Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Lublinie

Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Lublinie Lublin, dnia 3 lutego 2011 r. LLU-4114-03-01/2010 I/10/006 Pan Władysław Mitręga Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego WYSTĄPIENIE POKONTOLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Lublinie przeprowadziła w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego w Lublinie (dalej: WITD ), kontrolę w zakresie realizacji wybranych zadań w latach 2008 2010 (do 30.09). W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 22 grudnia 2010 r., Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Inspektorowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia organizację i prowadzenie kontroli dopuszczalnej masy, nacisków na osie pojazdów i ich wymiarów (kontrole ważeniowe), pozytywnie natomiast, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, realizację innych zadań kontrolnych związanych z przewozem towarów niebezpiecznych, artykułów szybko psujących się i odpadów. Podstawą negatywnej oceny był brak zapewnienia ciągłości kontroli ważeniowych, niepodejmowanie współpracy z zarządcami dróg powiatowych i gminnych w tym zakresie, wykorzystywanie wag nieposiadających aktualnej legalizacji, określanie masy całkowitej pojazdów za pomocą wag do tego nieprzystosowanych i naliczanie na tej podstawie za jej 1

przekroczenie kar pieniężnych oraz użytkowanie motocykli o wysokich kosztach eksploatacji, wykorzystywanych jedynie w okresie wiosenno-letnim. Nieprawidłowości w zakresie prowadzenia innych kontroli polegały m.in. na niesporządzaniu list kontrolnych dot. przewozów drogowych towarów niebezpiecznych. 1. Pozytywnie ocenia się realizację przez WITD zadań planowych polegających na prowadzeniu kontroli drogowych i kontroli u przedsiębiorców. W okresie objętym kontrolą WITD realizował swoje zadania w oparciu o roczne ramowe plany kontroli Inspekcji Transportu Drogowego (ITD), sporządzane przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego (GITD) i zatwierdzane przez Ministra Infrastruktury. W roku 2008 wykonano 7.917 kontroli drogowych, tj. o 18,7% więcej niż zakładam plan ramowy (6.670) oraz 89 kontroli u przedsiębiorców. W roku 2009 wykonano ich 13.470 (plan 10.776) tj. o 25% więcej oraz 151 kontroli u przedsiębiorców, a do 30 września 2010 r. - 9.611 kontroli drogowych, co stanowiło 95% planu tego roku (10.132) oraz 160 kontroli u przedsiębiorców. W art. 50 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym 2 (uotd) podano, że do zadań Inspekcji należy m.in. kontrola stanu technicznego pojazdów. Z art. 129a w związku z art. 129 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym 3 wynika, że inspektorzy ITD uprawnieni są m.in. do sprawdzania wymiarów, masy lub nacisku osi pojazdu znajdującego się na drodze. W ramowych planach na lata 2008 i 2009 zakładano, że liczba kontroli ważeniowych nie powinna być mniejsza niż 8% wszystkich kontroli (w roku 2008 534, a w 2009 861). W roku 2010 minimalny plan w tym zakresie zwiększono do 12% i wynosił 1.336 kontroli. W wyniku przeprowadzonych kontroli Wojewódzki Inspektor wydał następujące ilości decyzji administracyjnych o nałożeniu kar pieniężnych: w roku 2008-1.170 decyzji na łączna kwotę 2.886 tys. zł, w tym 98 na kwotę 209 tys. zł po kontrolach ważeniowych, w roku 2009 odpowiednio - 2.534 decyzji na kwotę 5.756 tys. zł, w tym 231 na kwotę 786 tys. zł dot. kontroli ważeniowych, w roku 2010 (do 30.09.) 1.547 decyzji na kwotę 4.376 tys. zł (50 na kwotę 269 tys. zł po kontrolach ważeniowych). 2. Jednym z kierunków działania ITD w latach 2008, 2009 oraz 2010, opracowanych przez GITD i zatwierdzanych przez Ministra Infrastruktury, była poprawa stanu infrastruktury 1 Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm. 2 Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm. 3 Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. 2

drogowej. Cel ten realizowany miał być m.in. poprzez: intensyfikację kontroli wymiarów, masy i nacisków osi pojazdów, współpracę z zarządami dróg w celu projektowania i budowy miejsc parkingowych umożliwiających ważenie pojazdów ciężarowych oraz zbieranie i przekazywanie informacji do zarządów dróg o miejscach niebezpiecznych i niedostatecznie oznakowanych. Kontrola wykazała, że w badanym okresie WITD podejmował współpracę z zarządcami dróg jedynie w ograniczonym zakresie i dotyczyła ona głównie nowych miejsc do ważenia pojazdów na drogach krajowych i wojewódzkich. Nie współpracowano natomiast z zarządcami dróg powiatowych i gminnych, stanowiącymi większość dróg publicznych na terenie woj. lubelskiego (ok. 85%), których stan techniczny wymaga szczególnej ochrony. Nie zbierano również i nie przekazywano do zarządców dróg informacji na temat miejsc niebezpiecznych i niedostatecznie oznakowanych, co powinno skutkować poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego. WITD wydzielił trzy obszary kontroli: (I) obejmujący 11 powiatów ziemskich i dwa miasta (Lublin i Chełm) o powierzchni ogólnej 12.054 km 2, (II) obejmujący pięć powiatów ziemskich i miasto Biała Podlaska (6.730 km 2 ) oraz (III) obejmujący cztery powiaty ziemskie i miasto Zamość (6.338 km 2 ). W roku 2008 kontrole drogowe i u przedsiębiorców realizowało 28 inspektorów transportu drogowego, w 2009-35, a w 2010-34 (w tym w 12 w obszarze I oraz po 11 w II i III). W ocenie NIK przyjęcie takiej obsady kadrowej w poszczególnych obszarach kontroli nie uwzględnia ich zasięgu terytorialnego, co ma szczególnie znaczenie dla dróg powiatowych i gminnych najbardziej narażonych na zniszczenie, m.in. w konsekwencji ponadnormatywnych obciążeń poruszających się po nich pojazdów. Obecny stan zatrudnienia inspektorów w WITD umożliwia realizację zadań ustalonych w rocznych ramowych planach kontroli, nie umożliwia jednak zapewnienia ciągłości i nieuchronności kontroli polegających na ważeniu pojazdów. 3. Efektywność kontroli ważeniowych, prowadzonych przez WITD w oparciu o art. 40c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 4, po wzroście odnotowanym w roku 2009, znacząco spadła w roku następnym. Liczba związanych z nimi decyzji o nałożeniu kar pieniężnych wydanych w roku 2010 (do końca września, gdy ważenie praktycznie zakończono) mniejsza była, aż o 78,4% od wydanych w roku 2009. Zmniejszyła się również w tym czasie o 65,8% (517 tys. zł) kwota kar nałożonych z tego tytułu na przewoźników. Towarzyszył temu wzrost zaległości ogółem z tytułu grzywien 4 Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm. 3

i innych kar pieniężnych w WITD (na koniec 2008 r. wynosiły one 955 tys. zł, a na dzień 30.09.2010 r. już 1.725 tys. zł wzrost o 80,6%). Innym zagadnieniem związanym z kontrolami polegającymi na ważeniu pojazdów jest efektywność kontroli przewoźników krajowych i zagranicznych. Struktura i efektywność kontroli ważeniowych w odniesieniu do tych przewoźników przedstawiały się następująco: w roku 2008 przeprowadzono aż 627 kontroli (80,5%) przewoźników zagranicznych, a udział naliczonych im kar pieniężnych wynosił jedynie 33,5 tys. zł (16,0%), w roku 2009 odpowiednio - 559 (51,3%), a naliczone kary - 21,0 tys. zł (2,7%), w roku 2010 (do 30.09.) przeprowadzono ich 1.140 (81,5%), a ustalone kary wyniosły - 4,5 tys. zł (1,7%). Tak znaczące zmniejszenie efektywności kontroli przewoźników zagranicznych w tym zakresie, w ocenie NIK, wymaga pogłębionej analizy przyczyn ich niskiej skuteczności oraz rozważenia zasadności dalszego utrzymywania takiej struktury kontroli ważeniowych. Konieczność rozważenia zmian w strukturze prowadzonych kontroli wynika również z danych przedstawionych przez Izbę Celną w Białej Podlaskiej. Przewoźnicy zagraniczni podlegają kontroli, polegającej na ważeniu pojazdów, prowadzonej przez służbę celną na drogowych przejściach granicznych. W latach objętych kontrolą NIK, na kierunku wyjazd z Polski w Koroszczynie (Białoruś), Dorohusku i Hrebennem (Ukraina), służba ta wydała ogółem 11.162 decyzje na łączną kwotę 7.781,1 tys. zł z tytułu przekroczenia dopuszczalnych nacisków. Tak znacząca liczba wydanych decyzji oraz naliczonych kar pieniężnych wyklucza możliwość pozytywnej oceny działań WITD w tym zakresie, większość pojazdów przed dojazdem do granicy przejeżdżała bowiem drogami woj. lubelskiego. 4. Z danych GDDKiA (pomiar ruchu w roku 2005) wynika, że tylko na drodze krajowej nr 17 (odcinek Kurów Garbów) średniodobowy ruch wynosił 2.621 pojazdów ciężarowych, podczas gdy WITD maksymalnie ważył ich na dobę jedynie 43. Kontrola wykazał również, że w roku 2009 zaledwie 1,8% kontroli ważeniowych (20) prowadzono w I i IV kwartale, a w roku 2010 (do 30.10.) tylko 1,1% (16). Jedynie w IV kwartale roku 2008 prowadzono je na większą skalę (wykonano 296 tj. 38,0% ogólnej liczby w tym w październiku 290). Nawet w okresach wiosenno letnich (II III kwartał 183 dni) nie prowadzono tych kontroli w sposób ciągły, przez wszystkie dni tygodnia. W okresie wiosenno-letnim roku 2008 na 66 dni, podczas których ważono pojazdy tylko jeden wypadał w sobotę, w 2009 na 117 cztery, a w 2010 na 121 - dziesięć. W całym okresie objętym kontrolą NIK, nie stwierdzono przypadków prowadzenia kontroli ważeniowych w niedzielę. 4

Analiza wybranych losowo 1.164 kontroli prowadzonych w II kwartale 2008 r. oraz w III kwartałach roku 2009 i 2010 wykazała, że 962 z nich miało miejsce w godzinach 8-16, a 202 w godzinach 16-20. W porze nocnej (godz. 20-8) kontroli tych nie prowadzono. Jednym z argumentów uzasadniających nieprowadzenie kontroli ważeniowych w okresie jesiennozimowym był brak wag umożliwiających dokonywanie pomiarów w temperaturach niższych niż -10 0 C. Kontrola NIK wykazała, że WITD dysponuje, siedmioma zestawami wag SAW 10C przystosowanymi do prowadzenia pomiarów nawet w temperaturach do -20 0 C. Brak ciągłości prowadzenia tych kontroli przez WITD w roku i podczas doby, w ocenie NIK mógł być wykorzystywany przez przewoźników podczas transportu ponadnormatywnych ładunków, bez ryzyka zapłaty kar pieniężnych. 5. W roku 2008 WITD mógł korzystać z siedmiu miejsc przeznaczonych do ważenia pojazdów zlokalizowanych przy drogach krajowych oraz jednego przy drodze wojewódzkiej. W roku 2010 liczba miejsc do ważenia na drogach krajowych wzrosła do dziewięciu, a na wojewódzkich do dwóch. Na drogach powiatowych i gminnych nie wyznaczono miejsc do ważenia pojazdów. W okresie objętym kontrolą WITD mógł również, po uzgodnieniu ze służbą celną korzystać z wag stacjonarnych funkcjonujących na trzech przejściach granicznych woj. lubelskiego. Przeprowadzone przez NIK oględziny sześciu miejsc do ważenia zlokalizowanych przy drogach krajowych pozwoliły ustalić, że wszystkie z nich wyznaczono na terenie istniejących parkingów, których budowa nie przewidywała wykorzystania do tego celu. Miejsca te nie zostały wyodrębnione i zabezpieczone z terenu parkingów, nie były przystosowane do dokonywania pomiarów w porze nocnej oraz nie posiadały zadaszenia. Ponieważ organizacja i planowanie kontroli w WITD nie przewidywały prowadzenia ich w okresie zimowym, w porze nocnej oraz w trakcie opadów atmosferycznych, nie informowano więc nawet zarządców dróg o potrzebie dodatkowego wyposażenia tych miejsc. Współpraca z zarządcami dróg w zakresie projektowania i budowy nowych miejsc do ważenia pojazdów w okresie objętym kontrolą ograniczała się do uzgadniania przyszłych lokalizacji na planowanych do budowy krajowych drogach ekspresowych oraz na drodze wojewódzkiej nr 812. 6. W okresie objętym kontrolą zabezpieczanie możliwości zjazdu na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne pojazdów, celem ominięcia miejsc ważenia, prowadzono przy wykorzystaniu motocykli (pojazdy oznakowane). Z art. 67 uotd wynika, że w zakresie bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach publicznych oraz zwalczania przestępstw i wykroczeń drogowych dokonywanych w zakresie transportu drogowego lub w związku 5

z tym transportem, Inspekcja powinna współdziałać m.in. z Policją, Żandarmerią Wojskową, Strażą Graniczną, Służbą Celną, zarządcami dróg i organami samorządu terytorialnego. WITD nie posiadał dokumentów potwierdzających współpracę z instytucjami o których mowa w art. 67 uotd, w zakresie wykluczenia możliwości ominięcia miejsc ważenia, a z wyjaśnień wynika, że współpracowano w tym zakresie jedynie z Policją na postawie uzgodnień telefonicznych. Analiza lokalizacji miejsc przeznaczonych do ważenia pojazdów wykazała, że wszystkie z nich można ominąć drogami wojewódzkimi i osiągnąć cel podróży. WITD nie dysponował również planami rozwoju sieci miejsc ważenia pojazdów na terenie województwa lubelskiego, posiadał jedynie wiedzę, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest na etapie opracowania koncepcji kompleksowego systemu ważenia pojazdów na terenie naszego kraju. Prowadząc kontrole polegające na ważeniu pojazdów, WITD nie uwzględniał funkcjonowania i wykorzystania miejsc do tego przeznaczonych przez inne jednostki ITD funkcjonujące na terenie sąsiednich województw. NIK negatywnie ocenia wykorzystywanie przy kontrolach (głównie ważeniowych) motocykli Kawasaki ZG 1400 A8F, patrolujących drogi lokalne w zespole dwóch pojazdów, z uwagi na wysokie koszty ich zakupu i eksploatacji oraz możliwość wykorzystywania jedynie w okresie wiosenno-letnim. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na zakup tych motocykli prowadził GITD, a WITD nie występował o zakup tego typu pojazdów i o takich parametrach technicznych. Motocykle zakupiono za kwotę 53,1 tys. zł/sztukę, a zużycie paliwa zespołu tych pojazdów wynosi niemal 20 l benzyny na 100 km, co przekracza dwukrotnie normy zużycie dla samochodów osobowych, wykorzystywanych przez okres całego roku. Parametry techniczne motocykli, m.in. pojemność silnika (1.400 cm 3 ) i waga (300 kg) ograniczają również możliwość pełnego ich wykorzystywania na drogach lokalnych (przeważnie z niedostatecznym stanem nawierzchni), świadczy o tym m.in. ilość kilometrów przejeżdżanych rocznie przez zespół motocykli zaledwie ok. 4.000. 7. WITD w okresie objętym kontrolą dysponowała dziewięcioma zestawami wag nieautomatycznych do pomiarów statycznych nacisków kół i osi pojazdu - typ LP 600 (2) i SAW 10C (7) oraz jednym zestawem VLM przeznaczonym do pomiarów dynamicznych (naciski kół i osi oraz masa całkowita pojazdu). Jedynie czterem z nich zapewniono w tym okresie czasu ciągłość legalizacji (nr 1, 2, 9 i 10). Zestawy VLM (nr 3) oraz SAW 10C (nr 4-8) nie posiadały świadectwa legalizacji ponownej w okresie od 01.06.2008 r. do 17.08.2008 r., a zestawy SAW 10C (nr 5 8) również od 01.09.2010 r. do 30.09.2010 r. W trakcie kontroli ujawniono dwa przypadki prowadzenia kontroli przy użyciu tych urządzeń 6

w 2008 r. i cztery w 2010. W 3 ust. 2 pkt 5 lit. g) instrukcji dot. ważenia pojazdów 5 ustalono, że sposób dokonywania czynności ważenia powinien być zgodny z zaleceniami podanymi w instrukcji producenta wag. Z instrukcji nieautomatycznych elektronicznych wag LP 600 i SAW 10C wynika, że przeznaczone są one do statycznego pomiaru nacisków kół i osi pojazdów, co wykluczało możliwość określania za ich pomocą masy całkowitej pojazdów. Potwierdzone to zostało w treści decyzji nr BPO-5-925-LB3/2010/3092-23 z dnia 21.04.2010 roku Głównego Inspektora Transportu Drogowego. NIK negatywnie ocenia ujawniony fakt wydania, po dokonaniu pomiarów za pomocą ww. wag: w roku 2008 pięciu decyzji o naliczeniu kar pieniężnych z tytułu przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej na łączną kwotę 3.000 zł, w roku 2009-15 na łączną kwotę 13.600 zł, a w roku 2010 pięciu decyzji na łączną kwotę 3.840 zł. 8. Analiza wybranych spraw, związanych z nakładaniem kar pieniężnych za naruszenia przepisów związanych z obciążeniem na oś pojazdów oraz ich masą całkowitą potwierdziła zgodność stosowanych stawek z określonymi w załączniku, o którym mowa w art. 92 ust. 4 uotd. Wszystkim decyzjom w tych sprawach nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz umieszczano w nich informację o możliwościach złożenia odwołania. Postępowania administracyjne prowadzono z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 35 3 kpa. We wszystkich skontrolowanych przypadkach zachowany był również termin (14 dni od dnia doręczenia decyzji) wniesienia odwołania do organu wyższej instancji (GITD w Warszawie), za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora. Wszystkie pojazdy specjalistyczne WITD wyposażone są w terminale płatnicze przeznaczone do transakcji bezgotówkowych. W przypadku dokonania wpłaty przedsiębiorcy niezwłocznie przekazywali dowód jej uiszczenia do WITD, co było zgodne z art. 93 ust. 4 uotd. Wpłat kar pieniężnych dokonywano bezpośrednio na rachunki właściwych zarządców dróg publicznych. Niezwłocznie obejmowano również egzekucją administracyjną kary pieniężne nieuregulowane przez dłużników, po doręczeniu im upomnień. 9. Pozytywnie z nieprawidłowościami ocenia NIK realizację przez WITD innych kontroli, których liczba ustalana była procentowo od liczby kontroli ogółem w danym roku, na zasadzie minimalnego limitu. W roku 2008 WITD przeprowadził 741 (plan zakładał 667), w roku 2009 odpowiednio 1.254 (1077), a w roku 2010 (do 30.09.) 974, podczas gdy planowano 1113. Analiza 5 Instrukcja postępowania w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych. wprowadzona zarządz. nr 3/2006 z dnia 07.02.2006 r. GITD 7

37 protokołów z tych kontroli wykazała, że do 17 z nich (46%) nie załączono listy kontrolnej, co naruszało postanowienia art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych 6. Kontrolowano również przewóz: szybko psujących się artykułów spożywczych: w 2008 r. wykonano 292 kontrole, (planowano 200), w roku 2009 odpowiednio 613 (planowano 323), a w roku 2010-494 (planowano 334); żywych zwierząt: w 2008 r. wykonano 82 kontrole (planowano 67), w roku 2009-160, (planowano 108), a w roku 2010 141 (planowano 111); odpadów: w 2008 r. wykonano 100 kontroli (planowano 67), w roku 2009 207 (planowano 108), a w roku 2010-160 (planowano 111). Bez ustalenia limitu rocznego kontroli sprawdzano również realizację postanowień rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach 7. W roku 2008 wykonano 36 takich kontroli, w roku 2009 116, a w roku 2010 (do 30.09.) 91 kontroli. Przedstawiając powyższe oceny i uwagi Najwyższa Izba Kontroli wnosi o: 1) zapewnienie ciągłości prowadzenia kontroli ważeniowych w ujęciu rocznym i dobowym oraz skoordynowanie działań w tym zakresie ze służbą celną, 2) podjęcie współpracy z zarządcami dróg powiatowych i gminnych w celu wyznaczenia i przygotowania miejsc do ważenia pojazdów, 3) zapewnienie, przy udziale zarządców dróg, dostosowania istniejących miejsc przeznaczonych do ważenia pojazdów, do możliwości prowadzenie pomiarów przez cały rok oraz w porze nocnej, 4) stosowanie wyłącznie wag posiadających aktualne legalizacje oraz dokonywanie pomiaru masy całkowitej pojazdów jedynie za pomocą urządzeń do tego przystosowanych, 5) sporządzanie list kontrolnych podczas wszystkich kontroli przewozu materiałów niebezpiecznych. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Lublinie, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Inspektora w terminie 21 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczyn niepodjęcia takich działań. 6 Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm. 7 Dz. U. Nr 147, poz. 1040 ze zm. 8

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie, do dyrektora Delegatury NIK w Lublinie umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeżeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji o którym mowa wyżej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. 9