie odsetek z tytułu opóźnień w uiszczaniu należności (na określony dzień płatności) - zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o finansach publicznych oraz odpowiednio 7 oraz 8 ust. 5 cytowanych rozporządzeń Ministra Finansów. (dowód: akta kontroli str. 355-388) 5.3. Badania kontrolne wykazały, że na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomościami z dnia 2 stycznia 1997 r. (i 48 aneksów do tej umowy), ADM 8 Dz. U. z 2013 r., poz. 330 (ustawa o rachunkowości) 9 Dz. U. nr 142, poz. 1020, ze zm. 10 Dz. U. z 2013 r., poz. 289 9

zarządzał nieruchomościami Gminy Kępno tj. budynkami, przyległymi terenami przydomowymi i lokalami mieszkalnymi we wspólnotach mieszkaniowych, a także udziałami Gminy we współwłasności nieruchomości, określonymi w załączniku nr 1 do umowy. Do obowiązków Zarządcy należało m.in.: zawieranie na zasadzie pełnomocnictwa w imieniu i na rzecz właściciela (Gminy) umów najmu lokali, naliczanie opłat czynszowych, windykowanie zaległości czynszowych i opłat związanych z umową najmu (z wyłączeniem spraw sądowych), zmiany warunków umów najmu lokali, obsługa finansowo-księgowa (prowadzenie szczegółowej ewidencji naliczeń czynszów, prowadzenie ewidencji wpływów czynszowych), utrzymanie należytego stanu technicznego zasobu, organizowanie i przeprowadzanie remontów oraz konserwacji instalacji i urządzeń. Zapewniały one realizację zadań określonych w art. 185 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W umowie tej uwzględniono ograniczenia wynikające z art. 23, 24 i 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezesi Zarządu ADM, zgodnie z wymaganiami art. 184 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posiadali świadectwa licencji zawodowej zarządcy nieruchomości, uprawniające do wykonywania działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zgodnie z wymaganiami art. 186 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarządcy nieruchomości, zatrudnieni w badanym okresie w Spółce, posiadali obowiązkowe ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności, o których mowa w art. 185 ust. 1 i 1a tej ustawy. 10 (dowód: akta kontroli str. 52-83) 5.4. Szczegółowa analiza działań windykacyjnych Urzędu wobec analizowanych 75 najemców i 20 dzierżawców wykazała, że: - postępowania windykacyjne prowadzono wobec wszystkich najemców i dzierżawców wykazujących zaległości (10 kontrahentów), zaległości tych podmiotów wynosiły od 49,20 zł do 4.654,32 zł, - do czasu kontroli wyegzekwowano zaległości ośmiu najemców/dzierżawców, - w jednym przypadku (M.K.) zaległość przekazana została do komornika, do czasu kontroli wyegzekwowano część zaległości z odsetkami, - w jednym przypadku (F.V.P.) zaległość w kwocie 295,20 zł z terminem płatności 28.04.2011 r. nie została uregulowana, jak wynika z wyjaśnienia Marzeny Kubica i Ewy Dzwończak (WFB) wysłane wezwania do zapłaty nie zostały przyjęte a telefony kontaktowe i mailowe nie są aktualne, - w badanym zakresie nie wystąpiły przypadki przedawnienia należności, - w przypadku czterech kontrahentów zalegających z płatnościami nie wystawiono wezwań do zapłaty, - w dwóch przypadkach nie naliczono odsetek od nieterminowych wpłat. W pozostałych przypadkach odsetki zostały naliczone, - stwierdzono opóźnienia w wystawianiu wezwań do zapłaty (F.V.P. - wezwanie 13 miesięcy po terminie płatności, C.K.D.K. - wezwanie 5 miesięcy po terminie płatności). Z wyjaśnienia Naczelnika Wydziału Finansowo-Budżetowego Elżbiety Tomczyk w sprawie niskiej skuteczności windykacji należności cywilnoprawnych wynika, że główną przyczyną były w badanym okresie zmiany kadrowe i nieobecności pracowników (urlopy macierzyńskie i wychowawcze). Na przykład na stanowisku ds. księgowości budżetowej (dochody) pracowało sześć osób. W trakcie kontroli naliczono odsetki wobec dwóch kontrahentów w łącznej kwocie 10,64 zł.

Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego (dowód: akta kontroli str. 433-435, 443-444, 446-447) 5.5. W badanym okresie wystąpiły przedawnione należności z tytułu użytkowania wieczystego w łącznej kwocie 75,35 zł. W Urzędzie nie podjęto działań windykacyjnych z uwagi na fakt, że użytkownikiem wieczystym była osoba zmarła. Nie podjęto również działań zmierzających do ustalenia spadkobierców. Z wyjaśnień Skarbnika Jarosława Ciesielskiego wynika m.in., że rodzina zmarłego nie przeprowadziła postępowania spadkowego a Gmina Kępno nie wystąpiła do sądu o przeprowadzenie tego postępowania, ze względu na koszty znacznie przekraczające wpływy. W zarządzeniach Burmistrza w sprawie ustalenia dokumentacji przyjętych zasad rachunkowości (na czas kontroli obowiązywało zarządzenie Burmistrza nr 74/2012 z dnia 30 lipca 2012 r.) podano, że nie aktualizuje się należności z tytułu dochodów i wydatków budżetowych. Skutkiem powyższego zapisu nie dokonano odpisów aktualizacyjnych dotyczących ww. należności przedawnionych. Powyższy zapis był niezgodny z przepisami art. 35b ust. 1, ust.3 i 4 ustawy o rachunkowości oraz odpowiednio i 7 ust. 3 i 8 ust. 1 przywołanych wcześniej rozporządzeń Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości Ze złożonych wyjaśnień Jarosława Ciesielskiego wynika m.in., że zastosowano wzorcowe zasady rachunkowości dla jednostek samorządu, autorstwa Anny Zysnarskiej. (dowód: akta kontroli str. 438-439, 440-441) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono nieprawidłowości dotyczące opieszałości działań windykacyjnych, spowodowane dużą rotacją pracowników WFB. Stwierdzono również błędne zapisy w przyjętych zasadach rachunkowości, dotyczące braku aktualizacji należności przedawnionych. Najwyższa Izba Kontroli, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości pozytywnie ocenia działalność Urzędu w badanym obszarze. 6. Prawidłowość działania systemu kontroli wewnętrznej w badanym zakresie Realizując wniosek pokontrolny NIK Delegatury w Poznaniu, z dniem 15 września 2010 r. zatrudniono pracownika na stanowisku samodzielne stanowisko ds. kontroli wewnętrznej. Stosownymi zarządzeniami Burmistrza wprowadzono do stosowania regulamin kontroli wewnętrznej Urzędu oraz zatwierdzano roczne plany kontroli. Zagadnienia dotyczące badanego zakresu nie były objęte kontrolą wewnętrzną. Świadczenie usług audytu wewnętrznego w Gminie Kępno, na podstawie corocznych umów, zlecono firmie BUSINESS WATCH sp. z o.o. w Poznaniu. Audyt w badanym okresie działał na podstawie corocznych planów audytu wewnętrznego. W badanym zakresie, w roku 2012 przeprowadzono audyt procesu realizacji dochodów Gminy Kępno z tytułu podatku od nieruchomości i podatku od środków transportowych w latach 2010-2011 i funkcjonowania kontroli zarządczej. Stwierdzona ocena obszaru audytowanego wykazała szereg słabości i nieprawidłowości, wykazanych również w trakcie opisanych niżej kontroli NIK. Między innymi stwierdzono, że czynności egzekucyjne podejmowane były z dużym opóźnieniem bądź nie były w ogóle podejmowane. 11

Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Badania kontrolne wykazały, że zgodnie z art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane 11, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli - okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Jak wynika z analizy książek obiektów budowlanych, zarządca nieruchomości Gminy Kępno, w latach 2010 i 2011 nie zlecał przeprowadzenia kontroli rocznych i kontroli takich nie przeprowadzono. Odpowiedzialnym za powyższe czynności, zgodnie z postanowieniami umowy o zarządzanie był zarządca nieruchomości. W ocenie NIK przyczyną tych nieprawidłowości był brak kontroli postanowień umowy o zarządzanie ze strony właściciela. Jak wynika ze złożonych wyjaśnień zarządcy Władysława Garbińskiego (powołanego na zarządcę w kwietniu 2011 r.) od roku 2012 przeglądy takie się przeprowadza, natomiast w roku 2011 wobec zatwierdzonego planu rzeczowego (w którym nie ujęto wydatków na przeglądy) nie było możliwości usunąć nieprawidłowości z lat poprzednich. Jak wynika z umowy z dnia 8 czerwca 1993 r. i aneksu z dnia 29 grudnia 2011 r. zawartej pomiędzy Gminą Kępno a Stowarzyszeniem Społecznym im. Mikory w Mikorzynie, Stowarzyszeniu temu powierzono administrowanie i eksploatację Ośrodka Wypoczynkowego w Mikorzynie o wartości księgowej wynoszącej 1.351.879,11 zł (grunty o powierzchni 16,21 ha i obiekty wypoczynkowe). Umowa ta nie była zawarta w trybie określonym w rozdziale 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, szczególnie art. 184, zgodnie z którym zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez zarządców nieruchomości na zasadach określonych w art. 185 188 tej ustawy. Zarządcą nieruchomości jest osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową. Wymienione Stowarzyszenie nie spełniało powyższych wymagań. Jak wynika z wyjaśnienia Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Nieruchomości, Ochrony Środowiska i Planowania Przestrzennego Tomasza Szydlika przyczyną tej nieprawidłowości była likwidacja dotychczasowego zarządcy (MGOR), brak jasnej sytuacji własnościowej obiektu, toczące się od 1991 r. postępowanie z wniosku Parafii Katolickiej w Mikorzynie o przywrócenie tej nieruchomości. (dowód: akta kontroli str. 207-210, 211-249, 282-285, 425-431, 442) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono nieprawidłowości dotyczące braku nadzoru nad ADM w zakresie wywiązywania się obowiązku wykonywania obligatoryjnych rocznych kontroli obiektów budowlanych oraz naruszenie art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zawartej umowie o administrowanie Ośrodkiem Wypoczynkowym w Mikorzynie. Najwyższa Izba Kontroli, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości ocenia pozytywnie działalność Urzędu w badanym obszarze. 7. Realizacja wniosków pokontrolnych NIK W roku 2010 NIK Delegatura w Poznaniu przeprowadziła w Urzędzie dwie kontrole: 11 Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 (Prawo budowlane) 12

Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa - P/09/165 Powiązania budżetu Miasta i Gminy Kępno z budżetem państwa w zakresie wybranych dochodów i wydatków w 2009 r., - K/10/001 Stosowanie ulg podatkowych przez organy gminy oraz skuteczność egzekwowania zaległości podatkowych w latach 2007-2009. W wyniku pierwszej z wymienionych kontroli sformułowano dziewięć wniosków pokontrolnych. W wyniku drugiej wymienionej kontroli sformułowano sześć wniosków. Badania kontrolne wykazały, że udzielone przez Burmistrza odpowiedzi dotyczące realizacji wniosków pokontrolnych miały pokrycie w faktach i zostały udokumentowane. Między innymi: - zorganizowano naradę dotyczącą omówienia wyników tych kontroli oraz w sprawie realizacji wniosków pokontrolnych, na której Burmistrz odpowiedzialnym pracownikom Wydziału Finansowo - Budżetowego polecił: prawidłowe prowadzenie ksiąg w zakresie ewidencji udzielonych ulg podatkowych, bezwzględne stosowanie opracowanej informacji o stanie majątkowej i sytuacji finansowej podatnika oraz umożliwienie stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym, - skorygowano błędy dotyczące klasyfikacji paragrafów dotyczących pochodnych od wynagrodzeń i wprowadzono nowy program kadrowo-płacowy (OPTIMA), - prawidłowo zaksięgowano zwroty niewykorzystanych dotacji, - dokonano zwrotu odsetek od nieterminowo przekazanych Wojewodzie dochodów, - z dniem 1 lipca 2011 r. utworzono stanowisko ds. zamówień publicznych a pracownik wyłoniony na to stanowisko został skierowany na szkolenie z zakresu zamówień publicznych, - przeprowadzono szkolenie w przedmiocie konflikt interesów w wykonywaniu obowiązków pracownika samorządowego, - dokonano zwrotu odsetek bankowych od wadium w kwocie 13,38 zł, - dokonano korekty sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za badane okresy, - z dniem15 września 2010 r. zatrudniono pracownika na stanowisku samodzielne stanowisko ds. kontroli wewnętrznej. W trakcie niniejszej kontroli nie stwierdzono występowania nieprawidłowości, w zakresie 14 obszarów które objęto wnioskami podczas wymienionych kontroli NIK z 2010 r. Stwierdzono nadal nieprawidłowości dotyczące opieszałości działań windykacyjnych. (dowód: akta kontroli str. 250-295) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono występowanie (nadal) nieprawidłowości dotyczących przebiegu działań windykacyjnych. Najwyższa Izba Kontroli, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocenia pozytywnie realizację wniosków formułowanych w wystąpieniach z ww. kontroli. IV. Wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 12 wnosi o: 1) Podjęcie działań mających na celu zapewnienie stosowania zasad umarzania, odraczania lub rozkładania należności pieniężnych 12 Dz.U. z 2012 r., poz.82. 13

przypadających jednostkom samorządu terytorialnego lub ich jednostkom organizacyjnym, do udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych z tytułu najmu/dzierżawy lokali stanowiących mienie Gminy. 2) Wzmocnienie nadzoru nad ADM w zakresie wywiązywania się z obowiązku przeprowadzania obligatoryjnych kontroli rocznych obiektów budowlanych Gminy. 3) Zapewnienie niezwłocznego podejmowania działań windykacyjnych w stosunku do dłużników.. 4) Zmianę zapisów polityki rachunkowości w zakresie aktualizacji należności przedawnionych, zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości ( ). 5) Podjęcie działań mających na celu zapewnienie przez podmiot zarządzający Ośrodkiem Wypoczynkowym w Mikorzynie, wymogów określonych w art. 184 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Poznaniu. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Poznań, dnia 14 maja 2013 r. Kontroler Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu Dyrektor Wojciech Borówka-Jakubowski główny specjalista kontroli państwowej z up. Grzegorz Malesiński wicedyrektor...... 14